内容提要：推动党内法规制度建设是党内治理法治化的必然要求。一整套严密的党内法规体系可有效应对科层化必然促发的先进性与代表性危机，在“党—群”与“党—政”两个基础关系维度确保党的人民性。欲达此目的，党内法规制度建设需要平衡法治化思维与政治性取向之间的张力：在制度框架建构的表层，需要依循国法思维完善党内法规；在制度导向设定的深层，依规治党与国法思维之间需要保持必要区隔。于此限度内，法治化并不具有先验的至上价值，努力将党的各项主张转化为高效合理的治理措施，并在治理实践中达致最大的政治效能应是当下及未来党内法规制度建设的目标。

关 键 词：党内法规制度建设  法治化思维  政治性导向  政治效能

党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，这不仅使党内治理法治化建设获得了前所未有的发展动力，而且从根本上解决了“党建学”迈向“党规学”研究的正当性问题，助推了国内研究力量的重新整合。更为重要的是，党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”的重大战略部署，标志着依法治国与依规治党并进同行的中国特色社会主义法治建设在新阶段的实质拓展。然而，党内法规实践的发展缺乏坚实的学理支撑，相较于党内法规制度建设的政治话语，相涉的学术话语，尤其是如何妥当处理党内法规政治与法律两种属性之间的关系问题，尚未获得系统阐释。如何平衡党内法规制度建设中法治化思维与政治性取向的张力，将决定党内法规制度建设最终所能达致的高度与深度。

一、党内法规制度建设的重大意涵

推动党内法规制度建设是党内治理法治化的必然要求，这与中国共产党之于当下中国法治建设不可替代的特殊角色直接相关。在中国，政党先于宪制这一历史构造从立宪和行宪两个层面昭示了中国共产党在整个政治体系中的主导地位，进而直接决定了党内法治在当下中国具有的独特价值。此等主导地位直接根植于中国宪制的基本构造，内在于中国共产党具有的相互支撑的三个基本属性：先进性、代表性与人民性。在中国的政治构造下，党与人民之间的关系是先于宪法基于道义而生的一种“政治代表”关系；人民与国家权力机关(人民代表大会)是一种契约型的被代表与代表的关系：基于宪法获得授权，宪法本身源于人民的同意，是一种“法律代表”，而党是人民的先锋队，属于主权者的一部分，自然对人民代表大会具有领导地位。①在宪法发生学意义上，政党先于宪制这一特征决定了必须由具有先进性的党作为“人民的化身”代表与领导人民：②代表性立基党自身的先进性，最终确保充分实现其人民性。

在本质上，党领导下法治中国的现实动力来自实现治权结构的法治化，而国家治权结构的法治化旨在解决的根本问题在于党、人民和国家如何依凭具体的法律治理手段最终达致并始终保持意志的统一，从而不断增进全社会共同福祉。中国共产党居于领导地位的政治构造是中国法治的基本背景，中国法治内在于这一政治背景并在这一政治背景下展开。在中国，国家法治化是一个必须由党内治理法治化提供支撑的特色法治之路。“党内法治与国家法治内在统一，没有内在法治化了的中国共产党就不会有外在法治化了的国家，法治化了的国家一定是在法治化了的党的领导之下实现的。”③由于倡导党内治理的法治化彰显了党对自身权力最大程度的限制，所以此种独特价值又具体彰显在党内法规制度建设对确保党的先进性与维持党的代表性所具有的重大意涵上。

(一)确保党的代表性之意涵

良善的党内治理需要一套完善的、彰显先进性的内部制度与规范体系，即需要实现党内治理的法治化：在政策决策、实施领导、组织管理、纪律检查，以及党员权利保障等党内生活各领域实现制度化、程序化和规范化。在建党初期，领导人的能力和魅力是维系党组织的重要纽带，但随着党组织的日益扩大，尤其是成为执政党后，迈向成熟的党就需要走上一条祛除克里斯玛而依赖规则治理的科层官僚制之路。诚然，从“扁平组织”转向“科层组织”是建设事业“办大事”所需，理性化、知识化、专业化、法治化皆为必然体现。但科层体系“以会议落实会议，以文件落实文件”，必然脱离千家万户的群众，无法像扁平组织时期那样为他们“挑水扫院子”，为家家户户“排忧解难”。④因此，为化解科层化与官僚化促发的代表性危机，中国共产党需要一套严密的党内法规体系。

(二)维持党的先进性之意涵

中国共产党一直将加强自身建设作为生存与发展的根本之道，这种建设的价值取向就是保持与提升党的先进性。中国共产党始终将自身定位为一个自觉主动为全体中国人民设定战略性愿景的党。换句话说，“代表性”话语之证成必须始终不可脱离“先进性”话语之铺垫。所谓“先进”，就是担当“国家战略者”角色，比别人先走一步，谋划长远与全局，整合一系列在当下并不同质甚至是相互抵牾的利益，并从中提炼全体人民的整体与长远利益，设定更高的战略性愿景。⑤改革开放后，“亲商”与“亲民”的关系并未彻底理顺。没有企业家，没有资本，发展当然无从谈起，但需要意识到的是，“亲商”与发展本身不是目的，其终极目的应是“亲民”。在本质上，以“代表性”为表征的精英政治“就是一种贤能政治，决定了社会主义的政商精英及其相互关系必须以公共性为道德依归”。⑥在客观上，为应对这一现实挑战，中国共产党需要不断加强自身的政治素养与能力建设，与时俱进提升自身的先进性，建设一套内容严谨、配套完备、运行有效的党内法规体系。

