在奥巴马时代，美国霸权的两面性隐而不显，因为传统上美国外交精英非常重视价值论述与道德外衣包装，会刻意掩饰对其他国家行径的阴暗面。而特朗普的国家安全团队则毫不遮掩美国的超级大国“流氓行径”，让我们更容易认清美国霸权的真面目与其国际角色的两面性。
我们对美国霸权本质的理解应该从下列四个角度来检视，这样可以看得比较清晰而全面。
第一，美国主导的战后国际秩序与公共产品的提供对象，并非真正全面开放、包容与一视同仁：相反地，这个秩序有明显的排他性，以及基于文明及种族优越感的阶层秩序与歧视待遇。在货币、金融、贸易与科技领域，与美国有战略利益冲突的国家是长期被排斥的。联合国体系建立之初，第二次世界大战尚未结束，美国与苏联仍维持同盟国关系，所以苏联得以成为联合国的创始成员国与联合国安全理事会的常任理事国，苏联代表也曾受邀参与布雷顿森林会议。
但以美元为定锚货币的布雷顿森林货币与贸易体系要想让所有主要国家放心参与，其必要条件是美国愿意通过借贷或援助，让缺乏外汇储备的国家能得到足够的美元头寸。在苏联正考虑是否加入布雷顿森林协定之际，欧洲战事已经结束，美国与苏联对战后欧洲政治秩序安排的分歧开始浮现。
杜鲁门总统就断然中止了通过《租借法案》提供苏联战后重建所需的长期融资承诺，于是苏联选择放弃作为国际货币基金、世界银行和关税及贸易总协定（世贸组织的前身）的创始会员。中华人民共和国成立后，因中国代表权之争，中国也长期被排除在国际货币基金、世界银行与世贸组织之外。
长期以来，在采取加权投票机制的国际组织内，美国坚决维持其最大份额决策权，长期独占关键领导职位，坚持保有对重大事项拥有否决权的特权，并不断利用这些它可以主控的多边体制来抵制与惩罚那些与美国有战略竞争关系的国家。在采取多数表决制的国际组织内（例如联合国大会与许多联合国专门机构），美国一旦失去对多数会员国的号召力量，它就任由其职能弱化或局部瘫痪，甚至不惜退出。
美国主导的国际体系有明确的阶层秩序。与美国维持最紧密关系的盟国是所谓盎格鲁-撒克逊集团，也就是美国加上英国、加拿大、澳大利亚与新西兰，它们构成西方世界的内核，这些国家享有最高等级的军事与情报合作关系。其次是由美国的欧陆盟国构成的第二层核心圈。然后才是日本、韩国、土耳其、沙特等这些非西方同盟国等构成的第三层盟友。最后才是更外围的依附者或顺从者。
由于文明亲疏关系的远近，不同国家在美国主导的国际体系内之地位、待遇与发言权一向是有明显差别的。如果我们将国际货币基金组织处理1997年亚洲金融危机时，如何对待需要紧急纾困的韩国与印度尼西亚的经验，来比对其处理2009年欧债危机时，如何对待希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰等传统西方国家， 就会发现， 国际货币基金组织对亚洲国家开出的纾困条件远比对欧洲国家苛刻，对经济元气造成的伤害更大。
第二，美国的国际领导角色是它的意识形态与国内权力结构的延伸。战后美国所愿意提供的国际公共产品，并不是从全球社会的实际需要出发，而是根据它的主流社会精英的意识形态框架，以及国内强势利益集团的需求。从20世纪80年代开始，美国主流意识形态崇尚大市场小政府，美国政府也倾向于将国际公共产品的范畴极小化，排斥各种可能限制跨国企业与跨国资本行动自由的全球规约或监管机制，甚至主动要求现有的国际机构（例如世界银行）减缩其业务与功能，以让位于资本市场或私人企业。
同时，美国扮演的国际领导角色最终也要符合国内强势利益集团的需求，特别是军工集团、华尔街、能源集团、医疗集团、高科技集团等的需求。例如，美国牵头的TPP谈判，美国贸易谈判代表官员带上谈判桌的条文与巨细无遗的法律附件，基本上都是美国的跨国企业、科技公司、制药公司、跨国银行等雇用的纽约大律师事务所草拟的。
这些律师事务所刻意将提议的复杂规则与专有名词弄得晦涩难懂，连一般的商务仲裁法官都搞不懂。这样，将来在执行规则条文时，如果出现争议与纠纷，还是得找这些受雇于跨国企业的大律师来帮忙解释，贸易纠纷打官司也是他们承揽，因此这些大律师两头通吃。
