摘 要：从立志走上革命之路起，章太炎一直在思考如何能让中国摆脱帝国主义的侵略，保证中国主权与领土的完整。在此前提下，他还聚焦于如何在中国实现名副其实的民主政治，使政治设计能够保障大多数民众的权益，而非沦为少数特权集团的工具。武昌起义之后，章太炎积极投身新政权的建设。他先是倡导巩固国权，希望联合立宪派与旧官僚让新政权得以稳定，但不久之后，便发现这些群体与自己不是一路人，而袁世凯则更等而下之。他逐渐意识到，北洋集团长期把持中央政权，极易干出卖国勾当，于是开始积极提倡联省自治，并为此多方奔走。从清末到民初章太炎的政治主张在表面上虽有所变化，但核心关切一以贯之，即通过制度设计来抵御帝国主义对中国的侵略，将保障民权与巩固国权有机结合。只是在民初“军绅政权”的架构下，他的政治主张难以得到实践。他本人也未能跳出既有的权力格局，思考如何组织动员新的政治力量。
关键词：章太炎；巩固国权；联省自治；政治主张
近代中国的国家建设是在颇为复杂的内外环境中进行的，需要处理以下几个问题：首先，如何继承清代以来形成的疆域版图，并在此基础上整合边疆地区与中原腹地，保证主权的完整与国家的统一；其次，如何突破传统王朝的“皇权不下县”与授权地方士绅阶层进行基层治理的模式，在中国建立具有现代国家雏形的组织、动员、汲取机制，削弱传统的“专制权力”，形成广泛且牢固的“基础权力”，进而开展各项现代化建设。
与此同时，建立起较为完备的、让大多数民众能够真正参与其中的民意表达与政治参与制度；最后，随着近代中国被卷入由西方资本主义国家（包括日本）主导的全球资本主义体系，作为生产力水平比较低下的国家，中国面临着十分严峻的外部环境，列强不断对华进行商品与资本输出，控制中国经济命脉，甚至不时有瓜分中国之念，中国的民族资本主义在这样的环境下显得步履维艰，这让中国政治与文化精英必须直面如何才能有效抵御外侮的问题。用中国马克思主义史学的话语来说，近代中国既面临阶级矛盾，又面临民族矛盾，反帝与反封建的时代任务是并行的。
在此背景下，中国未来政治建设当中的中央与地方权力划分问题受到许多人的关注。这既涉及如何理解国家权力的基础、性质与运作方式，又涉及如何在广土众民、地域发展极不平衡的中国有效进行现代化建设，还关系到如何面对晚清以降形成的地方督抚力量崛起、中央权力遭受削减、地方绅权日渐膨胀的既成事实，同时也和如何在列强环伺的局面下保证边疆地区的稳定息息相关。面对这些问题，分属不同政治阵营的政学精英提出各种各样的方案，或是强调应效法19世纪崛起的德意志帝国，厉行中央集权，消除地方割据，或是认为源自近代英国与美国，在明治时代的日本有新的表现形式的地方自治制度更适合于中国。而中国古代政治思想中的封建与郡县制之辨，同样成为时人探讨这些问题时的重要思想资源。
在其中，作为熟悉中国传统学术与比较了解近代西方政治学说的革命家，章太炎在他的学术思考与革命宣传活动中自然不会忽视国家权力架构问题，尤其是中央与地方的权力划分和如何维系广土众民的中国之统一。自清末起，他便对这些问题进行了颇为深入的探索。辛亥革命之后，面对错综复杂的政治形势，他先是主张政治建设应以巩固国权为要义，到了20世纪20年代，又开始频繁宣传联省自治。这看似矛盾的两种思路，背后体现了怎样的考虑，是否有一脉相承的思想因素存乎其间？而从章太炎的这些思考中，又能折射出清末民初国家建设过程中的哪些特征？本文即拟对这些问题展开探讨。
一、制度设计的基本思路
甲午战争之后，目睹日益严峻的民族危局，当时还在杭州诂经精舍治学的章太炎开始投身政治活动。他应浙江同乡汪康年之邀，加入时务报馆，撰写了一些分析中外政治形势的文章。他根据在当时江浙士人圈里颇为流行的新学知识，认为世界政治矛盾的根源是所谓黄种人与白种人之间的种族冲突。而为了缓解这样的外部压力，中国应当团结同属黄种人的日本。此外，他还主张借助创办“学会”来向士绅阶层宣传变法理念，将那些有志于从事改革事业的士人聚合在一起，讲求学问、联络感情、策划共同行动，“以革政挽革命”。这一主张明显和当时在舆论界声名鹊起的梁启超宣扬的“欲兴民权，宜先兴绅权”之论十分相似。可见，虽然章太炎以极大的热情致力于宣传变法，但从他此时发表的文章内容上看，其思想见解基本还是在洋务运动至戊戌变法之间流行的改革思想的框架内，甚至表现出当时读书人普遍存在的思想局限（比如对日本的某种想象），谈不上有太多自己的独到之见。
庚子事变之后，目睹清政府对内对外的乖张之举，章太炎毅然放弃变法主张，走上反清革命之路。在这之前，虽然他时常强调自己在少年时代便听闻到不少明清之际江南政治精英抗清的故事，并且在戊戌变法前后撰写的文章里也透露过表彰明末反清义士的意思，但他其实一直未放弃变法思想，希望在保留清王朝统治的前提下，用“分镇”“客帝”的方式，促进中国国内的政治变革。其中“分镇”论见于初刻本《訄书》的《分镇》一文，章太炎认为自从咸丰年间以降，地方督抚的势力在不断做大，内轻外重之局已成。如此倒不如让地方督抚具有独立的行政权与用人权，使之成为一方藩镇，让他们来对抗列强的侵略。在章太炎看来，这样可以避免出现中央政府一被列强威胁，就急忙签订卖国条约的情形。至于这样是否有可能会形成地方割据局面，章太炎说：“瓜分而授之外人，孰与瓜分而授之方镇？”从渊源上看，章太炎的这个想法很可能是对其师俞樾观点的改造。俞樾写过一篇《封建郡县说》，认为应该在施行郡县制的背景下恢复一些封建制的遗意，即“内地郡县而边地封建”，这样就能较好地抵御外患，避免强干弱枝之势。正如俞樾此论有向清廷当政者建言的意味，章太炎的“分镇”论也是在保留清帝位置的前提下所设想的政治方案。
章太炎之所以在庚子事变之后彻底弃置这些主张，归根结底是因为在他看来，清政府不但不能有效抵御帝国主义国家对中国的侵略，反而为后者侵略中国制造更多的机会。地方督抚与清朝皇室实属一丘之貉，同样不会有很多作为。在具有表明心迹意味的《客帝匡谬》当中，章太炎强调：
联军之陷宛平，民称“顺民”，朝士以分主五城，食其廪禄，伏节而死义者，亡一于汉种，非人人阘茸佣态。同异无所择，孰甘其死？繇是言之，满洲弗逐，欲士之爱国，民之敌忾，不可得也。浸微浸削，亦终为欧美之陪隶已矣。
很明显，章太炎最担忧的是由于不能抵抗外敌而让中国沦为“欧美之陪隶”。他认为只有推翻清朝统治才能避免这样的情形发生。因此，章太炎的反清思想归根结底是建立在他强烈的反对帝国主义思想之上，而他的民族主义思想针对的是对中国虎视眈眈的帝国主义列强。而他之后关于国家权力架构与中央和地方关系的思考，其起点同样是建立在这样的前提之上。
1906年，因《苏报》案而身陷囹圄的章太炎出狱东渡日本，主持革命党机关报《民报》笔政。一年之后，他在《民报》发表《〈社会通诠〉商兑》。在文中回应翻译《社会通诠》的严复对革命党民族主义宣传的质疑时，章太炎指出他所主张的民族认同与国家认同是这样的：
