乡镇是我国最基层的一级政权，是最贴近人民群众的基层单位。广大乡镇干部在艰苦的条件下，为发展农村经济，确保农村社会稳定等方面做了大量工作，成绩是显而易见的。但近些年来，一些乡镇干部经不起发展市场经济的考验，有的开始走“上层路线”，逐步脱离群众，这在很大的程度上破坏了党群干群的鱼水关系，损害了党和政府的形象。本文作者试图从乡镇干部角色错位的角度，对当前的乡镇工作存在的一些突出问题作些探讨。
一、乡镇干部角色错位的表现
目前一些乡镇干部角色错位主要表现为以下几种：
1、不是造福一方，而是索要一方。乡镇干部由于工作在基层，处在城市和农村结合部，是沟通农村和城市的桥梁。根椐有关法律法规规定，乡镇干部的工作职能主要是：组织农民发展农业生产；为农民群众提供多方面的社会服务；科学地引导农民走向富裕之路，确保农村社会稳定。而当前实行乡镇财政体制改革后，乡镇干部为了确保工资的足额按月发放，把80%以上的干部安排到村里去抓税收抓上缴等，留下20%的干部在办公室应付一些党务政务工作。据了解，各乡镇都在每一个村安排一个驻村干部，这些驻村干部的主要工作，不再是原来那样了解群众的生产、生活情况，而是把主要精力放在催粮、收钱和计划生育上，“三乱”现象屡禁不止，农民负担日益沉重，所以尽管不少乡镇在沿路两边显眼的地方写下了“为官一任，造福一方”的施政口号，但群众还是讥讽他们是“要钱（三提留五统筹款）、要命（计划生育）、不要脸”的干部。这在很大程度上疏远了党和政府与人民群众之间的亲密联系和鱼水深情。乡镇干部也由原来的“服务员”变成了“收税官”，在群众中的地位、形象已大不如前。如湘西某乡镇，整个乡政府有30名干部，其中就有24人被分到“政府经济工作组”，负责收税收上缴。另外的6人就被安排到“党务政务工作组”，负责处理日常事务。村里的工作由于没驻村干部的宏观指导，而“村两委”干部素质又不高，致使有的地方春耕生产、四冬生产（冬种、冬修、冬造、冬养）安排不及时，极大的影响了农业生产，损害了农民的利益。
2、不是带头守法，而是带头违法。党的十五大正式提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。依法行政是依法治国的关键所在，各级党政干部理所当然带头遵守法律法规，为广大人民群众作出表率。而当前我们的一些乡镇干部法制观念淡薄，习惯于计划经济体制下的人治作风，有的领导干部对法律法规不当一回事，任凭自己的想法办事，为所欲为，有的公然带头违法，老百姓称他们是“法盲干部”。比如，有的乡镇不顾党中央、国务院三令五申禁止增加农民负担的政策法律规定，依然我行我素，“三乱”不断，农民苦不堪言。有的乡镇公然干预村民自治，随意调整民选的村委会负责人，干扰村民的正常选举，严重的违反了《村民委员会组织法》。据2001年8月8日《农民日报》报道：扶风县揉谷乡在对该乡法禧村第三届村民委员会换届选举时，为了让乡镇指定的人员当选，乡镇党委和政府竟动用警车和十多名警务人员，强迫村民按照乡镇的意图选举，此举被村民称为“枪口威逼下的选举”，结果招来村民起哄，砸了票箱。当票箱被砸烂后，结果发现在还没有投票选举，票箱里就已装满了写好的选票。
3、不是当好公仆，而是作好“主人”。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，党的干部是人民的公仆。而在我们现实的生活中，乡镇干部的公仆形象在群众心目中慢慢地消失，“主人”形象却越来越明显。如在收取提留统筹费的过程中，不耐心作思想工作，而是采取行政命令手段强制征收，有的乡镇领导整天坐在办公室，不下村，却要村干部、群众在规定的时间内把各项税费缴上来。这使群众十分不满，抵触情绪高涨。如某乡镇的一个村，全村上缴的统筹费还不足应缴的20%，群众对乡镇极不信任。而另外一个乡镇的乡党委、政府领导，整天关门在家里打麻将，在领导的“示范”下，全乡镇的干部也放肆的打“跑胡子”、“二百四”、“三打哈”。整个乡政府的大院里摆下的牌桌就不下四桌。有一个村支部书记来找政法副书记办事，却被凉在一边。群众称这些乡镇干部根本不是“人民的公仆”，而是“当官做老爷”。
