［摘 要］国家治理现代化的一般规律是科学化、民主化、法治化，这既有党的重要文献有关论述为佐证，也有历史与逻辑依据。科学化强调真理性和合理性，民主化强调价值性和人民性，法治化则强调规范性和稳定性。其中，科学化是基础，民主化是核心，法治化是保障，三者总体上相辅相成，但也有一定矛盾。衡量国家治理现代化的基本标准是国家治理自身的本质特征，即是否实现了科学化、民主化、法治化，这“三化”是国家治理现代化的实质内容和根本标志，是推进国家治理现代化的着力点、关键点、基本要求。
［关键词］国家治理；现代化；一般规律
［中图分类号］B031 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2020）12-0011-09
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是在党和国家重要文献中第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，提出了国家治理现代化问题，并且把它作为全面深化改革总目标的一个基本方面。相对于过去人们所熟知的工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”，国家治理体系和治理能力（以下简称国家治理）现代化被不少学者称之为“第五个现代化”，并且已经为大多数人所接受。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步阐述了中国国家治理现代化十分丰富的内容和要求。
党中央提出的国家治理现代化问题，是针对中国特色社会主义的实际情况，旨在解决我国的现实问题，这个特殊性比较明显。但是，任何特殊都包含着一般，这个一般具有重要的规范和导向的意义，研究中国的国家治理现代化问题需要注意一般规律。换言之，任何国家要实现治理现代化，都必须遵循一定的基本规则，这些规则十分值得研究。鉴于目前人们对这一方面的研究还不多，本文对此进行初步探讨。
一、国家治理现代化一般规律的概念界定
国家治理现代化一般规律这一短语，包含“国家治理”“现代化”及其“一般规律”等多个概念，需要作出简要界定。
（一）国家治理概念
我们先谈“治理”概念。对此，现有两种不同的理解：
第一种是内含肯定性价值判断的解释，把“治理”看作是当代世界比较先进的管理方式和过程，其含义接近“善治”。这是现在大多数学者的看法。
这些学者认为，治理在当代世界是一个较新的概念，大致发源于20世纪90年代。其主要特点，是不同于统治、管制、控制、领导等单一主体的单向支配行为，而是多主体共同行使公共权力的多向互动过程。以治理与统治的关系为例，可以看出二者之间的根本区别：治理是众多社会主体共同调控社会公共生活的过程，而统治则是少数人对大多数人的支配、控制、压迫行为。
第二种是把“治理”当作中性词语，不含褒贬意味和价值评价，系指一般的管理、处治等。例如，《现代汉语词典》对“治理”的解释是：1.统治；管理：治理国家。2.处理；整修：治理淮河。［1］1690其第一个义项表明，“治理”既可以指“统治”，也可以指“管理”；既可以指好的管理，也可以指不好的管理，它本身并无好坏优劣之分。
那么，党中央所说的“国家治理现代化”中的“治理”是哪一种含义呢？笔者认为，主要是在第二种含义上使用的。我们来看党中央关于国家治理的基本界定：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，两者相辅相成……”［2］86-87人们经常谈到的“城市治理”“乡村治理”“学校治理”“军队治理”等等中的“治理”概念，也基本都是在中性的“管理”含义上使用的。
假如是在第一种含义上使用的话，那么，这种“治理”更接近善治，它在很大程度上已经现代化了，就没有必要再提现代化了。“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一命题本身，就已经表明这里的“治理”尚未实现现代化。大多数学者所持有的关于“治理”就是“善治”这种理解，其实表达的是人们的理想目标和价值追求，其“民主治理”的取向可嘉，但毕竟是一种主观意愿。