由于美国的意识形态与国内政治的框限，国际公共产品供给不足的问题早已存在，现有的全球治理机制也明显跟不上全球化和科技进步带来的社会风险与生态危机管理的需要，也无法有效满足广大发展中国家可持续发展与包容性增长的需求。对于全球化所带来的各类新兴全球议题，美国只对全球反恐、知识产权保护等这些攸关切身利益的领域有兴趣，而在企业垄断、金融系统性风险、租税逃漏、科技变革的社会风险、疾病控制、粮食安全、移民权利保障、难民收容、气候变化、海洋生态环境恶化、水资源稀缺等领域，美国对全球协作平台不足或监管机制严重缺位的问题根本置之不理。
第三，美国只许州官放火不许百姓点灯。美国推动制定的国际规则主要用来约束其他国家，但放纵自己可以选择性适用或蓄意违反。也就是说，美国不时利用与其他国家高度不对称的权力关系，任意滥用霸权地位而公然破坏规则和秩序，并处处要求享受豁免或特殊待遇，甚至可以用国家安全为借口，以美国国内法管辖权来凌驾国际规范，也就是恶名昭彰的“长臂司法管辖”。
国际关系领域内的自由派学者都会强调，“自由国际秩序”的精髓是“以规则为基础”。一个负责任的领导者本应在各合作领域带领成立多边机制、制定规范与程序，以此来设定各国的权利与义务，从而协调行动、解决争端、促进合作共赢。
作为国际领导者，不仅应带头创立规则，也需承担维护规则合法性与权威性的主要责任，更绝不可滥用其霸权地位追逐自己的短期利益。但现实情况是，美国常将自身的短期国家利益或国内政治需要凌驾于国际规则之上，并不时抛出美国例外主义与美国单边主义，肆意曲解国际规则，因此自由国际秩序的合法性与权威性一直难以巩固。
例如，布雷顿森林体系下以美元兑换黄金为定锚的固定汇率制度，按规则，任何国际货币基金组织成员因长期国际收支失衡而要调整固定汇率，都必须与其他成员协商。但是1971年，尼克松总统突然宣布停止履行美元与黄金兑换承诺的颠覆性决定，事前完全没有与其他成员协商，就一脚把布雷顿森林体系的核心设计踢翻了。
最近几年，在推进全球租税正义的目标上，美国自私自利的做法也让各国伤透脑筋，因为美国是发达国家中唯一拒绝签署《共同申报准则》（CRS） 的国家， 成为这个全球打击逃漏税的国际新规约下的最大黑洞。
这是一个非常荒诞的故事，因为最早启动全球追缴漏税的就是美国。2010年，美国通过了《外国账户税收遵从法》（FAT-CA），俗称“肥咖”条款。根据这个法案，美国要求外国金融机构（FFI）向美国国税局（IRS）提供美国纳税人的账户信息，以逼迫美国公民和绿卡人士申报海外账户与海外所得，对于不配合的FFI，就其来源于美国的所得征收30%的扣缴作为处罚。
美国利用FATCA给传统的避税天堂以沉重的打击，包括瑞士、百慕大与开曼群岛，在面临失去进入美国金融体系的威胁下，都一一被迫配合美国政府的要求，主动向IRS提供美国纳税人的账户资料，并严格审查有美国背景客户的开户信息。然后美国又陆续与一百多个国家与地区，在FATCA框架下签署双边信息互换协定，表面上这是一种互惠协定，配合落实FATCA规定的国家，也可以要求美国提供本国纳税人在美国的金融账户资料。
在美国强势推动FATCA的刺激下，欧洲各国政府也开始积极追查本国纳税人隐匿在海外避税天堂的账户，让传统的避税天堂遭遇第二波打击。接着G20在2014年正式推出CRS，这套更完整而标准化的全球金融机构境外背景客户账户信息交换的国际规范，目的在于落实租税正义，让富人藏匿在国外的财富与投资收益无所遁形。
从2016年开始，陆续有108个国家与地区签署这项国际规约。中国也从2018年开始全面执行CRS规定，有义务将外籍人士在本地金融机构账户的基本信息、总金额、流动情况提供给国外税务机构，中国政府也可以借此掌握中国公民在国外金融机构账户的基本信息。
自CRS从2016年陆续上路以来，全球的富豪阶层与他们的会计师，都忙着重新配置他们的资产并转移他们的金融账户。这些千方百计想要隐匿财富的富豪，都不约而同地发现一个新的避税天堂，那就是美国。这是因为美国拒绝签署CRS，美国给出的荒谬理由是，美国已经与绝大多数CRS签署国之间有双边信息互换协定。
