去年政府重拳出击坚决抵制资本的无序扩张，市场震动预期转弱，但也出现了观点分歧，有的厉声抨击资本扩张十恶不赦，有的强烈反对政府管制。
资本是用于生产经营过程能够带来其增殖（即增值，亦称投资回报）的资金。与马克思写作《资本论》时代批判性地指斥“资本来到世间，从头到脚，每个毛孔都滴着血和肮脏的东西”不同，当代经济生活中，“资本”已不再是贬义词，而是指生产要素的一种，在社会主义市场经济发展完善中的中国，既有国有资本，亦有民间（民营）资本，本身都是中性概念了。
资本的内在属性是寻求投资回报，即保值基础上的增值，也被人们表述为资本的扩张或发展。而这种扩张与发展，可以区分为有序与无序的两类。
本文的基本观点是：抵制资本的无序扩张正是为了捍卫资本的有序发展。试问疫情当前惊爆人们眼球的核酸检测造假、社区保供垄断，以及前一时期媒体热议的房地产、义务教育阶段培训、娱乐圈、互联网寡头、互联网金融等领域出现的扰乱经济健康秩序、破坏公平竞争市场、侵犯劳动者权益等由资本无序扩张催生的市场乱象，政府到底该不该管？毋庸置疑是应该管的，但又需要指出：恰恰又是因为政府也会出现管制不当，缺位与越位并存，政府与市场的合理交集处理失范，才往往形成资本无序扩张、市场预期不良、信心不足等乱象。
正确理解斯密的“看不见的手”
众所周知，政府与市场之争在经济学界从未停歇，走极端的“市场原教旨主义者”鼓吹完全自由的市场，言必称亚当·斯密，认为“看不见的手”可以解决一切，殊不知这是对斯密的极大误读。
亚当·斯密（Adam Smith 1723-1790）在《道德情操论》里首次提出“看不见的手”理论，“一只看不见的手引导他们对生活必需品作出几乎同土地在平均分配给全体居民的情况下所能作出的一样的分配，从而不知不觉地增进了社会利益。”在《国富论》里斯密强调每一个个人“通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益……他所盘算的也只是他自己的利益。在这种场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”。
这两段话看起来似乎是“看不见的手”通过人的自利行为可以促进社会公共利益，但须知亚当·斯密所指的市场里的个人，已经是“社会人”而不是“自然人”。斯密说得非常清楚：没有政府的保护，纯意义上的市场一天也存在不下去，这就引出了后来著名的市场失灵学说。既然人类天性决定了离开“共同体”状态，就会陷入无序的“战争状态”，那么政府从哪些方面把人类拯救出“自然状态”呢？具体来讲，为抑制市场失灵，最大化公共利益，处理市场失灵和维护社会秩序和正义，依照法律的政府管制就被引入发挥作用。毫无疑问，当资本市场陷入纯“自然状态”下，斯密的那只“看不见的手”也会紊乱，政府要以充当“守夜人”为底线，争取“更好发挥作用”。
政府的职责
人类历史证明，市场在创造社会财富方面具有无与伦比的优势，它是资源配置最基本、最有效、总体而言应起决定性作用的制度安排。但是，市场不是放之四海而皆准的机制，它只适用于依法实现规则平等和机会平等下的“社会公平”，对依法实现适当结果均平化“共同富裕”取向下的“社会公平”等领域，则力所不及。在市场失灵的领域，市场调节机制就有必要让位于政府调节机制。
政府可以以下述方式矫正市场失灵和调节、引导企业与消费者的行为：一是政府直接的货币补贴，比如减免税和退税金返还；二是政府通过控制许可证的数量限制或禁止后来的竞争者，如福利企业退税资格；三是政府以准入管制与本产业有替代或互补关系的行业和部门；四是政府管制价格，如特定情况下某些必要的固定价格。