我们再来谈“国家治理”中“国家”的所指。可以把“国家治理”视为倒置的动宾结构词组，这里的“国家”是动词“治理”的宾语，即“治理”指向的客体、作用的对象。它是包含经济、政治、文化、社会、生态在内的整个国家生活、社会生活，因此称之为“国家治理”。正如“企业管理”是指对企业的管理、“经济管理”是指对经济活动的管理一样。但需指出，国家治理的客体是整个国家和社会的公共领域、公共生活，而不是私人领域、私人生活，后者是民众自主活动的领域，尽管国家治理也要给私人领域、私人生活划定活动空间，但总体上不应干预。
国家治理主要涉及两个方面：一是国家制度和体制等社会生活规则，二是国家治理主体运用、调整和完善这些规则，实际规范和调整社会公共生活的过程及其结果（包括作出重大决策、调控人们的行为、选拔和使用各种人才、实行一定的奖惩等），它在国家治理主体方面表现为治理能力。概而言之，国家治理就是处理社会关系的实践活动，是对社会关系的规范和调整。以上两个方面也可以视为党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把国家治理区分为“国家治理体系”和“治理能力”两个方面的客观根据。
还需说明的是，国家治理与经济、政治、文化、社会、生态五大领域的划分不是并列关系，而是矩阵式“立体交叉”关系：这五大领域大体上呈平行分布，而治理则像一个垂直型的抓钩，伸向各个领域，既表现为国家整体治理，也表现为经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理以及军队治理、政党治理直至国际治理。国家治理除了这种领域之别，还可以分出层次和阶段，如宏观、中观、微观等层次，初级、中级、高级等阶段。它们纵横交错，构成国家治理之网络。
国家治理的政治色彩浓厚，但与政治不能简单等同：其一，国家治理还包括经济、文化、社会、生态诸领域的制度、管理等其他内容，它们显然不同于政治。其二，国家治理虽然涵盖政治领域的大部分内容，包括政治制度、政治活动，但还有政治文化等其他方面并未全部统摄在内。同样，对国家治理与经济以及文化、社会和生态的关系也可以作类似分析。
此外，也有人把“国家治理”看作是主谓短语，认为其中的“治理”是谓语，“国家”是主语，系指治理的主体。不过，持有这种理解的人并不多。究其原因，大概主要是因为这个主体“面目不清”：它是指正式代表国家的政府和执政党呢，还是指狭义的“社会”即广大民众及其组织，抑或二者兼而有之？这里的“国家”语义多歧，还是避开为好。
顺便回答一个问题：当代国家治理有无社会性质的根本区别？要不要问“姓社姓资”？关键看国家治理的权力即公共权力主要掌握在谁的手中。如果国家治理的权力仅仅掌握在少数贵族和官员手中，广大民众基本无权，那就是奴隶社会、封建社会、官僚专制社会；如果国家治理的权力主要掌握在少数资本富豪手中，广大民众无权参与，那就是原始的野蛮的资本主义社会；相反，如果公共权力为广大民众掌握，人民能够选择政府和执政党，政府和执政党只是反映和执行人民的意志，那么，就是我们所向往的理想社会、真正的社会主义社会。
对于中国来说，国家治理主体当然离不开代表国家的政府特别是中央政府，作为执政党的中国共产党尤其是党中央更是领导一切的。但是，只有人民才是社会主体和主人，治理的基本主体是人民，共产党归根到底只是人民实现自己利益的工具。这个基本关系需要充分说明，也是把握中国特色社会主义国家治理的基础。
恩格斯在为马克思的《法兰西内战》一书所写的导言中阐明，一切公职人员都应当是社会公仆，人民才是社会主人［3］110。邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中明确指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”［4］218《中国共产党章程》也强调：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”
在当代中国，共产党掌握着国家主要权力、承担着领导和执政的责任，而这个权力和责任是人民赋予的。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。习近平同志也指出：“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”［5］
