【摘要】党内法规外在于且不同于国家制定的法规范，其是否需要接受合宪性审查应从法理基础的角度加以思考。关于党内法规合宪性审查的现有研究总体上可归入“国家法治立场”，这一立场着眼于国家宪法对执政党的明文约束，具有片面强调党与国家权力的类同性、误用宪法的最高法律效力原理、忽视党内法规的诞生机理和原初使命之弊端。党要依宪执政并不能当然导出“依宪治党”的命题。作为中国共产党自主设计、自主建立、自主运作、自主负责的法政制度实践，“维护党内法规的统一性、权威性”是党内法规合宪性审查的根本目的和首要功能，包含“管党治党”与“法治强党”双重面向的党内法治是党内法规合宪性审查的第一动力来源，党的自我革命制度是其本质属性。党内法规合宪性审查在制度功能和现实效果上具有“宪法实施”的国家法治属性。党内法规合宪性审查的法理基础是党内法治与国家法治在中国特色社会主义法治体系中的有机统一。?

【中文关键字】党内法规；合宪性审查；法理基础；党内法治；国家法治

2022年末，随着纪念八二宪法公布实施四十周年，国内关于合宪性审查的讨论迎来了新的热潮。官方层面，习近平总书记发表署名文章强调“提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作”，[1]全国人大常委会法工委主任沈春耀撰文表示“推进合宪性审查工作。有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何实施、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合。”[2]修改中的《立法法》也将完善合宪性审查规定作为重点。[3]张翔教授认为，中国特色社会主义法治建设正在走进“合宪性审查”时代。[4]同年，党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”的重大命题，确认党内法规在党的建设格局中的重要地位，强调坚持制度治党、依规治党，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力。在法治中国建设的“合宪性审查时代”，随时宪法对法规范体系的辐射力被更多强调，合宪性审查的“全覆盖”成为广泛共识，党内法规与宪法的关系愈发引人关注，党内法规的合宪性审查也愈发成为必须妥善处理的重大问题。从1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》到2012年、2019年的《中国共产党党内法规制定条例》，[5]党内法规需符合宪法、需接受合宪性审查均是一以贯之的明确要求，而党内法规合宪性制度背后的法理基础却至今未得完全明晰。本文将在回顾和检视既有研究的基础上，充分援用党内法规学与宪法学两个学科的智识资源，明确党内法规合宪性审查的法理基础，并思考党内法规合宪性审查的操作逻辑。

一、党内法规合宪性审查的国家法治立场

作为中国政治语境下的独立规范类型，[6]作为一种主要调整中国共产党事务的规范，[7]党内法规一般被认为外在于、独立于甚至平行于国家制定的法规范。[8]而无论是域外还是我国，合宪性审查均以国家法律为基本对象，是宪法监督的一种方法。[9]因此，不属于国家法律的党内法规是否需要进行合宪性审查，是否应纳入合宪性审查“全覆盖”的范围，须从法理基础的角度开展思考。

（一）党内法规的原初属性：作为力量工具的党内法规2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第三条规定，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党的十八大以来，关于党内法规的研究井喷式增长，从“软法论”“社会法论”，[10]到“纳入国法论”，[11]到政党自治规范论，[12]到多重属性论，到高级法论，[13]再到独立规范类型论，[14]党内法规的性质众说纷纭、莫衷一是。许多研究者着眼于党的十八届四中全会以来中央将“形成完善的党内法规体系”列为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的观点，从党内法规与法治中国建设的高度统一性出发来理解党内法规的性质和特征，由此推导出保障党内法规合法化、合宪化的方案。这一研究进路反映了我国法治国家建设的新特点、新趋势，具有其积极意义，然而，准确理解党内法规的性质及党内法规合宪性审查的法理基础，需要回溯党内法规的话语源流、制度背景。在马克思、恩格斯、列宁时代，关于党内法规的学说尚处于雏形阶段，没有明确提出党内法规的概念，对其性质和作用的认识亦不系统，总体上，这一时期党内法规的作用指向维护党的统一纪律、维持党内平等，[15]且主要强调党的章程与重大决议的约束力。[16]在中国共产党历史上，“党内法规”的概念由毛泽东于1938年在其向六届六中全会作的报告《论新阶段》中首次提出，该报告关于“中国共产党在民族战争中的地位”的部分强调，“必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。[17]在党内法规诞生的时刻，中国共产党最大的现实任务是应对民族解放战争，军事活动是党的中心工作，党内法规的出现同样离不开军事战争的背景。激烈的军事战争使党的生存与发展面临极为严峻的挑战，党的领导者在革命斗争过程中吸取正反两面经验，明确了强化内部纪律对于党的事业成功具有极端重要性。从这一角度看，党内法规与军事纪律有着相通性，其重要功能在于通过强化组织体的内部约束，增强组织外部作战的力量。党内法规的天然使命与初始任务，是补强党的内部纪律体系，维持党的的战斗力，保障作为统一组织体的中国共产党的生存与发展。党内法规是党的纪律的一种成文化、制度化、周密化的表现形式，是党在恶劣的斗争环境下创造出来以强化自身力量的战斗工具。党内法规的创建者们提出党内法规的概念时，总体来看并不指向党章、党的纲领等宏观性、方向性的政治纲领，而指的是“较详细”的约束性内部纪律，这一原初含义是我们在认识和使用党内法规概念时需尤其注意的。对党内法规的创建者毛泽东、刘少奇等而言，作为内部约束性纪律的党内法规是否需要符合“国家法律”、是否需要符合“国家根本法”并非需要考虑的事项，我们并未看到建国前的领导人提出要让党内法规符合《中华苏维埃共和国宪法大纲》或边区、解放区的宪制性法律，更没有看到使党内法规符合《中华民国训政时期约法》或《中华民国宪法》的主张，甚至在建国后直至现行宪法制定，党的领导人和党的决议也从未明确党内法规是否有符合国家宪法、法律乃至政策的应然义务。值得注意的是，毛泽东、刘少奇等人在建国后明确要求共产党员特别是“党员干部”需要遵守国家宪法、法律，但却并未提出党内法规须与国家宪法、法律相符，可见，党员作为国家公民的遵宪守法义务并不能当然推导出党内法规的合宪性、合法性义务，二者的法理逻辑存在根本不同。实际上，基于党内法规作为“党之力量工具”的原初属性，无论党是否成为特定地区乃至全国的执政力量，“党内法规应符合党执政地域的宪法”都不取决于“主权”或“政权”对党的要求，下文将对此进一步展开说明。