总之，中国的法治化实质上是中国共产党对其执政方式和所主导的权力体系在国家目标调整之后展开的自我转型与自我重塑，是一种谋求“中国式现代化”的理性举措。总体思路是在主导政治力量与法治的关系方面，坚持并发挥执政党对法治工作的领导和推进作用与执政党自觉接受宪法法律约束、依照宪法法律开展活动相结合的有机统一。事实上，在党规与国法并存并行于国家治理体系之中时，当代中国法真正的法律体系构造与特征才能凸显。这就是说，欲求真正建设法治中国，既要逐步提高依规治党的法治化水平，也要逐步造就依规治党与依法治国的机制协调性和系统兼容性。当然，这并非意味着要将党规与国法等量齐观，甚至依循后者的法治主义思维对前者进行通盘的规范化重塑，而是应在充分尊重党内法规所兼具的政治属性基础上，在制度建设中进行区隔式的均衡配置。具言之，在制度框架建构表层，着实需要依循国法思维继续提升依规治党的法治化水平，同时在制度导向设定深层也需要将党内法规的两种属性区别对待，确保依规治党与法治主义思维的必要区隔。

二、党内法规制度框架建构层面关注的三个维度

国家的有效治理不仅要依靠国家法律体系和党内法规体系，还要依靠道德规范体系、行政行为体系、民间自治体系等，然而党的十八届四中全会只将法律规范体系和党内法规体系纳入“中国特色社会主义法治体系”，并未将其他规范体系一并涵括。由此，研究者们就必然要对党内法规的“法”之属性进行充分挖掘与阐释，最大限度地匹配“依法治国和依规治党的有机统一”这一官方表述，进而在理论上佐证此种政治定位的正当性。在很大程度上，自党的十八大以来，法学界对党内法规的研究皆在践行一种政治话语的“法意诠释学”，呈现出“从政治呼号到法律逻辑”的话语变迁态势。⑦大致说来，为提升党内法规的规范化水平计，此类研究大体聚焦于宏观、中观及微观三个基本维度。

(一)宏观：基本范畴的规范性

在现实中，党的规矩、党的纪律、党内法规这三个概念往往在不同场合交叉使用，引发了不必要的概念错位和理论含混。从整体上看，“党的规矩”概念外延明显大于党内法规与党的纪律，这对党内法规体系规范性的影响不仅在于“党的规矩”概念过于宽泛的涵括力，更在于它还包含“党的优良传统和工作惯例”。不可否认，可归入“党内法规的非规范渊源”⑧或“不成文的‘党内习惯法’”⑨的党的规矩，虽然事后经过立规程序可具体化为正式的党内法规，但是此等过于模糊的表达似乎只能仰赖个人观念、政治觉悟才可获得遵从，可能会给党内治理的法治化建设造成不良影响。《中国共产党纪律处分条例》第69条规定了“违反党的优良传统和工作惯例等党的规矩”所应承担的责任，⑩更可能使这种不良影响放大。毕竟，“过分拔高道德性要求，将看不见、够不着的标准融入党内法规，搞‘层层加码’，(可能)致使党内法规因过严而无法落地落实”。(11)

为此，学者们建议应当对这三个基本范畴作出更为精细化的区分：其一，将“党的规矩”界定为广义的上位规范概念，即“党的规矩”并非指某一条款的具体规矩，而是党组织、党员干部必须遵循的刚性约束规范的总称；(12)相应地，依规治党中的“规”应被理解为狭义上的党内法规，而非广义上的党的规矩。其二，将“党的纪律”和“党内法规”定性为平行但彼此交叉的下位概念，一般不对这两个范畴做广义解释和泛化使用。其三，严守作为“党的优良传统和工作惯例”的党内规矩与党内法规之间的界限，“党内习惯法”要成为党内法规需要经过正式的立规程序；同时，不宜将这一外延无限宽泛的概念直接植入党纪责任的规范模式中。(13)

(二)中观：效力位阶的规范性

在国家制定法体系中，由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章组成的位阶体系与表现形式、与制定机关基本是一一对应关系。基于形式规范性的要求，通过文本名称就能确定其制定主体在权力构造中的等级。然而，根据2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第5条，党内法规的名称有党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则7种；党章、准则的制定权专属于中共中央，而“中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称”。可见，党内法规无法根据权威性文本的名称辨识其具有的效力位阶。特别是，所谓“可以使用”的意思究竟为何？包括中纪委在内的党中央以下的中央部委是否也能采用“条例”形式制定党内法规？

为解决上述问题，实现规范形式与党规效力等级的严格对应，构建党内法规冲突的防范与解决机制，学者们提出两方面建议：一方面，立足当下，注重党内法规的顶层设计和统筹规划，健全前置审核和备案审查的联动机制，避免超越制定权限、内容不合理及制定程序存在重大瑕疵的党规正式实施，辅以党规评估机制与清理机制“纯化”规范体系。(14)另一方面，着眼未来，为实现规范形式与效力等级的严格对应，根据实践需要对《中国共产党党内法规制定条例》进行修订甚至系统重塑：要么为不同等级的制定主体配置相应的规范形式，如中共中央可采准则、条例，中央部委可采规则、规定，省级党委可采细则、办法；要么采取绝对保留方式，将党章、准则甚至条例规定为专属于中共中央的规范形式，其他主体可根据调整事项不同选择其他形式。(15)同时，为避免不同党内法规名称混用，应进一步明确每一个规范名称所要调整的事项，以作为党内法规制定主体的参照标准，(16)或者在使用规则、规定、办法、细则四种名称时，根据具体事项和规范内容选择与之匹配的名称。(17)不唯如此，为解决党内法规体系的内部冲突问题，还应当参照国家法，遵循上位规优先、新规优先、特别规优先三项原则。

