回归25年以来，楼价一直是左右香港政治经济生态的一个重要指标。香港的住宅楼宇又贵又细，已是不争的事实。根据Demographia的数据，2021年第三季度，一个位处中位价钱的住宅单位，价格等于一个有中位数收入人士23.3年的总收入。若论住宅的大小，港人居住的人均楼面面积是16平方米，比起内地城市人均面积的40平方米，是小得太多了。

高楼价会造成社会各种矛盾，不易解决。高楼价也非今天才有。1997年第三季香港刚回归时，楼价也是高于天上，从那时到去年第三季，楼价还增加了90%。幸好香港收入中位数也上升了100%。如此说来，今天楼价与收入的比例，或是所谓的楼宇负担指数，还不至于比1997年恶劣，为何高楼价依然是民怨的重要来源？

这是因为97年的起高楼宇负担指数只维持了几个月。从那年第三季的顶峰开始，收入无甚变化，但到了2003年的第二季，楼价指数竟共跌掉65%。不少人陷于负资产陷阱中，楼宇变得颇为可负担，再无多少人埋怨楼价昂贵。不过，从那时起，楼价上升的速度便快于收入上升的速度，甚至到了2008年金融海啸之时，楼价也只短暂下降半年，接着又冲天而起。大约从10年前开始，楼宇再普遍地被认为难以负担。这次时间比较长，不是几个月，而是10年以上，甚至连黑暴与疫情也无法把楼价遏制住，积累起来的民怨能量也难以化解。

特区政府也不是没有试图抑制楼价，但大多是从管控需求着手，并非对症下药，作用有限，有时还会有反效果。举个例子：为了压缩需求，特区政府把1000万元以上楼宇的借贷率限制在50%以下，700万至1,000万的，则在40%以下。换言之，买1,000万的，要拿得出500万首期才有资格买；700万的，则要付得起280万才可入市。金管局这样要求，据说除了使到多些买家在楼市望门兴叹外，还有一个原因，便是怕楼市一旦崩盘，若没有足够高的首期，业主或会放弃偿还按揭，干脆让银行没收物业成为银主盘，这样便会冲击到银行的稳健性；但殊不知这却巩固了地产商的市场垄断力。

地产商聪明，眼见买家无法付出高额首期，便自己提供信贷，借出的钱可达楼价九成。这样一来，若要买楼，便只能向地产商买一手新楼，否则在银行借不到足够的信贷，入不了市。在过去，香港楼市交易一手市场只占总交易量一两成，其他的八九成都是买卖二手楼的。如此一来，地产商控制市场的力量十分有限，订价一高，买家便转向二手市场的小业主买楼。但金管局对信贷额的设限改变了这局面，二手市场萎缩，小业主与地产商的竞争能力削弱，地产商便有底气抬价，楼价升势得以持续。

真正能够有力抑制楼价的方法是大量增加土地供应，市场的竞争力量自会导引出楼宇供应量上升这一效果。香港从前有填海及发展新市镇，曾建立过土地储备，政府不断有地可卖，董建华推出8万5政策时，找寻土地并无现在捉襟见肘的困境。但今天土地储备几乎消耗殆尽，寻寻觅觅，找到的地也冷冷清清，大家都知道，中短期内楼宇的供应有限，楼价自然跌不下来。所以要解决楼价高企问题，不断建立土地储备十分重要。为何土地储备会被消耗掉？

主要原因是香港的填海造地在2004年以后几乎完全停顿。在1984年，香港历年积累到的填海造地面积总共是3,170公顷，中环、湾仔的主要旧街道都是那以前便填出来的。从1984至2005年间，又多填了3,600公顷。但2005后，却只填了约200公顷，其中115公顷还是无人居住的港珠澳大桥的人工岛。这些填海所得土地，容纳着27%的香港人口与70%的商业活动，但从上述数字上看来，近10多年的填海步伐剧跌，过去的储备自然会消耗掉，减少填海的主因恐怕是维港不能及不应填海后，特区政府在别的地方填海也变得畏首畏尾，况且10多年前政府的主导房屋政策思维是减少而不是增加建屋，所以对填海不会太积极主动。

失去了土地储备后，特区政府公共决策的一些缺陷便显露了出来。据“团结香港基金”研究报告，在1990年以前开展的计划新市镇项目从首次提出到第一批人口迁入，平均只需7.5年。例如将军澳新市镇，1982年开始规划，1988年便有人迁入，东涌1989年开始规划，1997年开始有屋入伙。不过，在1990年以后所开始的规划，速度却急剧下降，若进展“顺利”，也只能希望平均17年才可初步完成，古洞北、洪水桥、元朗南、明日大屿、新界北等一早已顺利展开规划及工程，但有些项目还是要等10年才可入伙。实际上，发展时间可能远超17年，例如洪水桥的“初步规划”其实早在1990年开始，但蹉跎岁月了21年才开始真正进入程序，2024年或许有人可迁入，但到项目完全完成，估计要到2038年，整个项目用时共48年！

假如有庞大的土地储备在手，速度就算慢如蜗牛也无甚问题，可先使用土地储备建楼。但没有储备的话，整个社会便都要焦急等待。等待什么？大部分时间其实不在工程的进行，而在走公民参与与咨询、环评、法律等程序。有程序不是坏事，但架床迭屋的程序有时与官僚主义往往不易分得清，漫长的程序也对最后定案有贡献，但浪费了这么多时间或企盼可以买得起房子，都不必要地要经历漫漫长夜的等待。

据“团结香港基金”对大型发展项目一般流程所作出的统计，项目需走过的流程及监管，起码要经过14个政府部门，怪不得要这么多时间。在殖民地没有民主的年代，很多程序根本不存在，否则新市镇怎能这么快便发展起来？但香港引入形式主义的民主后，延误战机的官僚主义反而应运而生。李家超似乎主张政策要重视结果，不是程序。我也相信白猫黑猫，捉到老鼠便是好猫。为了重建土地储备，压抑楼价，从而化解深层次社会矛盾，新一届政府实有责任检视香港公务员的心态，他们需要把注意力从程序转到解决问题之上，“一国两制”才能行稳致远。

（作者是芝加哥大学经济学学士，明尼苏达大学经济学博士，香港科技大学荣誉大学院士。曾任香港科技大学经济系系主任，一九九一年获美国纽约州立大学经济系终身教职。曾在国际顶尖学术期刊发表多篇论文，并着有《民主民生的经济解读》、《帮助香港算算账》等十三本作品。现为香港科技大学经济学系兼任教授。）