【内容提要】百年来中国社会转型、民族复兴的历史进程已经塑造了一个强大的政治权力，但是，中国社会对这个权力持续性的支持问题依然存在；这个权力形成治理政策的可持续性问题依然存在；这个权力的规范性问题更是特别引人注目。此三个问题在概念上也就是政权的合法性、公共政策的社会适应性、公权的规范性问题。此三者是中国政治体制改革必须面对并解决好的问题。
【关 键 词】政治体制/改革/策略
一、三个基本问题
当代中国政治面临的问题可能有很多，但基本问题概括起来应只有三个：即政权合法性问题、公共政策的社会适应性问题、公权的规范性问题。为什么说此三者是当代中国政治的基本问题呢？
理由之一在于：当代中国的政治问题概括起来说当然就是民主和法治的建设或发展问题。而所谓民主，绝不是说起来好听，看起来很美，而是要解决实际问题的。在问题的维度上，当我们一旦离开了那些纷纷攘攘的有关民主的意识形态偏好，就会看到，现实世界中无论民主表现出多少种具体的形式，其实都是围绕以下两个核心问题展开的：一是政权的合法性；二是公共政策的社会适应性。前者我们称之为程序民主，后者我们则叫它实体民主。同样，在问题的维度上，法治核心问题则是围绕公权力的规范性问题展开的。因为法治不仅应该在经济、社会领域实行，由于政治对整个社会的统领地位及作用，它更应在政治领域推行。在政治领域实现法治是最困难的也是最有意义的，而政治领域的法治就是围绕公权力的规范性问题展开的。
理由之二在于：百年来中国社会转型、民族复兴的历史进程已经塑造了一个强大的权力。在这个权力的治理下，今天的中国取得了巨大的进步。同时，我们必须看到，中国社会对这个权力持续性的支持问题依然存在；这个权力形成治理政策的可持续性问题依然存在；这个权力的规范性问题更是特别引人注目。此三个问题在概念上也就是政权的合法性、公共政策的社会适应性、公权的规范性问题。
其实，此三个问题是所有追求现代化的国家都必须面对和解决的。中国当然不能例外。但是，每个国家遭遇到这些问题的历史环境和条件不同，从而解决这些问题的方法、途径也会有所不同。对今天的中国而言，它所在遇到的最为迫切的政治问题首推公权力的规范问题。社会舆论对腐败现象以及公民维权现象的高度关注就是例证。其次是公共政策的社会适应性问题，即如何保证我国的政策始终反映国家发展的长远利益，反映大多数民众的普遍利益。再次才是政权合法性问题，即在程序上民众与政权的现实关系问题。我国的政治体制改革应遵循上述排序的逻辑进行。
二、解决公权力的规范性问题：如何切入
从法治的角度来看，公权力的规范性问题亦即规范政治问题。邓小平说“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。①由此看来。改革开放的设计师把解决人治还是法治问题作为中国政治体制改革的主要内容之一。而法治之于人治的根本区别则在于：国家权力的运作是否严格依法而行，即规范政治。它不仅在于老百姓是否守法；更在于公权力是否接受法律的规范。一般而言，规范政治主要有两个方面的要素：一是规则要素。即直接规范政府(政治)权力的法律。一般而言，一个国家这种法律越多、越严密，这个国家的政府(政治)权力越规范，规范政治的程度就越高。二是制度要素。即保障上述规则在政治领域发挥作用的制度安排。这种安排越科学，法律就越能在事实上保持对政府(政治)权力的张力，规范政治的程度就越高。这两方面的要素可以成为我们观察一个国家规范政治程度的一般视角。就此来看，改革开放以来，中国规范政治要素的不断增加应是一个客观事实。首先，规则要素的成长是有目共睹的。它主要表现为行政法治的发展和人权保障的法律化。其次，制度要素的增长亦已形成趋势。主要表现为行政诉讼制度、人大监督制度以及执政党依法执政原则对规范公权力所形成的一定张力。
就长效机制来看，解决公权力规范性问题，深化行政法治和公民监督权的建设是十分必要的，也是可行的。此两个方面构成我国解决公权力规范性问题较有意义的切入点。