政府作为公共服务的最重要提供者，其权力的性质属于公共权力，其使命是满足社会公共需要、回应民众诉求、维护和弘扬公共利益；其主要职责体现为管理公共事务，提供公共产品和服务；其行为必须处于责任状态并承担相应的政治、行政、法律与社会文化、生态环境等方面的公共责任；其运行应当遵循公开、公平、公正等公共价值和公共精神；其管理与服务过程应当体现民众参与和社会监督，建立公共财政体制有效配置公共资源。
政府的核心功能是把有关利益矛盾以及冲突，力争控制在社会秩序能够允许的范围内，平衡好各方利益。纵观世界近现代史300年来的发展历程，从政府职能角度看，也有一个明显但相对缓慢的进步过程。发生在19世纪英、德等国残酷的资本原始积累，遭到社会主义者的强烈谴责，也促使这些国家进行反思，逐步加强在规范市场、劳动保护、养老保险、妇女儿童权益保障，以及教育、医疗与公共卫生、住房、社会治安等方面的公共职能，各国政府开始较大规模地介入宏观经济管理和多种公共服务。这是政府对民众诉求形成新一轮认识与回应的开端，更是以“升级版”来保障斯密那只“看不见的手”有效运行的切实基础。
政府管制的必要性分析
从一般意义上来说，自有人类社会组织以来就有管制，管制是不可避免地普遍存在的。最早的管制可以追溯到原始部落时期。无论是霍布斯的“利维坦”、洛克的“共同体”，还是亚当·斯密的“社会人”，都是建立在“国家政府”的基础概念之上的，承认了大“公”的存在，以及个体为了寻求政治保护和经济利益而对个人权利的部分放弃。换句话说，公共利益及其所匹配的政府机制的存在是不可否认的。也就是说，微观经济学里假设的纯“个人利益”的“自由选择”不能完全成立。
在现代社会，人们被迫放弃他在自然状态下拥有的绝对选择权，接受共同体的保护和法则，所能做的就是追求这些法则的公平、公正、清廉和较高效率。基于此，政府管制是从公共利益出发针对个人或集团而制定的规则，其目的是为了避免资本主体和经济主体侵犯雇员和消费者利益，后者表现为肆意控制他人进入、对价格进行垄断、对消费者和劳工滥用权力、单方确定服务条件和质量等。
正因为如此，政府应该代表公众对市场主体与资本作出一定的理性规制；该管制思想符合“帕累托最优”原则，不仅在经济上取得成效，而且促进整个社会的完善。所以在原理层面而言，对资本的无序扩张进行抵制和矫正是必要与合理的。在这里，行政适当介入可以看成是对法律的一种执行与补充，以最大可能纠正资本由于种种原因形成不当垄断造成的市场失灵，以及对公共权力的裹挟绑架。
诚然，我们在过往的资本无序扩张中已看到：房地产领域的内幕操作助长的卖方市场、义务教育阶段“名校独木桥”通道倒逼出来的非必要补课、互联网企业不当垄断性质的“二选一”、种种通过违法方式获得的不正当竞争优势等现象。对于上述乱象，我们要有壮士断腕、刮骨疗毒的勇气和决心，在配套改革中打造合理制度环境和施以必要的政府管制。但是有关政府管制的恰当、合理性问题，即“适当性问题”，其难度亦不容小觑。
政府管制的适当性问题
政府管制本意是纠正市场失灵，然而政府自身也会失灵。寻租现象刚好可验证诺思对“政府失败”的描摹：政府在致力于纠正市场失败的同时，经常会引发自身失败，即政府失败，尤为重要的是，政府失败的后果非常有可能比市场失败更为严重。如果说抵制资本的无序扩张是一个解构问题，那么毫无疑问，捍卫资本的有序扩张是一个与之对应的建构问题。
俗语说，解构容易建构难。我们看到，政府管制的初衷是为了实现公共利益，而在实践中由于管制不足或者管制不当，政府不是缺位就是越位，背离公共利益的现象时有发生，不能不引起我们的反思。从管制的初衷来看，政府应该对社会公正及效率需求作出无代价的、有效的回应，是从公共利益出发制定管制，原则上说，哪里有市场失灵，哪里就可有政府相应的干预，但还是常出现力不从心、并且可能事与愿违的窘境。