（二）党内法规合宪性审查的国家法治机理近年来，一些国内学者提出，党内法规应符合国家宪法，党内法规应接受合宪性审查。李忠认为，对党内法规制度进行合宪性审查是全面依法治国的必然要求，是党依法执政的内在需要，是新中国法治建设正反两方面经验得出的基本结论，是坚持和完善党的领导的重要举措。[18]李玮指出，宪法序言明文规定各政党须以宪法为根本的活动准则，也有职责维护宪法尊严和保证宪法实施，各政党当然包括执政党，故合宪性审查制度的建立健全必须将党内法规纳入其中。[19]段懿桓强调，建立党内法规合宪性审查制度，是完善党的领导方式和执政方式的重要途径，是促进民主政治建设的必然要求，是形成完善的党内法规体系的应有之义，是加强党规国法衔接与协调的重要手段，是推动宪法实施的重要方式。[20]刘一纯亦认为，依宪执政要求党内法规必须具备合宪性。[21]安辉则称，作为法治规范的党内法规应服从于作为国家根本大法的宪法，遵循宪法至上的基本公理。[22]黄淑珍提出，党内法规作为合宪性审查对象的理论逻辑包括两层，其一，党内法规具有“法”的属性，与宪法同属“法”的范畴；其二，在“法”的规范体系中，国家法律的地位比党内法规要高，因此党内法规要遵循作为国家根本法的宪法。[23]考察上述观点，其对党内法规合宪性审查依据的认知在整体上均可归入一种“国家法治”的立场。这一立场的核心要点有二，一方面，基于全面依法治国的整体性，或强调党内法规接受合宪性审查与党依宪执政、维护法律权威等全面依法治国目标的关联性，或从党内法规与国家法律的相通性出发研究保障党内法规体系合宪性的必要性，从而将党内法规合宪性审查的基础与全面依法治国相联系。另一方面，着眼于国家宪法与法律的要求，或寻找宪法和法律要求党在其范围内活动的相关成文规范，或讨论国家宪法和法律在应然层面对党内法规的合宪性构成约束，从而论证党内法规作为党的一种抽象活动须符合国家宪法与法律的要求。简言之，既然中国共产党不能违背国家宪法，则规范党内事务的党内法规必须符合宪法规定。[24]一些研究者提出党内法规的合宪性审查有助于国家治理体系和治理能力现代化，是国家法治视角的典型体现。[25]此外，郑贤君等学者基于我国宪法本身的特性，认为党内法规须接受合宪性审查是由我国宪法的本质决定的，是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的固有内涵，[26]同样属于将党内法规合宪性审查的法理基础放在国家法治。？

二、国家法治立场的本质与局限

从国家法治的立场讨论党内法规的合宪性审查，将党内法规合宪性审查视为全面依法治国的一环，是我国学者的普遍性做法。在国家法治视角下推进党内法规的合宪性审查，一定程度上回应了党的二十大报告做出的“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断，是从党的建设、管党治党领域推进中国特色社会主义法治体系建设的有效手段。[27]在社会主义国家，国家与法律的社会主义属性决定了“国家法治”可以成为党内法规合宪性之法理基础的一部分，但国家法治无法独立成为中国共产党党内法规接受合宪性审查的法理基础。党内法规合宪性审查的国家法治立场将国家法治视为党内法规接受合宪性审查的首要或唯一动因，这至少存在三个方面的局限性。

