对党内法规性质问题的认知，关系到整个党内法规学理论体系和党内法规制度建设的建构与发展方向。针对党内法规的性质问题，应超越既有研究将党内法规类比为法、政党自治规范或多种规范类型的复合体等建基于外源性理论的观点，形成立足于中国共产党视角的内源性立场。从全局性历史视野出发，党内法规所发挥的功能并非既有规范类型所能涵盖，因而它并非一种从属于其他规范类型的子类型。中国共产党以其政治理想、政治品格形塑了党内法规独特的价值理念，以其所塑造的国家治理结构设计构造了党内法规治党与治国的双重功能，从而赋予党内法规独立规范类型的基本定位。作为一种独立规范类型，党内法规以党所界定的政治问题为其专有调整范围，以党的自我革命为基础形成了独特规约关系，体现出具有党的政治风格的独有表现形式。将党内法规界定为一种独立规范类型，有助于进一步解决党内法规基础理论命题、为更好阐释中国特色的国家治理体系和中国特色社会主义法治体系提供理论支持。
本文刊于《党内法规研究》2022年第2期，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“新时代党内法规制度建设的特点和趋势研究”（21BDJ048）
目次
一、应以何种立场看待党内法规性质问题？
（一）既有观点之回溯
（二）由外而内的党内法规性质观之转捩
二、党内法规何以构成一种独立规范类型？
（一）党内法规的性质追溯与功能认知
（二）党内法规独立规范类型的基因凝练
三、党内法规是怎样一种独立规范类型？
（一）以党界定的政治问题为其调整范围
（二）以党的自我革命为基础形成的规约关系
（三）体现党的政治风格与历史传统的独特表现形式
四、余论：将党内法规界定为一种独立规范类型意味着什么？
“党内法规性质是指党内法规区别于其他规范的根本属性。它是对党内法规规范的总结，表征着党内法规的基本特征，同时也从总体上反映出这一规范的功能与发展方向。”学界在过去二十多年间，围绕党内法规性质问题，形成了为数众多的理论观点和较为丰富的研究成果。然而，丰富的成果不仅没有结束有关这一问题的理论争议，反而使得理论交锋日趋复杂。
基于此，本文拟在回顾和检视既有研究的基础上，立足于对党内法规研究中的性质观的反思，提出并证成党内法规应属一种中国政治语境下的独立规范类型的观点，集中对“应以何种立场看待党内法规性质问题”“党内法规何以构成一种独立规范类型”“党内法规是怎样一种独立规范类型”以及“将党内法规界定为一种独立规范类型意味着什么”这四个相互关联的问题展开探讨，以求教方家。
应以何种立场看待党内法规性质问题？
作为党内法规的基本范畴之一，党内法规的性质问题，在整个党内法规理论研究体系中具有基础性地位。对这一问题的不同认识，直接影响党内法规基础理论体系的构建、党内法规体系的完善与发展、党内法规的制度设计等诸多重大方向性问题。然而，既有观点普遍立基于外源性理论展开论述，导致党内法规性质研究始终陷入“选择外源性理论──改良外源性理论──推翻并选择新的外源性理论”的循环。如不正视这一问题，对党内法规性质问题的探讨恐怕难以取得实质性突破。
（一）既有观点之回溯
回顾二十多年来学界围绕党内法规性质问题的理论争议，可以发现，从各类既有规范类型的特质出发，不同学者对党内法规形成不同的观察视角，得出诸种外在形式存在较大差异的学术观点，依其各自所运用的理论内核差异大致可划分为三种类型。
一是从“法”的形式特征出发，提炼出党内法规与“法”之间的相似性，从而将党内法规纳入“法”的范畴。“从形式要件看，党内法规是最接近于法律规范体系内容的一种重要的规范类型。”在党的历史上，党内法规曾被称为“党法”“党规党法”，而党的十八届四中全会又将“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国的总目标之一，故有不少学者试图通过将党内法规与“法”进行类比，最终得出对党内法规性质的描述。
二是从政党自治规范的一般特质出发，基于中国共产党的政党身份和党内法规的自我约束性，将党内法规纳入“政党自治规范”的范畴。从主体要件看，党内法规是作为政党的中国共产党制定的一种规范，始终体现着党的统一意志，规范着党组织和党员的行为，呈现出一定程度的政党自我治理的特征。因此，有学者尝试将中国共产党的党内法规与其他政党，甚至是社会团体制定的自治规则相类比，以此探寻出对党内法规性质的界定。
三是从多个相邻规范类型的多重特征出发，截取党内法规不同面向上的规范特征，最终将党内法规类比概括为具有“多重属性”或“不同属性”的规范。随着前述两种研究路径的发展，亦有不少学者尝试超越单向度的形式要件和主体要件，结合党内法规的多个特征，对党内法规的性质作出复合型描述。其中，既有学者提出所谓党内法规具有“多重属性”的观点，也有学者认为应对党内法规进行分类界定并赋予不同性质。
当然，也有一些学者试图将党内法规界定为一种区别于其他规范类型的独立规范类型。但是，这种区别党内法规与其他规范类型的界定，侧重于在中国的规范体系或法的渊源的宏观架构下廓清党内法规的定位，因而对党内法规自身作为一种独立规范类型的内涵的界定语焉不详或缺乏论证。
（二）由外而内的党内法规性质观之转捩
概括地讲，无论前述哪种类型的观点，都在一定程度上将某种（某些）既有的规范类型置于论述的中心，从其他规范的概念、特征出发界定党内法规的性质，而未能真正做到将党内法规自身的生成逻辑和价值理念作为分析重点，体现出一种建基于外源性理论的性质观。这种性质观缺少对实践经验的提炼和总结，而是通过对其他规范类型的认知形成相应的“前理解”，并不自觉地以所谓“他山之石”来透视和思考党内法规。