今外有强敌以乘吾隙，思同德协力以格拒之，推其本原，则曰以四百兆人为一族，而无问其氏姓世系。为察其操术，则曰人人自竞，尽尔股肱之力，以与同族相系维。其支配者，其救援者，皆姬、汉旧邦之巨人，而不必以同庙之亲，相昫相济。
很明显，他强调的是在建设现代国家的过程中，需要超越过去基于家族的、地域的、族群的界限，“人人自竞，尽尔股肱之力”，使所有中国人具有共同的国家意识与民族意识，一起致力于救亡图存，实现国富民强。而所谓“四百兆”，就是用这样一个具有高度象征意味的数字来代表所有中国境内的民众。这是章太炎在清末思考包括中央与地方关系在内的国家权力架构问题的基本立场。
1908年，章太炎在《民报》发表《代议然否论》，抨击当时清政府的预备立宪之举，以及以梁启超、杨度为代表的立宪派的政治主张。虽然此文主要谈的是在当时中国的社会经济条件下，一旦实行徒有其表的立宪，无异于人为地制造许多骑在普通民众身上的“议皇”，地方豪强能在推行立宪的名义下将自己的特权合法化，造成广大普通民众的权益受到进一步损害。不过在回应时人认为应借鉴美国的联邦制来进行制度设计时，章太炎指出：
今之务在乎辑和民族，齐一语言，调度风俗，究宣情志，合之犹惧其隔阂，况剖分之？自宋以降，南人视北人则有异，荆、扬、益三州人视岭外人则有异。地方自治始萌芽，而湖南、江苏、安徽比邻之民，又且相视若戎狄；滨海通商之地，其民羯羠不均，顾反有贱其宗国，而厚爱欧美人者。若一日分为联州，其逖离则愈甚，而南北美之战争将亟见于汉土，于民族主义甚反矣。……今若分置联州，其相蔑相陵可知已。
在这里，章太炎指出了中国为何不能施行美式的地方自治（联邦制）：一来这不利于在列强环伺的局面下促进中国民众的爱国之念；二来中国地域发展极不平衡，在各地经济发展水平差异还比较大的情形下贸然施行地方联邦制，将会进一步加剧各地之间的隔阂，让因经济发展水平不同而形成的彼此偏见变成具有制度基础的地域冲突，让中国内部出现毫无必要的纷争。而从历史上看，中国与美国的立国根基本不相同。后者是各州政治精英为了共同摆脱英国的统治而签订《独立宣言》，通过组成联盟，形成新的国家。在此过程中，州是政治主体，国因州而成。为了共同利益，各州让渡一部分权利给联邦（国），同时保留一部分权利。美国宪法的要义之一就是划定哪些权利属于联邦（国），哪些权利属于各州。中国则自秦汉以来就形成了与其他古典文明相比极具向心力的大一统政权，郡县制是历史上绝大多数时期通行的制度，它保证了在古代社会条件下中央对地方的有效管辖，许多政治与经济制度皆由中央设计颁布，地方大员由中央任命。正因为双方的政治演进形态各有其路径，所以很难将一方的制度直接移植至另一方。
在思考这些问题时，章太炎十分注意借鉴中国古代的政治实践与政治思想。他之所以认为中国不适合采用近代西方的资本主义代议制，一个很重要的原因便是他强调这一制度与西方中世纪的封建制颇有渊源，可是中国自从秦代以来已经废封建、行郡县。而郡县制恰恰是针对广土众民的国情而制定的，其主旨之一就是通过中央任命地方官吏、中央考核地方政绩、中央调配经济资源的方式，杜绝地方上的封建割据与权力世袭。因此需要在这样的历史遗产之上思考未来的制度建设。在发表于1910年的《非黄》里，章太炎指出：
士所欲恶，不尽当官成，又不与齐民同志。上不关督责之吏，下不遍同列之民，独令诸生横与政事，恃夸者之私见，以议废置，此朋党所以长。……诚听法者，督责在中朝，而清问收司遍氓庶，曾以一校私言为剂哉！又诸登用吏士，循法者不尚贤，不尚贤者，选举视技能，而迁陟视伐阅年劳。贤不可知，虚论才调度量器宇之属，无为也。技能校乎学官，年劳伐阅省乎计簿，细大不越，以为选格之中，此所谓弃前识，绝非誉。
章太炎认为，良好的政治秩序应该做到“督责在中朝”“清问收司遍氓庶”，即由国家制定的法令条文能够上下贯彻、无所偏私、一视同仁，不受基于私利而形成的特权集团干扰。在政治铨选方面，应制定客观的、稳定的标准，以能够被验证的政绩作为主要参考，此即“考课有官，除授有法”。而这些内容背后的逻辑，就是强调中央的政治权力能够辐射于地方，国家政权的日常行政不被地方上各种利益集团所裹胁。如此，方能使国家政权惠及大多数民众。章太炎在《非黄》中批评被时人所称颂的黄宗羲，是因为认为后者的制度设计明显有利于地方上的特权集团自树私党，牟取私利，干扰行政。在章太炎的政治视野里，“夫贼民者，非专官吏，乡土秀髦，权力绝尤，则害于民滋甚。乃者诸妄豪强把持公事，政府固惎疾之，虽齐民亦欲倳刃其腹焉”。因此，在思考中央与地方权力划分时，应避免由于地方自治权过大而出现豪强富户把持地方政权的现象，造成更为严重的政治不平等。
最后，章太炎在清末撰写了大量关于语言文字学的论著。之所以在投身革命活动时仍不忘致力于此，一个很重要的原因就是他希望通过考证、分析中国语言文字的历史演进形态与基本特点，从学理上论证中国各地具有共同的文化基础，中国各地的向心力可从语言文字上得到证明。比如，关于《说文解字》的“六书”当中的“转注”与“假借”，章太炎认为此乃汉字特有的造字之法，可驾驭文字的繁简。有了转注，则“方言有殊，名义一也”，各地读音相似的字可以互相表达，使各地民众有了相互沟通交流的前提。而假借的意义在于执简驭繁，能让有限的汉字表达更多的意思，达到“意相引申，音相切合者，义虽少变，则不为更制一字”的效果，有助于文化普及。
此外，章太炎的方言理论主旨即认为“中国方言，传承自古，其间古文古义，含蕴甚多”。中国各地的方言虽然发音歧异，但或多或少都留存了古代经籍中的字音，展现中国作为一个地域辽阔、风俗多样的共同体长期延续、统一的历史事实在语言文字上留下的印记。若将方言视为地方民间文化的代表，且方言与古音关系如此紧密，也就证明中国历史是上层与下层共同塑造，“雅言”与“方言”绝非水火不容，而是水乳交融。章太炎并不反对“文言合一”，但前提是“九服异言，咸宜撢其本始”，必须要在充分考察各地方言特点的基础上才可践行。因为许多经籍所载之故训以变相的形式保留在各地方言之中，类似于“礼失求诸野”。各地方言虽然发音不尽一致，但彼此语根并无差别。在这样的论述里，既尊重各地方言自身的特色，又维持经籍与民间语言之间、不同地域方言之间的平等与统一，将以方言为代表的地方文化整合到一个更大的共同体之中，使“文”与“言”的关系绝非简单的对立，而是互有交融。中国各地方言虽有差异，但并不妨碍其共性。
值得注意的是，章太炎在日本期间，通过与日本的社会主义者以及无政府主义者的交往，意识到近代资本主义国家对个体的压迫，撰写了数篇批评近代国家主义的文章。他在发表于1907年的《国家论》中指出：首先，近代国家主义将国家视为超越时间的存在，在民众与国家关系上，宣称国家是主体，民众是客体。这样的观点是站不住脚的。因为国家是历史与时势的产物，如果没有民众，也就没有国家，因此民众是主体，国家是客体。认识到了这一点，就能发现19世纪以降国家主义理论的破绽。其次，国家的性质是为了防御外敌，是不得已才出现的，它并不带有特别神秘的要素，也不像国家主义所论述的那样神圣。如果超出防御外敌的任务，变为侵略他国的先锋，那么这样的国家就没有存在的正当性。最后，与国家有关的政治事务往往需要多人协作才能完成，特别是离不开民众的支持，但在近代国家主义的论述里常将其归功于某一人，让其余的大多数人默默无闻，通过突出政治领导者的功绩来激发人们的爱国之念，这其实也属于颠倒是非之举。