对中国的规范政治而言，行政法治具有极其重要的地位。人们通常认为它是实现规范政治的关键。这种看法是很有一些道理的：首先从历史经验来看，法律要对普通民众形成有效约束是比较容易的，因为民众面对的是法律规则及背后组织起来的政府力量；而法律欲约束政府则不那么容易，因为对政府来说，由于缺少像自身那样组织起来力量的压力，法律对它常常只是一系列抽象的规则罢了；再者，现代国家的法律，绝大多数又都是直接与行政权相关的，需要行政权予以推动或落实；第三，“行政肥大”是中国权力结构的基本特征，这个描述除了中国超大社会需要强大的行政权推动发展的正面意义之外，更包括强大的行政权所滋生的层出不穷的非规范行为。因此，如果规范政治能够在行政领域推行的话，那就说明实现规范政治最为困难的法律对公权力的有效性问题一定程度上得到了解决，规范政治有了一个较稳固的基础。②
客观地讲，行政法治的发展，为我国规范政治建设提供了现实基础。其中，行政诉讼制度发挥了重要作用。但是，由于在制度上，我们未将非法源性抽象行政行为纳入司法审查的范围，这不仅使最为重要的一个行政领域缺少常规的法律监控；而且还影响到对具体行政行为司法审查的法律效果。现实中，常见的行政违法、越权都始于非法源性抽象行政行为。比如，某些领域的乱收费、乱罚款问题，无疑是行政机关抽象和具体行为的共同违法，就此对某一具体行政违法行为的纠正和对行政相对人的救济显然对问题的解决只能是杯水车薪。其实，各级地方以文件形式表现的所谓“政策”违法是常见的现象。因此，从现实的需求和行政法治发展的目标来看，逐步将非法源性抽象行政行为纳入司法审查的范围应是我国行政诉讼制度发展的趋势和选择。司法审查对象向非法源性抽象行政行为领域的拓展，将极大地强化行政权的规范状态。由于行政权与公民权现实的直接相关性，它的规范状态势必一定程度上强化中国社会规范公权力的氛围。
规范政治的“基础设施”无疑是监督制度的建设，而任何监督制度的有效性均取决于公民监督的动力和压力。执政党十八大报告提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的主要保证”。具体而言，就是用人民的“四权”制约公共机关的“一权”。把公民四权定位为权力运行制约和监督机制有效性的保障，是十八大报告相对于历届党代会报告认识上的一个深化和进步。在人民主权的范畴中，社会领域的各种监督权都可以看作是公民监督的一种形式。说到底，一国的监督体系，都是建立在公民监督权之上的，是公民监督权派生出来的。公民行使监督权的方式通常有两种：一是直接行使监督权。如公民直接对政府机关或公务员提出批评和建议。二是通过选出或授权的组织代表自己行使监督权。如各国议会和专门机关所行使的监督权。因此，我国现实中各种监督渠道、形式，其有效性的基础就在于公民四权的保障作用。监督功能是公民四权的基本维度：知情通常是监督权的前提，参与和表达又是公民行使监督权的现实形式。在性质上，公民四权是人民主权的基本表现之一。公民四权氛围的形成既是强化各种监督形式的动力和压力，也常常是启动具体监督程序的直接材料和原因。没有公民四权作为人大监督和各种专门监督的社会环境，人大监督和专门监督权的行使就会受到根本的影响。因此，改变目前监督弱化状态，强化人大监督和各种专门监督作用的基础性的工作之一即必须重视培育我国公民依法行使知情权、参与权、表达权、监督权的兴趣和能力。
三、发挥公共政策社会适应性的体制优势
在民主所要应对的现实问题中，所谓公共政策社会适应性是指：一个国家特定时期推行的公共政策在多大程度上反映了这个国家的长远利益、又多大程度上反映了这个国家大多数民众的利益和主张。所谓民主的体制就是能够保障公共政策反映上述利益和主张的体制。就政治的实质是通过政策对利益的分配而言，围绕这一问题展开的民主被称为实体民主。
在制度的意义上，人民民主是我国关于民主政治的特有表达。它是国体与政体、民主内容和形式的统一体。其基本特征有二：一是工人阶级通过共产党对国家政权的坚强领导；二是最广大人民群众广泛参与国家管理。人民民主意在强调人民在国家中的主体地位，强调在公共生活中人民真正的当家作主。主张国家权力不仅源于人民，且应由人民通过一定的组织形式实际掌握；同时主张人民对公共生活享有广泛的参与权和自治权。理论上，作为当代中国国体的人民民主包括了当今中国社会各种民主的形式，其中，除了党的领导作为人民民主的保障之外，主要的制度形式包括人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及各种参与民主制度等。