因此，在这种性质观指导下形成的诸种学术观点，在逻辑自洽性、现实诠释性等方面自然会出现各种各样的问题。如，“软法论”“政党自治规范论”只能解释党内法规在制定主体、制裁方式等方面的“非国家性”的特点，却无法精准诠释党内法规本身在中国政治实践中产生的“刚性约束”。又如，“国家法律论”只能解释党内法规的现实约束力，或描述党内法规的一种政治实践力，却无法解释党内法规制定主体的“非国家性”。作为概念重叠之下的产物，“二重属性说”“三重属性说”等虽能揭示出党内法规的相关特征，但也面临着将不同规范类型融入党内法规性质框架后，如何处理规范体系内部的逻辑冲突、不同概念之间的理念搅动等问题。
这些在其他规范类型理论框架下得出党内法规定义的观点，本质上是试图以所谓形式理性超越党内法规客观存在的产物。这一先天局限内在地决定了这些观点无法真正获得党内法规自身的规定性，形成理论周延、合乎实践的认知。
党内法规是一种存在于中国社会的独特政治现象和法治现象，是一种客观存在。尽管党内法规已经被纳入中国特色社会主义法治体系，但这种种属的归入，并不意味着中国共产党在塑造党内法规的过程中就是基于某种先验理论的推演。党内法规的生成与发展，首要的是回应中国共产党在长期的革命、建设、改革实践中的内在要求，体现出中国共产党管党治党、治国理政的经验逻辑。马克思曾指出：“关于思维——离开实践的思维——的现实性或非现实性的争论，是一个纯粹经院哲学的问题。”这就要求我们在界定党内法规的性质时，无论如何都不应绕过中国共产党的政治实践这一决定党内法规性质最关键的要素。我们必须抛弃事先预设的种种理论概念，在党内法规的生成和发展历程中获得党内法规的真正概念，实现由外而内的性质观之转捩。唯有如此，才能充分理解党内法规制度外观背后的历史逻辑，才能深入挖掘党内法规区别于其他规范类型的根本性质。
就此而言，本文所秉持的内源性的性质观，不仅是一种立场，同时也是一种方法。就立场而言，党内法规性质关涉中国共产党的价值理念与具体态度，其核心取决于中国共产党在特定历史情境、政治话语下对党内法规的功能定位。中国共产党经过百余年的历史积淀，才塑造出党内法规内容与形式上的特质。因此，正确的党内法规性质观，应建立在尊重党内法规建设历史事实和时空场域的立场之上，而非仅从外源性理论出发来定位党内法规。就方法而言，应将对党内法规性质的探讨看作是对党内法规在不同时空场域何以发挥独特作用的诠释。这种诠释不是从其他规范类型的理论中抽象出普遍价值或观念，而是要以党内法规的制度文本为基础，深入到规范文本所产生的历史环境和政治语境中，寻求党内法规自身的独特基因。
在明确上述立场和方法后，再回到主题。与前述各类观点有所不同，本文尝试将党内法规界定为一种独立规范类型。笔者提出这种理论假设，所欲实现的，并非仅是在具体观点层面与前述诸种学说展开交锋，更为重要的是，期待能够摒弃造成认知偏差的性质观，真正从中国共产党、中国共产党管党治党和治国理政的政治实践、中国共产党运用党内法规这一规范类型实现其政治目的的具体活动的角度出发，形成一种尽可能遵循党内法规性质这一客观存在的历史与现实的理论描述。
因此，本文的论证目的，并非单纯实现将党内法规划分为一种独立规范类型，或是创造一种新的、名为“党内法规”的规范类型，而是以独立规范类型之名，尝试实现对党内法规性质问题认知的观念转换，形成基于党内法规自身的理论自觉。当然，需要说明的是，党内法规作为一种规范，本身就具有规范的一般特征。因此，笔者提出党内法规是一种独立规范类型，并非意在否认其在形式层面与其他规范类型所具有的共同特征，而是意在探索其独有的实质内涵。
党内法规何以构成一种独立规范类型？
作为中国共产党制度塑造的存在，党内法规在形态构造上总是与中国共产党的政治实践同向演进，体现出继承性与发展性的统一。因此，界定党内法规性质，不能脱离对历史逻辑的关注，须在全面考察各阶段、各层次、各主题的党内法规中展开。通过对不同历史时期党内法规所呈现出的不同形态、不同功能及其所承载的不同任务作出系统性思考，可凝练出决定党内法规成为独立规范类型的基因，真正实现党内法规性质观之转捩。
（一）党内法规的性质追溯与功能认知
党内法规是一种拥有自有历史传统和发展逻辑的规范类型，其规范变迁并非源于一种“从理论到制度”的理性逻辑，而是因循中国共产党革命、建设、改革乃至进入新时代新征程的现实需要，按照“从实践需求到制度建构”的经验逻辑展开。结合党的历史发展进程看，党内法规呈现出包括表达政治理想、管党治党、构建全方位的国家与社会运行秩序等多重现实功能，对其性质的概括，绝不能以偏概全，忽视整体。
第一，党内法规起源于中国共产党表达政治理想、管党治党的实践需要，具有一定的自治特质，但它并非普遍意义上的政党自治规范。在新民主主义革命时期，尽管没有当代形式规范意义上的党内法规事业，中国共产党却并不缺乏对实质意义上党内法规制度的生产与探索。为吸收与组织革命力量，实现严格党组织和党员自我治理、体现先进性与纯洁性的目标，无论是1921年通过的《中国共产党的第一个纲领》，还是1922年通过的《中国共产党章程》，抑或1927年通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，都对党的政治纲领、党员的基本条件、党的各级各类组织的设置和职权、党的纪律等内容作出规范，呈现出一定的政党自治特征。
