内容提要：人民民主的本质属性和全过程实践特征的历史性结合，是由我国政治制度的内在机理构成的必然性所致。民主本源性问题的中国解决方案构成全过程人民民主发生、发展的制度密码。我国选举制度的价值仅在于授权而同政策选择无直接关联，政策选择是建立在广泛有序的政治协商和参与基础上，是人民民主必然走向“全过程”的制度机制；党的领导构成全过程人民民主的推动力量和根本政治保证，它通过观念、组织、体制等三方面的支持和保证作用塑造现实政治过程的人民主体性；广泛有序政治参与构成全过程人民民主的实践形式，这一实践形式与全过程人民民主的政治形态在本质上是同构的，人民民主制度所蕴含的“全过程”必然性与广泛有序政治参与的统一，是全过程人民民主理论概括的现实基础。

关 键 词：全过程人民民主  中国方案  人民主体性  有序政治参与　　Whole-Process People's Democracy  Chinese Democracy Mechanism  People's Subjectivity  Orderly Political Participation

民主是全人类共同价值，也是中国特色社会主义制度的本质属性。2019年11月2日，习近平总书记首次提出“人民民主是一种全过程的民主”的重要论断。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，又进一步形成了“全过程人民民主”的理论概括，并将“发展全过程人民民主”作为新征程的重要要求和目标。全过程人民民主是中国共产党领导人民对这一全人类共同价值的理论和实践探索成果，是新时代中国特色社会主义政治建设的核心范畴。首先，它揭示了我国民主政治的本质属性和实践特征的历史性结合；其次，它是与中国特色社会主义制度成熟和定型、与国家治理体系和治理能力现代化的战略目标相适应的理论范畴。那么，为什么随着中国特色社会主义政治制度不断健全和完善的历史进程，人民民主必然走向“全过程”状态？其中的内在关联必须得到符合当代中国政治实践的解释。

一、全过程人民民主的制度密码：民主本源性问题的中国解决方案

人民民主制度扎根于中国、生长于中国，能够最广泛、最真实、最管用地反映、凝聚和维护人民根本利益。从1954年开始形成到中国特色社会主义新时代走向成熟，人民民主制度的历史展开之所以能够逐渐呈现出全过程人民民主状态，是因为党领导人民走出了一条中国特色社会主义政治发展道路，形成了解决民主本源性问题的中国方案。此乃人民民主能够实现“全过程”的制度密码。

(一)民主的本源性问题

从人类民主政治历史的深处来看，民主存在两个本源性问题。学术史上，民主观念纷纷扰扰，莫衷一是，让人眼花缭乱。然而抛开各种民主理论的价值偏好，特别是剥离西式民主的意识形态偏好，回归人类政治史，我们可以清晰地看到不同时期、不同国家的民主政治实践其实都是围绕两个基本问题展开的：一是如何基于民意组织政权。表现为民众选择什么人来掌握公权力，其实质即基于民众意愿的公权力授权问题。二是如何基于民意选择公共政策。表现为民众选择什么样的政策作为公权力行使的内容和目标，其实质是基于民众意愿的政策凝炼问题。此两个问题解决的程度、方式不同，表明了世界各国民主实现程度和形态的不同。诚如有人总结说，经验形态而非意识形态的民主亦即“政策制定和掌权者都直接或间接地由人民投票来决定”[1]。由于此两个基本问题贯穿于迄今为止的民主政治实践，贯通于直接民主和间接民主的历史之中，故二者可以称为民主的本源性问题。在古典民主比如雅典关于“人民的统治”的直接民主实践中，人民对政治共同体事务的自我决定包括两种情况：一是直接决策的多数决；二是投票选举行政官员的多数决。而在近代以来被西方社会高度意识形态化的间接民主形态中，虽然形成了远比古典民主复杂得多的制度结构，比如选举制、议会制、政党制等构成的制度体系，但这些复杂的制度结构也都是围绕组织政权和政策选择而形成的，也都是围绕此两方面问题而运作的。其实，所谓民主无非是政治共同体中保证公权力与民众集体意志的适应性的理念和制度。就公权力与民众集体意志适应性的内在张力而言，它一方面要求民众集体意志的表达和凝炼，另一方面则要求民众集体意志的有效执行。所谓民主的本源性问题正是就这两方面的必然性而言的，它构成了各种民主制度的目标和各种民主政治形态的实质性要素。确立民主的本源性问题具有鲜明的认识论意义，即它可以成为人们认识不同制度形态所体现的民主价值的基础。理论上，既然历史上的各种民主制度及其实践都是由民主的本源性问题所引起的，那么任何所谓的民主的制度模式便都不具备终极性。