（一）国家法治立场片面强调了党与国家权力的类同性国家法治立场的基本知识前提是，权力应该是有限的，不受限的权力将对国家治理秩序、社会公共利益与公民合法权利造成损害，由此，宪法作为国家的根本大法将发挥限制权力、引导权力的作用，确保权力在宪法严格划定的范围内依宪行使。国家法治立场的党内法规合宪性审查，实际上将党与国家权力做了类同化处理，其在法理层面把党视为一种“权力”，认为制定党内法规亦是一种抽象的“公权力行为”，根据其论述，党内法规应在宪法范围内制定与国家的一般公权力行为须接受宪法约束的道理是相似的。然而，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其本身并不行使国家权力，而是通过政治领导、思想领导、组织领导的方式发挥对国家的领导作用，[28]这种以自身先进性、历史选择、人民选择为条件的领导作用，与以暴力为后盾的国家权力在本质上并不相同。尽管执政党在外观上对公共生活具有强大的领导力与支配力，但其法理根基是执政党的“领导权”，[29]而非由执政党直接行使部分国家权力，党与国家权力性质不同且、特征各异且相互分离，党既非国家权力也不等同于“国家式的权力”。宪法与国家权力的关系本质上不同于宪法与党的关系，那种将宪法视为社会契约、高级法而控制和约束“利维坦”的图景，不宜作为党内法规合宪性审查的基本想象。公法学中针对现代国家权力可能的弊端的防范性措施，并不能直接“迁移运用”于中国共产党，即使合宪性审查措施可以适用于中国共产党，其法理逻辑、制度目的、展开方式、效力后果等亦与国家法律的合宪性审查大相径庭。国家法治立场的党内法规合宪性审查片面强调了党与国家权力的类同性，实际上套用了限制国家权力的宪法学原理以限制中国共产党制定党内法规的行为，将宪法对抽象公权力行为的限制运用于对党内法规的限制，这是对党及领导权的性质未能形成准确认知的表现。

（二）国家法治立场误用了宪法的最高法律效力原理在国家法治立场的持有者看来，党内法规需接受合宪性审查的法理逻辑与国家法律法规须接受合宪性审查的逻辑是相同的。有研究者认为，党内法规接受合宪性审查是宪法作为母法的权威性、优越性地位在“横向维度”的体现。[30]这一观点的本质是运用宪法的最高法律效力原理，强调党内法规作为一种法规范不得与宪法相抵触。需注意，宪法的最高法律效力按照通常理解是就它和一般法律的关系来说的，具体而言，宪法是立法的法律基础，是制定一般法律的依据；相应地，一般法律须符合宪法的精神和内容，不能和宪法规定相抵触，否则就无法律效力，应废除或修改。[31]党内法规与国家法律之间存在着极为清晰可辨的分野，即二者的制定者分别是“党组织”和“国家机关”。在当下，党内法规虽然已是中国特色社会主义法治体系的组成部分，但被列入中国特色社会主义法治体系并不意味着党内法规被赋予了国家强制力，也不表明其进入了以宪法为核心的国家法律体系。中国特色社会主义法治体系并不等同于我国各级各类立法权主体所创设的“国家法律体系”，[32]其本质上是面向治国理政的法治实施体系，莫纪宏认为，作为全面推进依法治国的总目标“与”总抓手“，中国特色社会主义法治体系的核心价值要求在于”保证法律实施“。[33]同时，建设中国特色社会主义法治体系还包括深化法治领域改革、运用法治手段开展国际斗争、加强法治理论研究和宣传等国家立法之外的多项内容。[34]由此可见，党内法规被纳入中国特色社会主义法治体系主要指向发挥其在国家治理体系中的重要作用，而非在法理层面确认其作为”国家法规范“的属性。既然党内法规不具有规范意义上的法律效力，在法理上，就无法将党内法规与宪法的效力位阶加以直接比较，无法直接根据法律效力位阶的高低得出一种规范应服从另一种规范的结论。因此，国家法治立场的持有者基于宪法作为”母法“的效力地位而认为党内法规须接受合宪性审查、须服从宪法，实际上误用了宪法的最高法律效力原理，在法理上是不可行的。

（三）国家法治立场忽视了党内法规的诞生机理和原初使命如前所述，党内法规在诞生之初的使命是强化党的凝聚力与战斗力，当时作为一种新型的党内纪律，其机理是加强党内部的刚性纪律约束，补足原有的党内纪律体系的缺陷，用更具细密性、周延性、成文性、固定性的手段确保党内令行禁止、一致对外。在中国共产党取得执政地位以前，党内法规作为中国共产党强化自身革命力量的工具，其内蕴的深层次目的是为中国共产党夺取全国政权、建立新的宪法秩序提供纪律支撑和组织保障，本质上与当时的资产阶级宪法水火不容，在这一意义上，党内法规与当时的”国家法秩序“乃敌对关系。同时，党内法规也未曾接受或被要求接受是否符合中国共产党领导制定的革命根据地、边区、特区的宪制性法律之审查。[35]建国后，无论是针对”共同纲领“、五四宪法还是七五宪法、七八宪法，党内法规的合宪性均未被党中央或国家加以明确要求，党内法规合宪性审查的实践在二十世纪九十年代以前亦从未真正展开。国家法治立场的持有者往往忽略了党内法规的诞生机理和原初使命，不能清楚地解释党内法规从”与国家宪法秩序无涉“到”须接受合宪性审查“的转变及其法理逻辑，也因此未能说明党内法规接受合宪性审查的真正原因，还容易”不请自来“地落入党规与国法二元对立的窠臼、踏入所谓”党大“还是”法大“的政法陷阱。