不过，由于中国共产党的崇高理想追求与中国所面临的政治环境和时代任务，党内法规在起步阶段即呈现出与一般政党自治规范等规范类型的根本性区别。此种区别不仅在于党内法规对党的建设活动的规范摒弃了追逐自身政治私利的色彩，为实现中华民族救亡图存的目标而给予党组织、党员严格的纪律约束，更在于随着中国共产党组织力量的壮大与革命形势的变化，党内法规开始超越政党自我治理的范畴，向规范党的领导活动的方向推进。
对此，1942年中共中央通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》可以被视为党内法规功能变迁的一个关键分水岭。在全面抗战的背景下，为整合各方力量抵抗外来侵略，这一决定明确规定“各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一的领导机关”。这在初步确立起党的一元化领导方式的同时，也意味着党内法规开始承担规范党的领导活动的制度功能。自此之后，不少党内法规都成为彰显“党是领导一切的”这一政治理念的重要制度载体。中国共产党围绕党内法规规范党的领导和党的建设活动展开的初步探索，彰显出党内法规自诞生之初，就具有不同于一般的政党自治规范的特质。
第二，党内法规一度定位于构建全方位的国家和社会运行秩序，具有类似于国家法律的调整范围，但它并非国家法律的组成部分。新中国成立之初，建构国家政权、稳定社会秩序成为当时的紧要任务。为尽快建立新的权力系统，中国共产党继承和发展了一元化领导体制，除通过领导国家法制建设以完成这一任务外，也习惯于借助党内法规来确立与维护国家政权建设和现实运行秩序。
一是通过制定一系列党内法规，将党的组织覆盖至国家政权系统之中，形成对国家公权力运行秩序的调整。如中共中央发布的《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》《关于加强中央人民政府系统各个部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定（草案）》等党内法规，即规范党组织和国家政权机关、各民主党派、人民团体之间领导关系的重要制度。
二是因循党管干部原则，开始将规范党的建设活动的党内法规作用于国家公权力体系。由于继承并扩展了革命战争时期形成的“各级党委及其组织部门对所有干部实行集中统一管理的体制” ，故在干部管理问题上，我国并未区分“党内干部”与“党外干部”，而是将之统称为“党的干部”，由党的组织部门管理。在此基础上，《中共中央关于加强干部管理工作的决定》等调整党的干部管理体制的党内法规，适用对象涵盖了整个国家公权力机构的干部人员。
三是在特定的历史条件下，党内法规还曾直接调整国家管理体制中的具体问题。步入全面建设社会主义阶段后，随着计划经济体制的建立，《中共中央关于成立中央局的决议》《中共中央关于调整管理体制的若干暂行规定》等党内法规开始直接作用于中央与地方关系、国家经济工作等领域，在外观层面体现出普遍意义上国家法律的功能定位。但透过制度表象看，党内法规涉及这些事项的主要缘由在于，当时党的组织的职能已覆盖至对经济、军事、文化、社会等各方面事务的直接管理，党内法规调整范围的扩展，本质上体现的是党的领导活动向纵深推进。这表明，中国共产党在执掌全国政权后的治国理政实践中，并未走向“国家法律中心主义”下的单向制度建构路径，而是形成更大格局的制度治国理念，即在规范党的领导和党的建设活动与调整社会重要关系的不同定位下，双向推进党内法规和国家法律制度设计。
第三，党内法规在制度定型过程中注重与国家法律形成相对明确的分工，具有与“软法”一类规范相似的治理功能，但它并非“软法”等社会规范类型的一种。改革开放后，在反思“文化大革命”惨痛教训的基础上，中国共产党以改革党和国家政治体制、解放和发展生产力为主线，竭力恢复和重建党和国家制度。随着党对自身高度集权状态的改善，以及国家法制建设的快速推进，党内法规不再像新中国成立后的一个时期内一样扩展至包括经济建设，甚至是企业具体生产经营管理等领域。党内法规在内容上以严肃党内政治生活、改革党的领导体制、加强党的干部建设等党的领导和党的建设活动为主，在形式上追求更为规范化、严谨化的规范名称与表述方式。在此过程中，党内法规同国家法律的规范分工逐渐显现，党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局初步形成。
尽管随着党内法规制定体制机制的完善，党内法规在规范形式上日渐与“法”的外观趋同，却因不具备国家法律制定主体的“国家性”及相对于国家法律的独立性，而被学界长期置于国家法律的主流话语之外，被界定为“非法律”的社会规范或是具有“软法”性质的社会法规范。但事实上，依托于中国共产党独特的政治地位，《关于党内政治生活的若干准则》《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例（试行）》等党内法规，不仅是助推党和国家事业发展、参与国家体制建构的重要制度安排，也是对党员、党的干部等调整对象实行严格刚性约束的规章制度。党内法规所拥有的相关特质绝非“软法”等规范类型可以涵盖，这一点在党的十八大以来表现得更为突出。