（二）国家治理现代化的含义
一般地说，所谓现代化，系指达到当时世界各国发展的先进水平。它体现着世界历史眼光和广阔视野，具有浓厚的国际比较意味。倘若仅仅局限在一个国家范围内，尽管也有发展水平高低之分，但却是无所谓现代化的。那么，国家治理现代化的标准是什么？这个问题，与国家治理现代化的一般规律密切相关。搞清了这些一般规律，也就明确了基本标准。本文后面将回答这个问题。
我们国家是否已经实现了国家治理的现代化？国家治理现代化与工业、农业、国防和科技现代化是相互作用的过程。尽管它们之间不是简单的机械对应关系，但一般地说，没有后“四化”，就不会有前一个现代化。现在，我国显然还没有实现后“四化”，所以，也不能说我们已经实现了国家治理的现代化。
党中央从2013年底开始明确提出国家治理的现代化问题，它意味着我国尚未实现这个现代化，而是处于这个现代化的过程中，否则，就没有必要把实现这个现代化作为我国改革开放的总目标之一。
2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”这些论述表明，实现国家治理的现代化是需要我们长期奋斗的目标，而不是现实。
（三）何谓国家治理现代化之一般规律
这里的规律系指社会规律。它像自然规律一样，作为偶然性中的必然性，具有客观性（不以人的意志为转移）、普遍性（可重复性和可检验性）、不可逆性（必然性，非如此不可，只是时间早晚而已）。
不过，社会规律通常不是表现为具有百分之百必然性的严格的因果关系，不是有些人所理解的类似于1+1=2那种绝对的必然性，而是主要表现为社会发展的大趋势、较大可能性、主要倾向等，正如经济规律大多表现为一般趋势、“平均数”等一样，对此，马克思在《资本论》中有过很多论述。
所谓一般规律，是相对于特殊规律而言的。经济、政治、文化、社会和生态等各个领域的治理各有其特殊规律，而本文所要研究的是它们之中共有的普遍规律即一般规律。这些特殊规律与一般规律是个性与共性的关系：前者比较具体、丰富，后者则比较抽象、单纯。这些一般规律对于各个领域具有普遍指导意义。
至于国家治理现代化之一般规律，是指要把国家治理提升到当代世界的先进水平，就必须要走不可避开的“必由之路”。只有坚定不移地走上这条“必由之路”，才能够实现国家治理的现代化，前者是后者的充分必要条件。
二、国家治理现代化一般规律的主要内容
笔者认为，可以把国家治理现代化的一般规律简要概括为科学化、民主化、法治化。从字面上看，这“三化”不算什么新提法，它们甚至可以追溯到一百多年前的五四运动，是对五四运动所大声疾呼和极力倡导的“科学”和“民主”理念的继承、弘扬和发展。这个概括，既有党的重要文献有关论述为佐证，也有历史与逻辑依据。
（一）党的重要文献中的有关论述
在中国现阶段，国家治理的关键是共产党如何执政。从党中央关于我们党应当如何执政的重要论述，可以看出国家治理现代化的一般规律和基本要求，因为前者是对后者的反映。
国家治理要科学化、民主化、法治化的思想在党的十七大之前已经形成，散见于党的全国代表大会报告和有关文件中，只是没有把它们集中到一起表述。中央领导同志个人也有一些论述，例如20世纪80年代中期万里同志的重要文章——《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》［6］。
党的十七大报告比较早地提出了“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”［7］28。党的十七大还在《中国共产党章程》总纲部分增写了“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导”［7］68。党的十八大和十九大继续坚持并且反复重申了“科学执政、民主执政、依法执政”这些重要提法［8］72，［9］78。
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》第二部分也强调：“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。