联系到19世纪以来资本主义国家常常以国家利益为借口来掩盖社会矛盾、巩固自身统治，并时常把让本国统治阶级获利最多的殖民扩张活动说成是为了国家整体利益，章太炎的这些观点就显得极有洞见。在晚清的政治论说里，受到日本国家主义的影响，不少人认为近代国家从民族主义变为民族帝国主义是一种历史必然，中国要想在列强竞逐的时代里生存，就必须效仿列强所为，使自己变得和它们一样。而在章太炎的视域里，这样的政治主张并不能真正解决中国的问题，中国未来的发展也绝非仅此一条路可行。而要想探索其他实现救亡图存目标的方案，就先得揭示近代国家主义的本质，拆穿在这一意识形态话语笼罩下的资本主义国家的“神秘性”与“神圣性”，为开启更为广阔的政治视野创造前提。
不过，章太炎虽然批判近代国家主义，但并不简单否认世间所有国家存在的价值。他说：“爱国之念，强国之民不可有，弱国之民不可无。”像中国、印度、朝鲜、越南等遭受西方列强侵略的国家，为了抵御强敌，必须加强国家实力。而这些地区反抗侵略的过程，恰恰也是在用行动批判近代西方的国家主义，因为这让那些打着国家主义进行对外扩张的国家无法实现其野心。在这个意义上，对于弱国来说，“他国一日不解散，则吾国不得不牵帅以自存”。也正是在这个问题上，章太炎不同于当时的无政府主义者。他对国家主义的批判，与反对帝国主义、强调救亡图存的思想并不矛盾。
二、“巩固国权”的设想与实践
辛亥革命爆发后不久，章太炎从日本启程回国。在回国途中，章太炎与日本人谈及革命之后中国的政治局面，提到“同志中颇有洋洋自得者，以为今日天下尽在吾党掌控之中，实则大谬也。今日吾党人惟有惕励加勉，不可再存侥幸投机之心。宜众志成城，全力以赴国事。如其不然，恐万劫不复。今日者，正是吾人发愤之秋也”。可见，他已经意识到在复杂而严峻的内外形势下，新政权的建设不会一帆风顺。
他的这番担忧是有根据的。武昌起义之后，除了中国南北双方展开或明或暗的政治博弈，东西方列强也在注视着中国政局的变化，或是希望保证在华利益不受损害，或是企图火中取栗，扩大在华势力范围。在北方手握重兵的袁世凯固然不停地通过各种渠道向列强寻求支持，孙中山从美国回国途中也进行了许多外交活动，希望西方列强能够承认新政权，并给予新政权经济上的支持。1912年1月，孙中山发表《对外宣言书》，其中提到：“凡革命以前所有满政府与各国缔结之条约，民国均认为有效”，“革命以前，满政府所借之外债及所承认之赔款，民国亦承认偿还之责，不变更其条件。”这种妥协的态度不但使革命党长期宣传的三民主义中的民族主义大打折扣，而且让新政权刚建立就面临遭受列强操控的危险。因为签订贷款、索取赔款、利用不平等条约，正是列强控制清政府的常用手段。英国汇丰银行的负责人希利尔明确告诉时任财政总长的周学熙：“我欧洲各国之外交政策之对于中国，有二种意思：既不愿中国为野心之国所并吞，亦不愿中国有异常之发达，以二者皆足以破列强之均势也。自中国共和告成，我欧洲各国未尝不有戒心，深恐中国能力发展，扩充国权。”
在此背景下，对于新政权的建设问题，章太炎着重思考的是如何能在列强环伺的危局之下维护中国主权与领土完整，让中国具有名副其实的独立地位，这也与他在清末的政治思考一脉相承。因此，在刚回到国内时，他将自己定位为政治上的“调人”，致力于“联合之谋”，即协调各派政治力量之间的关系，尽可能让他们都能以国事为重，团结共事。基于这样的立场，他认为革命党，特别是同盟会，应消除革命时期较为封闭的、圈子化的小团体特征，开诚布公地接纳其他政治力量，共同建设新政权。所以他公开主张“革命军起，革命党消，天下为公，乃克有济”。
同样是基于这样的考虑，1911年11月，章太炎与程德全发起成立“中华民国联合会”，其主旨即为联络各方，共谋统一、巩固新政权之道：
当困居专制政体之下，其功在于破坏；而在今日已脱离旧政府之羁绊，所重尤在建设。虽起义之初，事变仓卒，但能各自为计，粗维秩序，省、府、州、县不尽联合，势固其所。一旦大局粗定，即不可不速谋建设统一之机关。倘或划分界限，各竞权利，纷扰错杂，无有纪极，不独内政、外交无统一之办法，势必分崩离析，一变而为东周、晋、唐之末造，重醸割据之乱，致招瓜分之惨，此后危险将有不可胜言者。
在他看来，中国疆域广阔，人口众多，各地之间交通很不便利，这极易造成不同地域之间的隔阂。加之辛亥革命本由各省独立而成，如无促进统一与联合的政策，势必加重已现苗头的割据之势，不利于集中力量巩固政权、抵御外侮。在此情形下，他建议武昌起义后被推举为领袖的黎元洪在施政方针上应以“国土之保全为重，民权之发达为轻”。
1912年初，章太炎又参与将中华民国联合会改组为统一党。之所以用“统一”为名，章太炎解释：“‘统一’二字，若当国势巩固之后，本无庸说，现在则不得不有所需求。以中国此时南北尚未和合，外藩尚未亲附，政权兵权尚未集中，故宜标示此义。”关于统一党的政治纲领，他强调：“伸张国权为吾党唯一之政见。吾党之监督政府者，监督其丧失国家权利耳。辅助政府者，辅助其勿再丧失权利耳。已丧失之权利，吾党希望其恢复而已。恢复权利，全赖有强有力之政府，吾党亦但尽其辅助之力而已。”也正因为这样，当他听闻孙中山等人打算以汉冶萍公司改为中日合办为条件，向日本政府借款来解决临时政府财政危机的消息，就致信孙中山，批评他不应该无视汉冶萍公司对于中国工业发展的重要性，也不应该不经集体讨论，仅凭与一二亲信商于密室，就决定卖给日本人。他指出：“斯乃秘密结社时之所行，而不可用之于抚世长民之日也。”此外，他还反对革命党人将新政权首都定在南京，因为这不利于稳定北方边疆。
章太炎这样批评孙中山，包括主张“革命党消”，一方面是因为他对1909年前后革命党内部那场内讧记忆犹新，看不惯孙中山等人对与自己意见不一样的革命同志视若仇敌；另一方面与他目睹辛亥革命之后革命党新的自相残杀有关。在上海光复的过程中，光复会组织的光复军起到不小的作用。但沪军政府成立后，却由陈其美担任都督，陈氏颇为忌惮陶成章，欲除之而后快。作为前者的小跟班，蒋介石明白陈其美的盘算，于是亲自去刺杀陶成章。陶氏之死让章太炎对同盟会越发失望。他给孙中山写信，劝他不应搞小团体主义，要摒除秘密会党习气，以仁恕之心对待革命同志。他劝告后者，同盟会与光复会之间“纵令一二首领，政见稍殊，胥附群伦，岂应自相残贼”，这只会让“挟私复怨者，得借是以为名”。当然，章太炎的这番言说，自然很难得到孙中山周围人的理解。戴季陶斥责章太炎“牺牲中华民国全国之国民，甘心为袁世凯作走狗”，其言论“变本加厉，竟不惜以向日民党之主张，置诸脑后，另换一副面具，主张专制，排斥民党”。他甚至声称：“直可认为著《訄书》之章炳麟，已与邹味丹同死，其至于今日存在者，并非章炳麟，特禽兽而冠人名者耳。”
