【摘要】自从党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，迄今已有十年。在政策推动下，党内法规成为学界的重点关注对象之一，不同学科的学者们对党内法规展开了诸多研究。尤其是法学界，对党内法规的性质、党规国法衔接协调、党内法规的效力、党内法规体系化建设和制度落实等关键议题展开研究，形成了诸多学术成果。随着全面从严治党和依规治党的深入推进，今后应当注重学术研究和党内法规实践的有序互动，同时深入研究如何进一步推进党内法规体系建设、注重对地方党内法规的研究、明确党规和国法如何实现更高层次的衔接协调等。党内法规研究的方法应予优化，阐明党内法规对世界政党治理的借鉴意义。
【关键字】党内法规；党规国法；依规治党；中国特色社会主义法治体系；政党治理
“坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是‘中国之治’的一个独特治理密码，是呈现中国特色社会主义制度优势的一张金色名片，也为世界政党治理贡献了中国智慧和中国方案。”实现有效治理是各国的共同追求，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”当今世界各国绝大多数均为政党国家，政党治理的状况，不仅关系到政党自身的生存和发展，而且也会影响一国治理的成效。现代意义上的政党制度起源于西方，但西方的政党制度并非唯一可行的模式。经过长期探索，中国共产党找到了依靠党内法规制度建设和依规治党来保持自身先进性和纯洁性这一有效方法，并已经形成了较为完善的党内法规体系。随着实践发展，新的规范建设要求也在适时提出。党的二十大报告强调“以党的自我革命引领社会革命”，提出“完善党的自我革命制度规范体系”“形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制”，更加明确了党内法规对于保持党的先进性和纯洁性的作用，以及对于推进社会发展的功能。可以说，中国共产党的党内法规体系建设和实践，是保持其自身活力和年轻的关键所在，也是中国革命、建设和改革取得成功及治理有效性的关键所在。
自党的一大开始，到建党一百周年之际，已经形成了较为完善的党内法规体系。党的二十届三中全会决议进一步要求“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”和“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”。基于我国独特的政党制度和党政关系，党内法规在依法治国和执政党治国理政过程中发挥着极为重要的作用，但总体而言，在学界的研究中长期以来曾处于相对被“冷遇”的境况。自党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系开始，诸多领域的学者们对党内法规的理论问题展开了研究，形成了较丰富的理论成果。我国法学界对党内法规的研究尤其较为充分。
至2024年，党内法规被纳入中国特色社会主义法治体系已经十年，党内法规作为中国特色社会主义法治体系之组成部分的命题已经得到了普遍肯认。但党内法规体系建设和实践发展只有进行时，没有完成时。党内法规已经从强调制度完善的“立规”阶段发展到“立规与实施”并重的时期。对既往有关党内法规的研究展开梳理，有助于我们把握党内法规研究和制度建设的特点，深化对党内法规基本理论和实践问题的认识，并为党内法规实践和理论研究的进一步推进提供助益。因此，在十年的节点处对党内法规研究的关键问题进行全面回顾，颇具现实意义。需要明确的是，因论域所限，本文对党内法规研究的总结，主要集中于党的十八届四中全会之后的理论成果，兼及该时间节点之前的一些关联性论述。
一、党内法规的性质
任何规范都以调整相关主体的行为为依归，不同性质的规范在体系建设路径和规律、适用方式、保障机制等方面均存在不同。作为主要调整党员和党组织行为与活动的规范，党内法规有其独特之处。因此，明确党内法规的性质，可谓党内法规研究的前提性问题。
（一）党内法规是否是软法
早期，学界多将党内法规定位为软法，这种看法彼时甚至成为一种占据主流地位的理论范式。例如有论者基于软法的特征，认为应当将党规定位为软法，但同时指出基于中国共产党的特殊地位，党内法规也有一定的国家法因素。还有的学者进一步指出这种软法具有更强的“法”属性和功能，对于党内主体来说是必须一体遵循、不得例外的硬要求，并将党内法规称为“坚硬的软法”。亦有学者基于党内法规既然是党内行为规范故而自然并非硬法之组成部分这种理解，来认定党内法规的软法属性。还有的学者指出软法和硬法之区分的关键是约束力所赖以存在和发挥作用的后盾，故而党内法规应被认定为软法。也有论者从内部视角出发，基于接近理论的论证路径，强调党内法规作为软法同法律规范之间的内在联系，认为软法有时候是尚在酝酿的正式法律规则的先驱和基础，软法在正式法律规则适用时可以发挥必要的补充作用，从而赋予党规以软法特性。
（二）党内法规是否是类似于国法的硬法
随着研究的深入，学者们也认识到上述基于软法理论的理解存在诸多不足，例如党内法规的结构较为完整，虽然少部分党内法规以段落的形式加以表述，但绝大部分规则的假定条件、行为模式、规范后果都较为明确，2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第6条规定了党内法规一般的表述方式。因此，软法中的规范结构未必完整，对于党内法规而言并不适用。并且，党内法规虽然不依靠国家强制力保证实施，但依然具有强制力，并配备了刚性的处理措施，不能说没有国家强制力的规则就是软性的，更为关键的是党政联合立规往往依据国家强制力保证其实施。就此而言，软法理论无法解释此种现象。因此，软法论在终极意义上不能说明党内法规的性质和功能，难以科学表达党内法规的学术品性和现实逻辑，甚至可能引起法概念体系的逻辑紊乱。