4、不是服务群众，而是服务领导。当前一些乡镇干部在搞服务方面有一个十分值得注意的倾向，他们对上级对领导“服务”十分热情周到，而对下级对群众“服务”十分冷淡。按照工作职能，乡镇应该为广大群众搞好周详的服务。而当前一些乡镇干部为了达到升迁的目的，不惜代价或公开或暗地大走“上层路线”。只要县里有实权的领导下来，他们就大酒大肉，红包礼品尽在不言中。很多乡党委书记、乡镇长一天三个醉。据《农民日报》报道：某财政收入不过30万元的乡镇，因为收入来源少，乡镇干部的工资已经有三个月没有发，干部就靠每月200元的下村补助吃饭，至于退休干部的工资那就更无着落。尽管如此，可是每当县里的干部到来，乡镇领导却总是在酒楼里进行隆重的招待，并为那些县干部购买许多的“特产”，可谓是“乡镇一掷千金、县干部吃不完则兜着走”。1999年该乡的招待费就高达10万元，占全乡年财政收入的30%。面对这些只巴结领导却不顾群众的乡镇干部，群众看在眼里，痛在心里。
5、不是扎根基层，而是扎根县城。由于历史的原因，在我国形成了一种独特的城乡二元结构，在这种二元结构下，城市可以优先享受到乡镇不能享受到的种种特权，如子女上学、就业、工作、住房、稳定的工资等。因此，县里的干部大都不愿意到乡镇工作。近些年来，各个县每年都选派了很多年轻的干部到乡镇任职，县委、县政府的本意是将这些年轻、素质较高的干部派遣到经济较为落后的乡镇，帮助那些乡镇能尽快发展起来。可是被选派下乡的干部把下乡任职看着是“镀金”。这种不正常的心态促使他们根本无心扎于基层工作，而是三天两头往城里跑，他们住在县城，生活在县城，甚至工作在县城，他们利用便利的通讯工具对乡镇的工作进行遥控指挥，群众说他们是“领导不到乡，能管全乡事”。而有的乡镇干部经常住县城，对乡镇事务不感兴趣，有的任职好久了，却对全乡的基本情况一无所知。如湘西某民族乡的一位政法副书记，到乡里任职近半年，连全乡有多少人口，多少个组都不知道。在迎接县里的一年一度检查的过程中，他竟然要秘书代其汇报，自己却一无所知，搞得县里派下来的检查组哭笑不得。
二、乡镇干部角色错位的负面影响
乡镇干部角色错位所带来负面影响是相当严重的，主要表现在以下几个方面。
1、严重影响了依法行政。政府权力是国家诸多权力中最有力量、最活跃的部分，它来源于人民，来源于法律。而政府工作又几乎涉及到国家政治、经济、文化和其它社会生活的各个领域，涉及到人民群众日常学习、工作、劳动和衣食住行等生活内容的各个方面。如果党政干部不带头遵纪守法，党政府机关不依法行政，就很容易给人民群众的合法权益造成危害，法律在社会生活中的作用和人们心目中的权威就会被大大削弱，并由此会产生新的、复杂的社会矛盾。有些乡镇干部习惯以“主人”自居，走“上层路线”，扮演的角色严重错位，致使对依法行政感到不熟悉、不习惯、不适应。他们往往在行政过程中，凭自己的主观意志，居高临下，以言代法。任意撤换村干部、非法摊派、殴打村民、随意罚款等。而往往在这种情况下，有的群众村民总是逆来顺受，难以用法律武器来保护自身的权益。这种情况在边远山区相当严重，极大的影响广大农村法治意识的提高和农村社会的长治久安。
2、严重损害了干群关系。我们党一直非常重视党群干群关系。党的十五大的政治报告中就提出要加强党的作风建设，“充分发挥党密切联系群众的优势”。在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中，总书记再次强调：“当前，特别要注意克服不思进取、无所作为的思想状况，克服种种严重脱离群众的现象”，要“想群众之所想，急群众之所急，忠诚地为群众谋利益”。而目前很多乡镇干部在工作过程中，不是严格依法行政，而是带头违法；不是为民造福，而是到处索要。不是真心实意地为群众办实事、办好事，而是在“官本位”意识的驱动下，一切为自身服务，一切为升官发财奔走。如有的乡镇干部下村收税费是为了发工资，搞形象工程是为了捞政绩。有的乡镇在财政十分困难的情况下还请客送礼，严重地影响了党和政府的形象。有的乡镇为了创收，不惜违背中央三令五申的政策规定，乱收费、乱罚款、乱摊派。据统计，某县70多万人，现在吃自收自支费用的行政事业人员2000多人，各种收费项目300多项，一个产值600多万元的煤矿，年缴纳各种费用就达40余万元，比税金还要高。一个下岗工人打烧饼，竟有18个交费项目。