在政治主张上，不少革命党人标榜自己致力于“民权”，以此区别于其他强调“国权”的政治派别。其实章太炎并不反对民权，他在清末的一系列政论里就反复探索如何在中国建立名副其实的民权。在他那里，民权与国权并非截然对立，国权巩固了，民权才有实践的可能。若中国亡于列强，民众沦为亡国奴，民权又从何谈起。因此，在施政方针上，章太炎有自己的思考。在《大共和日报》的“发刊辞”中，他建议：
民主立宪、君主立宪、君主专制，此为政体高下之分，而非政事美恶之别。专制非无良规，共和非无秕政。我中华国民所望于共和者，在元首不世及，人民无贵贱，然后陈大汉之岂弟，荡亡清之毒蜇，因地制宜，不尚虚美，非欲尽效法兰西、美利加之治也。
辛亥革命之后，不少政治与文化精英都很关心如何建设共和政府，但关于中国未来的诸多重要问题，大多数参与其中者却没有一个十分清晰的答案。总体来看，在许多关键问题上，大多数政治人物不是从中国社会的基本现实与基本矛盾出发，而是向各种域外学说讨求答案，比如总统制、共和制、联邦制、邦联制之争。许多人对于中国问题的意见分歧除了现实的利益诉求不同外，很大程度上是由于各自汲取了不同的西学资源，并且这种汲取在深度、广度与准确度上都十分有限。而在章太炎看来，新政权的政治合法性除了革命党一直以来强调的推翻“异族”统治之外，主要是建立在“元首不世及”与“人民无贵贱”二者之上，前者体现对帝制的扬弃，后者则体现民众地位因新政权而改变，过去由于职业身份、政治特权与民族差异而造成的不平等将不复存在。他希望新政权能“因地制宜，不尚虚美”，聚焦于“政事”之美恶，而非抽象地追寻“政体”之高下。章太炎回溯历史，认为一种政治制度起源于特定的历史环境之下。君主立宪肇始于英国，然后其他国家起而效仿，但“形式虽同，中坚自异”。近代的民主政体为美国、法国所首创，中国虽然师法其基本形式，废除帝制，但在具体建制方面，“当继起为第三种，宁能一意刻画，施不可行之术于域中”。因此他声称：“政治、法律，皆依习贯而成，是以圣人辅万物之自然而不敢为，其要在去甚、去奢、去泰。若横取他国已行之法，强施此土，斯非大愚不灵者弗为。”总之，必须从中国自身的现状出发思考政权建设问题，这是做到“巩固国权”的重要前提。
进一步而言，依章太炎之见，欲收“巩固国权”之效，在具体政策的制定与实施方面更应立足于充分了解中国的现状，然后在此基础上进行政治治理。在发表于1912年1月的《先综核后统一论》里，章太炎指出新政权是建立在武昌起义之后各省通电宣告独立，然后再推举代表商议建国事项之上的，所以统一的基础并不稳固。他警告新政府：
以电报统一易能也，惟实际统一为难。不先检方域之殊，习贯之异，而豫拟一法以为型模，浮文犷令，于以传电有余；强而遵之，则龃龉不适；不幸不遵，则号令不行。在位者胡可不矜慎哉！
章太炎警告新政权里的各级官吏不能把电报里的内容当成真实的状况，应对如何建设新政权有充分而成熟的考虑。他这番观感并非无的放矢。张奚若回忆，武昌起义之后“在上海住了半年多，曾到南京去看过临时政府的情形，也感觉很失望”，“当时我颇感觉革命党人固然是富于热情、勇气和牺牲精神，但革命成功后对于治理国家、建设国家，在计划及实行方面，就一筹莫展。因此除了赶走满人，把君主政体换成所谓共和政体之外，革命是徒有其表的。皇帝换了总统，巡抚改称都督，而中国并没有更现代化一点。‘破坏容易建设难’一句格言，不幸完全证实。”
所以章太炎强调，主政者面对纷繁复杂的政治与社会局面，“欲更新者，必察其故；欲统一者，必知其殊”。新的政策是针对现实状况而设置的，后者是立法与施政之时必须要面对的重要前提。中国的统一也是建立在各地之间存在巨大差异基础上的，一旦不能有效分析、协调不同地区的各种诉求，强行划一地推行相关政策，那么将会造成“徒能以电报统一耳，安望其实际遵行耶？”诸如赋税与法律，“其事细如牛毛，其乱棼如讨羽，顺而理之。后或可以渐革；逆而施之，在今日已跋踬不行矣”。这些关系到政治与社会稳定的问题一旦处理失当，将会导致政府运作紊乱，人心渐失，侵蚀新政权的统治根基。
此外，章太炎认为必须重视新政权中各级官员的政治素质，特别是他们是否具备从中国现实出发管理国事的能力，这也关乎能否更好地巩固国权。章太炎建议新政府首先应派遣十余名特使前往各省，充分调查政治与社会现状，明晰当地的具体情形，然后将意见反馈回中央，让后者能够“周知天下之故”。其次，清廷许多虽然离职但“审知向日利病”的官吏，新政府应“引为顾问”，议会也应时常向其咨询。因为这批人虽然未必认同革命，但相对而言比较熟悉中国社会状况，其行政经验也值得吸收借鉴。这些建议的背后凸显出章太炎对新政权的大小官吏非常不信任，认为他们对于政治只具备“游学他国，讲肆科条”的书本知识，对中国的现实状况知之甚少，所以在政治实践方面“妄以校中师授，谓仓卒可见诸施行，顾未知何者宜取，何者宜舍也”。
出于相似的考虑，在新政府各部首脑的任命上，章太炎建议：“总理莫宜于宋教仁，邮传莫宜于汤寿潜，学部莫宜于蔡元培。其张謇任财政，伍廷芳任外交，则皆众所公推，不待论也”，“若求法部，惟有仍任沈家本，为能斟酌适宜耳。诸妄主新律者，皆削趾适履之见，虎皮蒙马之形，未知法律本依习惯而生，非可比傅他方成典。故从前主张新律者，未有一人可用。”在这里，他所重视的同样是上述诸人的行政经验与能力，而非各自所属的党派与政团。章太炎认为了解中国历史与国情、体察社会民隐是为政之关键，也是能够真正保障国权的基础。也正因为如此，在统一党中章太炎一度与张謇、程德全、熊希龄等原立宪派人士走得很近。1912年3月，章太炎还写信给当上大总统不久的袁世凯，希望他能“厉精法治”“酬报有功”“慎固边疆”“抚宁南服”，实现巩固国权的目标。
三、“巩固国权”的挫败
或许是意识到可以利用章太炎的声名为自己增添政治合法性，1913年初袁世凯聘请章太炎为总统府高级顾问，并派专人南下奉迎，这让章太炎一度感到中国政治有望走上正轨。可是当章太炎到了北京之后，逐渐发现那些立宪派与旧官吏并非他想象的那样老成持重、开诚布公。早在武昌起义后不久，盛先觉就对梁启超说：“微闻章太炎左右数人，嚣张浮华，专事阿谀，颇有视太炎为奇货可居之慨，而章太炎似亦竟为所蒙蔽者然。甚矣哉！君子可欺以其方，小人无往而不在也。”黄尊三也在日记里记载，章太炎只在统一党里“居其名”，实际上“利用之者仍为一班政鄙官蠹”。这些观察其实是比较准确的。就在章太炎离开南方前往北京途中，在张謇主持下，统一党和以黎元洪为首的民社、以梁启超为后台的国民协进会等组织达成协议，联合成立共和党。关于共和党的特征，日本间谍宗方小太郎如是描述：“该党成员中纵然有众多之前朝遗臣及有旧思想之学究，然彼等通晓该国实情，对政、商、军、学各方面有阅历之人极多，故态度稳健，能孚舆情，使党势兴隆，固有其理由也；且背后又有袁氏巧妙操纵。”据王绍鏊回忆，起初章太炎与统一党内的年轻党员反对与国民协进会等组织合并，因为梁启超等人在当时以拥护袁世凯著称，章太炎担心这样会让统一党受控于袁世凯，而是主张与由宋教仁领导的统一共和党合并，如此可将那些有理想、有抱负的青年人团结在一起。可是张謇当时的主要政治目标就是全力辅助袁世凯。他积极为袁世凯筹划组党，对抗提倡政党政治的宋教仁。此外，他还颇为热心地替袁世凯网罗人才，其中最重要的人物就是梁启超。张謇不断疏通梁启超与袁世凯的关系，让他们从昔日戊戌变法时期的仇敌，变为今日政治上的合作者。而争取梁启超的目的，无非也是想增强抗衡革命党人的力量。很明显，章太炎设想的与宋教仁合作自然是张謇不会接受的。