(二)民主本源性问题的西方解决方案及其特征

学术史上，西方民主或西式民主作为一个理论范畴之所以能够成立，就是因为它是建立在民主本源性问题的西式共同解决方案基础上的。近代资产阶级革命以来，西方世界形成了多样态的政治体制如君主立宪制、议会制、总统制等，但在民主政治形态上它们则有着共同的制度特征，即通过竞争性选举制度同时解决组织政权和政策选择两个民主的本源性问题。在那里，多党竞争现实性上表现为围绕候选人所代表的政策偏好的竞争。候选人与政策融为一体，民众在进行政策选择的同时通常也实现了公权力的授权，通过竞争性选举一套制度机制同时解决两个民主本源性问题构成西方民主的典型特征。

西方民主的上述典型特征是随着人类政治进步两方面的历史要求形成的。一是适应人们身份平等的历史要求。公民身份的普及是近代以来政治进步的集中体现。身份平等既是近代民主政治极其重要的内涵，也是民主政治得以形成和发展的前提和基础。没有身份平等的历史运动，就没有近代以来的民主政治。托克维尔在《论美国的民主》中写道：“身份平等的逐渐发展，是事所必至、天意使然。”[2]人类的政治生活既非神的旨意，更不是以第一任家长为起点的遥远而漫长的血缘延续，而是源于自由、平等的人们的普遍需要和约定。身份平等体现着民主的目的性和工具性的统一。二是适应民主政治与民族国家相适应的历史要求。与古代小国寡民的城邦的直接民主制不同，近代以来的民主政治实践遭遇到了民族国家民众规模的挑战。代议制民主就此从历史中走来。它通过民众同意和授权原则基础上的代表制，来一定程度上保证政府权力与民众集体意志的适应性。马克思指出，“代表制迈进了一大步，因为它是现代国家状况的公开的、真实的、彻底的表现”[3]。约翰·密尔甚至认为，“理想上最好的政府形式是代议制政府”[4]。上述两方面的历史要求在逻辑上蕴含着强调选举对民主政治的基础意义。政治身份的平等即权利的平等，权利平等即权力有份；而代议制更赋予选举以独特意义。与直接民主条件下的选举不同，代议制条件下选举的政策选择价值是间接的，从而赋予选举更重要的意义。由此可见，西式民主在塑造公民身份普及和代议民主制的过程中形成竞争性选举偏好的缘由。然而，诉诸竞争性选举机制解决民主本源性问题的模式蕴含着明显的局限性。首先，代议制理论所要求的少数人代表大多数人意志的目标在实践中难以落实，往往具有虚伪性。精英政治论者一直认为，表面上数量众多的人进行的选举活动本质上历来都是少数人的意志活动[5]。因为表面上是民众选择代表，实际上是某种政治势力让选民选择他们自己。其次，竞争性选举是通过多党制实现的，而西方社会的政党“处处意味着寡头统治。……任何政党组织都代表了一种建立在民主基础上的寡头化权力”[6]。再次，选举制与任期制是同构的。竞争性选举偏好意味着在一定时期内民众授权的“一次性”特征，长时间地将政策选择的权利托付他人。这必然滋生选举时漫天承诺、选举后无人过问的现象。“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[7]所有这些其实都反映了西式民主所固有的矛盾，即政治权力与民众集体意志适应性天然不足的内在矛盾。强调政治权力建立在民众同意的基础上，问题并没有完全得到解决。因为就政治权力与民众利益适应性的历史命题来说，竞争性选举充其量只能部分解决权力的合法性问题，它远不能保障政治权力的行使特别是保障公共政策总是服务和体现民众利益。民主政治实践应寻求人民更经常更有效地影响政治生活的途径和方式。