(三)微观：条款表达/设置的规范性

目前很多党内法规存在表达模糊的问题。例如，直接援引政策用语，却未对其给出精确界定；为了宣示主张、提出要求，使用诸多情感化表述；沿袭文件的表达方式，使用诸如“增强”“提高”“改进”“健全”“做好”之类的强制性色彩不浓的措辞，以及“恰当”“相应”“必要时”“视情况”等界定不清晰、不明确的表述。更突出的问题在于，尽管党内法规的内容以条款形式呈现，且要求区别于一般不用条款形式呈现的决定、意见等规范性文件，但从当下规范的内容判断，除《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等少数义务性规范为主的党内法规，其他多数党内法规并不具备常态国家制定法那样包含行为模式加法律后果的规范结构，尤其缺乏明确的责任条款。(18)例如，《中国共产党农村工作条例》第32条规定：“不履行或者不正确履行职责的，应当依照有关党内法规和法律法规予以问责”。又如，《中国共产党党员教育管理工作条例》第20条规定：“党员每年集中学习培训时间一般不少于32学时”，但并未规定学时不足时基层党委或党员的责任。诸如此类的条款，自由裁量空间过大，极易陷入一种“象征性执行”的困境。

为此，学者们主张，在制定此类条款时，在语法形式的择取、规范语词的使用、条文的结构形式等方面皆应严格嵌套国家制定法规范的逻辑结构，注重规范的明确性和适用性，即但凡明确的违纪行为都对应强制性的责任规定，做到“应设即设、设则有效”，(19)以实现“党内法规的各个构成要素形成自洽的结构体系，与法的规范结构具有逻辑上的一致性”。(20)鉴于党内法规制定技术在保持党内法规的规范性、可操作性中扮演的关键角色，有学者甚至提出，有必要出台专门的党内法规制定技术规范，(21)对一些难以在《中国共产党党内法规制定条例》中详尽规定但具有基准意义的技术性规范，比照全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会印发的《立法技术规范(试行)(一)》和《立法技术规范(试行)(二)》，由中共中央办公厅法规局发布与之类似的配套性立规细则。

在整体上可以看出，过去十年学界对党内法规制度建设有如下研究特点：在研究风格上，异于党史与党建理论，旨在将“国法思维”平行应用到党内法规制度建设中，(22)以期通过逐步形成严格的党内法规规范的逻辑结构，最终造就党规党纪体系公开、明确、稳定、合法。在研究路径上，鉴于党内法规话语体系需要在整合与提炼诸多基本范畴基础上完成，因此无论是直接援用法学基本范畴的分析范式，抑或对经典政论文献中特定表达的诠释，学者们在很大程度上都潜在践行了充分挖掘与提炼党内法规所蕴含的“法”之属性这一研究路径。

不可否认，依循国法思维提升党内法规的规范化业已成为学界共识，但对于如何把握规范化的幅度与尺度仍存在疑问。典型体现是，在凸显其法律属性之同时，一些学者可能倾向于弱化党内法规的政治属性，陷入法律中心主义的思维定式，进而潜意识地将党内法规规范化径直推定理解为一以贯之的通盘法治化。典型体现是，区别对待“政”“法”两种属性的这种理论自觉仍主要停留在党内法规制度框架建构维度，局限在外在制定技术规范表层，多数学者仍未深入到承载着内在价值的制度导向设定这一层面。

上述问题之所以发生，要么是囿于先天缺乏中共党史和政治学的知识训练，执持单向度的法律思维，使他们笃信法治化本身就具有内在价值，忽视党内治理法治化应有的边界与尺度，倾向于主张以国法思维对党内法规制度予以通盘重塑；要么因为后天缺乏制度化的渠道实际参与党内法规的制定，进而难以系统体认制定者在党内法规制定中潜在依循的政治逻辑，以致只能将研究着力点限缩在制度框架建构这一表层。事实上，党的十九届四中全会提出全面深化改革的终极目标就是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，(23)而以党章为主导的党规体系和以宪法为统领的国法体系则被定性为赖以实现此等终极目标的两个基干性抓手——通过党规与国法规范治理主体及其权能、治理客体、治理任务、治理程序等进而逐步使国家治理制度的“分子结构”精细化与定型化为“原子结构”，(24)最终达致国家治理体系和治理能力现代化。换言之，在中国的政治设定下，法治不可或缺，但并不具有先验的至上价值，党内治理的法治化只有纳入国家治理的现代化整体脉络中才能获得自身意义。这就决定了，在制度框架建构的表层需要依循国法思维继续提升依规治党的法治化水平，在制度导向设定的深层则需要将党内法规的“政”“法”两种属性区别对待，为法治化设定必要限度。

三、党内法规制度导向设定层面的应有基调

党政体制的法治化作为中国法治化的核心内容，在展开过程中可能存在自身的困难。具言之，法治化能否在规范党组织权力运作之同时，又不遏制其政治活力？在形式上，是效率与秩序、规范与活力之间的协调问题；在实质上，是党内法规本身的“政”“法”两种属性的张力必然促发的结果。在党内法规的制度建设中，妥善处理这种张力，不仅要在制度框架建构的表层，更要在制度导向设定的深层确保依规治党与国法思维的适当区隔，而且要兼顾党的执政灵活性与执政规范性。就此，可从党内法规制度建设必然触及的“党—群”关系与“党—政”关系两个基本维度进行阐释。