《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》指出：“纵观社会主义从诞生到现在的历史过程，怎样治理社会主义社会这样的全新社会，在以往的世界社会主义实践中没有解决得很好。新中国成立后，我们党深入思考和探索怎样建设社会主义、怎样治理中国的问题，虽然也发生了严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果。”［2］87同时强调了“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”［2］88。
党的十九大报告在第六部分“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”中还提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”［9］31。
在以上引文中，党中央关于国家治理问题反复强调的关键词就是三个：科学、民主、法治。
（二）历史与逻辑依据
1.关于国家治理的科学化。科学通常是指反映客观事实及其规律的即具有真理性的、比较系统的知识，同时也是指合理的、可行的、有效的思维方式和行为方式。前者属于认知即“知”，行为方式属于实践即“行”，前者是后者的思想基础，后者是前者的延伸和应用，而思维方式则是连接“知”与“行”的中介。正如王阳明在《传习录》中所说：“知是行之始，行是知之成。”科学首先强调主观认识（包括知识、思想方法、思维方式）符合客观实际的真理性，进而强调“合理性”——符合真理性，即遵循真理和规律做事，从而行得通，做得到，办得成。概括起来说，科学的基本含义和基本精神就是依据事实，探求真理，遵循客观规律做事。所谓“化”者，严格地说，是彻头彻尾、彻里彻外之谓也，不过，这是终极状态和理想境界，而一般地讲，就是某种东西不断普及、扩展、深化，并且占据了主要地位之意。所谓国家治理的科学化，就是科学精神在国家治理中呈现出不断普及、扩展、深入之趋势，而且成为主要潮流。
国家治理的科学化是现代社会生产和社会生活的客观要求，具有历史的必然性。第一，现代物质生产正向更高水平的机械化、自动化和智能化发展，科学技术更是突飞猛进、日新月异，精神生产也取得了可与之媲美的巨大进步，它们为国家治理提供着日益增多的先进的物质技术手段和科学理论，使人们认识社会和改造社会的能力不断提高，从而为国家治理的科学化创造了客观条件和主观条件。第二，物质生产和精神生产愈发展，社会生活愈复杂，中国与世界的联系愈紧密，也愈要求对它们实行科学的管理，仅凭狭隘有限的“老经验”“老办法”已经捉襟见肘、无能为力了。第三，国家治理主体自身也愈来愈复杂化，组织机构交错，管理人员众多，管理成本巨大，亟须科学地予以协调，方能提高效率和效益。现在，各种组织机构的不断改革和调整，管理人员的日益知识化、专业化，多种智囊参谋机构的广泛建立，诸门管理科学的蓬勃兴起，信息网络等新技术在管理中的推广应用，等等，已经表明了这一趋势。
更一般地说，国家治理作为协调社会关系的一种实践活动，从根本上看，应当是为了满足社会和人民需要，它像其他一切实践活动一样，必须以符合实际的认知为前提，以达成一定的目标为目的，必须遵循客观规律，讲求效率和效益。在现时代，这种客观需要，比以往任何时候都更加迫切。
国家治理的科学化主要同经验型国家治理相对。经验型国家治理的特征是：主要凭借个人有限经验进行管理，忽视客观实际新变化及其规律，主观色彩较浓，缺少必要的知识、方法和视野，经常表现为情绪化、碎片化、随意化、紊乱化，因而时常造成重大决策失误，损失浪费严重，效率和效益极差，社会影响恶劣。这是我们应当极力克服和避免的。
2.关于国家治理的民主化。本来，人类的先人是为了群体生活得更美好才需要社会组织管理或治理的，因此，才从中分化出一些“社会公仆”，以为此崇高目的服务。然而，历史的辩证法残酷无情，在特定的社会历史条件下，少数“社会公仆”竟然蜕变为凌驾于社会之上的“社会主人”，使人类的绝大多数成员在数千年间饱受奴役之苦。现代的社会历史条件提供了结束这种状态的转机。由于物质生产、精神生产和人的相对全面发展，客观上要求将少数人垄断的生产资料及国家机器等社会控制工具转归社会所有。同时，越来越多的群众萌发了参与管理公共事务的要求，增强了民主意识，增长了管理的知识和能力。而在温饱问题普遍解决基础上科学技术的发展，如通讯和交通的便利、信息的四通八达以及劳动时间的缩短和更富于弹性，也为广大群众参加管理提供了客观条件。社会生活再也不能为极少数人所左右了。20世纪以来，群众参与国家治理已成为世界性趋势，相当多的国家走上了民主化的道路。人民当家作主、人民主权即民主已经成为当代国际社会的主流观念和大多数人的共识。这是人类历史进步的重要表现。