而实际情况是，美国要求其他国家巨细无遗地提供美国纳税人的海外账户资料，但其他国家政府想要从美国金融机构拿到资料却会面临百般刁难。美国刻意让自己成为CRS体系下的最大漏洞，因为这样一来，美国可以替代传统的避税天堂国家，吸引大量离岸财富涌向美国，既可让美国财富管理相关服务业大发不义之财，又可巩固美元地位。
从2015年到2017年，美国的金融机构与会计师，都忙着将客户的钱从传统离岸避税天堂（比如巴哈马、瑞士、百慕大等），转移到美国岸上天堂（比如特拉华州、内华达州、怀俄明州和南达科他州等）。2017年，美国离岸金融规模为全球第一，占22。3%，而2015年时，美国占比还仅为14%。
对于美国经常破坏规则的行径，所有参与美国主导的多边组织的会员国基本上都是尽量忍让。西方国家之所以多半选择迁就与姑息，是因为它们在美国主导的国际秩序下，毕竟享有参与核心与分享决策权的特殊待遇。非西方国家更不愿意挺身而出，因为可能有遭遇报复与孤立的风险。
过去，西方国家担心如果美国完全抛弃多边主义，国际秩序可能回到一战前的剑拔弩张状态，在没有更好的替代选项时，它们宁可拥护美国的领导地位，并尽可能忍让。在欧盟成立之后，西欧国家还勉强可以通过集体谈判地位在贸易、货币与金融领域约束美国，但也因此触发特朗普与班农产生想要拆解欧盟的念头。
第四，美国霸权两面性最诡谲的悖论就是:它既是国际秩序的来源，也是国际体系不稳定的来源：它既是安全秩序的提供者，也是导致许多国家不安全的根源。西方主流关系学者都说美国是国际公共产品的提供者，而他们对美国也是国际公共之恶（ public bads）的主要来源却避而不谈。其实，只要我们抛开西方中心思维，支援这个悖论的证据比比皆是。美国的地理环境赋予它得天独厚的地缘政治安全屏障:它与其他传统陆权地隔了两个大洋，南北两个邻邦与它实力悬殊，除了紧密依附于它别无选择。
它很早就把西欧列强的势力驱赶出西半球，门罗主义让中美洲与南美洲成为自己的后院。所有与美国有潜在战略利益冲突的大国，都没有这样高枕无忧的地缘政治条件，而美国充分利用这种地理优势的不对称性，借助军事盟友与远端打击力量，在自己对手国的后院或邻近区域煽风点火，让对手（甚至是自己的盟友）不得安宁。
只有到苏联建立可靠的战略核武力量后，美国本土才第一次直接暴露在生存威胁的阴影下。但美国还是千方百计试图恢复它可以摧毁对手，而自己却不受直接战火威胁的不对称优势，所以全面发展反导弹系统与推进太空武器研发。
美国在二战后长期享有唯我独尊的地位，因此它的外交与国防精英把国家安全利益的边界无限延伸。他们界定的范围从军事安全到能源供给，从海洋到太空，从气候战到细菌战威胁，从美国企业国际竞争力到高科技优势，从意识形态到软实力，从全球监听到网络安全。
这批外交与国防精英与相关国家部门，以及相关产业与智库早已形成一个牢固而庞大的利益结构，不断找寻潜在的敌人就是他们的利益所在。所以他们在雷达银幕上察觉到任何对美国国家利益有潜在威胁的目标时，就会放出风声、制造舆论，然后强力主张必须设法打击、围堵或铲除。
所以，美国给世界制造的首要公共之恶，就是它对国家安全利益的极限追求，以及随时可以以国家安全为借口践踏文明底线，其结果就是给其他地区与国家制造各种更大更深的不安全。美国在世界各地肆意操纵所谓的军事平衡，挑拨领土或宗教争端，加深许多国家的安全困局，并激发区域性军备竞赛。美国为了自己的战略利益，在不少地区刻意制造政治动乱，甚至直接进行军事干预，来削弱或铲除反美政权，并加深传统盟邦对它的依赖。
尤其从20世纪90年代开始，由于苏联解体，美国成为唯一超级大国，新保守主义阵营在披着民主外衣的帝国主义思路下，推动的主动政权铲除与积极军事干预政策，并结合了犹太游说团体推进的完全偏袒以色列的中东政策，更彻底搅乱了中东、西亚与北非地区，致使生灵涂炭，并让周边国家与欧洲饱尝恐怖主义四窜与大量难民涌入的苦果。