鉴于上述各种不足，有学者认为党内法规具备了国家法的特征，故而主张应当将其纳入国法之中。这一观点实质上是认为党内法规属于跟国法一样的硬法。并且，党规如果涉及国家权力行使或国家政治生活，那么就具有法的功能和要素，在国家法律尚未颁布之前，具有国家法的功能和地位。还有的学者认为法是由包括特定党组织在内的特定公权力主体制定或认可的、并以公共强制力保障实施的，以权利和义务为主要内容的规范体系。这一观点是基于党规国法的一致性而将党内法规归入法的范畴，体现了对传统国法概念的趋同。亦有论者认为党内法规在体系、形式、实质、运行等四个合法性方面具有明显的“法”属性，是最接近于国法体系的法规范体。
（三）多元视域下的党内法规之性质
上述这些分析路径皆未能全面兼顾党内法规的不同面向，多数只是基于党内法规某一方面的特征进行分析而得出的结论。因此，有学者主张应当对党内法规的性质进行整全性考量。
在一部分学者看来，党内法规是具有法律与政策二重属性的规范，二重属性的差异决定了其异于国法。亦有论者在对党内法规进行分类的基础上，认为党内法规在国家治理功能层面可以定性为特殊法规范，在党内治理功能方面可定位为政党自治规范。还有的学者在前述基础上更进一步，认为党内法规同时具备政策、道德和软法三重属性，以及党内法规包括作为意识形态属性的党规姓党、作为法治体系属性的党内法治、作为制度规范属性的制度治党的三重属性。
（四）党内法规构成独立的规范类型
无论是将党内法规视作软法还是硬法，抑或是认为其具有多重属性，从一定意义上讲，都是比照国家法或其他规范的属性来确定党内法规的性质。党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，研究者以“比附”方式将其对照国家法律的特征展开分析，不失为一种可行的路径，但这种方法也可能遮蔽了党内法规的特性。正如有论者所指出的，在法多元主义的论域中，党内法规非但不能呈现自身与其他事物的差别而让自己具有可见性，反而总是被既有的分类标签所遮蔽，被他者的认知范式所支配。
有论者认为，党内法规是中国共产党的特定组织制定的具备特定形式的政治自治规范，无论党内法规是否具有“溢出效应”，都不影响党内法规政党自治规范的性质。有学者在分析法的调整范围、形态以及权威性来源等方面的基础上，将党内法规定位为“一种独特的中国法”。亦有论者认为党内法规是一种独立的规范类型，既非软法，也非硬法，“党内法规就是党内法规”。还有学者从法的道德性视角出发，认为不应当把党内法规与其他类型的法混为一谈，而应当将它视为一种同国家法律共存的新型的法。这一观点实质上也是认为党内法规是与国法以及其他规范体系并列的独立规范类型。
从上文梳理可以看出，学界对于党内法规之性质的界定，呈现出认识逐步深化的特点。从抓取党内法规某一方面特征对照国法的性质予以阐释，到综合看待党内法规的特征，再到认为党内法规是独立类型的规范，这有助于科学认识党内法规的性质。但是，党内法规作为中国特色社会主义法治体系组成部分当中的一种规范类型，若不能同国家法律建立起必要的联系，则党规和国法如何相融于统一的规范体系将会成为难以处理的问题。
二、党内法规与国家法律的衔接协调及路径
党内法规与国家法律同属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其同国家法律的关系最为密切。基于党的领导和执政地位以及特殊的党政关系，党规与国法的关系如何科学确定和妥善安排，成为事关我国法治建设的全局性、根本性问题之一。党的十八届四中全会提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，在此顶层设计下，学界从不同角度对此问题展开了研究。
（一）二者衔接协调的前提
党规与国法的差异较容易判断，故而学界对这两种规范的分析多集中于二者的相同点上面。在宏观层面，虽然党规与国法被定位为同属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但作为统一的法治规范体系的基础，还需要更为细致的分析。
其一，作为二者衔接协调基础的总体关系。例如有学者认为党规与国法的关系表现为价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性和制度建设的衔接性。还有的学者认为党规与国法的各自绝对保留事项属于各自的“自留地”，在这一领域关键是要实现衔接；而在二者共同作用的领域，党规应当与国法相协调、保持一致。二者能够衔接协调的原因，在于有共同的经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向。并且，党规与国法虽分属政治和法律场域，但政治场域的规则可以通过制度转化为法律，这就决定了二者可以在转化层面实现衔接协调。