(一)党内法规制度建设中的“党—群”关系

在中国，政党是政治行动的主体，其行动不仅仅是求生存和发展，更要引领国家各方面的发展。也就是说，政党主要不是通过选票计算来获取其合法性，而是通过群众路线与时俱进地不断更新自身使命，进而不断回应社会与国民的诉求来达此目的。然而，执政党从革命年代的“扁平组织”容易演变为建设时代的“科层组织”，一旦过于行政化与官僚化，就容易失去自身政治活性，丧失执政的使命感与方向感。与此同时，在法治化的大趋势下，它又须将自身权力进行相当程度的制度化与规范化，以避免权力在运行中出现超越政治理性、严重突破国家宪制的问题。这就意味着，法治之于中国共产党而言，并非规范性越强越好；执政党自身的规范化，以政治理性和政治审慎为最高诉求，需要立足于法治而又超越法治，需要在规范化与能动性之间维持一种动态的平衡。在中国的政治构造下，群众路线彰显为执政党与人民的关系，即“党—群”关系，这是我党建构自身执政合法性的直接来源。正因如此，作为我党群众路线重要抓手的信访如何实现法治化，便成了当下重塑“党—群”关系的重要议题。

信访制度在发挥重要社会治理功能的同时，亦在治理过程中因“过载”促发了诸多问题。进入21世纪后，“信访洪峰”这一隐喻足可说明国家承受的重大压力。为了系统应对此等难题，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。在此顶层设计导向下，通过“信访法治化”改革实现对信访问题的通盘治理迅即成为理论研究的基本共识。然而，信访法治化的路径选择并未形成定论，基于信访的两种属性，学者们给出了截然对立的方案：要么依托“源于国家治理法治化方向的”法律属性，将信访“瘦身”为一种纯粹的行政解纷机制(“权利救济导向立场”)，要么依托与法治属性存在内在张力甚至抵牾的“信访功能内生性和制度嵌入性的”政治属性，(25)将信访改造成一种政策反馈与整合机制(“政治参与导向立场”)。以下分而述之。

1.权利救济导向立场。虽然诸多认识对信访本身在法治之外的功能秉持不同程度的排斥态度，但从整体来看，它们皆试图以法治领域的具体制度来认识、比附、改革信访制度，(26)主张行政信访应纳入法治化的行政救济体系：要么发挥信访救济的独特优势，将其改造为行政诉讼与行政复议的过滤机制与补充机制(“补充救济说”)，(27)要么将其重构为行政性申诉救济机制的一环，发挥其替代诉讼机制之功能(“申诉救济说”)。(28)

主张“补充救济说”的学者认为，一方面，改革开放以来，信访的功能已经转化为以权利救济和解决纠纷为主，其政治参与功能逐渐被弱化。(29)另一方面，从制度设计的初衷看，权利救济并非信访制度的主要功能，但经过晚近30多年的发展，该制度的此种功能业已获得极大的拓展与加强。在实践中，行政信访已经超越行政复议、行政诉讼等途径，成为我国公民进行权利救济的重要选择。这种既定现实为信访制度在常规救济体制内寻求对应的空间提供了思路。

秉持“申诉救济说”的学者认为，试图通过弱化甚至径直取消行政信访的救济功能寻求改革出路是一种因噎废食的短视。为此，这些学者往往倾向于认为，借鉴国外申诉专员制度对信访的重塑不仅具有可行性，而且与国际接轨亦可在很大程度上佐证以此方式法治化信访的正当性。不唯如此，较之“补充救济说”，“申诉救济说”看待信访的视野明显更大：虽然强调需要重点凸显信访的申诉救济功能，但并不排斥该制度在公众参与、改革建言等方面继续扮演积极角色。

2.政治参与导向立场。秉持这一立场的学者认为，信访只是法治框架下的具体制度安排，不能僭越司法“定分止争”职能，更不能被“同化”为一个科层制的行政制度。为此，应当厘清信访在政治系统中的功能定位，彻底剥离其权利救济功能，践行一种技术性的群众工作模式，让其作为建构执政党与群众互动机制的本土化制度资源，发挥政治代表、利益聚合、政治参与和政治沟通的功能。(30)“只有在民主监督、参与与沟通的意义上谈论信访制度，它才有存在的价值与保留之必要。”(31)就此，执持的理由大体有三：其一，权利救济导向的核心在于，将行政信访打造为多元解纷机制的一环，协调各类救济机制之间的分工和对接关系，减少信访救济的恣意及其对其他救济机制的侵蚀。然而，此种导向因会遭逢巨大的现实障碍而难具有现实可行性。一方面，抽离其政治功能，将信访限缩于科层制内部，“暂且不论程序和机构的过密化可能带来的副作用，单就矛盾的化解而言，此种常规救济机制是否有足够的权威、资源、魄力来冲破行政科层制各种明显或隐含的关系束缚，尚存疑问”。(32)另一方面，民众选择信访舍弃司法渠道的主因往往在于，在专业化的司法场域内，裁判与程序皆需遵从严格的规则约束，而信访并不受此结构性的掣肘。此种非法定化的特质使信访较行政诉讼、行政复议等更为法定化的救济渠道具有明显压倒性优势。就此而言，“行政信访法治化改革能否发生实际功用，更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟，形成真正有效的互补竞争格局”。(33)

其二，从运行现状看，在信访的多重功能中，权利救济功能一直较为突出，不过，从实际效果来看，信访的救济功能对缓解社会矛盾、维系社会稳定并未产生显著效果；着眼长远，伴随我国多元解纷机制的健全，信访制度的解纷功能将不断弱化，作为国家治理体系的重要构成部分，其风险预警、利益聚合、政策纠偏、政治沟通等功能将日渐凸显。(34)

其三，“在目前政治参与制度设计尚不成熟完善的情况下，信访仍是民意通达国家的预留端口，是辅助与保护政治制度运行的缓冲设计，是链接民众与国家和党的快捷方式”。(35)特别是在推进治理体系与治理能力现代化的当下，面临的瓶颈问题主要在于，治理体系的科层化与封闭化导致的公共权力的高度垄断，“公共需求(持续)多样化的社会与封闭的治理体系之间存在令人不安的张力”。(36)在此情势下，信访自身完善的问题理应被置于公众利益表达机制构建的视野之下探讨，要积极发挥该制度的政治参与功能，使之真正成为实现治理体系与治理能力现代化的重要抓手。