(三)民主本源性问题的中国解决方案及其“全过程”制度机制

与西方国家普遍选择通过竞争性选举同时解决民主的两个本源性问题不同，中国方案的特征在于：民主的两个本源性问题是通过不同的制度机制解决的。组织政权或授权公权力通过选举制度解决；政策选择通过广泛有序的协商和参与制度解决。我国选举制度的价值仅在于授权而同政策选择无直接关联，政策选择是建立在广泛有序的政治协商和参与基础上，这就是人民民主能够形成“全过程”状态的制度机制。

首先，选举制度的价值仅在于授权公权力而同政策选择无直接关联，是我国民主制度的显著特征之一。“我国的选举制度及其实践只解决选人问题，而与政策选择没有直接关联。选人要解决的是谁有能力更好地落实党的路线、方针、政策和法律，是候选人之间综合素质的比较而不是不同政策主张之间的比较。”[8]通过选举方式组织政权是近代以来民主政治的内在要求和一般表现，我国同样如此，新中国的国家政权一直是建立在选举制度基础上的。与西式民主赋予选举制度融组织政权与政策选择为一体的功能不同，我国仅赋予选举制度组织政权的功能。虽然《中华人民共和国选举法》第二十九条第二款规定“推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况”，但这里的介绍主要聚焦体现在候选人履历中的品德和才能情况。对选民和候选人而言，政策选择是外在于选举体系的。不仅如此，选举过程的重要功能则是要选择对党的路线、方针、政策有较强认知和执行能力的人，而不是进行政策选择。不具政策选择功能的选举制度也就排除了选举过程中的“党派”现象。总之，功能专门化、只解决选人问题是我国选举制度的显著特征。历史上看，这一特征类似于直接民主条件下的选举功能。

其次，通过民众广泛有序的协商和参与制度实现政策选择，是我国民主制度的又一显著特征。政治共同体中人民集体意志的凝炼历来就是人类民主政治内在的基本诉求之一。由于它构成了政权活动的目的，因而在民主的理论和实践中就显得更为深刻和重要。我国制度体系已经成功地塑造了独具特色的人民广泛有序的协商和参与系统，比如政党系统、人大系统、政协系统、信访系统等。中国共产党组织网络基本覆盖整个中国社会，通过民主集中制和群众路线形成执政党的政策。这是中国政策优化的核心环节。以选举为基础五个层级的人民代表大会是我国的权威决策系统，是最正式的民众参与体系。运行越来越制度化的人民政协，为政策方案的优化和决策前置提供常态化的协商机制。而嵌入整个政治体系中的信访系统，则主要是在政策实施的环节实现社会反馈的价值。这些制度系统保障着民众广泛而有序的参与，民众广泛而有序参与则保障着政策选择的社会适应性。“广泛有序参与是我国人民民主最具特色的现实展现，构成人民民主基本的实践特征。”[9]虽然协商作为有序参与的基本形式也深度嵌入我国的选举过程，特别是候选人的酝酿和确定过程，但民众广泛有序的协商和参与制度的基本功能则是政策选择。人民日常生活意义上的较方便的政治参与，是一种比较接近直接民主的实践形式。正是在这一意义上，习近平总书记指出：“保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。”[10]事实上，中国特色社会主义政治制度为人民有序政治参与提供了多方面的制度安排。正是这种制度安排及其随之而来的实践才塑造了我国全过程人民民主的政治形态，从而提供了全过程人民民主理论概括的现实基础。