不可否认，政府在处理市场失灵方面，确实也具备一定的能力与优势。比如，本次疫情中的封城等特殊管控，市场机制暂时基本瘫痪，斯密说的那只手无法发挥作用，必须由政府管制在特殊时期作为特殊手段全面介入核酸检测与物资保供。令人遗憾的是，各地又陆续爆出核酸检测和保供丑闻。在这里，基于公共利益的政府管制来掌管市场准入牌照，那么哪个市场主体应该获得核酸检测以及保供牌照？其依据是否具有普适性和持续性，是否公平对待每一个参与竞争的市场主体？某些零星丑闻，恰恰说明在市场失灵的特殊时期，政府管制还往往没有恰到好处地发挥作用，造成管制不当。
此外，去年政府整治资本无序扩张，多个行业从紧从严防范风险，但也有中财办领导指出的叠加为“合成谬误”“分解谬误”的宏观负面效应问题，且被市场误认为是在打压民营资本，使市场失去信心，这是管制不当的另一种形式的表现。政府管制介入市场失灵是政府的基本责任之一，但是政府如何介入？如何挽救市场失灵以更进一步增强市场信心？是亟待政府深入思考的关键。总之，政府管制涉及政府执政绩效与公信力的问题，万万不可掉以轻心。
警惕不当管制对公共利益的侵蚀
从政府实践中我们不难发现，管制被赋予的公权相当大。而到了抗疫特殊时期，隔离、封控、场所无毒消杀等措施贯彻实施时，公权在手的执行人员，更是会表现出异乎寻常的强制效力。正如私权过大容易侵入公共领域一样，公权过大往往会使私人权益受到侵犯。某些地方疫情封控期间坊间热议的过度防控可以肆意违反常识，利益驱动下黑箱操作式突击成立公司并畅通无阻成为保供商等情况，是公权侵犯私权和资本无序扩张相伴而生的典型案例——在形式上的公权侵犯私权后面，往往伴生实质性的私权侵犯公权，如一小部分人因为保供资格而获得了侵夺大多数人利益“发国难财”的机会，这显然对冲了政府在紧急状态下提供基本保障物资的能力，继而造成社会不公和民怨；在公权侵犯私权方面，常见基层组织将社会的权力、资源和机会集中在少部分人手中，垄断基本保障物资供给，这与资本无序扩张造成供给不足、无序等乱象互为表里。
早在100多年前的欧洲，马克思和恩格斯等目睹资本主义原始积累过程中资本侵犯公权、残酷剥削劳工的种种现实，提出未来社会应是以生产资料公有制为主体的社会形态。但是，在苏联、中国等的社会主义实践中，以公有制为“外壳”的集中的权力，亦会由于缺乏必要的制衡机制，成为以政府管制为名实为公权侵犯私权的利器。前苏联的失败就在于资源和权力宣称为公有，但决策权私有，将名义上的公权变成实质上的私权。
制度是由现实中的人来制定和执行的，所以制度、政策本身制定层面的严谨性与执行层面的可操作性，是往往迥然不同的两个问题。人首先是具有动物属性的人，会有生存、安全的需要；其次是具有经济属性的人，会有个体偏好、成本收入的考量；然后又是具有社会属性的人，会有利益、荣誉的诉求。正是由于人性的复杂多变与需求的多层次，导致管制政策的制定与执行往往充满不可具体预测的挑战性。我们必须意识到，并不是所有的经济和社会问题都可以通过严格的管制制度得以解决，否则，可能使社会陷于问题越来越多和政府管得也越来越多的恶性循环。如何切实优化政府管制，也成为时代的呼声。
政府与市场的替代、补充与相互促进
政府与市场的相互替代、补充既是经济学问题，也是政治学问题，涉及如何处理政府和市场、政府和社会之间的关系，或者说，如何划定政府与市场以及政府与社会的边界问题，并在现代经济社会创新发展潮流中，还出现了政府与市场主体形成“伙伴关系”相互促进而相得益彰的“交集”领域。