在实际的政治过程中，人民民主在不经意中形成了自身明显的价值偏好即实体民主。这一偏好既表现在当代中国政治制度的结构之中，更表现在实际的政治过程之中。它表现了我国公共政策社会适应性的体制优势。首先，在代议制度上，我国形成了人民代表大会和人民政治协商会议相结合的“代议”制度。人民代表大会作为宪法确定的国家权力机关，它的代议地位和作用毋庸置疑。在公共政策过程中，人大无疑发挥着权威决策的作用。重要的是如何看待政治协商会议的“代议”功能。虽然我们长期以来从革命的意义上将政治协商会议定义为统一战线组织，认为它不具国家机构的性质，但从实际的政治过程看，它则发挥着相当强的“代议”即公共政策作用：各界别精英组成的政治协商会议对国家和区域公共事务的讨论、提案影响着我国的公共政策。其次，在政党制度上，我们形成了非竞争性的合作型的政党制度。这一制度的基本内容和特征是：共产党领导，多党合作；共产党执政，多党参政；平等独立，协商监督；结构多元，目标一致③。合作而非竞争是这一政党制度的基本特点。“竞争制造分裂，而合作产生团结；竞争具有破坏性，而合作是建设性的。竞争导致自我与他人的对立，而合作使自我与他人和谐相处。事实上，甚至为攻击他人而结合起来的团体也有内部合作措施。因此，竞争的需求导致一些合作，但后者从不将人们引入竞争。所以，对于社会及其政治而言，合作行动是最重要的。④我国多党合作制的价值当然包含着团结，但除了团结之外，它更具实际意义的价值正在于保障公共政策的社会适应性。民主党派“一个参加，三个参与”——参加国家政权，参与国家大政方针的制定，参与国家事务的管理，参与国家法律、法规、政策的制定和执行——其实质就是优化我国的公共政策。
发挥我国公共政策社会适应性的体制优势，首先要充分发挥人大常委会的公共政策作用。人大常委会在我国公共政策过程中具有极其重要的地位，这是因为：代表大会人数太多，会期有限，权力机关职责的落实在很大程度上便寄予各级人大常委会；作为各级人大的常设机构，(部分)人大常委会不仅享有宪法授予的立法权，而且普遍享有监督权，我国的监督法名称就是各级人大常委会监督法；执政党的依法执政在实践上更多通过人大常委会进行。凡此种种，意味着人大常委会在我国公共政策体制中扮演着非常重要的角色。发挥人大常委会的政策优化作用，党的十八大报告提出的针对性措施是：提高人大常委会专职委员的比例。这是一项具有战略意义的措施。目前，一些地方人大常委会专职委员已实现三分之一的比例，但普遍的问题是：相当多的专职委员都是升迁无望或接近退休的人员，这种情况下，专职委员比例的提高并未根本改变人大常委会的功能现状。真正有意义的做法是加强人大常委会专职委员的职业化建设，使之成为年富力强干部发挥才能的一个领域。同时，还必须重视营造人大常委会会议中辩论氛围。公共政策的优化是有前提的，其中一个必要的前提就是决策过程中的辩论氛围。缺少必要的辩论氛围，设计再好的会议制度都很难发挥它的应有作用。
其次，要夯实我国多党合作制的公共政策功能。在国家治理的角度上，现代政党政治的基本作用就是进行公共政策的选择。西方竞争性的政党制度如此，我国合作型的政党制度也是如此。如上所述，除了团结的基本价值之外，我国多党合作制的最重要的价值就是提供公共政策最优选择。此两个价值的实现，特别是优化公共政策价值的实现，既依赖于执政党的群众路线，同时也依赖于各政党政策方案的互动。这特别要求民主党派要有自身关于公共政策的偏好。在政策过程中，民主党派对政策的支持当然是重要的；但更重要的是应有自身有关政策的主张。只有存在政策主张上的差异，政策方案的互动才是有意义的。也只有这样，我国的多党合作才构成公共政策社会适应性的体制基础。因此，发挥我国公共政策社会适应性的体制优势，必须建立民主党派、特别是各个地方民主党派组织发挥政策作用的体制和机制。