较之立基于信访法律功能的前一立场，依托这一制度政治功能的后一立场明显更为契合中国的政治现实。从创立伊始，信访制度的初衷就被设定为旨在对抗官僚主义，成为民情上达的快捷渠道。当科层制过于僵硬时，作为事实上民众与公权力沟通的绿色通道，信访能够穿透科层直达“天听”，成为巩固政治合法性与正当性之必需；当难以定性的社会问题无法见容于刻板的科层制或一些纠纷无法为法治化治理所吸纳，不受实定法和程序主义约束的信访亦可从容“救场”，作为国家政治安全运行的制度备胎，充当这些问题重要甚至唯一的兜底渠道。

基于上述论述可知，不仅将信访归纳为“人治底色”抑或鼓吹信访法治化就是程序司法化是存在问题的，而且主张尽快出台一部信访“法”以完成对信访的法治化重塑本身也存在可深入检讨的空间。一方面，信访制度的正当性深植于中国独特的政治构造，追求的是社会正义层面上的“合法性”，以至于它并不排除对实定法体系的背离甚至颠覆。这就是说，此一制度本身并不必然局囿于实定意义上的“合规”，自然也未必特别需要转化为纯粹的立法。信访与法治之间理想的关系应是前者不能实质背离后者，但彼此也不能相互替代。另一方面，中国现行法律体系形式上虽已比较完善，但与社会现实特别是基层民众的传统法观念(Law in mind)尚存诸多抵牾之处。这就意味着，社会事务处理的整体法律化尚需一个过程，执政党的治国理政主张和国家治理策略亦只能因势利导渐趋法律化。尤其在中国总体的制度架构中，从改革开放四十多年的发展历程来看，法律实际上并非衡量国家与社会治理得失成败的最高和唯一标准。由此，对于处在补强体制合法性的站位上而作为中国制度体系重要杠杆的信访，使其发挥作用以求“撬动”一个更大“善治”局面之关键就在于“并不是一味增加自重，而是找好政治支点”：(37)在渐进提供更规范化、框架化的指引，为公权力与民众的互动确立更强大制度动力的同时，更要防止因过于规范化、科层化，以行政逻辑代替政治逻辑，削弱其本身的灵活性与政治能动性。

如果说2022年之前呼吁全国人大尽快颁行信访“法”试图将自身秉持的学术立场进行“立法变现”，那么2022年5月1日施行的《信访工作条例》无疑发挥了一锤定音式的“定调”功能。一方面，与旧版条例为国务院出台的单纯行政法规实质不同，新版条例由中共中央政治局会议审议批准，中共中央、国务院联合发布，并被明确界定为“全面规范信访工作的第一部党内法规……是新时代信访工作的基本遵循”。这说明，执政党意识到采用立“法”来“法治化”信访的时机可能并不成熟，在转型时期社会矛盾不断凸显的情势下，采用党规形式强化信访的政治属性，“以群众工作统揽信访”的党务化操作可能更有利于实现国家治理的终极目标。另一方面，与旧版条例为单纯行政法规形式类似，新版条例虽还凸显信访制度的政治参与功能，让群众工作在信访中占据更重要的地位，但并没有完全摈除其替代诉讼之救济功能，仍呈现出综合调整、统一规范的混合型立“规”思路。事实上，从2014年就诉访分离进行顶层设计，将涉法涉诉信访剔除出信访范围到2015年对信访维稳职能的剥离，信访改革实质上就是一个为信访减负、卸载的过程，皆是对信访职能边界的进一步厘定与拓清。这种渐进式的“瘦身”对于回归信访本位至关重要，彰显了执政党对信访工作未来改革方向的审慎与重视。基于此等趋势研判，即便以后这部全面规范信访工作的党内法规被“重塑”成真正的国家法律，也肯定需要立基于信访制度的政治功能，绝不会践行以科层法治的逻辑实质弱化，甚至祛除信访背后的群众政治意蕴的立法导向。

(二)党内法规制度建设中的“党—政”关系

中国法治化进程的构造“一方面是社会转型带动法治化，另一方面是法治化推动社会转型，其间的互动与冲突并存”。(38)身处这种转型期法治进程中，如果缺乏把握此种张力的能力，就很难驾驭整个法治发展的局面：要么经常陷入“规范不足”状态，要么基于法律的理想主义而陷入“规范过剩”状态。“规范不足”状态集中表现为脱离法规范便宜行事的“运动式治理”，而“规范过剩”状态则突出呈现为法律对国家权力刚性约束过度。

“规范不足”集中体现的运动式推进模式并非只是一种“招之即来、挥之即去”的治理手段，更是国家能力的构成要素，有效动员和组织社会成员参与社会治理乃国家能力的关键维度与具体体现；(39)但从另一侧面亦能说明日常官僚体制有时运转不畅，各职能部门难以有效履职，因此必须通过问题化策略的引入对官僚体系内部权力体系、功能体系进行重新整合，采行运动式手段推进重点工作。“科层组织危机和失败的无法避免构成了运动式治理的产生土壤”，(40)运动式治理的本质就在于“暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图”。(41)虽然社会动员的治理模式存在一定的弊端，但仍是国家在现代化进程中应对绩效压力、完成治理目标的重要手段。