1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森认为，民主是20世纪最伟大的成就。他说：“过去的一百年间的确不乏重大事件。但是比较之下，在20世纪出现的种种伟大成就中，我还是毫无困难地选择了最了不起的一桩：民主的兴起。这并不意味着我想否认其他事情的重要性。不过，我坚持认为，在遥远的未来，当人们返观这一世纪都发生了什么事情的时候，他们定会发现，不把头把交椅交给民主制度兴起并成为最受欢迎的统治方式这件事，是不可能的。”［10］5-6
改革开放以来，中国共产党顺应世界民主化潮流，一再强调，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”［11］168，“社会主义民主的本质是人民当家作主”［12］，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求……共产党执政就是领导和支持人民当家作主”［13］，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”［14］。“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”［15］，“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”［16］。民主早已载入我国宪法并且成为我国现阶段的奋斗目标之一。
人民当家作主的要义有三：一是人民（其具体化即为公民）享有宪法和法律规定的各项权利，并且得到切实保障；二是人民能够平等参与公共事务，表达诉求，参与决定；三是人民能够真正有效地监督和制约执政党和政府［17］。
国家治理的民主化主要与少数人集权专制相对。后者表现为少数人以至个人（如皇帝）垄断主要权力，个人独裁专断即所谓“圣躬独断”，依赖国家强制力，不容任何质疑和反对意见，甚至“指鹿为马”，颠倒黑白，把谎言当作真理，任意妄为，以权谋私，贪污腐败，以维护和扩大个人及权贵集团的私利为最高准则，决策任性随意，经常劳民伤财，官民矛盾尖锐，造成危机四伏，社会动荡不宁。
日裔美国著名学者弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》一书中，提出了国家治理的三要素：国家能力、法治与民主问责。他把“国家能力”排在第一位，认为它比后两者更重要。福山的“三要素”说，有一定历史依据，也比较实在和具体。但是，国家能力作为一种力量，主要体现为执行力（它与科学性直接相关），只有大小强弱之分，并未表明作用方向问题。而研究国家治理，不能只看力量大小、执行力强弱，还要看方向对错，后一点是更根本的。方向错误，执行力越强，危害越大。如何保证方向正确？基本途径只能是民主。这就是民主的不可或缺和重要意义所在。这也是1945年毛泽东在延安时对黄炎培所说破解“历史周期率”的“民主新路”。
可见，谁治理？为谁治理？治理目的何在？这才是首要问题，怎样治理或如何治理尚在其次。而民主化就是要回答和解决谁治理、为谁治理的根本问题和价值目标问题。当然，它本身也包含怎样治理的含义——依靠民众智慧和力量来治理。福山的“民主问责”虽然也含有民主意蕴，但仅局限于“问责”，不够全面，并且在“三要素”中位阶低下，屈居末位。概言之，福山的“三要素”说缺少方向拷问或曰价值考量。
当然，回答怎样治理问题仅仅说依靠民众还不够，民众也不能随心所欲。多国的长期实践表明，民主化中的一个重要问题是处理好领导（即精英）与群众（民众）的关系。理想状态是二者既相互补充，又相互矫正，以克服各自的局限。正如有人所说，健全的民主需要“两个笼子”：第一，把权力（power）关进制度的“笼子”，实行切实有效的监督和制约，以避免权力行使者的傲慢、狂妄、无法无天、肆意妄为以自肥，使之能够真正为人民和国家服务。第二，把“权利（rights）”也关进制度的“笼子”，以避免民众不适当的诉求（如无边无际的自由、高福利追求）溢出底线公正边界，使社会能够持续健康发展。