其二，党章和宪法的关系。作为两套规范体系中的根本法，党章和宪法的关系从根本上决定了党规与国法的关系。有论者认为，从其在中国法治实践中发挥的作用和地位来说，党章的实际作用甚至比成文宪法还重要，故而党章应被理解为我国不成文宪法的有机组成部分，党章应被视为我国宪法体系中的“高级法”。也有的学者认为，党章和宪法虽分属不同的规范体系，但二者在外在形态上表现出了一致性，在从严治党、依法治权、维护人民利益等方面具有统一性。亦有论者从党章修改对宪法变迁的影响进行分析，认为党章总纲确立了宪法的基本底色和整体面貌，决定了国家的任务，党章修改的内容构成了宪法修改的主要内容，两者应当实现衔接协调。
（二）实现衔接协调的路径和方式
学界对于党规与国法衔接协调讨论更多的，是关于以何种方式和路径实现二者的衔接协调。对相关机制和具体路径的探讨，成为学界研究的重点。
其一，二者衔接协调的基本要求。在基本遵循方面，有学者指出这主要包括国法高于党规、党规对于党员和党组织的要求高于国法，必须确定二者在制定主体、调整对象和适用范围方面的边界。在具体标准方面，有学者提出，判断党规与国法是否实现衔接的基准，包括体系共存的相容性、具体规范的无矛盾性、价值追求的同向性、行为指引的连贯性。二者衔接协调所要实现的目标，其实质也是判断衔接协调的具体标准，包括消除二者的不一致、发挥我国法治体系的乘数效应、提升党的领导与执政的法治水平、理顺党政关系。
其二，党规与国法衔接协调路径和方式。在有的学者看来，关键在于通过作为基础规范的宪法实现对两套规范体系的结构性控制。亦有论者认为，二者衔接的基本措施，在于必须有冲突规避机制。还有学者则借鉴法治政府建设中的清单控制模式，来划定党规与国法的各自调整边界，并以此促进二者的衔接协调。实体和程序方面衔接协调的不同标准和具体路径，也得到不少学者的关注。上述讨论多是围绕党内法规如何同国家法律衔接，但也有论者认为二者的衔接协调应当是双向互相衔接。在符合法定条件时开展党政联合立规，被认为是实现二者有效衔接的可行方式。
（三）作为后端保障的备案审查衔接联动机制
建立备案审查衔接联动机制，是为了加强党和国家备案审查工作机构之间的协调配合，形成党和国家备案审查机构协调、配合、衔接、协作的工作格局。党规与国法的衔接协调要求本身，包含二者在备案审查这一“后端”机制方面实现衔接联动。
在早期，有论者指出要保证联动审查机制的有效性，其关键在于确立党内法规和国家法律以及中央政策的效力层级体系，并制定确实可行的“法规联动审查机制规则”。有的学者从机构完善层面入手，认为要完善党内法规和规范性文件的备案审查工作，形成党规国法衔接协调的保障机制，可以考虑整合中共中央办公厅法规局的审查机构和人员，在中央设立法治监督委员会，为衔接联动机制的优化奠定组织基础。也有学者指出，若要充分发挥党内法规备案审查衔接联动机制在提升党内法规合法性等方面的作用，必须在强化审查监督的实效性、提升机制治理的全面性、增强机制运转的保障性等方面发力。
党政联合发文这一特殊领域的备案审查问题，也得到了学界的关注。例如有的学者认为，为了防止党内审查脱离法治约束与党外审查脱离政治领导，党政联合发文的双轨审查系统之间应建立衔接联动机制。还有的学者主张利用信息平台，将党政联合发文与行政规范性文件进行平台衔接。在有的学者看来，党组织应承担对党政联合发文进行备案审查的主体责任，而在联合发文涉及政府职权且牵头部门为国务院部门时，可以由国务院进行事前审查；国家机构可以基于衔接联动机制参与对相关联合发文的审查。
由此观之，学界对于党规与国法衔接协调的探讨，多集中在二者衔接协调的前提、总体路径和方式，以及保障方式等方面。但是，如何从作为整体的法治体系内部和中国式法治现代化角度予以阐释，还有待进一步拓展。并且，从制度实施角度来看，更为微观领域中的党规和国法的衔接协调的特征及路径，也需要进一步完善，例如对于党的领导法规、组织法规等同国家法律的衔接协调的研究尤须补强。
三、党内法规的效力问题
党内法规的效力问题，直接关系到党内法规的适用对象和范围、党规国法调整范围的合理界分、是否具有溯及力等关键问题。尤其是在党内法规同国家法律协同发力、共同致力于社会主义法治建设的背景下，党内法规效力的配置和落实，在一定意义上讲，关系到法治国家建设的成效。
（一）党内法规效力的概念及构成
有论者认为党内法规效力可以从价值、本质、表现、属性四个方面进行把握，这一效力是指党规固有的将文本规定从应然状态转变为实然状态的能力，并认为党内法规效力由规范力、引领力、执行力所构成。还有学者借鉴行政行为效力构成理论，将党内法规规范效力的基本构成界定为公定力、确定力、拘束力、执行力四个方面。亦有论者从双重视角出发，认为党内法规效力不仅包括抽象层面的规范约束力，而且还包括党员依规行使权利的行为具有受党内法规保护的效力。
党章在党内法规体系中具有最高地位，但这种最高地位的内涵和构成并无明确规定，学界对此问题展开了讨论。例如有观点认为，从守法的理由来看，党章的效力构成应当包括应然效力、确信效力和现实效力。而党章之所以具有最高效力，主要表现为在依规治党实践中党章是管党治党的根本法规，党章统领党内法规体系建设，党章能够在根本上统领党内行为，党章对宪法和法律法规也具有明确的政策指导作用。
（二）党内法规效力的来源
在国家法领域，法的效力的基础（来源）被认为是法学和法律实践的核心问题。对于党内法规效力来源的探究，有助于合理设置相关规则，构建更为完善的法治规范体系。
其一，基于同意产生效力。此种观点认为，党员在入党时承诺自愿入党并宣誓，意味着党员自愿接受党对其权利和自由予以限制，而这能构成党内法规的效力来源。例如有学者主张，党内法规的效力来自党员自愿对自己权利的让渡，即通过入党宣誓来明示，此外，制定过程的民主性也是党规效力的来源，民主的本质是规范所针对的对象的认同，因此，来源于制定过程的民主性也是权利让渡的一种形态。还有的学者认为入党誓词是党员与党组织之间达成的政治契约，是合意所形成的产物，可以产生明确的规范效力。