相较而言，我们更应关注科层化所必然引致的常态的“规范过剩”问题。在应对这类问题上，党组织在宪制结构中的“政策性和能动性优势”便有了用武之地。各级党委通过组建工作组、领导小组等形式，在宪法确定的宪制格局下，能在上下级之间，以及下级部门之间构筑一条有机互动的机制渠道，造就一种府际关系的调适机制，推动不同国家机构形成有效应对社会综合治理所需的对接关系，大大提升国家机构体系的运作效率。“通过自身‘纵向互动’与‘横向协调’的运作逻辑，在拓展治理架构弹性空间的基础上，一定程度上缓和了政府管理体制中‘条块分割’所带来的结构性紧张”。(42)概言之，党内法规制度建设更应在重视程序化与理性化的同时，避免因过于程序化与理性化引致的政治能力弱化，为党组织发挥政策性与能动性制度优势预留空间，增强中国宪制结构的实践韧性与政治活性。若在特殊情形下，两者之间的有效平衡难以实现而必须做出取舍时，执政的规范化所遵循的法律逻辑需要服务，甚至服从于执政的能动性所依托的政治逻辑。

在此，有必要探究如何看待党政机关联合行文问题，这也是研究“党—政”关系难以忽略的重要议题。基于载体不同，党政联合行文大体可分为两类：党政机关联合制定的党内法规和党政机关联合发布的规范性文件。当下学界主要围绕两类党政联合行文的各自“弊端”展开指摘与批判。针对党政机关联合制定的党内法规，学者们认为，虽然“党内法规之效力存在着外溢的必然性”，(43)但党内法规仍应严守“党内侧”之界限不应超出调整党内关系、维护党内生活秩序的党内治理范畴，涉及“党外侧”的，应由国家法律、组织章程、规则办法等规范承接；(44)质言之，应明确党内法规和国家法律二者在所规范事务上的“分野性”，即党内法规主要管理党内事务，国家法律调整社会公共事务。由此，他们认为，党政机关联合制定的党内法规，实体上往往具备国法实质，关涉国家政权，理应由全国人大或常务委员会制定、通过才具有法定效力，故此形式不当僭越了调整范围，具有以党代政之嫌。受此“政党自治规范”理论逻辑的影响，既有的不少研究对“党内法规制定权限的横向拓展”表现出一种谨慎甚至否定的态度。针对党政机关联合发布的规范性文件，学者们认为，这种形式可能成为行政机关规避信息公开约束、备案审查和诉讼监督的借口，从而逸脱法治监督，造成法治规范属性认同上的危机。由此，一些学者甚至提出，要适应党和国家机构改革的新实践，就应构建“党政一体化”的行政主体理论。(45)该理论不以外在的单位名称和性质而强调应以实质性的权力行使为判断标准：只要党政部门行使的权力直接涉及外部特定对象行政法上的权利义务，那么这些部门皆可归入行政主体，成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，以期釜底抽薪般地彻底解决党政联合行文沦为“公权力主体逃逸公法义务与责任”的管道这一现实问题。(46)总体观之，两类指摘与批判的进路整体上依循的皆为一种法治主义建构思维，在理论上可以自洽，但并不具有太多的现实可行性。

1.对联合制定党内法规之批判观点的批判。此类观点不仅混淆了党的领导权、执政权与国家权力在性质上的根本差异，而且突破了党规与国法的基本界限。在本质上，这种将党政联合行文视为规范“异类”而欲求建构一种党规与国法泾渭分明的二元立场，更多的是西方政制思维的具体投射使然，并不符合中国当下的政治现实。中国共产党与其他国家执政党的根本区别在于，“中国共产党在中国社会的存在，首先是作为领导力量和核心力量的存在，其次才是作为革命力量和执政力量的存在”。(47)诚如王岐山同志所界定的那样，执政党本身也是“广义政府”的内在一部分，(48)“‘广义政府’的定义更符合中国政治的实践，因为执政党和其领导的政府处于同一个政治过程，并且是这一过程不同环节中的最重要的‘利益定义者’和‘利益相关者’”。(49)此种“以党领政”而非“以党代政”的政治导向直接决定了党政联合行文立规存在的合理性与必然性。一方面，作为世界上最大的执政党，不论是从维系党自身事业着眼，还是从提升党的执政能力出发，党都必然保有一套相对独立的制度体系，以保持党对全局的领导。鉴于这类由党归口管理的领域关涉党的领导，国法不宜对其进行调整，同时其也关涉具体的国家事务与公民权益，单纯的党规也不宜置喙。在此情势下，党政联合行文便成为最佳的制度工具。另一方面，党对国家和社会生活的领导是其执政的政治前提，党的领导不可避免地会渗透到国家和社会公共事务的管理活动中，同时多数公职人员兼具党员的双重身份，因此，对此等事务的调整、对此等人员的管理势必同时牵涉党务和国务，进而形成需要党政协同共治的特殊领域，党政联合行文便成为自然的制度选择。

2.对联合发布规范性文件之批判观点的反思。考虑到实践中的党政联合发文基本属于规范性文件，在司法实践中引发争议的主要是规范性文件，所以，较之党政联合制定党内法规，联合发布规范性文件更多地引发了学者们的关注。针对党政联合发文的政府信息公开案件，北京市高级人民法院2014年发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》中规定：“人民法院经审查，凡以党组织文号印发的信息，或者党组织制发的党政联合文件，一般不属于《政府信息公开条例》的调整范围，行政机关以不属于政府信息为由不予公开的，人民法院应予支持。”在2016年12月“张亚杰与北京市房山区人民政府等复议上诉案”中，最高人民法院裁定，政府信息公开的适用主体和参照执行主体是行政机关、法律法规授权的组织等，而以党委文号制发的党政联合文件并不属于政府信息，不属于《政府信息公开条例》调整的范围。(50)在司法实践中，党政联合发文使用的发文字号往往成为信息公开司法审查时最主要的外在判定标准，多数法院根据制发主体系党委且使用了党委发文字号，即认定系争文件不属于政府信息范畴，以至于党委作为制发主体的存在，俨然“成为党政联合发文规避《政府信息公开条例》约束的脱逸通道”。(51)