三、党内法规合宪性审查的党内法治逻辑

中国共产党党内法规备案与审查的主要制度载体是党中央先后制定发布的三件党内法规，即1990年制定的《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》（以下简称《通知》），2012年制定的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），以及2019年由《备案规定》修订而成的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）。1990年《通知》并未对党内法规备案审查工作的目的与宗旨作出明确规定；2012年《备案规定》第一条规定其”立法目的“是”规范党内法规和规范性文件备案工作，保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性“；而在2019年的修改中，《备案审查规定》的”立法目的“变为了”规范党内法规和规范性文件备案审查工作，维护党内法规和党的政策的统一性、权威性“，删去了”保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致“的内容。这一重大修改并未真正得到党内法规合宪性审查研究者的注意，既有研究均未对此加以论述。实际上，《备案审查规定》”立法目的条款“的这一修改有助于澄清和强调党内法规合宪性审查的法理基础，凸显”党内法治“在党内法规合宪性审查中的根本性地位。

（一）重思”是否同宪法和法律相一致“的体系性地位许多研究者注意到，《备案审查规定》第七条第二款将”是否同宪法和法律相一致“列为中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件的审查内容，并将该条款与《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第二十七条第三款”是否同宪法和法律不一致“及《制定条例》第三十二条第二款”同宪法、法律和行政法规相抵触“共同作为党内法规合宪性审查的党内规范依据，[36]它们三者均可以归为”与宪法和法律相一致“的要求，其在《制定条例》与《备案审查规定》中的位置为”总则条款“中的靠后者或”分则条款“，根据法规范解释的一般原理，其理解与适用均应受”目的条款“的指引和约束。故对于党内法规而言，”与宪法和法律相一致“的内在机理究竟为何，须结合《备案审查规定》与《制定条例》的”目的条款“从体系的角度加以理解，换言之，党内法规合宪性审查的本质和目的体现在”维护党内法规和党的政策的统一性、权威性“同”与宪法和法律相一致“二者的关系中。（1）党内法规备案审查目的条款之含义作为党内法规备案审查的目的，”维护党内法规和党的政策的统一性、权威性“之核心语词是”统一性“与”权威性“。所谓的”统一性“指向的是体系内部的无矛盾性、一致性、协调性，在法学意义上，统一性要求整体法秩序的统一。法秩序统一性原理要求在处理某一件事情时，所有的规范秩序不能相互矛盾。[37]正如法秩序统一原理已经成为法解释学的当然前提，[38]党内法规的统一性亦是党内法规解释与监督的根本前提，它内在地要求作为解释对象的党内法规具备统一的秩序、形成统一的体系，要求党内法规作为内部无冲突、无矛盾的规范统一体而存在。关于”权威性“，国内有学者认为，”权威“即为权力威势，法学、政治学上使用的”权威“含有尊严、权力和力量之意，指人类社会实践过程中形成的具有威望、要求信从和起支配作用的力量与决定性影响，法的权威性含义包括法律至尊、法律至威、法律至信。[39]对单个法规范而言，权威性是与正确性并称的法律效力的维度之一，权威性包含制度权威与理论权威，有权威性的法规范应得到尊重。[40]政治权威则是由民众心理、感情、态度、信仰所表征的对公共权力体系认可的价值，体现为社会成员对政府、政治制度及其运行过程所构成的政治体系的自觉服从、自愿认同。[41]在汉娜·阿伦特看来，权威不同于权力、暴力、说服，其指向一种非强迫的、自动的服从与遵从。[42]《党内法规学》”马工程“教材将权威性列为党内法规的重要特征，其指出，党内法规的权威性体现在对党组织与党员的直接拘束力，以及对国家事务和社会事务的深刻影响力。[43]本文认为，在党内法规领域，权威性包括”内容权威性“与”政治权威性“的双重意涵。内容权威性来自党内法规的正确性与先进性，要求党内法规具备良好的规范品质，由民主正当、合法合理的制定程序而产出，是一种先进的”良法“，以此得到党内外的高度尊重与自觉遵从。政治权威性依托于中国共产党的集中化、单中心化组织架构，党内法规作为中央集中统一领导的规范载体，以法规范的形式发挥着对下级党组织和党员的引领力、拘束力。由此，将”统一性“与”权威性“有机结合，党内法规备案审查制度之目的是维持党内法规体系内部的一致性，保证党内法规的内容正确性与先进性，确保党的组织纪律与统一领导。（2）通向”统一性与权威性维护“的党内法规合宪性审查立法目的是立法者通过制定法律文本意图有效地调控社会关系的内在动机，是法律创制与法律实施的内在动因；立法目的条款是立法目的之外在表现形式，是整个法律文本价值目标的体现。[44]对党内法规而言，立法目的条款的法理属性同样适用于其”立规目的条款“，基于《备案审查规定》，”维护党内法规和党的政策的统一性、权威性“是”与宪法和法律相一致“的解释依据和根本目的，引导和规范着党内法规合宪性审查的制度定位与内在属性。党内法规合宪性审查是指审查主体对特定的中国共产党党内法规是否符合现行有效的《中华人民共和国宪法》进行审核、查验并做出相应的判断、处置。