其二，基于特别权力关系而产生。此种观点借鉴了德国法学当中的特别权力关系理论，认为党内法规的效力来源于这一特别关系。基于党内所强调的服从性要求，可以将我国的执政党组织与其成员之间的关系认定为特别权力关系下的特殊服从关系，以此来阐释党纪严于国法以及党组织对党员进行惩戒的原理和机制。还有论者认为，特别权力关系理论不仅可以充当党内法规的正当性基础，而且还可以为党内法规的适用范围和效力边界提供理论依据。
其三，效力来源具有多重性。有论者认为党内法规的效力来源是由党的自治权、党员和党组织的认同、党员和普通群众等对党的授权、不同效力面向协同发力所构成。还有的学者主张应当进行分类讨论，党的自身建设法规属于政党和党员意思自治范畴，其效力来源于党员的同意，根植于党员入党时的宣誓；而党的领导类法规的效力来源需要更丰富的论证。也有学者认为角色认同与受约束承诺、党内法规所内含的道德主张、党中央权威和集中统一领导、国家法律的规定是党内法规效力的来源。亦有观点指出，目的和价值构成了党内法规效力的外部正当性基础，而从党内法规的规范层级来看，完整自洽的体系赋予具体规则以权威性和强制力，所有党内法规的效力最终可以追溯到党章。
（三）党内法规的溢出效力
作为政党制定的规范，原本只对组织内部发生效力，但基于中国共产党的领导和执政地位以及党和国家事务难以截然区分之现实，党内法规对国家和社会事务产生效力成为客观现象，这就是学理上所称的党内法规的“溢出效力”或“溢出效应”。
多数学者对“溢出效力”这种说法持谨慎看法。例如有的学者认为党内法规效力的溢出只能是“效果”而非“效力”，且不能简单地认为党内法规效力溢出总是有益无害。还有观点指出，“效力溢出”这种说法不仅会模糊党规和国法的界限，而且也会为实践中存在的泛化党规效力提供支撑，效力溢出会损害党内法规的权威性。还有论者认为“效力溢出”理论的阐释缺乏妥当性，最终作用于党外主体的拘束力并非党规的效力，而是在党规引领下经过合法性转化的法律效力。
部分观点认为“效力溢出”有其必要性和正当性，关键是要实现规范化。例如有学者认为，基于党建和落实党的领导权之需要以及党政分工的现状，党内法规的“效力溢出”有其合理之处，并提出关于“效力溢出”之正当性和必要性的判断基准。还有的学者基于党的领导法规之特性、党政合署办公和党政联合发文的现实，认为党内法规必然能产生对外效力。也有学者从党的领导方面法规的现实作用出发，认为这种法规不仅规范党内关系和事务，而且凭借其直接规范党的领导行为的特性影响党外事务，这一点决定了“效力外溢”是客观现象，关键是要通过合宪性审查的方式确保“外溢法规”的合宪性。
党内法规效力冲突的解决方法在《制定条例》中作了基本规定，但也存在不明确之处，例如授权制定的党规的效力位阶并未明确。此外，目前关于党规效力问题的研究，较少涉及若党规同国法发生冲突时应当如何解决。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》规定的审查内容包括“是否同宪法和法律相一致”，即如果存在上述问题，审查机关应当要求报备机关进行纠正，也可以通过备案审查衔接联动机制加以解决。这一规定主要侧重于从备案审查角度来确保党规和国法的协调，而在党内法规执行过程中发现的党规同国法不一致应当如何解决则并未明确，学界对此问题的关注度也还不够。
四、党内法规体系化建设和制度执行
体系化是党内法规建设的必由之路，也是中国共产党治理能力和法治建设水平的直观体现。体系化“有助于使规范赖以为基础的各种价值借助法律思想得以正当化、统一化，借此避免彼此间可能出现的矛盾”。但体系化建设并非最终目的，关键在于已经制定的党内法规具有可实施性。
（一）党内法规体系的内涵及构成
有观点认为，党内法规体系的科学构成，包括逻辑结构上要形成各领域各层级党内法规制度组成的有机体，在内容上要满足“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的标准。还有的学者从体系实效的角度进行界定，认为“‘党内法规规范体系’不应当是所有党内法规的简单归纳和汇集，而是根据党内法规制定原则产生的党内法规以及与党内法规具有相同相似效力和规范功能的党内规范性文件”。也有观点认为，根据规范性质、调整的关系性质和关系主体的不同，可以将党内法规区分为党章及其相关党内法规、党的组织类法规、党的纪律类法规、党的领导关系类法规、党员管理类法规以及程序类党内法规。
随着“完善党的自我革命制度规范体系”这一政治命题的提出，学界对自我革命规范体系的构成等问题也展开了研究。例如有学者指出，党的自我革命制度规范体系乃是围绕民主集中制体系，包括自我净化、自我完善、自我革新以及自我提高制度规范体系等四个子体系。亦有论者基于广义与狭义的视角，认为狭义上的自我革命制度规范体系是指规范党的自我革命的行为主体、自我革命行为、自我革命工作的监督保障的党内法规制度体系；广义上的自我革命制度规范体系，则还包括这些制度体系的制定、执行、遵守和监督保障等环节的运行过程。还有的学者从法治体系的整体出发，认为自我革命制度规范体系“是一个集群概念，由多种类型的制度规范同构而成，包括权力监督领域的国家法律，亦包括管党治党领域的党内法规，还包括其他相关的规范性文件”。
（二）党内法规体系化形成的标准