而且，无论是领导、精英，还是普通民众，都必须依靠科学、依靠法治，这就有个科学化和法治化问题。
3.关于国家治理的法治化。法治是一种法律具有高度权威、严格依法办事的国家治理原则和方式。在人类历史上，法律有一个逐渐演变的过程。在奴隶社会和封建社会，法律确实主要体现占人口极少数的统治阶级的意志，带有明显的阶级压迫性质，而且很不健全。但随着社会的长足发展和进步，在现代，法律愈来愈多地反映普通民众的意愿，在一定程度上代表着社会共同利益和意志，成为被普遍遵守的社会公共生活准则。特别是在中国现阶段，我国宪法和法律是党和人民共同意志的集中体现，因此，习近平总书记强调：“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”［18］116
在现代社会里，法律是明文规定的社会行为规则，依靠国家强制力保证其实施，一切政党、团体、组织和个人都不得逾越。这些规则具有权威性和稳定性。它使全体社会成员都有章可循，有所敬畏，有合理预期，有一定安全感，它是实现社会稳定有序的主要保障。这就是说，法治是规则之治。离开法治，民主将杂乱无序，科学似脱缰野马，都必然引起混乱，远离国家现代化，最终是人民遭殃。
法律总是通过一定的立法机构，按照一定程序制定和修改的，并且通过司法机关保证其实施。这些立法机构及司法机关一般具有相当的代表性。从这个意义上说，法治是众人之治、集体之治，从而同个人专制区别开来。
由于法治是众人之治，在一定程度上反映了社会各个阶层的利益和意志，相对比较公正，因此，法治又是公正之治。
法治主要与人治相对。所谓人治，是依靠个人意志进行治理，个人权威至高无上，不受任何法律和规则约束，实行个人专断和独裁，不是无法可依，就是有法不依，经常表现出随意性、多变性、偏狭性，既可“一言兴邦”，也能“一言丧邦”，不仅严重损害人民和国家利益，而且伤及统治集团、领导集团的整体利益。因此，从人治走向法治已经成为绝大多数社会精英和民众的共识，成为当代世界的主流趋势。
4.科学化、民主化和法治化三者之间的关系。国家治理的科学化、民主化和法治化三者之间的关系，实际就是科学、民主和法治之间的关系。在国家治理中，这三者总体上相互补充、相互支撑，这是主要方面，同时也有一定的矛盾和制衡。
从人们把握世界的方式看，可分为事实与价值两个基本维度，前者主要属于认知领域，根本问题是真理性、科学性问题；后者内容庞杂，但核心是站在什么人的立场上，以谁为价值主体，因而主要是民主问题。可以说，科学化主要强调真理性和合理性，民主化主要强调价值性和人民性，强调符合人民即社会绝大多数成员的利益和愿望，它们如车之两轮、鸟之两翼，缺一不可。不过，以上二者主要还是在思想领域讨论问题，并且都有较大的弹性和不确定性，如果延伸到实践领域，就离不开规则、程序即法治与否的问题，以增强其确定性并且划定行为边界。可见，法治化强调的是规范性和稳定性。所以，科学化、民主化和法治化三者之间的关系，就是真理性、价值性、规范性的统一。其中，科学化是基础、民主化是核心、法治化是保障，它们是对国家治理过程比较全面的把握。
有人或许会问，还有没有可与上述“三化”相并列的第四化、第五化？恐怕已经没有了。譬如，效率或有效化系科学化之果，可以纳入科学化之中；道德化隶属于价值性，已经用民主化代表之；艺术化比较浪漫，不宜与上述“三化”相提并论；至于有人提出的“文明化”，有些过于宽泛，几乎无所不包（以上“三化”即可囊括其中），因而不宜单列，如此等等。这也正是本文把国家治理现代化的一般规律概括为科学化、民主化和法治化而不是“四化”或“五化”的主要原因。
对于科学、民主和法治三者之间的关系还可以进一步具体分析如下。
科学与民主是一致的：民主必须以摆事实、讲道理为基本方法，即以科学性为前提；而民主本身也是科学性的体现——以绝大多数人的利益为目标所体现的全局利益大于局部利益的取向是科学的，依靠绝大多数人的智慧和力量同样是科学的，现代社会治理的科学化不能离开民主。反过来讲，科学会日益普及，人们的知识在不断增长，广大群众是通情达理的，科学的东西迟早会得到广大群众的赞成和拥护。科学与民主也有矛盾：科学真理不是按照人数多少决定的，真理在开始的时候往往掌握在少数人手中；反言之，民主强调服从大多数人的意志，但大多数人的意见并非总是正确的，“人过一百，形形色色”，他们的素质参差不齐，也有“集体浅虑”、跟风盲从的情况，有时也会犯错误。