3、影响农村经济持续发展。自1996年以来，我国农产品由卖方市场转为买方市场后，农村经济一直处于低迷状态，出现了农业增产不增收的局面。另外，受到地理位置、交通条件的限制，我国大部分农村不能实现农村工业化。再加上乡镇干部所扮演的角色发生错位，不该管的偏爱管，该管的却不管，使农村经济的发展雪上加霜。有的乡镇干部集中精力去收税费，在很大的程度上忽视了对农村的扶持、生产示范、销售引导，使农民在没有获得外部信息的情况下，盲目进行生产，造成大量低质农产品的积压，销售无市场。而市场需要的高产、优质、高效的农产品却不能及时生产，使农村经济得不到持续、健康的发展，“三农”问题日益突出。
三、乡镇干部角色转换的途径
针对乡镇干部角色错位的严峻现实及其造成的严重后果，迫切要求乡镇干部转换角色，以适应新社会、新形势的需求。
1、落实三个代表，转变干部观念。思想是行动的先导。当前，我国农村的改革和发展正处在关键时期，在这种节骨眼上，解决干部角色错位问题，首先要坚决按照“三个代表”的总要求，集中力量转变干部的思想观念和作风，切实加强以为人民服务为核心，以集体主义为原则的社会主义思想教育，使乡镇干部意识到自己是群众中普通的一员，要想群众之所想，急群众之所急；意识到自己是人民的公仆，全心全意为人民服务是工作的核心；意识到自己的权力是人民赋予的，促使其在行使行政权力的过程中高度对人民群众负责，真正把“三个代表”的思想贯穿于农村实际工作中去。
2、精简乡镇机构，提高工作效率。干部角色错位的一个深层次原因是乡镇政府机构臃肿，人浮于事，造成人员富余，发生错位。因此当前要大刀阔斧地精简机构，削减单位冗员，优化乡镇组织结构和干部队伍结构，建立起一套职责清晰、管理科学、行为规范、工作高效的运行机制和管理体系，解决机构重叠，促进政府职能、管理方式和工作作风的转变，不断提高工作效率。如建立相应的干部驻村制度，明确乡镇干部的工作职责；建立上访接待制度，倾听群众的心声等。
3、转换政府职能，转变工作作风。乡镇政府担负着管理全乡镇经济、社会、文化事务的职能。而有的乡镇往往侧重于抓经济，而对社会、文化等工作却重视不够，有的只走过场，盛行官僚主义、形式主义。如为群众办事互相推诿，不负责任，或只图热闹，不注重工作效果；或不听群众反映，掩盖矛盾和问题等。因此必须认真贯彻落实党的十五届六中全会精神，要从各个方面转变乡镇干部的工作作风；要团结务实、振奋精神，按照“三个代表”的要求，切实转换政府职能，多管理社会、文化事务，虚心接受群众的批评，真正把乡镇建设成为精干、务实、廉政、高效的政府。
4、保持队伍稳定，减少干部频调。自上个世纪九十年代以来，各县市对其所属的乡镇干部调动日益频繁，基本上形成每年的年终大变动的格局，有的在年中也要变动几次。过分频繁的干部调动会导致两个恶果：一是干部难以熟悉本乡镇的情况，不好开展工作；二是这种频繁的变动致使干部不安心在一个地方工作，做事也不务实。因此对乡镇干部的人事调动除了某些主要乡镇领导确实因工作需要而变动外，其它的干部应当保持相对稳定，使干部能干好任期工作。与此同时，需要提及的是关于干部下乡挂职的问题，作者认为，近几年一些地方出现的“干部下乡挂职”这一新事物，并不具有很强的生命力。因为干部挂职产生的实质原因是一些年轻的县城机关干部因不愿意下乡过苦日子，而向县委讨价还价的结果。县委碍于各方面的阻力而承诺干部下乡工作2至3年就回原单位工作， 而这些下乡“镀金”的干部在得到县委的“尚方宝剑”后，在乡镇工作往往是做一天和尚撞一天钟，无心深入开展工作。对此，建议取消县干部下乡搞挂职锻炼的做法。
5、强化群众监督，完善任用制度。乡镇干部角色错位，在很大的程度上与当前的干部任用制度有很大的关系。当前各乡镇干部任命可以说被高度地掌握在县委组织部门，群众根本就没有什么建议权。一些善于吹牛拍马的人被提拔重用，而那些实实在在为群众办实事、做好事的干部却“名落深山”。这种用人体制容易使人走上层路线，有句顺口溜是对这种现象的很好概括：“不跑不送，原地不动；只跑不送，平级调动；又跑又送，提拔重用。”很多乡镇干部为了尽快得到提拔，就不切手段的走“上层路线”，严重脱离群众。因此要实现乡镇干部角色转换，使他们全心全意的为人民服务，就必须改革和完善干部人事制度，加强群众的监督权。在用人方面要充分发挥民主，注意倾听群众的呼声，听取群众的意见，凡是群众反映不合格的乡镇干部应一律不予提拔。同时，乡镇一级也应尽快推行直接选举制，使广大农民群众能直接投票选举乡镇领导，并有利于罢免不称职的乡镇领导，这是扩大基层民主的迫切需要。
2001年9月25日