作为法治建设的奋斗目标，是否形成体系化以及体系化的程度，乃是必须考虑的问题，明确了具体标准，也能为今后更高层级的体系化指引方向。2013年发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出了内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系建设要求，这四项标准为2019年修订的《制定条例》所吸收，被官方认定为党内法规体系构建的目标和党内法规制度建设的任务要求。在此基础上，学界对党内法规体系是否形成的具体标准展开了讨论。
在体系化的形成标志方面，在一些学者看来，宏观层面应当与法律体系的建构一致，故而将党内法规体系划分为相互支撑但又不交叉重复的几大板块。亦有论者认为党内法规体系包括纵向的阶层体系所要求的效力位阶清晰、横向的部门门类完备，且融贯性和完备性应成为体系化程度的判断标准。还有的学者认为体系化形成的标准包括结构、规范和内容的体系化。也有学者从形式和实质两个层面进行界定，例如认为党内法规体系必须符合形式和实质的标准，具体来说，形式上的要求包括党内法规部门齐全、配套法规较为完备、体系内部和谐统一；实质要求则包括符合国情和党建需要、注重实践性和与时俱进、充分体现党内民主和党员干部的意志。
（三）党内法规体系建设的路径
在总体路径和指导理念上，有论者探讨了体系建设如何适应加强党的领导和全面从严治党、维护党章权威与落实党章核心价值，以完善我国社会主义制度为目标，以全面推进依法治国为牵引，推动党规制度体系建设。还有的学者认为基于破解党内法规应急性、随意性、“碎片化”等因素的考量，应当继续推进党内法规建设的顶层设计和体系规划。坚持民主集中制，被认为有助于保证党内法规体系建设的正确方向。
在具体的分析路径上，此方面的讨论多集中于如何完善党内法规内部体系。有学者专注于不同层级党规的完善和制定，认为具体路径包括健全基础主干性中央党规、完善配套党规、健全部委和地方党规、统筹推进党内法规立改废释工作。还有的学者认为，除前述路径外，还要突出党规制定过程中的民主性和开放性，实现清理工作的常态化和制度化，并完善备案审查和评估机制。亦有观点认为，进一步提升党内法规体系化程度，可以从坚持体系化思维、运用立规技术、提炼党内法规的基本原则等方面入手，实现党内法规体系化建设。在一些论者看来，体系化的路径，根据党内法规体系化程度的不同，可以采用集成型方式、汇编型方式和单行法规方式。在自我革命制度规范体系建设方面，有论者认为在宏观层面上应当立足法治要求，充分发挥宪法根本性的指引和约束作用。还有的学者认为，自我革命制度规范体系建设路径，包括系列制度规范协同发力、完善党内法规体系、实现依法治国和依规治党有机统一。亦有论者基于静态文本、动态实施和观念提升的视角，认为完善党内法规体系不仅包括制度文本意义上的完善，而且还包括党内执法（规）和法规实施体系以及全党遵规守规的观念体系。还有的学者从社会主义法治体系的总体出发，认为党内法规体系的完善除了要在党的制度内部厘清相关关系，完善立改废释、实施机制以及冲突解决机制，还要明确党规和国法的各自调整界限。
党内法规的法典化是推进党内法规体系化的方式之一，是体系化的高级形态。有论者认为体系型的法典编纂通过运用立规技术，可以促进规范统一、内容全面、概念一致、逻辑融贯，使规范兼具合理性和可操作性，实现形式理性最大化，并满足实质理性的要求。在法典化的路径和模式选择方面，有观点认为组织法规适合于开展实质性法典编纂，党的监督保障法规可以开展体系型法典编纂，而党的领导和自身建设法规适合于开展法规汇编。还有的学者认为党内法规的法典化可以采用自治型的体系型法典模式，现阶段应以适度法典化为目标，在名称使用方面，党规名称中使用“法典”一词是可行的，并就总体工作规划，党的组织、领导、监督保障、自身建设以及跨板块党内法规法典化思路和路径提出了建议方案。也有论者反对党内法规的法典化，认为借鉴国法法典化的方式模糊了党规与国法的界限，学界所主张的法典化的优势和路径难以成立，但可以借鉴法典化的思维方法。
（四）如何提升党内法规的执行力
党内法规的权威和生命力在于执行，在“比较完善的党内法规体系”已经形成的情形下，以何种有效机制确保党内法规全面实施，便成为工作的重点。从广义上看，党内法规的实施和执行都是将纸面上的规则转变为行动中的规则的活动，是党内法规从效力向实效转变的关键环节。因此，党内法规的执行和实施具有大致相同的指向，例如有论者认为党内法规执行力既包括各级党组织和全体党员自觉遵守和执行党内法规的意愿，也包括党内法规执行者运用强制方式执行党内法规的能力。
在较早的时期，有学者提出关键应当从制定层面入手，必须更新立规理念，加强立规规划，提高制定技术，建立和完善党内法规审查与纠错等机制，不断提高党内立规质量。此外，提升党内法规执行力的一大关键点，是要建立健全问责制、定期通报制、情况反馈制等制度，形成制度认同，明晰执纪执法中的责任主体和职责权限。党内法规执行力的提升，不仅包括执行层面的要求，而且还包括其本身应当制定得良好。例如有观点认为，要提升党内法规制度的执行力，必须在党内法规制定和实施过程中确保党内法规的明确性。通过党内法规的可操作性评估增强党内法规的可操作性和实用性，被认为是提升党内法规的可执行性和实施效果的可行路径。通过准确运用立规技术规范，合理设定权利义务、明确立规意图、保证党内法规体系的融洽性，也被认为是提升党内法规的执行力的可行方式。以明确的责任制确保党内法规得到落实是提升党内法规执行力的可行路径。在一些论者看来，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》关于执规责任的规范建构，只是搭建了执行责任制的粗略框架，许多制约执行实效的具体机制还有待完善，推进实现机制的具体化、规范化、科学化建构，将是未来完善党内法规执行责任制的重点方向。
