基层减负任重道远。负担是指工作任务超出了其工作能力。如一个人只能挑100斤的担子，经层层加码，承担了200斤的重量，就会不堪重负。虽然每年强调要为基层减负，但如果不解决另外100斤担子的分担问题，还是会继续层层加码，从而造成负担反弹。这就需要变运动式减负为体制性减负，变压力式减负为治理性减负。

在这一过程中，需要首先在理论上深化对基层的定义。人们一讲到基层，就会认为是村委会和社区居委会。这自然没有错，基层就是最接近群众的地方，但从组织的角度看，村（居）民委员会都属于基层组织。

基层还有另外一层含义，即基层政权。基层政权是国家基于对基层的治理设立的政权组织。它是一个以县（区）为本体、以乡镇（街道）为功能，以村（社区）为协助的基层政权体系。从我国法律制度上看，县（区）是国家在地方设立的一级完整的政权，与中央、省、市等层级对等对口，职责同构。如中央设立了社会工作部，省、市、县（区）都要设立。乡镇（街道）虽然是基层政权，但不完整，主要是完成县（区）级政府交办的工作，与上级政府不实行对等对口，职责异构。如乡镇（街道）级就不设立社会工作部。在城市，街道直接称为办事处，属于办事机构。而村（居）民委员会属于基层群众自治组织，只是依法协助政府工作。因此，从我国的基层政权体系来看，县（区）、乡镇（街道）两级是主体，县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级是一块不可分割的“整钢”。

过去由于基层事务不多，主要是依靠基层组织办理。但随着现代化的推进，国家的公共管理覆盖每一寸土地，无法外之地；国家的公共服务触及每一个人，无服务外之人。这其中包含着大量专业性工作，需要国家通过基层的政权体系来完成。基层治理主要依靠基层政权体系对基层社会的治理，若仅仅依靠基层组织，则力量太单薄，基层治理层级太单一，无法承受国家公共管理和公共服务之重。

我们现在提的基层减负主要是为村（社区）减负，这是应该的。但村（社区）的负担从何而来呢？是从村（社区）之上的乡镇（街道）、县（区）而来。如果乡镇（街道）、县（区）不能承担主要工作，负担还会压到村（社区）。所以，从体制上为基层减负，必须强化基层政权体系，将县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级作为一块不可分割的“整钢”，加厚基层治理底板，同时要强化治理性减负。其中的各个层级和各个部门要承担相应的功能，根据其性质该做什么就做什么。而村（居）民委员会是群众自治组织，只是政府工作的协助者，而不是政府工作的责任主体。只有让县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级作为一块不可分割的“整钢”运转起来，才能将原来压在村（社区）肩膀上的200斤的担子给不同的层级和部门分担，村（社区）在其中可能只是承担很小一部分，负担自然就会减下来。

重塑基层，构建县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级责任底板，面临着权力、资源、责任的再配置，有相当大的难度，但并非不可作为。近年来，湖北省在通过共同缔造推进基层治理现代化的过程中，先是广泛发动群众组织和群众参与，将群众带入基层治理中来，大大增加了基层治理的活力，让基层自我赋能。今年以来，通过深化共同缔造，推进体制机制创新，将县级也带入基层政权体系中来，搭建县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级治理体系、工作体系和考核机制，加固基层治理责任底板，加强基层治理的薄弱环节，让县（区）承担治理主责，加强乡镇（街道）的服务能力，让村（社区）有更多的时间、精力和能力组织群众自我管理、自我服务和自我教育，收到良好的成效。

为基层减负是一个基础性、系统性工程，工程的首要环节是对基层的重新理解。

（作者系华中师范大学文科资深教授、政治学部部长）

来源：《中国社会工作》2024年6月上刊