在新的历史环境下，因循“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”的基本逻辑，党内法规成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，在战略层面定位于“党长期执政和国家长治久安”的高度，从制度上联结着治党与治国，是规范党的领导活动、整合国家和社会治理资源的重要制度安排。
综上所述，党内法规是植根于中国共产党政治实践与中国特色社会主义本质要求的制度安排。尽管在不同历史时期，党内法规会因时代任务的不同而表现出类似于其他规范类型的多种显著特点，但其作为体现党的政治纲领、政治路线、政治目标，规范党的领导和党的建设活动的规章制度的核心特质，从未发生本质性的变化。“党内法规制度变革总是紧扣时代主题的切换而展开，并通过一次接一次的变革成长实现自我超越。”正是在此意义上，管党治党、治国理政的政治要求，不但构成党内法规制度演进的基本脉络，而且成为党内法规事业发展的目标指向。不从全局性的历史视野出发，而只是在其他规范类型的理论预设下片面截取党内法规的相关特质，注定无法廓清党内法规的本原。
（二）党内法规独立规范类型的基因凝练
党内法规政治功能的演进脉络，只能从历史叙事的角度，为认识既有党内法规性质观点的不足提供重要素材，还不能彻底回答“党内法规何以成为一种独立规范类型”的正面追问。而欲回应此追问，可以上述回溯为认知前提，由表及里把握党内法规性质存在的根本。尽管党内法规经历了功能上从单一到多元、表现形式上从自发到规范的演进，但相关特质无不是中国共产党在不同历史环境下，对党内法规定位认知与形态塑造的结果。
由是观之，在党内法规生成与发展的时空场域中，在纷繁复杂的制度外观背后，使“党内法规得以成其为党内法规”的决定性因素集中体现为：中国共产党建构党内法规制度建构的主观意愿与客观治理需求。其中，中国共产党以主观的政治理想、政治品格形塑党内法规独特的价值理念，以客观的治理结构设计构造党内法规治党与治国的双重功能。
一方面，中国共产党的政治理想和政治品格，为党内法规成为一种具有独特理念内核的规范类型提供了价值牵引。在党内法规的演进历程中，党的政治理想和政治品格以独特的价值底蕴塑造着党内法规的基本精神。
一则，党的政治理想孕育了党内法规的价值内核。每一种规范类型都具有由其制定主体塑造的独特价值理念，这种价值理念贯穿于整个规范体系之中，积淀并反映为这种规范类型独有的传统与精神。党内法规的价值理念则来源于中国共产党的政治理想。习近平总书记指出：“中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命。”实现民族解放和民族复兴、追求共产主义的崇高理想，深刻地影响着中国共产党组织制定的党内法规的建构图景。因此，虽然在不同的历史时期，党内法规对党组织、党员等的要求会有所不同，但都始终贯穿着党的理想目标，彰显着摒弃自我私利的精神品质。
二则，党的政治品格涵养了党内法规的治理目标。与党的政治理想相对应的，是党勇于自我革命的政治品格。习近平总书记指出：“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格，全面从严治党永远在路上。”自我革命蕴含的“高线”道德要求、严格纪律约束等内在因子，经由中国共产党坚持全面从严治党，将思想建党和制度治党有机结合与接续发展，逐渐定型为党内法规是“中国共产党用以严格自我治理的规范”的特质，这在新的时代背景下被概括为“党规党纪严于国家法律”。此种特质既包括党内法规会对党员（特别是党员领导干部）提出较之法律对一般公民而言更高的纪律要求，也包括党组织、党员能够基于对党规党纪的认同而自觉自愿接受相应的刚性约束。正是在上述意义上，党的政治理想和政治品格，不仅为党内法规品格的形构提供了内在的价值驱动，更为党内法规提供了相较于其他规范类型的独特标识。
另一方面，中国共产党塑造的中国特有的治理结构，为党内法规成为发挥管党治党、执政兴国“两个重大作用”的独特规范形态提供了客观基础。与主要通过选举进入国家政权系统实现政治意愿的西方式政党不同，中国共产党有着强烈的历史主体意识、以天下为先的责任担当和一切为最大多数人的价值定位，这决定了其在改造旧世界、建设新世界的历史进程中都天然地具有全面领导的价值诉求。
在这一政治定位之下，中国共产党发挥核心领导作用不是仅停留于通过加强自身建设实现意识上的号召与人才上的推荐，而是以党深刻参与国家权力运行为基础，通过政党治理实现对国家、对社会治理的引领。就此而言，中国共产党的治理本身即兼具管党治党与治国理政的双重追求，既要约束党组织活动和党员、其他公职人员的行为，又要为党领导国家与社会体制机制的运行划定适当的空间。
为达成这一目标，中国共产党根据治理战略的实际需要，以国家法律为基本保障，以党内法规为重点突破，形塑出一种以自身为核心的立体多元的规范结构关系。其中，国家法律的功能主要定位于确认党的领导地位，并为党依照宪法法律活动确定基本边界。党内法规的功能则主要定位于为规范党的领导和党的建设活动提供规范载体，对内具体调整党组织、党员相互间的管理关系，对外为党的领导的体制机制、标准要求、方式方法等作出细化规定，在严格党的自我治理、优化党的领导制度设计、引领国家治理系统发展等方面发挥着不可替代的作用。