亦有一些论者主张结合党内法规体系的外部因素来提升党内法规的执行力。例如有观点认为，构建和培育党内法规执行文化，在一定程度上可以提升党内法规制度的统一性、严明性和权威性。有的学者主张应通过包括以党员角色认知纠偏强化认知内部驱动、经由提升党规规制力强化制度正负向激励、以培育政治价值认同感强化价值引导，提升党内法规执行的动力机制。还有论者认为必须重视政治势能在党内法规执行中的作用，以政治势能补强党内法规的约束力。
对于体系化问题的探讨，是推进党内法规发展和完善的重要支撑。体系化的内涵和构成、体系化的标准、如何实现体系化等问题，在学界已经得到了较为充分的阐释。此类研究成果既借鉴了国法的成功经验，也在相当程度上彰显了党内法规的特色，例如在党规体系化的形式及实质内涵、体系的分类等方面均有一定的独到之处。但现有研究多围绕立规层面展开，对于结合实践的分类标准尚未顾及，且对具有自身特色的地方党内法规在党内法规系统中的特征等相关问题鲜有涉及。此外，对于微观层面的党内法规体系化和党内法规执行力提升之间的关系，以及党内法规执行力提升对进一步体系化的影响，尚无充分的研究。
五、现有研究总结与未来研究展望
总体来看，前述文献梳理基本呈现了相关学界尤其是法学界十年来对党内法规基本问题的探索。这些学术探索对于党内法规学术话语、知识体系、依规治党、全面从严治党等理论和实践关切起到了开拓和奠基作用。学界对于党内法规基本问题的认识不断深化，体现了学界对于党内法规理论、规范以及实践方面认识的不断拓展，更体现了从对照法学理论的研究到彰显自身特色的飞跃。
回顾学界此领域十年来的研究，可以发现：其一，党内法规学术研究的发展和勃兴，是在有效回应我国法治建设尤其是依规治党、全面从严治党的战略需求中不断推进的，没有我国总体的法治进步和依规治党的深入推进，就不可能有党内法规研究的蓬勃发展。其二，从研究成果的特点来看，既体现了我国法治建设的一般特点，也彰显了党内法规自身的独特之处和主体地位；不仅关注到宏观层面的制度建构和顶层设计，而且也涉及具体的制度运行。其三，学界对党内法规研究的关注，离不开中央政策的指引，党内法规作为一种法治现象虽然早已存在，但在相当长的一段时期内，可以说是处于被学者们忽视的状态，自党中央的决议将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系当中以来，学界对党内法规的关注度开始不断提升。其四，从不同时期的研究成果的特点来看，今后学界尤其是法学界对于党内法规研究的重点任务，依然是在全面分析党中央重大决策、具体规范、鲜活的党内法规实践之基础上，构筑符合实践发展要求的党内法规学术话语体系和理论体系，为全面依法治国和依规治党提供可资凭借的理论资源。我们同时也要认识到，研究成果目前虽然已较为充分，但依然存在可进一步拓展和创新之处。具体来说，未来可能的着力点包括以下几个方面。
（一）党内法规体系的进一步优化
比较完善的党内法规体系虽已形成，但从比较完善的党内法规体系到完善的党内法规体系，绝非一日之功。是故，党内法规体系的进一步完善还需要不懈努力。结合既有实践和党内法规发展趋势，以及依规治党的需要，必须在以下几个方面有所突破：
一是不同类型党内法规的数量匹配方面，从中共中央办公厅法规局于2021年发布的《中国共产党党内法规体系》来看，现行有效的党的组织法规共153部、领导法规共772部、自身建设法规共1319部、监督保障法规共1370部。虽然不同领域所需要的党内法规数量存在差异乃是常态，但彼此在数量上的差异过于悬殊，可能会影响党内法规体系门类的和谐与均衡，更可能会影响到党内法规的实施。例如党的象征和标志方面的法规包括《中国共产党党徽党旗条例》，但该条例在关于误用、滥用以及损毁党旗等行为的处理上还有待进一步明确，对于普通公民有损毁党旗的行为也缺乏明确的规定，这会影响到以刚性规则保障党徽党旗权威的效果。
二是在党内法规体系分类方面，目前的分类交叉过多，且“1+4”的分类过于笼统，不利于全面认识不同类型党内法规的性质。例如党的自身建设法规调整党的政治建设、思想建设、组织建设等，这些建设均是为了保障党的先进性和纯洁性，但不同建设的着力点存在差异，同国家法律的关系也存在不同，将其均归为一类，不利于充分认识不同建设的着重点。并且，党的自身建设伴随着相应的保障方式，但现有的分类将自身建设和纪律处分划分为两个不同的体系，有人为割裂之嫌。因此，必须随着实践的深入和理论的发展，探索更为周全与科学的党内法规体系划分标准。例如中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议公报提出“不断健全完善纪检监察法规制度体系”，在这一制度体系中，党规国法双重色彩较为浓厚，部分法规制度可能由纪委监委联合发布，加之纪委监委实行合署办公，随着全面从严治党和自我革命的深入，纪检监察法规制度体系必然会更加完善。于此背景下是否可以将其作为单独的法规体系，值得探讨。
三是作为体系化后端保障措施之一的备案审查如何进一步完善。目前党内法规的备案审查由党的机构承担，同时还存在备案审查衔接联动机制，以解决党规国法系统中不同审查机构之间力量分散、审查权限缺乏和审查能力不足等难题。这一机制目前侧重于审查移送、共商研究意见、共享信息等。但党内法规体系化的形成，不仅包括党规体系内的和谐，而且还涉及与国法的关系。因此，在涉及同宪法和法律不一致的可能情形时，党内审查机构是否具备足够的行动能力进行审查，还存在疑问。是故，有必要构建更完善的党规国法审查机制，以使在“后端”能确保体系化的形成。