因此，张謇等人利用章太炎北上无法出席的机会，主持统一党与其他四政团合并事，伺机选举张謇为统一党理事长，此举无异于将章太炎架空。章太炎试图控制局面，但毫无效果，遂独自宣布脱党，昔日借助其招牌的同党之人也听之任之，并未挽留，此举不啻将章太炎一脚踢开。在日记里，张謇更是认为章太炎“惑于谬说，意气甚张”，声称“政治家非文章之士所能充”。而关于章太炎参与创建的统一党，据时任国务院秘书长的张国淦回忆：
章炳麟在北京，袁（袁世凯）令王揖唐招待。王即借统一党以拉拢议员。某日，袁向余言：“王揖唐办统一党，打算作第三党，只花去200万元，议员多至200余人。”余言：“此等都是跨党，希图津贴，不是真正党员。真正党员不是金钱买来。”其后袁认真核计统一党员，实数仅20余人，故决定合并进步党。是合并进步党时之统一党，非复章炳麟时之统一党。
面对这样的局面，章太炎开始反思是否能依靠立宪派与旧官吏来行综核名实、保障民生之政。他终于意识到，后者才是导致辛亥革命之后政风紊乱、政局动荡的祸首之一：
立宪党成立以后，政以贿成，百度废弛，具文空罫，有若蛛丝，视戊戌、庚子以前转甚。至于新朝蒙清余烈，政界之泯纷贪渎，又弥甚于清世。一二良材，逃荒裹足，其连袂登庭者，皆斗筲之材也。……逮乎燕京统一，向之媚子不知幸予矜全为非分，更欲飞跃以超人上，涵濡卵育，日有孳生，而革命党亦渐染其风，变本加厉。然则暴乱者，革命党之本病也；贪险者，立宪党之本病也。变暴乱之形，而顺贪险之迹者，革命党被传染于立宪党之新病也。
关于他的这段与原立宪派的合作经历，正如姜义华老师的评价：
从组建中华民国联合会至此，前后不过九个月，章炳麟终于开始发现，他兴冲冲地试图创建的所谓政党政治，却原来只是一出政治闹剧。而他本人，自以为主导着一个大党派的发展，其实，却常常是旧立宪党人和老官僚用来反对同盟会的玩偶。一旦不再完全听命于他们，失去了利用价值，便被弃如敝履。他同旧立宪党人及一批老官僚的政治蜜月终于结束了。
章太炎曾希望袁世凯能“淘汰阁员，任用良吏，总揽大权，屏绝浮议”，同时“事贵实行，法宜信必，文告先导，诛罚踵行”，做到“诛除赃吏，用弥盗源”。但与他对立宪派的观感一样，他逐渐发现自己对于袁世凯的期待很大程度上也属一厢情愿。在《自订年谱》中，章太炎回忆1912年与袁世凯的一次对话：
七月，至武昌，谒黎公（黎元洪）。闻武昌人甚重张之洞，以为人材军费皆张氏所遗以为倡义资也。返自武昌，与袁公（袁世凯）道之。袁公愤然曰：“南皮竖儒，今犹为人引重耶。”因数张过咎数端，又言初练陆军及遣学生出洋，皆己所建明，无与南皮。剧谈至三刻顷。余始虽审袁公雄猜，犹谓非卞急者；及闻其排诽张之洞，独念曰：“死者尚忌之，况于生人。褊浅若是，盖无足观矣。”
在这里，章太炎主要是看不惯袁世凯褊狭记仇的性格，认为他缺少政治领袖所具备的气量与见识。但袁世凯最大的危害尚不在此。他利用章太炎、梁启超、张謇等人希望巩固国权的心理，把自己装扮成稳健且老成的形象，让他们这些人觉得除了自己，无人能在列强环伺的局面下领导中国摆脱困境。章太炎固然曾一度寄希望于袁世凯，梁启超更是积极地为袁世凯出谋划策。袁世凯当选大总统后，梁启超给他写信，传授“为政妙诀”。他对袁世凯说：“善为政者，必暗中为舆论之主，而表面自居舆论之仆，夫是以能有成。今后之中国，非参用开明专制之意，不足以奏整齐严肃之治。”他劝袁世凯“访集国中有政治常识之人，而好为政治上之活动者礼罗之，以为己党”。如此这般，其目标是“以热诚之士为中坚，若能使此辈心悦诚服，则尽瘁御侮，其势莫与之抗”。可实际上，袁世凯最在乎的是保住自己的权位，将异己势力一一清除。而他的政治手段无外乎延续清末官场里盛行的拉帮结派、公然行贿、讨好列强，以及牢牢控制一支听命于自己的军队。他固然没有成为中国之华盛顿的想法，但也没有如俾斯麦那样带领德国走向富强的能力。民初著名记者黄远庸就指出：“盖袁公者，利用之手段有余，爱国及独立之热诚不足。又其思想终未蜕化，故终不能于旧势力外，发生一种独特的政治的生面也。”严复也认为袁世凯“固为一时之杰，然极其能事，不过旧日帝制时一才督抚耳”，指望其“转移风俗，奠定邦基，呜呼！非其选尔”。
当章太炎意识到这一点后，他打算离开北京，去边疆地区干一些有助于巩固国权的实事。袁世凯顺水推舟，任命他为东三省筹边使，这样章太炎就不能在北京发表不利于袁氏的政见了。而筹边使是一个职权很不明晰的官位，虽然它可涉及许多具体事务，但只能“筹办”，无法实际着手，加之僚属与经费都很有限，更让此职看上去有名无实。因此，章太炎到东北后，由于没有实权，无法插手东北地区的政治与人事，就退而求其次，想在推进东北经济发展上有所作为。在他的计划里，包括了凿通运河、筹办东北实业银行、利用外资开采煤矿及其他自然资源、组织筹边研究会等。但问题在于，他手上没有经费，袁世凯也不给他拨款，这让他的实业计划只能流于空谈而无法实践。最终，章太炎无奈选择辞职。
真正让章太炎彻底看清袁世凯面目的是宋教仁被暗杀。虽然章太炎认为宋教仁过于迷信议会政治，但从清末革命开始，他就与宋教仁关系极佳，认为后者是革命党内难得的人才。宋教仁惨遭不测，使章太炎彻底放弃与袁世凯以及北方官僚集团继续周旋的念头。他对人言“项城不去，中国必亡”。同时开始与昔日革命同志重归于好。1913年5月，章太炎在国民党上海交通部欢迎会上说：“北方受了腐败专制的遗传病，较诸南方革命的激烈病，其流毒更甚”，这导致“民国非维持现状也，乃维持现病耳”。他主张“吾革党对于建设民国一问题，当仍以猛进的手段，循文明的步调，急求破坏专制恶根，拼命力争共和二字，此后方有建设可言”，“昔日为民权激战时期，今日为民党与官僚激战时期”。在他看来，民初的政治乱象必然不得人心，一旦国民党重整旗鼓，定能获得全国大多数民众的支持：“国民良心尚存，不患不赞成吾党，吾党共和目的不患不能达到。”