四、政权合法性问题的解决策略
一个政权的合法性可以有很多来源，并且具有明显的历史性。这一点学界已经有了太多的说明。比如有人常说今天中国政府的合法性主要来自于经济绩效，等等。但是，在当代政治的范畴中，合法性主要是通过选举来达成的。选举常常被定义为民主的首要实现形式，是政权合法性的基础。
选举民主程度低是西方舆论把我国排除在民主国家之外的主要理由，其实也是国内许多人对我们眼下的民主缺乏自信的原因之一。民主的首要实现形式不仅意味着选举绝不是可有可无的，而且特别意味着它是其他民主实现形式的重要基础，对其他民主实现形式存在着一定的影响。但是，在各种民主实现形式中，选举民主又是与社会秩序关联程度最高的，加之我国超大的选民规模、现代选举文化的缺失等，这些现实性因素又使得选举民主不可能在短时间内得到充分发展。就此而言，选举民主所涉及的以下三个问题将会长期困扰我们，对此我们应有清醒的认识：一是直接选举的范围问题，即狭小的直接选举范围与民主政治发展的矛盾问题。二是选举的竞争机制问题，即选举的动力机制与政治秩序的矛盾问题。三是选举的实际政治效应问题，即选举的实际意义与选举的规范意义之间的矛盾。
关于选举与社会秩序的关联，历史和理论均给予我们足够的认识。从历史上看，发达国家的选举民主多是建立在社会竞争和冲突这种相对较大的社会代价基础上的，常常表现为在发展进程中社会冲突加剧，政局不稳，以及竞选时社会资源的大量耗费。在引入竞争性选举制度的发展中国家，那里长期的社会不稳定给人印象深刻，比如泰国、菲律宾、埃及等国。在中国这样一个超大规模的社会中引入这样的制度是相对困难的一件事情。就理论认识而言，在一个社会发展阶段不变的情况下，引入以社会竞争和冲突为基础的选举体制，其社会代价与社会规模是成正比例的。社会规模越大，引入这种体制的社会代价就越高；体制运作所需的制度性的、技术性环节就越多，而每一环节都会在实际上影响这一体制的实际社会效果。这两方面的因素相叠加，可能使这种体制在相当长的时间内很难达到它的目标。更为重要的是如果上述的逻辑是成立的话，那么，下面一个结论就是有可能的：即当社会规模达到一定程度时，做这件事情要付出的社会代价就是这个社会无力承担的。这意味着一个巨大的风险：即社会失序的风险。李泽厚先生曾断言：“目前在中国搞一人一票的总统普选、多党、议会制，就会天下大乱”。这个判断是有一定道理的。
因此，发展选举民主，一方面，我们必须从战略上重视选举民主的相关条件建设。选举民主是我们政治发展的目标之一，但必须渐进有序地推进。这包括：继续推进基层自治意义上的选举，培育民众直接选举的意识和能力；在目前直接选举范围内，有限(有序)、渐进地引入竞争机制；具体来说就是，在目前选举制度的框架内，即在县级以下直接选举和县级以上间接选举的框架内，真正实现以合法性、政策选择、监督为实际政治效应的选举，在实践中养成公民与现代选举制度相适应的行为文化。⑤另一方面，我们必须优先发展成本较为低廉的其他民主形式，比如协商民主、参与民主等。
注释：
①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第134页。
②程竹汝、上官酒瑞：《制度成长与发展逻辑：改革开放时代的中国政治》，中国出版集团东方出版中心2011年版，第105页。
③浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社2005版，第351-352页。
④[美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》，刘晓等译，华夏出版社2001年版，第32页。
⑤有学者认为，中国政治要摆脱在中央集权制与区域寡头制之间摆荡的命运，就必须使中央权力的正当性来自于公民的直接授权，不容任何地方共同体从中阻断这种政治联系；国家越大，就越需要也越能够将中央权力建设在公民直接授权的基础上。请参阅甘阳：“公民个体为本，统一宪政立国”，载《二十一世纪》1996年8月号。
作者：程竹汝；来源：《科学社会主义》2013年5期