在传统公共行政时期，很多国家的政府规模都趋于庞大。政府规模大，意味着大量的管制、大量的公共服务供给任务与分工，以及大量财政资金支持。政府可以通过管制规范市场，从而将市场限定在越来越有限的范围内。但是不得不承认，政府一般比非政府组织的效率更为低下——以前我们经常会将其归结为机构臃肿、公务人员的官僚作风浓郁，但这些只是看起来的表象与部分原因。政府与私营部门是有显著差异的，这种差异导致私营部门的直接效率更高，但这种效率主要不是源于组织形式本身，而是源于目标的单纯。如果定期派给公务人员任务，让他们用“商业方法”改善行政效率，这意味着误解行政效率这个概念。
在许多情况下，需要让政府做事的原因之一，恰是我们并不想让这些政府行为按利润最大化的方式来运行，而必须在权衡取舍、组合中追求多元目标。如果政府想一味追求直接效率的话，他们能够成功地用谋利的方式来经营自己。政府赋予自己一种垄断地位便会使谋利来得更容易，但那却是背离了政府履职行为的正轨。随着上世纪新自由主义思潮的兴起，政府权威在这场运动中得到削弱，政府规模相应减小，甚至于一直以来属于政府职责的公共事务，也可以在这场市场化的浪潮中通过签约外包、PPP等创新形式进入市场体系，以求政府、市场主体、社会成员的“共赢”。上世纪80年代出现在西方国家的“私有化（股份化）”浪潮中，对市场的过分崇拜，显然又有忽视市场天然缺陷之处，“华盛顿共识”在其启发性的正面效应旁边，亦往往表现有市场对外部性、公共服务供给、社会公平正义、长期的经济宏观平衡的无能为力，这是其主要缺点所在。
因此，即便市场具有很多政府无法比拟的优势，政府依然需要通过制定和施行公共政策来管制、管理、服务于社会，从而弥补市场失灵，这是政府存在的理由和目的，也是政府被市场（以及发展中的第三部门——公益组织与志愿者组织）替代的原则性限度，并且在人们耳熟能详的政府与市场“划清边界”之说与时俱进的认识上升中，我们有必要特别看中不是以“边界”而是以“交集”表现出来的政府与市场、市场主体的相互促进、“伙伴关系”式的相得益彰、绩效提升与共赢。
回到现实生活中的直观感受而言，易博眼球的极端化认识是非理性的，即使政府因为文牍主义、繁文缛节而饱受批评，但是必要的政府规模与管制功能也一定还是要具备。也可以这样理解，市场不能完全替代管制，但管制决不应该无处不在。只要存在垄断因素、自由的市场竞争被扭曲的因素，就需要有政府管制以保护同业竞争者、消费者和劳工方的利益。但这种管制亟应与时俱进地动态优化，尤其在“审慎包容”地处理好创新中直观必带“寡头垄断”特征的数字经济平台头部企业的合理监管等问题。对资本管制的本质是让市场在政府的保驾护航之下，让斯密那只“看不见的手”尽其所能，海阔凭鱼跃，天高任鸟飞，力求让市场时刻都充满正义的活力。
“全面依法治国”框架下以法规设定好资本扩张与发展的“红绿灯”
在社会主义市场经济中，资本概念其实是一个中性概念，有国有资本，有非国有资本，都属于生产要素，都要追求投入的回报即资本保值增值。“资本”概念的内在含义，就是需要有其发挥生产要素功能而伴随的“增值”，那么它的运作都必然体现出追求保值增值的扩张特征，这是属于与生产力发展有关的动力源机制。
当然，由于国有资本和非国有资本存在“相对优势”的差异，它们的扩张也合乎逻辑地会有共性之外的个性。关键在于：如何使资本有序扩张与发展，而非落入“市场缺陷”的方面，表现为无序扩张。我们引导鼓励和捍卫资本有序扩张与发展，可以认为是追求解放生产力和追求高质量发展的题中应有之义，防范和制止资本无序扩张，其意义则是兴利需要伴随除弊，同样是要追求生产力的解放和高质量的发展。