但现实却是，袁世凯手握重兵，并且将参议院中的反对党逐个清除。国民党成为袁世凯欲除之而后快的眼中钉，梁启超等人组建的进步党则变成他用来排挤国民党的工具，一旦国民党在参议院中没了位置，进步党也难逃卸磨杀驴的下场。为了讨伐袁世凯，国民党发动“二次革命”，但因实力过于悬殊，终究难敌袁世凯的北洋军。更为重要的是，当时国内的大多数资产阶级与政治精英并不支持国民党之所为，认为后者好乱成性，只会破坏，不知建设，反不如袁世凯能够给中国带来稳定。在中国经济中心上海，“商民日盼北军续至”，他们希望北洋军一鼓作气，“不特纾目前之急祸，并可除永远之根株”。章太炎所憧憬的“国民良心尚存”，至少在大多数有话语权的人身上很难看到。可以说，从辛亥革命到二次革命，章太炎为建设新政府不辞辛苦，结果却是一塌糊涂，他的“巩固国权”理想更是难以实现。
四、为联省自治奔走呼吁
1916年，因妄想称帝而众叛亲离的袁世凯在北京辞世。先前不顾个人安危，毅然前往北京面斥袁世凯有帝制自为野心，因而被后者软禁的章太炎也重获个人自由。面对依然纷乱不堪的政局，章太炎开始探索新的解决之道。此时，他逐渐相信联省自治才是挽救中国危亡的合适方案。
联省自治思潮的源头是地方自治思潮。这一思潮从19世纪下半叶开始在中国传播开来，最开始是一些有洋务经验的官绅目睹英国与美国的地方行政制度，认为后者的中央与地方关系体现出地方自治的特征，这样可以通上下之情，提高行政效率。甲午战争之后，康梁师徒鼓吹变法，他们受到日本出版的关于地方自治的著作影响，认为施行地方自治能让国家基础越发牢固，民众的民主意识与政治参与意识也可得到提升。但在康梁那里，实际有权利在地方自治框架里作为政治参与者的主要是地方上的士绅地主，普通民众，尤其是占人口绝大多数的农民，则被认为素质有限，不能被赋予权利。庚子事变之后，越来越多清政府内支持立宪的官僚相信地方自治是医治中国政治弊病的良方。他们认为这样可以训练政治人才，沟通官民关系，更为顺畅地在地方上推行各类新政。1907年，体现地方自治主张的各省咨议局成立，这一机构里的不少成员在辛亥革命中起到了重要作用。
辛亥革命之后，“国权”与“民权”两种声音在政坛上并存。梁启超一改戊戌变法期间的论调，认为中国在列强环伺的局面下应加强中央的力量，避免造成事实上的割据状态。因此，在制度设计上应以中央集权为方针，让强有力的中央政权得以有效管理地方。当然，这样的声音自然让希望独揽大权的袁世凯颇为中意。为了对抗袁世凯，孙中山、黄兴、胡汉民等革命党人就鼓吹地方自治，强调地方分权的重要性，认为这样可以培养国民自治能力，有助于普及共和精神。究其实，这些理由很大程度上只是幌子，他们真正的目的是希望借地方分权来制约袁世凯。此外，一些原立宪派成员，如张謇等人，或是受到流行于世的政治学理论影响，或是希望能让自己在地方上的地位与特权继续得到巩固，也公开撰文主张地方自治。
在那一时期，章太炎对待地方自治的态度颇为复杂。从日本回国途中，他认为：“最适于中国者，莫过于联邦政治。”可回到国内后，目睹政治与社会的混乱场景，以及列强对中国利益的窥视，章太炎开始主张巩固国权，避免出现政治与经济上的分裂，给列强可乘之机。当然，他这一主张是有重要前提的，即在中央执掌政权者必须具有强烈的国家意识，有能力、有决心带领中国摆脱近代以来的困境，对内夯实国基，对外抵御侵略。另一方面，关于地方行政制度，他超越了简单的将中央集权与地方自治二元对立起来的做法，而是从中国历代地方行政制度史的流变出发，思考如何划分地方行政单位。在他看来，肇始于元代的省制在实践当中有诸多不便，既无集权之效，也无分权之利，反而容易造成地方割据。他建议将军事区域与民政区域区分开来，“军府”的管辖区域不妨扩大，但不能干涉地方民政，民政区域则必须缩小，把一省分为数道，全国共设置六七十道，如此既避免出现尾大不掉的地方割据政权，又能在道的范围里进行充分而有效的治理。他认为，如此这般，“名为中央集权，乃愈促地方进化”。
1919年，面对全国民众对南北之间混战不止的不满声音越来越强烈，北洋政府与南方的护法政府举行和谈。可是双方之间分歧实在过大，和谈因此陷入僵局。在此背景下，社会上的政治与文化精英开始寻找新的解决战乱之方式。1919年前后，不少人纷纷撰文，主张应以省为界，施行地方自治，缩小中央权力，杜绝为了争夺中央政权而兵戎相见。与之相关的，就是鼓吹应由各省分别制宪，体现各省“民意”的声音越来越多。各省出现了不少致力于地方自治的团体，他们创办刊物，发表宣言，互相联络，一时间响应者甚广。作为当时积极参与联省自治之人，李剑农归纳：“所谓联治运动，含有两方面的意义：第一，是容许各省自治，由各省自己制定一种省宪（或各省自治根本法），依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围以内，非但可以免去中央的干涉，便是省与省之间也可免去侵略的纠纷，什么大云南主义、大广西主义都应该收拾起来。第二，是由各省选派代表组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一——就是确定中国全部的组织为联邦制的组织；如此既可以解决南北护法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。”对于响应联省自治呼声的各派政治力量之真实意图，原进步党人刘以芬这样评论：“盖失意政客，既为求适应其政治环境而倡为是说，而一部分军阀，亦以其适足藉此自固而乐为赞成，遂至如响斯应，蔚为大观。但观国民、进步两党，在五六年国会中，因地方制度列入宪法问题，演成互殴，而此时唱自治者，竟多属平昔主张集权之党人，而素持分权者反间出而反对之。至各省中之表赞同者，如浙卢、奉张、闽李等，亦皆为前此拥护段祺瑞武力统一政策之军人，此中消息，实不难于窥见矣。”相似的，严复在当时冷眼旁观，认为：“旧日帝党谋燃复辟之灰，而不利复辟，如熊凤凰诸公，则一变为联邦之说，以谓惟此可以救败免亡。虽然，联邦制有德制美制之殊。德制上有共主，下有封建，吾国无是之基础也。吾国所有，乃群督之拥兵，如唐五代之藩镇，藩镇联邦实不过连横合纵已耳，其不足已乱，殆可决也。”
在支持联省自治的各省份里，湖南省的态度最为积极。由于该省地处南北要冲，南北之间一旦发生战争，湖南就会遭受战火之灾。1918年北洋军与南方护法军在湖南交战，让当地民众饱受其苦，不但造成平民罹难，而且极大破坏经济与社会秩序。1918年属于北洋系的张敬尧被任命为湖南督军，在当地搜刮民财，横征暴敛，大开杀戒，招致极大民怨。因此联省自治思潮出现后，湖南本地的政治与文化精英立即响应。在熊希龄的建议下，曾被段祺瑞排挤出湖南的谭延闿率领军队打起驱逐张敬尧的旗号。而为了获得更多支持，谭延闿发表通电，主张施行联省自治，让湖南省脱离军阀混战与南北之争，一心一意保境安民。这一举动很快获得本地精英的大力支持，随后在全国范围内引起回响。虽然不久之后谭延闿被手下将领赵恒惕夺权驱逐，但后者依然延续了谭延闿联省自治的主张。