正如习近平总书记所说，“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用”。在此意义上，党内法规本质上是中国共产党领导的治理结构下的重要战略选择，同时发挥着管党治党和执政兴国的重要作用，具备制度功能上的独特性。
党内法规是怎样一种独立规范类型？
经由上文凝练可知，党内法规应当是一种基于中国共产党的政治理想、政治品格与其所塑造的治理结构而发挥独特政治功能的规范类型。当然，仅仅将党内法规界定为一种独立规范类型，而不进一步阐释其“独立”之内涵，还不具有充分的理论说服力。因此，应继续通过对独特性内涵的阐释，回应“党内法规是怎样一种独立规范类型”这一命题，从而进一步丰富对党内法规性质问题的论述。一般而言，要阐释一种规范的独特属性，可以从其规范特征出发展开论述，囿于篇幅，本文仅选取党内法规的调整范围、规约关系和表现形式三个方面展开。
（一）以党界定的政治问题为其调整范围
任何一种独立的规范类型都具有其独特的调整范围，党内法规也是如此。根据《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款，党内法规的调整范围被界定为“党的领导和党的建设活动”。但这只是一种官方对党内法规调整范围的规范呈现，这一界定背后的内在机理为何，党内法规的调整范围与其他规范类型之间的差异为何等问题，都有待进一步厘清。“党内法规生而为政治，无政治不党规。”如前所述，党内法规的产生与发展始终离不开中国共产党的政治理想、政治品格和其所承担的政治任务。因此，党内法规的调整范围，必然是紧紧围绕政治问题而展开的。然而，政治问题与党内法规之间的关联，却并非简单的绝对对应关系。
第一，党内法规是一种专门用于调整政治问题的规范类型。中国共产党的政治性直接决定着党内法规的政治性。“政党是代表一定阶级、阶层或社会集团的根本利益，由这些阶级、阶层或者集团中政治上最积极的成员所组成，具有特定的政治纲领和政策主张，按照特定规则而采取共同的行动，为获取、参与和维护政权而展开活动的政治组织。”政党制定的党内规范当然应围绕政治目标展开，因而其调整范围也天然服务于政党的政治目标。
进一步说，与其他的规范类型不同，党内法规的调整对象是单一的、专属的，即它是专门用于调整政治问题的规范类型，其调整范围具有单一性、专属性。当然，党内法规专门调整政治问题，并不意味着一切政治问题都由党内法规来调整。其他的规范类型，如国家法律、群团组织规范等，也有可能根据需要调整一些政治问题。
但是，这些规范类型既有调整政治问题的部分，也有调整非政治问题的部分，因而它们都不是专门用于调整政治问题的规范类型。此外，必须指出的是，仅从政治性的角度来说，与中国共产党党内法规类似，其他政党制定的规范也天然因政党的属性而体现出政治性特点。因此，调整范围的政治问题专门性，构成区别党内法规与国家法律等其他规范类型的标尺，却并不构成中国共产党党内法规与其他政党制定的规范之间的根本差异。
第二，党内法规所调整的政治问题的范围是由中国共产党对时代任务的认知界定的。不同于国家法律或其他政党制定的规范对政治问题的界定，党内法规所调整的政治问题的内涵紧紧围绕中国共产党人对政治的认知，这些认知集中体现在党的奋斗目标、基本理论、基本路线、基本方略和各方面的重大政策当中。一方面，中国共产党界定的政治问题，并非是一个与经济问题、文化问题、社会问题等对应的概念，而是指涉超越于这些具体领域之上的具有全局性、整体性、长期性、稳定性的重大问题，因而党内法规调整的政治问题的范围也以此为标准。正如习近平总书记所言：“民心是最大的政治。”
可以说，中国共产党人讲的“政治”，并非是一个领域性概念，而是指事关整个党和国家事业发展的根本问题、重大问题。正如蒋清华所言，“不能把政治问题仅仅理解为政治领域中的问题，而认为非政治领域就不存在政治问题，这些领域中的方向性、全局性、战略性的问题也属于政治问题，都应当由党来决策”。
此外，值得注意的是，一些事务虽不直接构成根本、重大问题，但因与后者的实现密切相关，不适合纳入其他规范类型的调整范围当中，因而也可能进入党内法规的调整范围，如关系党政机关正常运行的公文处理事务、关系党政机关廉政建设的公务活动成本管理等。从这个意义上讲，尽管国家法律中也有作为“各种政治势力合法存在的保障，也是各种政治势力活动的自我限制”的宪法规范，但党内法规所调整的政治问题的内涵显然与国家法律并不相同，它是以中国共产党对政治的界定为基准的。
另一方面，中国共产党界定的政治问题的具体范围，在不同历史条件下会随着党的具体任务和目标发生变化，因而党内法规调整的政治问题的侧重也会随着这种变化而产生一定变化。回顾党的历史，中国共产党一直坚持把实现共产主义作为党的最高理想和政治目标，自建党以来就确立了为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命。在这一总体目标的指引下，中国共产党根据国际国内形势，为解决不同历史时期的现实问题，确立了不同的阶段性奋斗目标。对党内法规所调整的政治问题内涵的认知，就应从党的总体奋斗目标和在不同历史阶段的不同政治目标出发。
从这个意义上讲，党内法规所调整的政治问题，实际上是以党的革命、建设、改革的历史任务为依托，是以中国共产党人的初心和使命为基础，根据时代的变化而不断演化的范畴。以此为标尺，作为独立规范类型的中国共产党党内法规所调整的政治问题，就自然与其他政党制定的以实现其各自政治目标为导向的规范所调整的政治问题相区别。