二、全过程人民民主的根本政治保证：中国共产党的领导

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。全过程人民民主作为中国特色社会主义民主政治形态，其形成、发展在根本上取决于党的领导的根本政治保证和实践推动作用。如果说民主政治所包含的政治权力与人民集体意志适应性的内在要求是一个恒久命题的话，那么，中国共产党领导所保证和推动的全过程人民民主实践，就是破解这一恒久命题的有益探索。党的领导与全过程人民民主存在着深层的结构关系，即党的性质蕴含着全过程人民民主形成和发展的必然逻辑。“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”[11]中国共产党党章规定，“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”[12]。“代表最广大人民根本利益”“没有自己特殊的利益”是中国共产党作为长期执政党，其全部政治社会关系的基本伦理原则。这一原则在现实性上必然要求人民对政治的“全过程”参与。

(一)党的领导的全过程人民民主保证机制

毛泽东在《论人民民主专政》中指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[13]归根到底，人民民主的全部合理性在于它能够保证绝大多数人民利益的实现。本质上，它是国体与政体、民主内容和民主形式的统一体。其基本特征有二：一是工人阶级通过共产党对国家政权的坚强领导；二是广大人民群众广泛有序参与国家管理。实践中这两个特征又常常是结合在一起的。如果说人民民主对人民的主体性建构蕴含着全过程人民民主必然逻辑的话，那么，人民与“一切国家权力”的系统性的制度连接就构成全过程人民民主的制度之基。它不仅通过选举制度建立人民与“一切国家权力”的授权关系，而且通过选举制度之外的多种制度，特别是中国共产党领导的多党合作制和广泛有序政治参与制度建立人民与“一切国家权力”的系统性连接，从而进一步破解民主政治内涵的政治权力与人民集体意志适应性的内在矛盾。历史上，我国选择人民民主制度，除了特定国情使然，还因为“西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产”[14]。

党的领导主要在三个方向上发挥全过程人民民主的机制作用：一是意识形态的支持和保证作用，即通过党的意识形态和政治功能支持和保证人民当家作主。习近平总书记强调：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”[15]为人民群众关于个人利益与公共利益相融合的认知提供理论引导是发挥党的领导作用的重要机制。政治权力与人民群众所要求的公共利益相一致是民主政治的精髓。然而利益的多元、差异甚至一定程度的冲突则是现实社会的常态，民主政治所要处理的基本问题即形成利益的最大公约数。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[16]因此，为人民群众形成科学的利益认知提供理论引导是民主政治应有之义。所谓党的领导，其最本质的意涵是对人民群众思想的引导，即体现为意识形态领导权。中国共产党意识形态领导权为政治参与的“有序”和有效提供主观基础。二是组织的支持和保证作用，即“最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力”[17]。无论是人民群众集体意志的凝炼，还是集体意志的有效推行都离不开动员和组织的形式和力量。中国共产党领导是人民民主最具实质性的组织要素。“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”[18]支持和保证国家政权机关和人民政协依法依章履行职能和发挥人民有序政治参与的组织作用，是党的领导的最本质的内容。除了在定期选举中发挥组织作用之外，特别注重在政治过程的各个环节即决策、管理、监督等环节发挥有序政治参与的组织作用，从而保证政治权力的行使过程与人民利益的适应性，构成党的领导发挥全过程人民民主机制的重要机制。这就在制度上有可能弥补“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”和“选举时漫天许诺、选举后无人过问”的缺陷。“保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[19]三是直接发挥参与体制的作用，即党的组织网络的参与功能。任何政党最基本的政治功能即为民众的参与提供组织化途径，中国共产党也不例外。中国共产党全面嵌入中国社会的大多数各类组织之中；所有的民众都直接面对着中国共产党组织，都有充分的机会与中国共产党组织进行主动或被动、有意或无意的意见互动；中国共产党有群众路线传统和制度化实践，群众定期评议党员、干部、基础组织；9500多万党员本身的组织参与就有一定的代表性。总之，中国共产党和各民主党派的基本政治功能，就是为民众提供利益和主张表达的组织化途径。