章太炎十分支持湖南省的联省自治运动。1920年秋，他“抵长沙，以联省自治说其人士”。在长沙期间，章太炎发表演讲，陈述自己对于联省自治的主张。他认为：“从前的中国，都是中央集权，各省的财产生命权，都操在中央手中，试看民国成立以来，甚么总统制、内阁制，无不利用外交，把各省底财产卖个干净，要免除中央的专制，非行联邦制不可。”可见，他之所以主张联省自治，主要出发点是批判长期由北洋集团把持的中央政权为了巩固权势而不断与列强签订条约或协议，出卖中国利益。在这个问题上，各省却没有制衡的能力。为避免北洋集团继续干卖国勾当，需要用各省来分其权。不过章太炎也承认，各省长期由大小军阀控制，所以“这军政长官何从选出，却也是个大问题”，“现在既行自治，那一班武人，实在无法制裁他”。对此，他给出的方案是：“鄙意一面削小武人兵权，一面还须武人自身有觉悟，这自治才有真精神。”
1920年11月，章太炎在长沙发表《联省自治虚置政府议》，进一步申说己意。他指出，为了结束民国以来的军阀混战，“自今以后，各省人民宜自制省宪法，文武大吏，以及地方军队，并以本省人充之；自县知事以至省长，悉由人民直选；督军则由营长以上各级军官会推。令省长处省城，而督军居要塞，分地而处，则军民两政自不相牵。其有跨越兼坼称巡阅使或联军总司令者，斯皆割据之端，亟宜划去”。此外，他认为：“近世所以致乱者，皆由中央政府权藉过高，致总统、总理二职，为夸者所必争，而得此者，又率归于军阀。”要想杜绝这一现象，则需“虚置中央政府，但令有颁给勋章、授予军官之权，其余一切，毋得自擅”，“军政则分于各省督军，中央不得有一兵一骑。外交条约则由各该省督军、省长副署，然后有效”。他相信这样的制度设计可以实现“政府虽存，等于虚牝，自无争位攘权之事”。
1921年初，章太炎复向其他省份的联省自治支持者喊话，声称要制止辛亥革命以来的政治乱象，需“地方权重而中央权轻”。他特别强调，联省自治与联省政府不同，前者是由本省民众选举本省人充当军、警、民诸部门长官，是在各省自治基础上的联合；后者则“只求各省附己，而不问该省长官军警是否本省人所充，是否本省人所举，借大名以胁小民，援暴客而侮土著，其势有所必至”。不久之后，他基于这一立场，给熊克武、刘湘、赵恒惕、顾品珍等西南军阀发电报，强调不能混淆联省政府与联省自治，要想实现后一目标，需要各省军阀把自己的军队从邻省撤走，不能在本省大谈联省自治，对邻省则希图占领。
1921年6月，盘踞浙江的军阀卢永祥也宣布筹划联省自治。他本非浙江人，之前对于联省自治也没有什么正面表态，此时突然宣布赞成此议，主要由于他属于皖系，而皖系在之前的直皖战争中败给直系，后者开始定点清除皖系在各省的势力。为避免盘踞北京的直系势力入主浙江，卢永祥决定利用早已在浙江籍政治与文化精英当中颇有市场的联省自治论作为自己的政见，既可抵制直系，又能换取本地精英的支持。对于卢永祥的表态，浙江精英阶层抱着支持态度，成立探讨与鼓吹联省自治的组织，商讨制定省宪事宜。章太炎得知这一消息后，也表示大力支持，发电报声称“鄙意卢公宜速宣布自主，而浙人则极端主张自治，精神既可互助，名义不必苟同，庶名实相符，无所牵掣”，并委托褚辅成代表自己赴浙江参与此事。虽然浙江的自治运动搞得有声有色，甚至制定出一部在表面上颇有民主精神的宪法，但这场运动之所以兴起归根结底是由于卢永祥想借此自保，在他那里自保是第一位的，是否自治、是否有一部外观漂亮的宪法其实都是次要的。因此，一旦别的军阀有窥伺浙江之迹，卢永祥的主要精力就放在整军经武上面。到了1924年，面对直系军阀孙传芳大兵压境，卢永祥只好宣布下野。浙江士绅精英们虽然还在从学理上探讨自治之道，但看到孙传芳大军，他们很快就变得现实起来，开始摸索如何与孙传芳展开合作。
在章太炎那里，联省自治一方面是为了保障地方权益，另一方面则是防止中央政府被恶人占据，从而干出祸国殃民的勾当。因此，他在1922年6月撰文批评中国政坛上的“三蠹”——约法、国会、总统。他认为现行约法偏重中央集权，容易被枭雄借为专制之护符；国会议员时常狼狈为奸，为一己之地位而不顾正义，早已没有代表性；总统一职乃军阀用武力所争夺的对象，每一次总统更迭，必伴随一次军阀混战。所以，要想实现国内和平，需要限制此“三蠹”。他的设计是：“今拟联邦制成后，明定中央政府，用合议制，以诸委员行之，员额既多，则欲得者自有余地；权力分散，则枭鸷者不得擅场；集思广益，则狂妄者不容恣言，而仁柔者不忧无助。是故当其选举也，则争不至于甚剧；及其处机也，则乱不至于猝生。”
或许是为了澄清自己这一主张并非意在制造割据，章太炎不久之后又撰文声称：“今所最痛心者，莫如中央集权，借款卖国，驻防贪横，浚民以生，自非各省自治，则必沦胥以尽。为此计者，内以自卫土著之人民，外以共保全国之领土。卫人民则无害于统一，保领土则且足以维持统一矣。野心侵略之人，必以此为分裂，是何谓也？岂其心不愿分权于国人，而愿分权于敌人耶？”章太炎强调，联省自治不是为了分裂中国，而是为了更好地保全中国，自治是暂时手段，统一才是根本目的。既然此刻没有合适人选堪当全国领袖，那么不妨让各省精英群策群力，确保各省利益不被列强侵蚀。由此可见，章太炎鼓吹联省自治的深层次原因，依然是为了防止帝国主义国家侵略中国，让中国在列强环伺的局面下得以自立。
但是，湖南省的联省自治运动终究难以为继。曾深度参与其事的李剑农一针见血地指出：“自张敬尧被逐后，制宪自治的招牌虽然挂出来了，但有一个最难解决的问题就是军队过多，各将领又彼此不相上下；省库的收入既不足以供军队的需求，要裁减又不能得各将领的同意；裁甲留乙甲不肯，裁乙留甲乙也不肯；彼此分据防地，把持税收，省库不名一钱；防区有肥瘠，瘠区的驻军还要向省库索军饷。在这种情形之下，所谓制宪自治只是粉饰外观之具，内部实有不能终日之势；因是那些穿短衣、佩指挥刀的倡言自治者渐渐忘了自己所挂的招牌，想进一步地向外发展。”湖南的联省自治运动虽然唤起了本地政治与文化精英的极大热情，但真正主导该省政治走向的还是那些控制军队的军阀。当他们需要联省自治的招牌时，他们就会摆出一副拥护的姿态，当他们不再需要这块招牌，或者联省自治的实践损害其利益时，他们也就不会继续支持这一运动。而在本省精英那里，联省自治中的“自治”得由他们来主导，所谓“民意”主要也是他们的意见。如果普通民众在此口号下要求更多的权利，特别是受到五四新文化运动影响的青年学生希望借此运动来实现自己的政治理想时，精英阶层中的绝大部分人也不会采取支持态度。1924年，兵强马壮的吴佩孚要求赵恒惕取消自治，后者尽管不情愿，但畏于吴佩孚的军力，只好答应修改湖南省宪。修改后的省宪，加入不少彰显中央高于地方的内容，减少原省宪里体现民主思想的内容。这使得湖南的联省自治愈发有名无实。或许是意识到联省自治运动很可能以失败告终，章太炎开始思考退而求其次的政治方案。他建议在中央采取“行政委员制”，即设置五位或七位级别一致的行政首脑，“长短相剂，调之适中”，以收互相制约之效。他认为这样可以避免出现段祺瑞或吴佩孚式仗着武力操控政局的人物。当然，放眼当时的中国，已经没什么人会重视章太炎这个意见了。