显而易见，在党内法规合宪性审查的作业场域，国家宪法的性质是标杆、标尺、准绳，是衡量与判断的标准。宪法是法，其具有法律的形式与法律的效力。[45]对于”法律形式“，从整体的角度来看，宪法是一部实定法、制定法。而从组成部分的角度来看，宪法是一系列的法规范，是”行为模式+法律后果“式的法律规则或者”最佳化命令“式的法律原则，其逻辑结构是基本明确、稳定、可知的。[46]法律形式赋予了宪法明确性、固定性的特性，从而使宪法能够胜任标杆与准绳的角色，以自身为基准衡量外在的法规范、法现象是否合乎自己。无需考虑法律效力位阶或”母法-子法“关系，对于国家法律法规体系而言，合宪性审查容许宪法发挥唯一准绳之作用，对各层次、各类别的其他国家立法施加约束，严整而清晰，使其他法规范”看齐“自己，不得与唯一准绳相偏离，从而在法律技术层面上直接地维系着国家法秩序的统一性。相似地，对于党内法规而言，国家宪法以其”法律形式“通过合宪性审查产生类似于准绳与标杆的功效，为党内法规设定基准线，从而使党内法规整齐划一，使其成为内部无冲突、无矛盾的有机统一整体。由此，合宪性审查得以实现维护党内法规统一性的重大功能。值得说明的是，党内法规具有规范性，是逻辑严密的行为规范，[47]与国家宪法共享法规范的一般特征，但这一属性并不构成党内法规接受合宪性审查的必要条件，而是党内法规接受合宪性审查的重要前提。合宪性审查之于党内法规权威性的正面意义可以从三个方面展开。第一，合宪性审查防止党内法规包含不符合国家宪法精神、原则与规则的内容，同时将宪法的精神、原则与规则以适当方式注入党内法规之中，保障党内法规内容的正确性与先进性，这一过程的本质，是国家宪法之良善内容的传递与扩散。我国宪法中含有党的领导、社会主义、民主集中制、社会主义现代化建设、基本权利和人权保障等根本性规范，[48]反映了人类政治文明与法治文明的精华，同时凝结着马克思主义中国化时代化的硕果。我国宪法具有性质地位上的先进性和理念内容上的优越性，[49]党内法规与国家宪法的接轨，强化了其内容的正确性、先进性、时代性、人民性，由此巩固了党内法规的权威性。当然，党内法规对宪法内容的尊重与吸收并不以二者内容的”道德比较“为背景，宪法的内容相比于其他国家法规范在道德价值上具有优越性，更能代表政治正义性的良善价值，更符合人民的根本利益，但在党内法规合宪性审查的关系结构中，党内法规与宪法并不存在道德属性的高下之分，二者非为比较关系而是”共享良善道德“的合作、共通关系。第二，合宪性审查通过促成”党内法规的合宪化“将国家宪法的民主合法性、民主正当性导入党内法规中，强化党内法规的正当性。我国宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，现行宪法乃由我国的最高民意代表机关以严格多数民主程序制定、修改，是最能反映人民民主、最能体现人民主权的国家法律，具有极高的民主合法性与正当性，党内法规的合宪有助于强化正当性与合法性，从而保障和增强其在党内乃至国内公共生活的权威地位。第三，合宪性审查将我国宪法的单一制和中央最高权威要素引入党的领导体系中，转化成为党中央对全党、省级行政区党组织对其下级党组织的领导权威，由此增强党内法规的权威性。王磊教授指出，单一制是我国宪法的基本原则，我国央地关系的首要原则是全国各地”遵循中央的统一领导“。[50]王旭教授认为，大一统国家观是中国宪法的底层逻辑，保持 ”大一统“是现行宪法制定和实施的重要目标，构成现行宪法的客观约束条件。[51]以宪法为核心的我国单一制宪制包含”一元性“”统一性“”大局整合“之特质，确立了”统一大局“和”共同发展“的核心政治共识。[52]党内法规的合宪性审查是党内法规对我国宪法和宪制的”中央集中统一领导“因素的吸取与运用，对中国共产党党内”令行禁止“的组织权威与政治权威形成了有益补充，为党内权威的作用体系提供了特殊支持。当我们跳出纸面而看向”行动中的党内法规合宪性审查制度“，可以感知其在操作过程中具有”党内监督“的属性，是党中央能动地引入和援用国家宪法以监督下级党组织的抽象行为的有效手段，是一种管制性、高权性、约束性的秩序维护行为，展现出与国家权力体系内”中央监督地方，主干监督分支，上级监督下级“相类似的”公法监督“色彩。[53]根据《制定条例》和《备案审查规定》，一部党内法规合宪与否的有权判断、处置主体（审查机关）乃是其制定者的上级党组织，至于”中央党内法规“的合宪性则由党中央自行审查判断。其中，根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）总则第三条、第五条、第七条等条款，《中国共产党章程》（以下简称《党章》）作为党内法规之一，其制定与修改亦遵循”坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调“之原则，而判断一部《党章》是否”在宪法和法律范围内“的唯一有权决断者是党的全国代表大会，一部《党章》中的所有涉宪内容都是党的全国代表大会做出的关于我国宪法含义的实质性决断，该决断对于所有下位党内法规具有法规范意义上的约束力。由此，在党的组织体系内部，党中央实际上成为国家宪法的最高解释者，上级党组织对于宪法的理解亦有相较于其下级党组织更高的权威性，这种金字塔式的”释宪“权威分布架构与党的组织原则、国家政权的组织原则相吻合，强化了党内法规的组织性权威。统而言之，思考党内法规合宪性审查的性质与功能，需将其直接规范依据”与宪法相一致“在党内法规备案审查制度的目的”维护党内法规的统一性、权威性“之辐射下加以认知，理解”与宪法和法律相一致“在党内法规备案审查制度规范体系中的地位与意涵，从而明晰党内法规合宪性审查”统一性与权威性维护“的根本性价值。