(二)党的领导之本质在于建构人民主体性

如果说全过程人民民主是人民主体性的必然逻辑和体现，那么党的领导的本质就在于建构人民主体性。所谓中国共产党的领导构成全过程人民民主的根本政治保证，就是在上述意义上讲的。党的领导内含的全过程人民民主的上述三方面机制，其目标都在于建构人民主体性的地位和作用。

人民民主的基本特征即对人民主体性的强调。而这个主体属性的规范表达即国家的一切权力属于人民。主体性的人民与国家权力建立现实关系的必然逻辑就是人民不仅构成组织政权的基础，而且也构成决策、管理、监督等政治过程的基础。就此而言，全过程人民民主无非是对人民主体性实践特征的理论概括，反过来说，人民主体性的逻辑和实践必然要求全过程人民民主。人民民主核心命题是“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这一核心命题要求人民与国家一切权力必须形成系统性的连接。理论上，这一系统性连接构成全过程人民民主的逻辑起点。正如马克思指出的那样，“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容”[20]。“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定。”[21]中国共产党领导及其实践就是要实现“一切权力属于人民，决不能依据地位、财富、关系分配政治权力”[22]。习近平总书记强调，“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保障人民当家作主”[23]。

历史上，中国共产党“始终坚持人民本位的民主发展道路，把追求人的自由发展与人民当家作主有机结合起来，从而使实践中的民主能够有效兼顾人的现实存在的双重性”[24]。新中国成立之时，毛泽东就特别强调新国家的人民主体性：要求各种政权机关都要加上“人民”二字，以强调新政权与旧政权在主体性上的不同。新中国成立以来，宪法虽经多次修订，但中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，人民依法享有管理国家和社会事务的一切权利之宪法原则则始终如一。中国共产党建政70多年来，人民民主一直是它高扬的旗帜。“改革开放以来，我们总结发展社会主义民主正反两方面经验，强调人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革，社会主义民主政治建设取得重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。”[25]所谓国家的一切权力属于人民，首先强调的是人民对于国家政权的主体属性，即民主的阶级基础或人民范畴。70多年来，人民民主的主体范围从强调对“反动阶级和反动派”的排他性到知识分子是工人阶级的一部分，再到社会主义事业建设者和拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者这一离开阶级理论对人民范畴所作的扩充解释，变化巨大。党的八大报告指出：“我们的人民民主专政就是以工人阶级为首的人民大众对于反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者的专政。我们的民主不是属于少数人的，而是属于绝大多数人的，是属于工人、农民和其他一切劳动人民以及一切拥护社会主义和爱国的人民的。”[26]党的十二大确认知识分子是工人阶级的一部分。并且强调知识分子是工人阶级中掌握科学文化知识较多的一部分，是先进生产力的开拓者，在改革开放和现代化建设中有着特殊重要的作用。随着改革开放的深入和经济文化的发展，个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新社会阶层，如何在政治上定性是实践提出的重大课题。党的十六大确认他们是中国特色社会主义事业的建设者。总之，与中国特色社会主义实践相伴随，人民的范畴一直在不断扩大，迄今已经扩大至全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者。人民民主主体属性的历史确立伴随着人民范畴的不断扩大，而国家一切权力属于不断扩大的人民范畴，则意味着全过程人民民主的主体条件越来越成熟，意味着人民对国家一切权力发挥系统性作用的必然性日益显现。