五、结语
相比于以思想主张“多变”而闻名于世的梁启超，章太炎的政治思想其实有其一以贯之的内容。从立志走上革命之路起，他一直在思考如何能让中国摆脱帝国主义的侵略，保证中国主权与领土的完整。在此前提下，他还聚焦于如何在中国实现名副其实的民主政治，使政治设计能够保障大多数民众的权益，而非沦为少数特权集团的工具。如果用清末民初时论当中经常出现的“国权”与“民权”两种概念来审视的话，章太炎在清末的政治主张，无疑是将“国权”与“民权”有机结合，使二者能够相得益彰。
辛亥革命之后，面对中国所处的内忧外患局面，章太炎希望新政权将施政重点放在巩固国权上面，因此他主动与原立宪派人士组成政党，宣传自己的主张，并一度对袁世凯寄予厚望。但现实却是，袁世凯意在个人专权，立宪派也并不将章太炎视为同志。这些与清政府藕断丝连的人士，或是希望在新政权内进一步巩固自己已经获得的政治与经济特权（在他们看来这对中国的发展是有好处的），或是希望借助袁世凯的力量来削弱他们眼中好乱成性的革命党，让中国的政治制度与政治文化变得更为“稳健”。
经历了民初政坛的一系列挫败，章太炎认为造成中国政治混乱的主要原因是中央权力过大，致使各方政治力量为了手握中央大权而你争我夺。因此，他开始致力于宣传联省自治。就其本心而言，章太炎之所以主张联省自治，绝非为了讨好地方军阀。他有感于北洋系长期把持中央政权，干了不少卖国勾当，所以想借助其他力量来牵制他们。他相信只要各省有足够的力量，就可抵制中央政府的卖国政策，同时能避免为夺取中央政权而出现的战争。从逻辑上看，这样的主张依然是基于保卫中国主权，避免当政者出卖国家利益之上的，所以并未自外于章太炎政治思想的核心要义。然而，他似乎并未考虑到，在军阀混战的年代，控制中央的北洋系固然不惮于做卖国勾当，但只要有合适机会，地方军阀一样也会做相似的事情，这与在中央掌权或在地方割据没什么关系。更为重要的是，章太炎自己也承认，要实现联省自治，必须先清除军阀势力。可是他除了将此寄希望于形式上的精英共商机制，只能期盼“武人自身有觉悟”。而恰恰是这一点，在整个民初政治史中几乎难得一见。实力雄厚的军阀，在称霸一方基础上，不时想觊觎中央政权；实力有限的军阀，则牢牢守住自己防区，让自己有一个较为固定的收取苛捐杂税之地。时人尝言：“吾国近年，伟人太多，军阀迭起，有地盘者，拥兵自重，务扩张其势力；无地盘者，不甘雌伏，日以捣乱为争夺之机。非此省侵踞彼省，即此党排击彼党，岁无宁日。调和者四面敷衍，满口仁义道德，相争者亦满口仁义道德。利用调和二字，以稳固其地盘，抵制他人之反抗。”在此情形下，章太炎所设想的联省自治，最终流于竹篮打水。
最后，人们不禁要问，为什么章太炎在清末对中国政治问题有如此深刻的思考，但在民初政局里却难以施展其理想？其他撰于清末的那些政论里已经给出了答案。那时他呼吁革命应是“平民革命”，不但要推翻清政府，而且要改造不合理的社会经济结构。他警惕有名无实的代议制，希望建立名副其实的民主制度。这些主张在辛亥革命之后却都未实现。关于民初政坛，正如李剑农指出的，“自有政团以来，都是没有民众作基础的政团，政团不过是读书绅士阶级的专用品”，“所有的政党都与民众不发生关系，都成了水上无根的浮萍”。具体到地方上，王绍鏊回忆，他在江苏都督府任职期间，曾赴苏南一带进行竞选演讲，但“听讲的人大多是士绅和其他中上层人士”。他分析其原因：
那时的选举有许多限制。例如，没有一定数目的财产，就不能参加选举。竞选者知道劳动人民不能参加选举，也就并不把注意力放在他们身上；所注意的只是那些士绅之类的人。由此可见，当时从事政党活动的人，所争的民权实际上只不过是“绅权”而已！这些来自士绅阶层的资产阶级知识分子，所联系依靠的也是士绅阶层，同广大劳动人民是根本隔绝的。正因为这样，他们很容易被袁世凯这样的人所利用。
正像他所说的，由于辛亥革命没有改变中国的土地制度，没有改变中国的社会结构，过去那些政治与文化精英在新政权下依然能保持其地位。他们所理解的“民权”，很大程度上只是“绅权”。他们绝大多数人所希望的政治局面，是由一位政治强人式的人物来统治，保证自己的权力或特权不遭受威胁。在此情形下，别说“平民革命”基本看不到，不少底层民众还受到各式各样的新剥削。
在这样的情形下，活跃于民初政坛上的政党也就显得有名无实。据统计，当时中国共有三百多个政治性团体，可是其中具有较为健全政纲或具体政治主张的仅有35个。在人员方面，不少著名政治人物经常一人横跨数党，拥有多重党籍。在党纲方面，许多政治团体的口号主张皆大体雷同，给人一种互相抄袭的感觉。之所以如此，就是因为这些政治团体严重缺少代表性，特别是和当时占人口绝大多数的农民没有任何关系，因此不能根据自己的阶级基础制定相应的党纲。这些政党在行动逻辑上高度继承帝制时代的那一套“玩法”，即依靠同乡、同学、同年、同宗等关系在政坛上纵横捭阖，加入某个党派类似于朋友之间介绍熟人，有了党籍能更加方便“混圈子”。这些人固然对于中国社会，特别是中国官场尤为熟悉，但这种熟悉很难用于章太炎所期待的巩固国权上面，更多时候是用于结党营私、投机钻研、聚敛钱财上面。这是他的政治理想付诸东流的根本原因。
联省自治运动也是一样。以士绅为主体的本地精英虽然在普通民众面前可以高高在上，但面对有兵有枪的军阀，多数时候只能选择与之合作，或是沦为其附庸，或是成为其帮凶。严复曾这样评价民初的大小军阀：“夫吾国武人，固与欧美大异，身列行伍，大抵皆下流社会之民，真老泉所谓以不义之徒，执杀人之器者。”彼辈“处崇大优厚之地，操杀伐驱除之柄，而且兵饷之权不分，精械美衣，费帑无艺，则由是穷奢极欲，豪暴恣睢，分土据权，宁肯相让”。虽然多数军阀不学无术、尔虞我诈，但他们需要文人学士作为门面，显示自己礼贤下士、尊重道统。加之他们看准了地方精英渴望秩序稳定、维持既有特权的心理，因此只需略作姿态，不难找到一批合作者。在此背景下，正如胡春惠所论：“以联省自治来解决国家僵局的热心者，多只是一些知识分子和地方士绅，他们既不能获得有枪阶级的衷心支持，也没有唤醒广大的群众作基础，所以被认为正像河水表面的一层油一样，猛看上去似能代表人民全体，但实质上却无底蕴。所以一时之间他们虽能对当时的军阀政客们，产生出一些德谟克拉西思想崇拜下的支配，但是在一阵疾风吹过以后，其支配作用也就消失得无影无踪了。盖联省自治运动的本身，就是一种迁就现实环境下不彻底的和平改良，在那千疮百孔的政局下，仅想用制定的一部省宪和省自治法，就可以赖法律造成事实，这是一项高格调的想法，对于民主法治根本没有扎根的中国，无异缘木求鱼。”就此而言，章太炎在五四运动前夕给青年学生做演讲时，希望他们不要养成依靠已成势力的习惯。他自己也承认，“盖今日之中国，为从古未有之变局。欲应兹变，非芟锄军阀，则虽有优良之社会制度，终托空想”。可他自己在参与政治之时，却总是想借助已成势力的力量来实现其目标，甚至被人利用而不自知，这不得不说是一个巨大的历史遗憾。