2007年，美国以“Stuxnet”（“震网”病毒，一种蠕虫病毒）计算机病毒攻击伊朗核设施得逞后，就不断加大对网络病毒武器的研发。2013年美国中情局前雇员斯诺登披露美国秘密监控全球网络通信后，备受国际关注。华盛顿除了被披露要科网巨企在计算机系统“开后门”，以便情报人员监控通信外，美国国家安全局（NSA）也会暗中搜集各式计算机系统的漏洞弱点，研制种种网络攻击武器。未料2018年有黑客组织成功突破防线，取得一批由NSA研制的计算机系统入侵工具，并于网上公开。
其中包括NSA针对视窗系统漏洞所研发的入侵工具“永恒之蓝” （ Eternal Blue）， 结果不法分子有机会将它改写成勒索病毒“Wanna Cry”，肆虐全球。 微软主席史密斯形容相关失窃的严重程度，“如同美军‘战斧’巡航导弹被盗”。
美国另一种让各国饱尝恶果的公共之恶就是：放任跨国金融机构在全球各地资本市场兴风作浪，并不断增加各国金融体系的系统性风险，以及放任美国巨型跨国企业在全球利用市场垄断地位追求暴利。
在华尔街利益集团驱动下，美国从20世纪90年代就开始强迫各国打开资本市场，解除金融管制，还把金融管制全面松绑与金融产品创新当作一种进步的改革思想推广到全球，很快就导致热钱流窜在全球各地制造资产泡沫与金融危机，并让华尔街将有毒金融资产推销给各国银行与保险机构。
不但美国爆发本土性金融危机，欧洲也被殃及，而至今欧洲尚未从欧债危机中脱困。在危机爆发前，欧洲的监管机构与金融机构都被美国华尔街那条思路洗脑了，购置大量美国机构发行的且被美国三大信评机构评为优质的衍生性金融资产。发生金融危机之后，欧洲金融机构才发现这些金融产品都面临违约风险，可能一文不值，最后被迫打三折、两折进行清算。
此外，美国在贸易谈判时强推偏颇的知识产权保护条款，维护美国跨国企业的暴利与市场垄断地位，阻碍创新与知识分享，不断要求延长美国药厂的专利年限，让它们能继续以天价贩卖这些制造成本极低且投资早已收回的专利药品，也就是说美国把大药厂的利润看得比人命还重。
美国占据许多多边机构的主导地位，长期阻挠这些机构承担新的职责来应对新兴全球议题，也长期阻碍全球治理机制的改革与新治理机制的创设。其次，让许多领域的公共产品供给长期处于短缺状态。
例如，美国长期抗拒对信用评级机构的商业模式设置国际监管机制，抗拒对数字科技集团收集与使用个人隐私资料制定国际规范，反对联合国机构对科技变迁的社会冲击进行全球追踪与评估，抗拒设置海洋污染的全球监控机制，等等。
此外，美国长期提供劣等的公共产品。例如对于互联网域名的分配与管辖机制，或是长期压制多边组织对新兴全球议题的研究与讨论，又如美国历任共和党总统拒绝承认全球变暖问题的存在。这些作为也是制造公共之恶。
过去30多年里，美国唯一新创设的多边协调机制就是G20峰会，这是因为2008年金融危机的严峻程度已经超出G7的能力，小布什总统不得不邀请新兴经济体领导人集会华盛顿，来协助美国与欧洲各国共同渡过世纪性金融危机。美国需要中国、印度、韩国、沙特等国家出资IMF新增的短期融资机制，并购买更多的美国国债，也需要新兴经济体同步采取财政扩张政策以扩大进口。
过去30多年里，面对其他国家带头推动的治理机制改革或国际规范创设，大多数情况下美国都消极对待或抵制，从《禁止地雷公约》《移民公约》，到禁止发展人工智能武器。很多国际金融领域权威学者都早已指出，以主权货币作为国际储备货币的缺失日益明显。
但美国为捍卫美元霸权，极力阻止特别提款权（SDR）逐步取得超主权货币功能，极力防范任何其他货币挑战美元地位，阻止石油交易改以欧元或其他货币结算。美国还长期拖延国际货币基金组织认股权比例与投票权调整的方案。尽管发展中国家非常需要基础设施长期融资，但美国不愿意让世界银行与地区开发银行扩充这个领域的融资机制，又试图阻挠中国成立亚洲基础设施投资银行的倡议，这也是制造公共之恶。这样的例证不胜枚举。
本文节选自朱云汉《全球化的裂解与再融合》，中信出版集团。