三、全过程人民民主的实践形式：广泛有序政治参与

人民的民主权利，既体现在人民选举时有投票的权利，也体现在人民在日常政治生活中有持续参与的权利。在比较政治意义上，全过程人民民主独特之处在于更注重日常政治生活中人民持续参与的权利。马克思讲，在国家生活中“一切人都希望单独参与立法权无非就是一切人都希望成为真正的(积极的)国家成员，希望获得政治存在，或者说，希望表明和积极确定自己的存在是政治的存在”[27]。这是人类政治生活通向民主的内在要求和动力。“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[28]任何形态的民主都必须具备与之相适应的实践形式，否则就仅是一个虚幻的观念。全过程人民民主是通过什么样的实践形式体现出来的？党的十九大强调：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”[29]如果说上述论述构成中国特色社会主义新时代的政治建设战略的话，那么它已经充分揭示了全过程人民民主的实践形式，即人民广泛有序政治参与。中国特色社会主义政治制度所蕴含的全过程人民民主的必然性与广泛有序政治参与的统一，构成全过程人民民主理论概括的现实基础。广泛有序政治参与的实践形式，从政治过程上讲有民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等；从结构上讲有基于中国共产党领导的多党合作制度、人民代表大会制度、广泛多层制度化的协商民主制度以及嵌入到我国政权体系中的信访制度等形成的组织化的参与形式。其中，围绕人民代表大会制度和协商民主制度展开的有序政治参与构成全过程人民民主主要的实践形式。

(一)人民代表大会制度是人民广泛有序参与的根本制度载体

中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法的这一规定构成了我国民主制度的根基。虽然国家权力的归属是重要的，但它充其量只提供了国家权力属于人民的规范性要求和可能性，更为重要的是人民通过什么样的制度来行使自己的权利，因此通过人民代表大会行使自己的权利才使国家权力属于人民具备了现实性。在中国特色社会主义制度体系中，人民代表大会制度构成根本政治制度。如果说全过程人民民主是以中国特色社会主义政治制度体系为制度之基的话，那么，人民代表大会制度就是全过程人民民主的根本制度载体和实践的主渠道，人民代表大会履职实践构成全过程人民民主的集中体现。“全过程人民民主”这一重要理论概括虽然超出了人民代表大会制度范畴，但却是以人民代表大会制度为实践重心的。这集中体现为关于这一论断进一步的阐释就是基于人大履职实践展开的。习近平总书记指出：“人民民主是一种全过程民主。所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”[30]这也就是说，全过程人民民主首先在人大立法的履职实践中有着集中的体现。“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程。”[31]作为一项凝炼人民集体意志的职责，立法历经立项、起草、审议、修改、通过等多个环节，需要人民群众特别是利益相关方共同参与和配合，也不可避免地受到各方利益的影响。从政治系统论的角度来看，立法的整个过程实际上就是把社会上各种利益和要求输入立法系统之中并转化为法律法规输出的过程。从这个意义上讲，各级人大立法权的行使注定是一个社会各方表达政治主张或利益诉求的政治过程。因此，围绕人大立法过程形成的人民广泛有序政治参与实践，即是全过程人民民主的集中体现。

理论上，人民代表大会制度是人民民主制度体系的起点和基础，它向其他如行政、监察、司法等国家机关的制度授权和监督表明了民主的人民性和全过程性，构成了国家机关“五位一体”的民主制度体系。人民代表大会制度的运行过程，是我国人民民主“全过程”的集中体现，它全方位发挥着全过程人民民主的机制作用，集选举民主、代议民主、决策民主、协商民主、参与民主、监督民主等于一体。一定意义上，所谓全过程人民民主就是将上述民主形式连接为一体，形成一体化运作的民主政治形态。

实践中，作为全过程人民民主的集中体现，人民代表大会通过会议制度、调研制度、人民建议制度、基层立法联系点制度、民主协商制度、专家咨询和评估制度、立法听证会制度、信息公开制度等建立起人大组织、人大代表、人民群众的现实联系，并以此推动全过程人民民主的制度化、规范化、程序化；通过立法调研、立法建议、议题征集、议题协商、议题专家评估、议案专家咨询、立法听证、立法协商、草案公开、征集监督意见等形式实现人民参与的广泛性、主动性、真实性、有效性。总之，充分发挥人大代表作用与民众的全流程参与、制度化协商相结合，集中体现着人大履职实践中的全过程人民民主。