与政府信息公开案件类似，在对行政行为提起诉讼时，若该行为依据的规范性文件为党政联合发布并冠以党委发文字号，则法院往往会拒绝对该文件进行合法性审查，甚至该文件可能规定的是政务事项并为公民、法人或其他组织设定了具体的权利义务，但司法实践也显示，行政机关同样不能将此类党政联合发布的规范性文件作为行政机关的执法依据。(52)换言之，法院没有权力审核党内规范性文件的合法性，但党内规范性文件同样也不能作为行政执法的依据，两者实质秉持的皆为“党政分工”的内在逻辑：党负责决策，而政府负责执行，但执行依据必须是国家的法律；依法行政中的“法”并不包括党内规范性文件，党的意志成为国法必须经过立法程序的转化。

为有效阻遏行政机关向党政联合发文“系统性逃遁”的冲动，一些学者主张，需要摒弃单纯审查发文字号的形式化逻辑，在司法裁判中法院应对系争文件的内容进行实质化审查，围绕“政府信息”的职责要素展开，审查其是否会对行政相对人的权利义务产生直接影响，是否包含具体、详细、可执行的公共管理职责内容等。(53)此种制度完善路径，形式上自然可以自圆其说，但落实起来可能会遭逢重重阻碍。通过对大量相关行政案例的梳理不难发现，作为被告方的行政管理部门主要集中在县区层级。究其成因，大体有三：其一，在联合行文的目标导向上，相对于中央的宏观视角与省级的中观视角，县级层面往往需要秉持如何打通最后一公里的微观视角，这不可避免地会触碰到具体的人和事，一旦如此，就涉及规制问题，有可能提出强制性要求，进而易于触碰到强制性法规和上位规范性文件。其二，在联合行文的制备上，省级以上人员素质相对较高且有充足精力进行事先审查，同时程序严密，过程中还会征求法工委和法制部门意见；相较而言，县区级往往难以具备这样的保障条件，在配套和对标上级规范性文件时，理解容易不到位，对应当采用什么话语，难有清楚的认识；最后但可能最重要的是，从分工上来看，党的领导的纯粹程度往往与层级的高低成正比。也就是说，越往上，党的领导越是纯粹，越能专注于党政联合行文的事前审查；越往下，伴随层级递减，特别到了县区基层，党的领导集中于具体事务的管理，大多都是合署办公，很难从与政府治理的紧密结合中有效剥离，党政不分家的实态便容易导致很多文件明明是党的文件，但结果与政府规范性文件毫无二致。对于此种结构性问题，寄望于司法机关的所谓“实质化审查”进行事后除弊可能不现实，但并不排斥对其进行必要的事前规范，虽具体实效尚有待观察，但至少有望在一定程度上减少县区层级党政联合行文的肆意性与不规范性。

四、结语

党的十八届三中全会提出实现“法治中国”的战略目标，此目标须被置放在推进国家治理体系和治理能力现代化的大前提下才可自我证成。换言之，在中国共产党的政治经验内涵与话语系统中，法治并不具有先验的至上价值，“法治中国”只是国家治理现代化的一个环节，法治只有服务于国家的治理逻辑，助益于良好的国家治理，其自身的展开才具有重大的政治文明意义。(54)依此逻辑，“各级党组织依靠形式完备的党内法规作出各项决定，充分贯彻党的意志和主张，努力将党的各项主张转化为高效合理的治理措施，并在治理实践中实现最大的政治效能”，(55)才是当下及未来党内治理法治化建设的终极目标。当然，强大政府并不等于一切，更不能成为我国目前法治及民主建设节奏可以慢下来的理由，而是说中国共产党内外治理的法治化与现代化建设，出发点与落脚点都应当首先着眼于如何更好地维持国家能力这一最大的比较优势。

注释：

①参见王旭：《“法治中国”命题的理论逻辑及其展开》，载《中国法学》2016年第1期，第99-100页。

②参见强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》，载《文化纵横》2015年第4期，第27页。

③黄进、蒋立山主编：《中国特色社会主义法治体系研究》，中国政法大学出版社2017年版，第211页。

④参见潘维：《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》，中国人民大学出版社2017年版，第89页。

⑤参见鄢一龙、白钢、章永乐等：《大道之行：中国共产党与中国社会主义》，中国人民大学出版社2015年版，第7页。

⑥田飞龙：《中国模式视角下新型政商关系的法治建构》，载《学术界》2020年第1期，第122页。

⑦参见廖奕：《中国特色社会主义法学话语体系研究反思：以“党内法规”话语为例》，载《法学家》2018年第5期，第11页。

⑧段磊：《党内法规渊源论》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期，第39页。

⑨李林：《论“党内法规”的概念》，载《法治现代化研究》2017年第6期，第18页。

⑩《中国共产党纪律处分条例》第69条规定：“违反党的优良传统和工作惯例等党的规矩，在政治上造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”

(11)周叶中、邵帅：《论依规治党》，载《学习与实践》2020年第2期，第42页。

(12)参见魏治勋：《论党规的概念、范围与效力等级》，载《法律科学》2018年第2期，第73页；王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，载《中国法学》2018年第2期，第284页。

(13)参见李林：《论“党内法规”的概念》，载《法治现代化研究》2017年第6期，第22页。

(14)参见陈家刚、王瑶：《中国共产党党内法规制度建设中的三重关系：张力、根源与对策》，载《学习与探索》2021年第10期，第70-71页；郭世杰：《党内法规的常态清理与实施评估》，载《学习论坛》2020年第7期，第36-39页。