第三，党内法规所调整的政治问题当前集中体现为党的领导和党的建设活动。党内法规调整政治问题，并不意味着党内法规会对一切事关党和国家事业发展的重要问题都作出规范，更不意味着党内法规这一种规范“包打天下”，而是要结合党内法规的规范特点，专门调整其中最适合由其调整的问题。事实上，《中国共产党党内法规制定条例》关于“规范党的领导和党的建设活动”的表述，正是在前述之党所界定的政治问题的基础上，对党内法规适合调整的具体范围进行了准确归纳。易言之，党的领导和党的建设活动就是当前党内法规调整的政治问题的集中体现。对这一归纳的范围，可以从两个方面理解。
一方面，党内法规的调整范围体现为党的领导和党的建设活动，这既是由党内法规的政治性决定的，也是由党内法规与国家法律的分工协调定位决定的。中国共产党的政治目标和政治理想都需要通过党发挥领导核心作用来实现，加强党的建设是确保党能够发挥好总揽全局、协调各方的作用的基础和前提。因此，党内法规应当调整党的领导和党的建设活动。与此同时，国家法律尽管有广泛的调整范围，但仍应尊重包括政党在内的各类社会组织在宪法法律范围内，通过自行制定规章制度实现自我治理的权限。在此基础上，对于党的领导和党的建设活动这样的“党的事”，自然应该由党内法规而非国家法律予以规制。
另一方面，应当注意区别“党的领导活动”和“党的领导事项”，避免过分扩大党内法规的调整范围，让党内法规坚持有限、有效的治理思维。事实上，党内法规对党的领导和党的建设活动的调整功能无法为其他规范类型所取代，但这也并不意味着党内法规是“全能包办”的规范类型。党内法规所调整的“党的领导活动”重在党与非党组织之间的关系，“旨在通过巩固党的领导地位、强化党的领导职责、规范党的领导活动等，解决党领导谁、领导什么、怎么领导的问题”，而非以“党的领导事项”为调整对象。概言之，“党是领导一切的”指的是党的领导事项涵盖广泛，但并不意味着“党内法规也是调整一切的”。
（二）以党的自我革命为基础形成的规约关系
规范的创设主体与其约束客体之间的关系，即规范的规约关系，同样是确定一种规范独立性的重要元素之一。党内法规体现的是中国共产党的意志，约束的也主要是党的组织和党员。因此，从规约关系的角度说，党内法规无疑是一种实现党的自律的规范形式。然而，这种自律的背后，诸如自律性的来源为何，可靠的自律何以实现，非国家制定的自律规范何以有效等问题，都有待进一步探讨。
第一，党内法规的自律性规约关系，不仅源于政党自治的一般要求，更源于中国最高政治领导力量所具有的自我革命品格。政党自治，是在传统政党理论中“国家—社会”二元界分基础上的具体延伸，本质上是在国家权力的场域之外为政党划定自由活动的私域。因此，政党自治既是政党自主开展政治活动的保障，也是政党自行制定规章制度进行自我管理的基础。作为政党的中国共产党所制定的党内法规，其正当性基础也同样来自政党自治原则。
然而，这仅能构成一种普遍意义上的解释。要想真正揭示党内法规自律性的来源，还有必要关注到中国共产党特殊的政治地位与政治品格。习近平总书记指出：“在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。”作为中国最高的政治领导力量，中国共产党掌握领导权和长期执政权，是国家权力运行的核心。中国共产党只有严格自我治理，通过自我规制避免权力被滥用，才能保障党的长期执政，实现国家的长治久安。这也意味着，如何有效规范自身权力的行使、实现权力制约，是中国共产党面临的根本性、长期性问题。
为此，中国共产党展开了一系列积极探索，从“窑洞对”的回答到自我革命精神的倡导，不断致力于“将权力关进制度的笼子”。以此看待党内法规的自律性问题，不难发现，党内法规绝不仅仅是政党自治的产物，更是中国共产党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要环节。恰如周叶中等所言：“中国共产党的自治权根源于党的领导权，建立在全体党员和全体中国人民对中国共产党领导地位的认同基础之上，深刻契合了中国共产党严于律己、高度自觉的自我革命品格。”因此，必须将党内法规的自律性置于中国共产党自我革命的脉络中进行考察，以自我革命品格回应党内法规形成的自律性规约关系的来源问题。
第二，党内法规自律性规约关系的可靠性在于，党内法规是以党的统一意志约束具体党组织、党员的规范。自律的最大问题在于可靠性——自己约束自己是否真的可靠？回答这一问题，需要进一步剖析党内法规自律性的主体与对象，即作为整体的“党”与作为个体的“党组织、党员”在以党内法规实现自我规制中的关系。尽管党内法规是在经党内成员讨论和审议后，由特定的党组织发布的规章制度，但它所体现的并非制定机关的意志，更不是个别党员或者是领导干部个人的意图，而是“作为‘统一整体’的党的意志，它是一种属于全党的‘公意’”。进一步而言，在制定环节，个体的党员的意志通过民主集中制的正当程序上升为党的“公意”，并经过制度化、规范化的处理而成为具体的党内法规。从此意义上讲，作为“公意”体现的党内法规已经不再具有个体意志才具有的私利性，而成为高度理性化的统一意志。
因此，到了实施环节，由于个体的意志已为“公意”所吸纳，便意味着作为“公意”的制度载体，党内法规能够有效预测、评价和指引党组织、党员参与党的政治活动的行为。在此意义上，党内法规自律性的实现是作为整体的党以“公意”为基础，对作为个体的党组织、党员施以约束。正是基于对整体意义上的党与个体意义上的党组织、党员的区分，党内法规才得以为党的权力的具体运行、党的活动的展开等事务设定轨道，真正承担起自我革命的政治使命，成为可靠的自律规范。