（二）党内法治是党内法规合宪性审查的根基讨论党内法规合宪性审查的法理基础，在深层次上解决的是党内法规合宪性审查的”第一动力来源“问题。在”维护党内法规的统一性、权威性“之上，更为高阶、更为根本的价值是党内法治。作为学术概念，”党内法治“应包含”从严管党治党“和”法治强党“的两个面向。”管党治党“面向强调消极性的对内约束，注重在全面从严治党的框架中实现党内法规制度体系的刚性建设，这是国内学者目前关注的主要方面。例如，张薇薇认为，党内法治是指依据良好的制度体系实现对党有效治理的善治状态，良好的国家法律和党内法规制度体系的实现就是党内法治。[54]邹庆国认为，党内法治是现代法治的价值、原则、机理向管党治党活动中的深度延伸和具体运用，是依党规国法对党组织和党员个体行为进行全面规制的治理模式。[55]侯嘉斌将党内法治理解为包含法治逻辑与党建逻辑的”党内良法善治理想状态“。[56]肖金明则从实然的党内法规制度导出党内法治概念。[57]而”法治强党面向“是”管党治党面向“的延伸与升华，其刻画的是中国共产党主动引入法治理念、采取法治化手段为自身强身健体，反映了党开展自我革命、掌握历史主动的深刻努力，相比于”避免特定党组织或具体党员为非“的”管党治党“，”法治强党“是以积极性为其主导性质。根据这一理解，党内法治建设所关切的”党内良政善治“具备了更为厚重的自我革命、自我强化、自我主导色彩。施新州强调，党内法治乃围绕党组织自身的目标和任务而展开。[58]邵帅认为，为实现党的善治目标，党内法治的核心内容是通过依规治党方式坚持和加强党的全面领导；党内法治以加强党的领导为根本价值。[59]这些观点所反映的正是党内法治的积极面向。”组织性“是党内法规的鲜明属性，其直接反映党自身的意图，最终体现的是党的统一意志。[60]党内法规的合宪性审查是且只能是中国共产党自主设计、自主建立、自主运作、自主负责的法政制度实践，因此，内生性、自主性、独立性是党内法规合宪性审查的制度基因，”党的制度“是党内法规合宪性审查的制度属性。作为执政党、领导党，中国共产党具有极高的政治权威性，无论是根据宪法地位还是政治现实，党将合宪性审查引入自身的内部制度体系中绝非受迫性、妥协性的被动选择。作为外在于国家权力体系、不同于国家的独立组织体，中国共产党具备一切非国家机关组织所拥有的独立自主性。姜明安等学者认为，我国政党及其机关具有”社会公权力主体“的性质。[61]无论是否考虑非国家组织遵守国家宪法和法律的义务，无论是特定的非国家组织是否有公权力属性甚至”准国家属性“，国家都无法亦不会通过宪法、法律将某种制度直接或间接地建立于非国家的组织体中，此中体现的国家的”限度“乃是基于国家与其他组织之法理区隔。开展合宪性审查工作、建立合宪性制度，是党独立自主的自觉选择。党内法治是党内法规合宪性审查的”第一动力来源“，党内法治以其”治党“与”强党“的根本意旨内在地要求党内法规的统一性与权威性，从而导出党内法规接受合宪性审查的原初需求，推动党内法规合宪性审查的”制度车轮“开始转动；相应地，党内法治是党内法规合宪性审查的”电源“之所在，党内法规合宪性审查在目的和功效层面归结于党内法治，党内法治则为其持续性地供给运行的理由与动力。