（二）深化对地方党内法规的研究
形成上下联动、左右协同的党内法规制度体系，才能为依规治党提供充足的规范供给。从数量上看，省级党内法规居于多数，但目前的研究多集中在中央层级的党内法规。《制定条例》关于地方立规权限的规定，相较地方立法权而言更为笼统。我国作为地域广袤的大国，党的治理及由其延伸而来的党内法规，相较国家治理而言，更强调同质性和中央的集中统一领导，但地方试验、发挥地方的主动性和积极性，也是中国共产党一以贯之的治国理政方略。并且，各地区所面临的党的领导和建设活动，在具体问题上不可能完全一致，由此形成的党内法规具体规则也可能存在差异。因此，深化对地方党内法规的研究，不仅是提升党内法规研究深度和广度之需要，而且也是全面推进依规治党和构建更完善的党内法规体系的必由之路。地方党内法规需关注的点，大致包括：
一是地方党内法规的立规质量。由于党内法规进入人们的视野总体来说时间较短，如果从1990年印行的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》起算，地方党内法规制定实践迄今只有三十余年时间。囿于立规人员的知识结构、对党内法规的认识、立规技术、经验积累等因素的限制，部分地方的党内法规质量可能还无法实现“立得住、行得通、管得了”的目标。因此，有必要对地方党内法规的制定情况作出分析，判断其立规技术，并在锚定问题的基础上明确提升路径。
二是地方党内法规的制定主体。按照《制定条例》第11条的规定，省级地方党委是地方党内法规的制定机构，从目前已经公开的地方党内法规来看，绝大多数地方党内法规是由省级地方党委常务委员会制定。虽然《中国共产党地方委员会工作条例》第10条规定党的地方委员会的常务委员会在全会闭会期间行使党的地方委员会职权，但按照该条例第9条的规定，二者的职权并不能完全等同。因此，有必要强化省级地方党委的党内法规制定权，避免这一权力被虚置。此外，按照党章的规定，党的地方各级代表大会和其所产生的委员会是党的地方各级领导机关，《中国共产党地方委员会工作条例》第6条和第9条规定党的地方委员会由同级党代表大会选举产生，还要执行同级党代表大会的决议、决定。从省级党委的权力来源和省级代表大会的权限来说，其理应有党内法规制定权。因此，可以考虑在日后修订《制定条例》时明确省级党代表大会的立规权限。
三是地方党内法规是否能有效对接上位党内法规的规定。地方党内法规的立规权限和要求，包括对中央层级的党内法规作出配套规定。于此情形下，配套规定是否可以发挥一定的创造性，是否可以结合地方实际、改革要求以及地方试验的需求作出变通规定？我国的改革往往由地方率先探索，最后经中央确认，最终形成稳定的制度。因此，地方党内法规是否具有探索空间以及探索空间的边界如何，需要明确。
四是地方党内法规的公布和实施情况。与中央层级的党内法规公开程度较高相比，地方党内法规的公开程度尚有待提升。按照《制定条例》第29条的规定，党内法规除涉密或者按规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。从目前搜集到的资料来看，地方党内法规的公开程度远不及中央党内法规。基于地方党内法规有效实施、确保其质量和推进党务公开等考虑，必须提升地方党内法规的公开水平，只要符合《制定条例》第29条的地方党内法规均应当公布，并在条件成熟时建立地方党内法规数据库，以促进地方党内法规实施，加强对地方党内法规质量和实施情况的监督。
（三）党规国法衔接协调的拓展
党内法规与国家法律的衔接协调，不仅是党内法规建设中的重要问题，而且也是进一步完善中国特色社会主义法治体系的必须。学界对党内法规和国家法律衔接协调的研究，从宏观层面来看主要集中于衔接的理念、基础等方面，在具体制度方面，关于党纪处分和政务处分衔接的探讨较为充分。但总体来看，对此问题的研究还有进一步深化的空间。
一是在宏观层面的党规国法衔接上，作为由不同主体制定的规范，二者如果均可以对同一事项进行调整，那么各自的边界在何处、如何进行衔接、又以何种路径确保二者能真正实现衔接，这些问题目前尚缺乏必要的研究。此外，学界既往对二者衔接问题的研究，多侧重于党内法规由规入法的问题，但实践中已经出现由国法转变为党内法规的情形，例如《信访条例》由行政法规转变为作为中央党内法规的《信访工作条例》。对于这类现象，学界的研究亟待补强。
二是其他领域的党规与国法衔接问题。党内法规会对党员权利作出必要限制，这是实现有效管党治党的必然要求，也是党员在入党时的承诺。不仅公法上的权利会受到限制，民事权利在党内法规领域也有限制。例如中纪委颁布的《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》，对省级、地（市）两级党委、政府主要领导干部配偶、子女在该领导干部任职地区个人从事经商办企业活动作出限制，包括不准从事房地产开发、经营及相关代理、评估、咨询等有偿中介活动。而《民法典》所规定的民事法律行为无效情形包括：行为人无行为能力；以虚假的意思表示实施的民事法律行为；违反禁止性规定的；违背公序良俗的；恶意串通，损害他人合法权益的。目前对于党内法规和民事法律的衔接协调尚无充分的研究，这不仅涉及党风廉政问题，而且还涉及民事法律行为效力的认定。因此，对党员领导干部及相关人员的民事权利的限制，在何种程度上会导致民事法律行为无效或可撤销，尚有待于党内法规与民事法律的有效衔接和深入研究。
