徐勇，华中师范大学资深教授、人文社会科学高等研究院高级研究员，教育部首批文科“长江学者”特聘教授。本文是作者基于最近田野调查的思考写成的，2023年3月12日完稿。

许多问题是学者穷其一生都尚需要弄清的问题。我从上世纪80年代开始写作《包产到户沉浮录》一书到当下，小小的治理单元便是一直思考的问题。

单元是整体中自为一组或自成系统的独立单位。组织体系是由一个个相对独立又相互联系的单元构成的。单元的设置与设置单元的目的相关。如基于军事需要，军队组织系统设立有团、营、连、排、班等不同层级的单元。不同层级单元处于不同地位。历史上，军队以连队为基本单元，“支部建在连上”。

在中国，单元是因为“组织起来”的宏大命题的提出而成为一个问题的。组织是治理的基础。早在80多年前的1942年，毛泽东指出：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。”一家一户的生产单位造成社会组织的一盘散沙，毛泽东因此提出了“组织起来”的宏大命题。

1949年后，中国开启了通过国家政权力量组织农民的进程，从互助组、初级社、高级社，直到建立人民公社。从“一大二公”的角度看，生产、核算的基本单元愈大愈好，从生产队到生产大队，从生产大队到公社，由此有了“一平二调”的“穷过渡”，出现了很大混乱。直到人民公社建立初遭遇了巨大的经济困难，基本核算单位及其整个公社组织架构问题才引起毛泽东主席的高度重视，最后形成了“三级所有，队为基础”的组织和治理架构。毛泽东特别指出：“我的意见是‘三级所有，队为基础’，即基本核算单位是队而不是大队。”“在这个问题上，我们过去过了六年之久的糊涂日子(一九五六年，高级社成立时起)，第七年应该醒过来了吧。”毛泽东甚至强调以生产队为基本核算单位“至少三十年不变。”仅仅是一个小小的组织单元问题，因为很长时间未能厘清，造成了极大管理混乱，直到后来确立“三级所有，队为基础”的治理架构，人民公社体制才得以稳定下来。

“三级所有，队为基础”是指公社组织系统分为公社、生产大队和生产队三个层次的单元。为什么要以“队为基础”呢？这在于公社首先是农业生产组织，规模太大难以组织生产。从“便于生产”的角度，以生产队为基础比较合适。一个生产队数十户，数十上百个劳动力，比较容易集中统一管理。我在农村务农时，每天生产队长拿着喇叭指挥上工收工。为了强化集体意识，经常开会。生产队开会较容易，生产大队开会则较困难。在乡下近五年，以生产大队为单位开会的次数极少。

“队为基础”便于集体生产。但集体是由个体组成的组织。只要是组织便存在管理问题。农业生产是一种简单劳动。集体生产是简单劳动的简单相加，却产生出具有一定复杂性的管理问题。这个问题从集体组织一开始便出现了。记得我在农村时，“评工分”成为最重要的事情。“工分工分，社员命根”。生产队是基本核算单位，根据每个社员的工分进行分配。“评工分”成为社员最关心也最容易产生矛盾的事情。

1980年代我着手写作《包产到户沉浮录》一书，发现早在1957年，随着农村集体组织规模愈来愈大，管理愈来愈困难，便有了划小生产单元的探索。浙江省温州等地率先提出包工包产到组，直到包产到户的主张，将生产和分配单元划小，以此调动农民个体的积极性。1960年代初，更多地方出现了包产到户。毛泽东一开始表示可以试试。后来，包产到户被认为逾越了集体经济的“红线”，会导致“单干”，从而被叫停。直到1980年代，农村改革确立了家庭为基本生产经营单位，人民公社体制被废除。

从“便于生产”的角度看，家庭为基本生产经营单位更为合适。它有助于对农业生产简单劳动实行简单化管理。以家庭为单位无须专门化管理，也不存在队长喊工和评工分的问题。但是，人民公社既是生产单位，又是政权和社会治理单位。家庭承包只是解决了“便于生产”的生产单位问题，政权组织和社会治理则成为新的问题。随着人民公社体制的废除，我国实行“乡政村治”，即在乡镇恢复人民政府，建立政权组织；在乡镇以下设立村民委员会，以村民自治的方式进行组织和治理。

“乡政村治”显然是一种新型的基层治理架构。如何在乡镇以下设立村民委员会成为新问题。因为村民委员会属于群众自治组织。这一性质决定了村民委员会的组织原则是“便于自治”。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》规定：根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。从“便于自治”的角度看，规模必须适度。2000年我对村民自治发源地调查发现，最初的村民自治组织均起源于作为自然村的寨子。

“乡政村治”是在人民公社体制基础上建构的。从全国来看，村委会一般建立在原生产大队基础上，以原生产小队为基础设立村民小组。作为村民自治发源地的合寨村便是在几个自然村基础上联合设立的。村民委员会是国家法定的建制单位，党支部建在村上，集体资产也主要为村所支配，政府任务通过村里加以落实。因此，建制村成为基层治理的基本单元。