四、党内法治与国家法治统一的党内法规合宪性审查法理

党内法规合宪性审查的制度载体和规范依据是党内法规本身而非《立法法》《法规、司法解释备案审查工作办法》等国家法律，党内法规合宪性审查的实施主体以及对于违宪党内法规的有权处置者是党组织而非国家机关，这是党内法规合宪性审查作为党内制度的直观表现。在党内法规合宪性审查的法理基础中，党内法治具有主导性、优先性，但其地位并非独占性、垄断性、排他性的。党内法治能够为党内法规合宪性审查提供充分而坚固的法理基础，其作为党内法规合宪性审查的基础甚至具有某种自足性，但在法治中国建设与中国式法治现代化的现实语境下，党内法治与国家法治在中国特色社会主义法治体系中形成交汇，这一交汇丰富了党内法规与国家宪法的关系维度，党内法治与国家法治亦由此共同构成党内法规合宪性审查的法理基础。根据我国现行《宪法》，各政党”必须以宪法为根本的活动准则“，”负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责“，”必须遵守宪法和法律“，”不得有超越宪法和法律的特权“，同时，”一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究“。我国宪法对于政党行为合宪化的要求并未排除作为执政党的中国共产党，已是老生常谈、人所共知的基本法治常识。这些宪法规范不能直接导出和生成党内法规合宪性审查的制度形态，但其反映的精神与价值，在党自主建立、自主开展党内法规合宪性审查的制度举措中得到了充分回应。《党章》总纲中的”党必须在宪法和法律的范围内活动“是党内法治与国家法治统一于党内法规合宪性审查的根本性枢纽，其背后是中国共产党对于自身长期执政的历史自信与历史自觉。作为一种党内制度，党内法规合宪性审查的制度建构与实践开展，不能简单等同于”中国合宪性审查制度“的扩张或”中国合宪性审查的全覆盖“。国家的合宪性审查制度直接来源于宪法之于国家法规范的最高法律效力，是宪法最高法律效力的必然延伸，其由此构成相对独立、自成一体的体系，国家法治意义上的合宪性审查全覆盖所指向的也是国家所制定的各类法规范逐渐被”国家“全部纳入合宪性审查的对象范围。作为党内法规合宪性审查的重要政治依据，党的十九大报告所提及的”推进合宪性审查工作“不能从”国家中心主义“的单一视角进行理解，党内法规合宪性审查不宜视为国家或宪法课以党的法治任务，更不意味着”用宪法控制党“，只有抛却国家中心主义的立场，才能准确认知党内法规合宪性审查之于”合宪性审查全覆盖“的多重意义。党内法规合宪性审查在制度功能和现实效果上有”宪法实施“的国家法治属性，同时以党内法治为其内在动力和制度底色，昭显着党自觉、自主依宪执政的战略主动，其法理基础是党内法治与国家法治的有机统一。在党内法规合宪性审查法理基础的讨论场域下，有必要再对”党内法规“这一基础性概念予以澄清和界定。本文所用”党内法规“均为狭义概念，专指《制定条例》第三条所称的党内法规，不包含党内规范性文件。[62]党内法规所规定的事项包含四个方面：党的各级各类组织的产生、组成、职权职责；党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法；党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障；党的干部的选拔、教育、管理、监督，这些事项具有鲜明的党内特征和组织管理色彩。根据《备案审查规定》第二条，党内规范性文件是指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。现实中大量存在的党政联合发文或者党组织印发的关于社会公共事务的文件，例如《中央网信办秘书局关于切实加强网络暴力治理的通知》《乡村建设行动实施方案》等，并非狭义的党内法规，而是党内规范性文件，其内容实质上是国家与社会事务的治理工作。既有的党内法规合宪性审查研究通常将党内法规与党内规范性文件结合起来考察，以广义的党内法规概念为出发点，因而被深度介入国家和社会公共治理的党内规范性文件吸引了过多目光，相对忽视了狭义党内法规的”向内“属性，未能准确区分狭义党内法规与党内规范性文件接受合宪性审查的不同法理逻辑，这也是其走向单纯的国家法治立场的原因所在。不同于”内外并重、执政治国“的党内规范性文件，从制度基因来看，党内法规始终是”向内为本、由内及外“的，治党本身是党内法规的出发点和落脚点，但基于党的执政党属性、党组织的社会属性以及党员的公民身份属性，党内法规在特定条件下或与国家制度、社会运行、公民权利产生交汇。例如，《中国共产党党校（？政学院）？作条例》第六十二条规定，党校（行政学院）特定基础设施的相关经费由同级财政性资金等途径解决，这一规定需接受《宪法》第十九条”教育事业条款“的检验，其合宪性审查结论是，由于党校（行政学院）的培训活动符合宪法规定的”社会主义的教育事业“之性质，故其必要基础设施建设在宪法课以国家的支持与保障义务范围内，相关经费由财政性资金给付是合宪的。概言之，治党与强党的根本任务定义了党内法规合宪性审查的党内法治动因，而”由党及国“的政治实践塑造了党内法规合宪性审查的国家法治功能，党内法治与国家法治由此共同构成党内法规合宪性审查的法理基础。

陈法钧，北京大学法学院2022级硕士研究生、教育部人文社会科学重点研究基地北京大学宪法与行政法研究中心研究人员。

【注释】

[1]习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《光明日报》2022年12月20日。

[2]沈春耀：《更好发挥宪法在治国理政中的重要作用》，载《人民日报》2022年12月28日。

[3]丁子哲、徐航：《立法法修正草案进一步完善合宪性审查规定》，载“全国人大网”，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202212/26447920518b463b9db8b3671f0a8fc1.shtml，最后访问日期2023年2月1日。

[4]张翔：《走进“合宪性审查”时代》，载《民主与法制》2022年第45期。

[5]《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条规定，制定党内法规应遵循下列原则：......（二）遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触。《中国共产党党内法规制定条例》第七条规定，制定党内法规应当遵循下列原则：......（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定；第二十一条规定，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：......（二）是否同宪法和法律不一致；第二十八条规定，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：......（二）同宪法和法律不一致的。《中国共产党党内法规制定条例（2019修订）》第七条规定，党内法规制定工作应当遵循下列原则：......（五）坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调；第二十七条规定，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核。前置审核主要审核下列内容：......（三）是否同宪法和法律不一致；第三十二条规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有下列情形之一的，党中央予以责令改正或者撤销：......（二）同宪法、法律和行政法规相抵触。

[6]段磊：《作为独立规范类型的党内法规：党内法规性质的再探讨》，载《党内法规研究》2022年第2期。

[7]孟涛：《党内法规：一种独特的中国法》，载《党内法规研究》2022年2期。

[8]王建芹、陈思羽：《中国特色社会主义法治体系下党规与国法平行关系》，载《党内法规理论研究》2022年第1期。

[9]韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2018年第2期。

[10]参见罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，载《中国法学》2006年第 2期；姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。