党的十八大以来，围绕人大履职而展开的人民有序参与在以往基础上形成了新的格局。早在2013年习近平总书记就明确提出要提高立法科学化、民主化水平，完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用[32]。十八届四中全会在拓宽公民有序参与立法途径方面形成了一系列制度安排。要求健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度；建立健全立法专家顾问制度；健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化；完善立法项目征集和论证制度；健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式；健全立法机关和社会公众沟通机制，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用；拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识[33]。党的十九大、十九届四中全会深化十八大以来关于推进科学立法、民主立法的一系列要求，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利，形成了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。

(二)协商民主是全过程人民民主的基本实践形式

理论上，人民民主的“全过程”实践形态必须以某种普遍的实践形式为基础，否则这一民主形态的内涵就是空洞的。制度安排及随之而来的人们行为构成民主实践形式的实体要素，就此来看，人民民主“全过程”的基本实践形式即协商民主形式。通过互动式的对话、商讨、辩论、听证、审议等展开的协商民主与人民民主的“全过程”实践形态具有高度契和性。

首先，协商民主长期被定性为社会主义民主的两种基本形式之一。早在2006年2月，中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》就明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[34]选举和协商这两种民主形式相互补充、相得益彰而不可相互替代、相互否定。“协商民主是我国社会主义民主的主要组成部分，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，也是中国共产党执政和决策的重要方式。”[35]

其次，就我国民主政治建设的历史进程来看，全过程人民民主的理论概括是以社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展为实践基础和前提的。党的十八大布局推进协商民主广泛、多层、制度化发展战略。自此，在我国深厚的政治协商传统基础上，协商民主全面嵌入中国政治的实践过程，形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商的协商民主格局。没有社会主义协商民主形式在实践中的深入发展，就不可能形成全过程人民民主的理论概括。

再次，协商民主是人民广泛有序参与的基本表现形式。学理上，广义的政治参与是个大概念，包括选举、协商等在内。从理论上来说，政治参与的方式有多种：制度内的、制度外的，个体性的、组织性的，制度化的、非制度化的，等等。在既定的时期对应这些方式，人民对政治的影响可以被看作是一个常量。也就是说，当人民有较充分的机会通过制度内的方式进行利益表达时，他们就不会倾向于选择制度外的方式；当通过个人的利益表达方式可以产生效果时，他就缺少进入组织的动力；同样，当制度化的利益表达方式处于主流状态时，人们就不必诉诸非制度化的方式。一般来说，由于制度内的、组织性的和制度化的政治参与方式在很大程度上解决了参与的有序性和有效性问题，所以应该成为参与民主的发展方向。正是在上述意义上，“扩大人民有序政治参与”被确定为我国的政治发展战略。而所谓有序参与通常是指以制度为依托有一定组织性的参与，在我国实践中也就是协商。因此，当我们确定广泛有序政治参与构成全过程人民民主的实践形式时，同时也就是在确定协商民主构成全过程人民民主基本实践形式。

最后，协商民主实践形式与全过程人民民主的政治形态在本质上是同构的。解决民主本源性问题的中国方案，特别是政策选择制度的独特性是全过程人民民主发生、发展的深刻缘由。而实践中的协商民主基本上都是围绕政策选择展开的，是我国实现政策优化的核心机制，政策协商是其基本属性。如政党协商主要是中国共产党和民主党派之间围绕重大方针政策和重要人事任免展开的协商，主要包括就政府重大决策、国家财政经济问题、重大立法事项、国家政权建设中的重大问题进行协商；立法协商是人大就立法事项和法律草案与社会各方展开的协商；行政协商是人民政府就行政决策事项与利益相关方及社会各方展开的协商；社会协商和基层协商主要是人民团体和社会各方围绕各种社会具体事务展开的协商。人民政协作为社会主义协商民主的重要途径和专门协商机构，其协商形式的政策属性就更加明显。无论是专题协商、对口协商，还是提案办理协商都是围绕国家或区域的重大公共政策问题展开的。所谓专门协商机构也就是强调人民政协的政策优化功能。全过程人民民主政治形态是建立在我国独特的组织政权和政策选择制度基础上的，而协商民主实践形式不仅是组织政权的前置机制，更重要的，它还是进行政策选择、实现政策优化的核心机制。

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