建制村是政府治理与社会自我治理的结合部位。随着现代化建设的深入推进，农村矛盾突出，政府治理成为基层治理的主导。村民委员会承担的政府任务愈来愈多，组织群众开展自治相对较少。人们更多的是以“行政村”指代建制村。而村以下的组织呈现出虚置化的状态，即“村实组虚”。

“村实组虚”这一问题的发现最早起源于广东云浮。2010年，广东云浮开展美好环境与和谐社会共同缔造活动。这一活动的重要目的，是发动群众、组织群众，推动政府、社会与群众共谋共建共治共享。在发动群众的过程中，以建制村为单位开会议事几乎不可能。当地的主政者因此发现农村治理体系尚存在不足，这就是建制村以下缺乏组织支撑，组织基础不牢。如果是政府单一治理，这一体制还能维持。如果是政府与群众共治，这一体制的缺陷便显现出来了。为了推动共建共治，云浮提出了重心下沉、完善治理体系的改革思路。因为长期从事村民自治研究，特别是2006年为中共中央政治局集体学习讲解过基层自治，我应邀参与了云浮的改革。根据云浮探索，我专门撰写了《组为基础，三级联动：村民自治运行的长效机制——广东省云浮市探索的背景与价值》的文章。文章指出了“村实组虚”的状况，主张以村民小组或者自然村为基础，通过建立组、村、乡三级理事会，推进村民自治。

在广东云浮和清远实践基础上，中央一号文件提出了探索以自然村或村民小组为基本单元的村民自治有效实现形式。但对于这一提法，存在不同看法，甚至很大争议。共同特点是强调村民委员会这一建制村的地位，担心被弱化。针对这一争议，我发表了《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》一文。文章提出了“建构多层次多类型的村民自治有效实现形式体系”，提出“自然村或者村民小组是基础，但建制村也不可替代。”不同层级的自治相互补充而不是相互替代。

随着现代化的推进，我国农村社会正在发生重大变化。农村的村委会这一层级的力量增强，行政化程度日益提高，而村以下的组织体系尚不健全。2022年湖北省广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动。这一活动解决了不少群众急难愁盼的问题，但也暴露出治理体系不完善的短板。新世纪初，为了配合农业税费改革，湖北省推进了“减人减事减支”的配套改革，在基层主要是做“减法”。这在当时是必要的。但是近些年，基层的事没有减少，反而愈来愈多；主事的人却减少了。如为减少干部职数，村民小组为村干部所兼任。自然村或村民小组这一层次处于虚置状态。最近的调查中，一个村干部说，没有湾组这一层级，对下的工作没有抓手。在共同缔造活动中，仅仅依靠几个村干部发动群众、组织群众自然很困难。治理单元问题再次提了出来并引起主政者的思考。前些时，一个县级市委书记给我说：为推动共同缔造他住到农民家里，听老农民说，人民公社时期农民经常开会，改革后家庭承包，农民很少开会议事了。他在工作中切身体会到，开展共同缔造，农民共同参与水、电、路、沟、渠、环境的治理，涉及到各方面关系，必须开会共商。以村一级为单位开会，一是规模太大，边坐的地方都没有；二是不是利益相关者，会议也开不起来。只有设立更小的治理单元，才能发动群众、组织群众、凝聚群众，协商共治，共同创造自己的幸福生活。该市提出了村、湾组、联户三级治理架构，丰富了基层治理体系。

当然，由于人们习惯于将建制村(社区)作为基层治理单元，对于划小治理单元尚持有怀虑。农村村民委员会和城市社区居民委员会属于国家建制单位。基层治理的基本单元应该在建制村(社区)这一层级。在这里，需要对村(社区)作进一步的厘清。村（社区）有双重含义。一是由村（社区）干部构成的村(社区)，二是由村(社区)全体成员构成的村(社区)。如果从后者看，村(社区)又可分为多个单元，如自然村(小区)、村(居)民小组、小微单元(邻里、门栋)等。由这些单元共同构成一个村(社区)。换言之，只有充分发挥各个构成单元的作用，村(社区)整体的治理才有充实的内容。多层级的治理单元不是弱化村(社区)这一层级，恰恰相反是为了强化这一层级。就如连下面有排和班一样。只有排和班强，整个连队才强。最近在调查中一个基层干部说得好，在村以下设立更多单元和组织，可以使村一级耳聪目明和四肢发达。

自“组织起来”这一宏大命题提出后，如何组织便成为大问题。单元虽小，与大问题密切相关。总体上看，单元的设立与设立目的相关。从“便于生产”的角度看，以家庭生产经营为基础；从“便于自治”的角度看，以自然村或村民小组为基础；从“便于共治”的角度看，则需要设立多个不同层级的治理单元，相互补充，合作治理。