(15)参见魏治勋、汪潇：《论党内法规的形式规范性及其创造性转化》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第87页。

(16)参见郭世杰：《国家法律视域中党内法规的立法技术完善》，载《学习论坛》2021年第4期，第47页。

(17)参见秦前红、周航：《通过制定技术规范完善党内法规的路径分析》，载《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第17页。

(18)参见曾钰诚：《新时代党内法规建设：目标、问题与路径》，载《中州学刊》2019年第11期，第30页。

(19)庄德水：《党内法规责任规定的适用性分析》，载《理论探索》2021年第4期，第31页。

(20)侯继虎：《新时代党内法规体系化的法理逻辑与发展路径》，载《政治与法律》2019年第4期，第82页。

(21)参见秦前红、周航：《通过制定技术规范完善党内法规的路径分析》，载《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第20页。

(22)“国法思维”是一个只有从党规视角才能成立的概念。因为党规唯一能参照的平行规范体系就是国家法律，以党规建设为代表的党内治理的法治化必然需要一套话语体系，而国家法律是一个业已相对成熟的规范体系，由此将国家法律的知识和经验(包括立法、执法和司法的原理、规范、程序等)“平移”或“嵌套”到党内法规的制度建设中，可谓“国法思维”。参见黄进、蒋立山主编：《中国特色社会主义法治体系研究》，中国政法大学出版社2017年版，第215页。

(23)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日，第1版。

(24)张文显：《坚持依法治国和依规治党有机统一》，载《政治与法律》2021年第5期，第6-7页。

(25)参见刘睿：《群众性与法治化：信访制度改革的张力及其反思》，载《政治学研究》2020年第5期，第28页。

(26)参见陈柏峰：《信访制度的功能及其法治化改革》，载《中外法学》2016年第5期，第1189页。

(27)参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期，第70页；宋明：《行政信访救济法治化改革的困境与出路》，载《法商研究》2019年第4期，第59页。

(28)参见范愉：《申诉机制的救济功能与信访制度改革》，载《中国法学》2014年第4期，第196页。

(29)参见杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期，第25页。

(30)同上注，第26页；刘睿：《群众性与法治化：信访制度改革的张力及其反思》，载《政治学研究》2020年第5期，第35-36页；张红、王世柱：《社会治理转型与信访法治化改革》，载《法学》2016年第9期，第41页。

(31)范进学：《信访行为之权利与功能分析》，载《政法论丛》2017年第2期，第25页。

(32)秦小建：《信访纳入宪法监督体制的证成与路径》，载《法商研究》2016年第3期，第86页。

(33)卢超：《行政信访法治化改革及其制度悖论》，载《华东政法大学学报》2018年第2期，第111页。

(34)参见张宗林、王凯：《国家治理视野下信访制度特性和功能的再审视》，载《行政论坛》2019年第4期，第34页。

(35)刘正强：《“总体性治理”与国家“访”务——以信访制度变迁为中心的考察》，载《社会科学》2016年第6期，第104页。

(36)张红、王世柱：《社会治理转型与信访法治化改革》，载《法学》2016年第9期，第41页。

(37)刘正强：《舒缓“访”务困境的治理愿景——信访与中国治理空间的延展》，载《江苏行政学院学报》2018年第3期，第118页。

(38)孙笑侠：《法治转型及其中国式任务》，载《苏州大学学报(法学版)》2014年第1期，第23页。

(39)参见周凯：《社会动员与国家治理：基于国家能力的视角》，载《湖北社会科学》2016年第2期，第53页。

(40)丁轶：《权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”：对于“运动式治理”的法律社会学考察》，载《法学评论》2016年第2期，第54页。

(41)周雪光、刘世定、折晓叶：《国家建设与政府行为》，中国社会科学出版社2012年版，第23页。

(42)丁远朋、丁粮柯：《国家治理中的弹性要素：基于工作组机制的一项分析》，载《学习论坛》2018年第6期，第67页。

(43)江国华：《正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法规之证成》，载《法律科学》2019年第1期，第76页。

(44)参见秦前红、苏绍龙：《论党内法规与国家法律的协调衔接》，载《人民论坛·学术前沿》2016年第10期，第56页。

(45)类似的观点认为，党的执政权不仅是党权，同时也是一种国家权力，在党政机关合并合署改革后，应以“公法主体”这一概念代替“行政主体”，进而将党的机构包容进来；同时，改《行政复议法》和《行政诉讼法》为《公权复议法》和《公权诉讼法》，以赋予党组织复议和诉讼的主体资格。参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，载《人民法治》2018年第Z1期，第47-48页。

(46)参见林华：《依法治国与依规治党有机统一的逻辑及其进路》，载《环球法律评论》2020年第3期，第191页。

(47)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第143页。

(48)参见王岐山：《构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力完善治理体系》，http://www.chinanews.com/m/gn/2017/03-06/8166121.shtml，2022年8月20日访问。

(49)郑永年：《大趋势：中国下一步》，东方出版社2019年版，第86页。

(50)参见“张亚杰与北京市房山区人民政府等复议上诉案”，最高人民法院(2016)最高法行申3525号行政裁定书。

(51)张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，载《中国法学》2020年第1期，第72页。

(52)参见“温州市鹿城区综合行政执法局、章崇建二审行政判决书”，浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03行终633号行政判决书。

(53)参见张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，载《中国法学》2020年第1期，第79-85页。

(54)参见强世功：《“法治中国”的道路选择：从法律帝国到多元主义法治共和国》，载《文化纵横》2014年第4期，第47页；王人博主编：《中国特色社会主义法治理论研究》，中国政法大学出版社2016年版，第158页。

(55)魏治勋、汪潇：《论党内法规的形式规范性及其创造性转化》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第88页。