[11]参见王春业：《论将党内法规纳入国家法律体系》，载《天津师范大学学报（社会科学版）》2016年第3期。

[12]参见肖新喜、杨炳超：《刍论党内法规的基本属性》，载《理论导刊》2017年第 5期。

[13]参见强世功：《党章与宪法——多元一体法治共和国的建构》，载《文化纵横》2015 年第 4 期。

[14]参见屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第 5期；王立峰、李洪川：《党内法规的三重属性》，载《学习与实践》2021年第 1期。

[15]参见付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，载《中共中央党校学报》2015年第3期。

[16]参见吕品主编：《中国共产党党内法规概论》，中国财政经济出版社2022年版，第2-4页。

[17]中共中央文献编辑委员会：《毛泽东选集：第2卷》，人民出版社1991年版，第528页。

[18]李忠：《党内法规制度合宪性审查初探》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。

[19]李玮：《论党内法规的合宪性审查》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期。

[20]段懿桓：《党内法规的合宪性审查研究》，载《立法前沿》2021年第1期。

[21]刘一纯：《论党内法规合宪性的制度保障》，载《学校党建与思想教育》2017年第6期。

[22]安辉：《论党内法规的合宪性审查》，上海师范大学2021年硕士学位论文。

[23]黄淑珍：《试论党内法规作为合宪性审查对象的适格性》，载《中共南宁市委党校学报》2019年第6期。

[24]参见梁金英：《法治国家建设进程中党内法规合宪性审查工作的推进》，载《黑龙江人力资源和社会保障》2021年第11期。

[25]周义芬：《论党内法规的合宪性审查》，载《萍乡学院学报》2020年第4期。

[26]郑贤君：《论宪法作为党内法规的审查标准》，载《中国延安干部学院学报》2020年第1期。

[27]参见莫纪宏：《论全面依法治国总体格局基本形成的重大理论与实践意义》，载《法学评论》2023年第1期。

[28]参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，载《法制与社会发展》2015年第3期。

[29]参见蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——“执政权”之歧义和误用》，载《政治与法律》2016年第8期。

[30]周义芬：《论党内法规的合宪性审查》，载《萍乡学院学报》2020年第4期。

[31]王叔文：《论宪法的最高法律效力》，载《法学研究》1981年第1期。

[32]国家法律体系是具有法律效力的成文法的总称，狭义的国家法律体系仅包括宪法与法律，广义的国家法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。

[33]莫纪宏：《论中国特色社会主义法律体系、法治体系与制度体系的有机统一》，载《法学杂志》2020年第5期。

[34]习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，载《中国人大》2022年第4期。

[35]包括中国共产党领导的陕甘宁边区政权机关于1941年颁布《陕甘宁边区施政纲领》 、于1946年颁布的《陕甘宁边区宪法原则》，以及在党中央领导下和党中央领导同志的直接指导下、华北临时人民代表大会于1948年通过的《华北人民政府施政方针》。

[36]参见段懿桓：《党内法规的合宪性审查研究》，载《立法前沿》2021年第1期；周义芬：《论党内法规的合宪性审查》，载《萍乡学院学报》2020年第4期。

[37]周光权：《法秩序统一性原理的实践展开》，载《法治社会》2021年第4期。

[38]王昭武：《法秩序统一性视野下违法判断的相对性》，载《中外法学》2015年第1期。

[39]乔克裕、高其才：《法的权威性论纲———依法治国的基本观念依据》，载《法商研究（中南政法学院学报）》1997年第2期。

[40]俞祺：《正确性抑或权威性：论规范效力的不同维度》，载《中外法学》2014年4期。

[41]王俊拴：《当代中国政治体系权威性建构的基本特色》，载《政治学研究》2002年第2期。

[42]汉娜·阿伦特：《过去与未来之间》，王寅丽、张立立译，译林出版社2011年版，第86-135页。

[43]宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第27页。

[44]参见刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013年第3期。

[45]参见陈端洪：《宪法的法律性阐释及证立》，载《清华法学》2016年第3期。

[46]参见宋旭光：《论法律原则与法律规则的区分：从逻辑结构出发》，载《浙江社会科学》2022年第2期。

[47]参见宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第69页。

[48]陈端洪：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版，第282-294页。

[49]王旭：《论习近平法治思想中的坚持依宪治国、依宪执政》，《法学论坛》2023年第1期。

[50] 王磊：《宪法的司法化》，中国政法大学出版社2000年版，第63-67页。

[51]王旭：《大一统国家观的中国宪法学原理》，载《法制与社会发展》2022年第6期。

[52]张颖：《论中国单一制宪制的“大一统”特色》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。

[53]“公法监督”相关特征可参见姜明安：《宏观公法学导论》，法律出版社2021年版，第277-320页。

[54]张薇薇：《党内法治的法理证成》，载《法制与社会发展》2019年第4页。

[55]邹庆国：《党内法治：管党治党的形态演进与重构》，载《山东社会科学》2016年第6期。

[56]参见侯嘉斌：《党内法治的内涵与双重逻辑》，载《马克思主义研究》2018年第6期。

[57]参见肖金明：《关于党内法治概念的一般认识》，载《山东社会科学》2016年第6期。

[58] 参见施新州：《党内法治与党内民主：党务公开的双重价值分析》，载《法学论坛》2019第4期。

[59]参见邵帅：《党内法治的概念证成和理论透视》，载《学术探索》2021年。

[60]参见宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第67页。

[61]参见姜明安：《宏观公法学导论》，法律出版社2021年版，第122-123页。

[62]该条规定：党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。