第三，党内法规自律性规约关系的有效性体现在，中国共产党的政治地位与政治品格为党内法规发挥刚性约束提供根本支撑。党内法规是由非国家主体的中国共产党制定的自律规范，因而无法获得国家强制力的保障实施。但在我国的政治实践中，党内法规绝非只具备“软约束力”，而是具备一种近似于国家法律的刚性约束。此种刚性约束的形成，实际上取决于党内法规是中国最高政治领导力量的自律性规范这一特质。
一方面，党的政治地位提供强约束力。中国共产党作为最高政治领导力量，具有“以服从为前提，以组织为基础，以强制为特征”的政治权威。在党内法规落实的过程中，中国共产党能够通过政治权力的行使与组织系统的运行，将党的“公意”严格贯彻到党组织、党员的行为当中。
另一方面，党内法规所承载的自律价值引导着党员的自愿服从。列宁在论及无产阶级革命政党何以维持铁的纪律时指出极为重要的一点，“是靠这个先锋队所实行的政治领导正确，靠它的政治战略和策略正确，而最广大的群众根据切身经验也确信其正确”，这对于认识党内法规的实施保障具有重要的指导意义。正确且伟大的政治意志及符合人民利益要求的话语表达，构成一项制度获得党组织、党员认同与支持的基础。
作为自我规制的制度载体，党内法规实质上是中国共产党基于党和人民利益的一致性，而向党组织、党员等对象提出的各种要求。党内法规所蕴含的内在价值理念与先进品质，满足了受约束对象的政治追求，可以促使其自愿服从。正是强约束力与自愿服从的有效结合，使得党内法规即便没有国家强制力保障，也能够成为具有刚性约束的规范。
（三）体现党的政治风格与历史传统的独特表现形式
党内法规之所以被界定为一种“法”或者具有“法属性”的规范，在很大程度上与其在名称、条款形式和制定程序等形式要件上呈现出的类似于国家法律的特点密切相关。也正是由于党内法规在形式规范化上的突出特点，它也被界定为“党的制度中的高级形态”。然而，作为一种中国共产党创设的独立规范类型，党内法规虽然在形式上与国家法律存在一定的相似性，但同样体现出符合自身规范目的和规范要求的特征，形成了能够体现党的政治风格的独特表现形式。
第一，与法律近似的外在形态是党内法规的重要形式特征之一，但形式上的规范程度只能影响而不能决定党内法规的根本性质与实践效力。党的历史上曾出现过多种不同的制度表现形式，不仅包括规范化程度较高的党内法规、党内法规解释、党的规范性文件等，也包括以非规范化形式呈现的党的路线、方针、政策、决议、党的纪律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等。其中，具有高度形式规范化特点的党内法规，是中国共产党将法治思维和法治方式融入管党治党实践的重要体现。较之于规范化程度不足的其他党内制度形式，党内法规能够在全面从严治党的过程中发挥出更大、更为长远的作用。但是，我们同样应认识到，对党内法规的规范化外形的认识和要求，并不能上升到党内法规的性质或效力层面。
一则，规范化程度并不构成判定一种党的制度是否属于狭义的“党内法规”的依据。党内法规形式上的规范性的完善是一个渐进的过程。尽管党在历史上曾制定过一些以非条款形式表达的党内法规，但这主要是党在革命、建设条件下侧重于制度的实质有效性而非形式规范性的产物。即便是在1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》发布之后，囿于对制度治党的认知局限，仍有不少对管党治党、治国理政具有重要现实意义的党内法规制度没有完全按照条例要求加以规范化，无法以符合一般法规则逻辑的方式呈现，但也不能就以此否定其党内法规的制度定位。因此，严格意义上如法律一般的规范化形式并不是党内法规固有的特点，必须以一种渐进的发展视角看待党内法规的形式规范性。
二则，规范化程度也不构成判定不同的党的制度之间效力高低的标准。在成文法国家法律的语境中，具有规范形式的法典的效力无疑高于习惯、惯例等非正式法律渊源。但在党内法规的语境中，由于全面从严治党的实现“并不完全有赖于以完整的法律规则逻辑结构为基础的司法裁判或行政执法，而是蕴含着一套政治认同与自觉执行的党建逻辑” ，故党内法规之外的党的制度同样是管党治党的重要依据，党内法规与不具备规范形式的党的制度之间并不存在绝对意义上的效力比较。恰如苏绍龙、秦前红所言：“党内法规的执行除了依靠党的纪律处分等作为强制力保障外，主要是依靠党组织负责人、党员对党的政治认同和个人政治自觉，执行这些规定主要就依靠他们以所谓‘内化于心，外化于行’的方式予以落实。”因此，党内法规之外的党的制度同样是管党治党的重要依据，党内法规与不具备规范形式的党的制度之间并不存在绝对意义上的效力比较，后者承载的管党治党的理念、思维等与前者呈现出实质统一于党的统一意志基础上的形式差异关系。
第二，党内法规在形式上的规范特征服务于其政治要求，体现出相对于国家法律等其他规范类型的独特性。“党内法规的所独有的政治属性使其成为一种独立的规范形式，这种独立性反过来又重塑党内法规的内在品质和外在形式。” 在政治性的形塑下，党内法规的规范化表现形式至少与国家法律等其他规范类型存在两个方面的不同。