（四）党内法规研究方法的革新
经过十年的深入研究，党内法规学从一定意义上讲已经走过了“粗放式”研究的阶段。若要使对党内法规的研究能持续深入，能更好地指引实践，确保党内法规学能成为一门独立的学科，则研究方法的拓展和优化是必由之路。“学术研究的成就不仅仅取决于天赋与勤奋，它还更多地取决于第三种因素，那就是方法，即智力的运用方法。”因此，必须探索出能够推动党内法规学发展和学术研究进一步推进的研究方法。总体来看，以下几种研究方法必须重点予以关注：
首先是政治学的研究方法。作为执政党政治决断的产物，党内法规同政治存在着千丝万缕的联系，其出台有着深刻的政治考量，其目的包括保持党的先进性，保障方式包括政党纪律，这就决定了对党内法规的研究不可忽视政治学的方法。具体而言可能包括：党内法规制度与执政党权力以及国家权力之间的关系；作为党和国家监督体系基本构成的党的纪律检查与国家监察之间的关系；不同层级党组织之间立规权的配置；政党立规权的配置与国家立法权的界分；执政党如何通过党内法规实现对国家机构、社会和人民的领导等。
其次是释义学的研究方法。党内法规建设源于党中央意在以法治方式保持党的先进性和纯洁性，由此也决定了党内法规具有“法”属性。党内法规的规范性质和具体条文形态，决定了必须对党内法规开展释义学研究。这一研究方法可谓是党内法规研究的常规形态，实践中亦是如此。《中国共产党党内法规解释工作规定》第4条规定，党内法规解释应当“忠实于党内法规原意……不得违背党内法规的制定目的和基本精神”，就是要依照文本规定开展解释。作为法学研究方法的法教义学（又称法释义学），是指将现行实在法秩序作为其坚定信奉而不加怀疑的前提，并以此为出发点开展体系化与解释工作的一门规范科学。要发挥党内法规在全面从严治党中的作用，通过法解释学中的语义解释、历史解释、客观目的解释等方法的综合运用，确保“严重败坏党的形象行为的”“歪曲党的历史”等具有高度概括性并且在适用上具有极大包容性的不确定性规范概念的含义得以明确化，实现执纪权的规范行使。法学上的释义学更关注的是法律适用。党内法规的研究虽然以服务于党内法规实践为导向，但此处所说的党内法规释义学研究，不应当仅仅将其作为党规适用的方法论，而是还应当为今后制度的完善，提供必要的知识积累和理论支撑。
最后是实证研究方法。作为实践之学的党内法规研究，必须立足于党内法规实践，从党内法规制定、遵守、执行和监督等方面入手，寻找相关问题并探索解决问题的办法，从而使学术研究和实践发展能真正实现相得益彰。因此，学界应当通过对党内法规的实际运行来总结规律，从实践中阐发党内法规的学理。单纯的理论推演，极有可能会导致理论与实践相脱节，而党内法规实践也会缺乏必要的理论支撑。从目前的研究来看，以实证方式展开的党内法规研究较为匮乏，这不利于提升党内法规研究的深度和确保研究结果指引实践的可能性。因此，可以考虑的拓展方向，包括对中央和地方纪委监委官网上公布的案例展开研究。部分纪委监委官网设有“审查调查”栏目，有的还设有“典型案例”“党纪政务处分”等专栏，有的案例包括所涉及的事项、具体情节认定、所涉及的国家法律和党内法规、最终处理措施等。这些案例可以为党内法规的实证研究提供必要的素材，也能丰富其研究形式。当然，现有的案例多数都比较笼统，说理和对规范的分析存在不足，执纪执规部门有必要提升说理能力，增强所作出决定的说服力，从而也能为学术研究提供有力的资源。
（五）党内法规之于世界政党治理的意义
在依规治党成效不断彰显和党内法规影响力不断提升的当下，我们对党内法规的研究，必须更深刻地认识到党内法规的世界意义，阐述好中国实践，总结好中国经验。这不仅是提升中国制度话语权的需要，而且也是中国作为一个大国为全世界贡献自己智慧的方式。一个真正伟大的制度所具有的特性，不仅包括其能超越地域和民族性的局限，而且至少在一定程度上能使该特定制度在精神价值和实践价值方面具有普遍意义。因此，可以考虑以下几个重点用力点：
其一，阐明党内法规对世界政党治理的价值。在人类社会发展中，西方在近代化方面发挥着拓荒者的角色，并长期处于领先位置。这种领先地位和由此造就的话语优势，使部分人们长期以来认为人类社会发展必须遵循西方的道路和模式，甚至西方的自由民主模式、发展道路和政治制度被一些人认为是历史的终结之处。但不同国家的发展已经证明事实并非如此，“南橘北枳”的情形屡见不鲜。我国的党内法规制度开创了政党治理的新形态，而我国依规治党的成功，让世界看到了实现现代化和有效治理的路径绝非只有西方一种模式，世界各国尤其是后发国家，都有权且可以创造出适合自己的现代化、法治化以及政党治理模式。因此，对党内法规的研究，不仅要阐明其对于中国共产党和中国的重大意义，而且还要同时明确其对于世界政党乃至不同国家治国理政的参考价值。
其二，提升研究的全球视野。党内法规的独特性，决定了我们没有现成经验可照搬照抄，而是只能扎根于中国大地逐步探索。不过，世界各国政党的性质、宗旨和组织方式虽然存在不同，但也可能会面临一些类似的问题。例如实现和提升党内民主、保持政党和人民之间的联系、有效引领和汇聚民意、保持自身政策对国家和社会的引领能力等问题，均具有一定的共性。这些共性特征决定了可以同国外进行对话交流。因此，我们可以在立足中国实践的基础上，研究国外政党法规、纪律和政策的可借鉴之处，提供属于中国的方案。这种双向互动，对于中国而言绝非照搬照抄外国模式，对于国外来说也并非强行输出中国模式和经验，而是在平等基础上的交流借鉴，实现共同进步。
秦前红，法学博士，武汉大学法学院教授。