于是接下来，需要强调对接实际操作层面的真问题：对资本扩张中央已明确表述了“红绿灯”概念，那么什么应是“鼓励”（开绿灯）还是“制止”（开红灯）的依据？也即什么是“有序”与“无序”的区别认定标准？在“全面依法治国”的现代国家治理场景中，首先应该是“以法律为准绳”，标准就在于“有法可依”之后的法治规范：合法合规的为有序，不合法不合规的为无序。因此，有序的应该鼓励，开绿灯；无序的应该制止，开红灯。这样，才能够充分发挥资本的积极作用，而防范其可能出现的偏差和负面效应。
我们的上述观点，又内含一个合乎逻辑的前提性的要求:为掌握好资本扩张“红绿灯”所依据的法律准绳，就必须全力实现法律自身所应有的维护经济社会公平正义的高水平。也就是说，在我们的国家，不仅要“有法可依”，而且要“有良法可依”，要承认创新过程必然带来使法规突破原来某些“条条框框”而动态优化的必要性，对于创新必须给出可以“试错”的弹性空间，因而国家的法律法规体系，必须与时俱进地、可持续地处于“法治化”动态优化的进步过程中。这是处理好“全面依法治国”这一重大现实问题必然考验我们实际操作水平的一个关键之处。
领导人所说“把权力关进制度的笼子”，是非常有建设性的治国方针。中国共产党是执政党，执政党是有权力的，这个权力就是公共权力。公权由一个个具体的私人执行，实际生活中肯定会发生扭曲，立法的关键是把权力关进制度的笼子，力求最大限度减少扭曲。如果笼子是法律，那么还要强调我们的治国理念——法治。
现代文明要实现健康的民主化，一定要用“法治”的治理概念，真正“走向共和”。在义理上讲，“法制”（rule by law）以法律为统治工具，“法治”（rule of law）则是“法律的统治”，表达“法律最大”的思想。通俗些讲，前一个是“刀治”，后一个是“水治”—— 中国几千年历史上，并不缺少“法制”，秦始皇的时候就有秦律，中国的传统中最缺的是“法治”。“法制”强调法律的工具价值，“法治”强调法律体现公众意志和至高无上的权威。“法制”是静态的法律制度体系，制度体系有好有坏。“法治”则是一个好的法律制度体系得到有效实施的动态描述，逻辑取向上说，“法治”只有好的法治，没有坏的法治。法治的首要任务是剔除现有制度体系中的“恶法”，法治的目标是“良法善治”，也就是“好的法”运行在现实秩序中，达到了“好的效果”。
自上海自贸区建立时树立的企业正面清单（“法无禁止即可为”）加上政府正面清单（“法无授权不可为”）与责任清单（“有权必有责”——匹配问责制）的原则体系，应成为我国深化改革、完善社会主义市场经济制度机制、制定高水平的资本扩张“红绿灯”的思维框架，以及推进“全面依法治国”制度建设的立法思路。
综上，对于资本的无序扩张，我们应该坚决抵制，用适当的管制纠正市场失灵带来的各种市场乱象。但是管制决不是简单粗暴一刀切，决不可任性而为，我们抵制资本的无序扩张不是不要资本，而是通过适当的管制来捍卫资本的有序扩张健康发展。我们希望通过合理、必要的政府管制使未来的经济运行更健康有序、市场竞争更公平有活力、劳动者与消费者的权益能够得到合理保护。其实中国的政府与市场关系早已不是简单的相互替代或“井水不犯河水”划界问题，而应更加重视相互间的良性互促、伙伴或交集的成熟进步——高质量发展须坚持有效市场与有为、有限政府的有机结合，并且这种结合，在中国追赶-赶超式实现现代化民族伟大复兴的道路上，必须承担一定的风险而追求其成功的“守正出奇”。
（作者欧纯智为华夏新供给经济学研究院研究员、贾康为华夏新供给经济学研究院创始院长）