民主与法治也是一致的：法治所依据的法律是社会绝大多数成员利益和意志的体现，而后者正是民主的真谛，它突出表明了二者的一致性。民主不是简单地照大多数人意见办，更不是众声喧哗、杂乱无章，它需要操作性、可行性、一定的程序和行为界限等，即需要法治来保驾护航。同样，民主本身也是一种基本的、重要的行为规范，法治尤其是立法过程也不能违背它。民主与法治也有矛盾：民主强调大多数人的意见，而大多数人的意见是经常变动的，法治则强调法律法规的稳定性，不能朝令夕改，这是“变”与“不变”的不一致。从一定意义上说，民主偏向于民情民意，而法治则强调规则的不可逾越，二者有时表现为情与法的矛盾：合乎民情的不一定合法，而合法的又可能同民情抵触。譬如，假设相当多的人违法，到底要“违法必究”，还是要“法不责众”、予以赦免？
科学与法治是一致的：科学对于各个领域都有普遍的基础性意义，法治也要以科学（科学理论、科学方法等）为基石；法治是整个社会的行为规范，科学同样只能也需要在法治的框架内发展，科学研究自由和科学创新成果更是需要法治保护。科学与法治也有矛盾：科学趋向于不断突破已有的知识界限，实现创新发展乃至“破坏性”“颠覆性”创新，而法治则倾向于稳定，因而常常滞后于科学和实践的发展。科学强调真理性，法治则强调规则性，二者也不是完全一致的，有时表现为理与法的矛盾：合法的不一定合理，而合理的也不一定合法。改革过程中时常会遇到此类矛盾：某一法律已经明显不合时宜，但在没有修改或废止之前，是否应该突破呢？
当然，从总体上看，科学、民主和法治缺一不可，它们既相互补充，又相互制约，共同支撑着国家治理的现代化进程。
三、衡量国家治理现代化的基本标准
国家治理现代化究竟有无客观标准？回答是肯定的。如果把全部社会生活看作是一个大系统，把国家治理体系看作是其中一个子系统，那么，衡量国家治理是否现代化就具有两个方面的标准：第一，国家治理子系统对社会大系统起什么作用，能否促进经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐、生态良好，最终的目标指向或价值旨归是否有助于人民的富裕幸福、一切人的自由全面发展。这是国家治理现代化的功能性标准。第二，国家治理子系统的本质特征，主要看它是否实现了科学化、民主化、法治化，这是国家治理现代化的结构性标准。相对地说，前一方面是目的和目标，后一方面是手段和保证。偏离了前一方面，后一方面就失去了意义和价值；而离开了后一方面，前一方面则只能流于空想，它们是统一在一起的。
按照公认的现代系统论的观点，系统的功能是由系统的结构决定的，有什么样的结构，就有什么样的功能，结构与功能是一种因果关系。人们要达到理想的功能，就必须有相应的结构来予以保证。这突出表明了结构性标准的重要性，它是上述两个标准的“牛鼻子”。
再进一步说，在以上两个标准中，功能性标准不问国家治理子系统的内部结构，仅仅把它当作“黑箱”，只看它对社会大系统的“输出”和作用。这个标准固然十分重要，但毕竟没有回答国家治理现代化到底是什么样子，没有揭示其内在属性和本质规定。而结构性标准则深入到国家治理子系统的内部，指明了其本质特征，它们构成了国家治理现代化的三维立体架构和根本标志，从而成为衡量其是否现代化的基本标准。质言之，国家治理现代化与国家治理科学化、民主化、法治化其实是一回事：前者是总体概括，后者是实质内容，二者是“名”与“实”的关系。这“三化”是我们推进国家治理现代化的着力点、关键点、基本要求。
现在，我们需要参照这些标准，特别是按照《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所提出的“补短板、强弱项”的要求，注重研究和解决如何切实监督和制约公共权力、有效预防和惩治严重腐败、真正保障人民的法定权利等问题，推进我国国家治理现代化。
参考文献：
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此文发表于《党政干部学刊》2020年第12期