一则，从规范逻辑结构的角度来说，党内法规未必需要通过严格的“假定+行为模式+后果”的规则结构予以构造，通过涵摄的逻辑结构构造的规范适用模式未必能够全然适用于党内法规之中。“党内法规体系的结构体例和规范的构造技术，虽受国家法律体系的建构逻辑影响，但要服务于党的制度建设的内容需要。”因此，尽管大部分党内法规都以类似于国家法律的条款形式表述，但仍有诸如《中国共产党章程》总纲、《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规，为呈现具有高度政治性的内容，选择以更近乎于事实描述和行为要求的段落形式表述。这不仅不会影响这些党内法规的实施，反而更有助于它们高度政治性内容的有效呈现，更加有利于广大党员深刻理解其中的政治意涵。因此，党内法规在形式上不必完全使用规则结构，也不必完全适用形式逻辑，在适用党内法规时亦可突破法律适用的三段论结构。在此意义上，党内法规的规范形式天然应当服从于其政治目标，而党内法规的政治性所彰显的结论却未必一定能够通过、也未必需要通过规范逻辑予以呈现。
二则，从规范语言表述的角度来说，党内法规同样未必需要全然通过含义精准的法律语言加以表述。与追求客观、严谨、理性表达的“法言法语”不同，党内法规在语言表述中使用了大量生动活泼、丰富多样、通俗易懂的“党言党语”。比如《中国共产党纪律处分条例》中规定的“在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派、培植个人势力等非组织活动”“对党不忠诚不老实，表里不一，阳奉阴违，欺上瞒下，搞两面派，做两面人”等，就是独具中国共产党政治语言特点的“党言党语”。这种“党言党语”的使用，体现出党内法规特有的历史传统，更切实表达着“党内法规文本同党内政策文件之间形成映射关系”。而对于党组织、党员等调整对象来说，能够与集中体现自己政党政治主张的政策文件形成良好映射关系的语言，才是最能发挥其规范功能的语言，这种语言构成的规范形式并不会因其政治性而受到负面影响。因此，我们必须看到党内法规使用独特的“党言党语”的重要功能，不能因为党内法规不使用法律所惯用的某些术语，就判定党内法规的规范化程度不如国家法律，就强行要求党内法规在形式上“向法看齐”。
余论：将党内法规界定为一种独立规范类型意味着什么？
行文至此，对“党内法规应被界定为一种独立规范类型”的论证基本结束，若以一种看似同义反复的方式来界定党内法规的性质，那么，我们只能说“党内法规就是党内法规”。在这之后，一个置于全文最后需要解决的问题便是：将党内法规界定为一种独立规范类型意味着什么？或者说，以独立规范类型这一立场观察党内法规，会对党内法规的理论研究，甚至是制度实践产生何种现实影响？显然，这是一个涉及场域更大的命题，作者既无“野心”，也无能力在本文中全面、彻底地加以解决。但是，不能全面、彻底地解决并不意味着不能进行前导式的讨论，故在全文行文之末的“余论”似乎是一个更适合安置这一命题的场所。
本文的研究起点在于，重新审视传统的从外源性理论出发形成的党内法规性质观，并对其做出必要调整，而这一调整的意义却远不止于对党内法规性质认知方面的影响。进言之，将党内法规界定为一种独立规范类型，可以有效改变传统的党内法规研究观念，形成从中国共产党的视角出发，观察党内法规基础理论命题和制度逻辑的新认识。笔者在前序研究中就曾进行过类似的尝试，如可以从党的全面领导和党中央集中统一领导的政治逻辑出发，在驳斥一些将国家法律立法权限配置理念机械移植到党内法规领域的理论观点的基础上，形成对党内法规制定权限变迁内在机理的探讨。又如，可以从中国共产党提出“党规党纪严于国家法律”的政策目的出发，提出“党规党纪严于国家法律”的正当性不仅在于保持党的先进性、纯洁性的需要或是党员自愿这一前提，更在于这一表述有利于进一步实现党完善权力运行制约机制的目标。
除此之外，可以预见的是，我们还可以对诸如党内法规与国家法律的制度关系、党内法规的“效力溢出”现象、党内法规内在的历史传统对其制度发展脉络的影响、党的具体制度安排与部门党内法规之间的逻辑关联，甚至是中国特色社会主义法治体系中多种规范类型的内在逻辑等命题作出更进一步探讨。
当然，把党内法规界定为一种独立规范类型，并不意味着我们只单方面地注重党内法规的自身独特性，而完全忽视甚至是无视党内法规与中国特色社会主义法治体系的关联。对党内法规展开研究，既不能脱离中国共产党的政治实践，也不能忽视中国特色社会主义法治体系的内在共性。因此，我们要做的，应是在向内探索党内法规的基本逻辑和基本规律的同时，建立党内法规与中国特色社会主义法治体系的理论联系，形成一种兼顾规范的共性与个性的研究立场。
总体来看，党内法规的制度建设，是在中国共产党这一以完成独特的中国历史使命为目标，因循马克思主义国家观，试图探索出一套新的国家、政党、人民、社会塑造范式的政治组织的主导下展开的。从此意义上讲，立基于西方典型的政党制度、代议制度、国家制度来诠释中国共产党根据中国的国家建构实际而塑造的党内法规，或许本就是一个“美丽的误会”。恰如中医与西医都使用“心、肝、脾、胃、肾”等脏器的名称，但二者所指代的概念是全然不同的，因为“中医一般所谈的脏器名称，不一定是指这个脏器的本身，而主要是指脏象，所以，我们便不能够硬用现代所说的脏器概念来衡量它”。将党内法规界定为一种独立规范类型，或许可以成为我们立足中国立场、关注中国问题、形成观察法治发展进路的中国视角的积极探索之一，为我们进一步思考中国特色的公法体系提供新的思路。
