[摘要] 政府间竞争下的增长赶超，导致地方政府过分强调扩大投资，这是经济结构失衡和旧的增长方式得以延续的主要原因。本文的分析表明，在以扩大投资为主要方式的地区间竞争中，缓解财政压力是这种竞争的内在动力，财政压力导致了地方政府对资本深化和对重工业的偏好。本文利用地市一级的数据进行实证检验，证实了这种推断。最后，本文探讨了如何通过相应的体制改革和政策调整来消除地区间竞争的负面作用。
[关键词] 地区间竞争；财政压力；赶超战略
我国长期以来的高投资、低消费与各地政府追求赶超的努力密不可分，也对持续稳定增长构成了严重的制约。我国要保持增长的可持续性，由片面追求增长速度转变到速度与重量并重，一个主要条件就是减少由赶超战略所产生的各种扭曲。这些扭曲中最为突出的一个方面就是政府主导的赶超下的高投资，高投资导致过快的资本深化，进而导致劳动份额下降，也是目前我国经济结构失衡的重要方面。
以往的关于地区间竞争的研究，多强调地方政府以GDP作为政绩的主要指标，片面追求高增长，是地区间竞争的动力。但以更高的经济增长速度来显示政绩并不是地方政府竞争的唯一动机，也不是最根本的原因，文献中对它所造成导致的经济结构失衡的影响还没有给予足够重视。本文的目的是揭示出，除了地方政府通过实现高增长以体现政绩之外，它们所面临的财政压力是的竞争的内在动力，偏向于重工业的投资是竞争的一个重要手段。地方政府，特别是在欠发达地区，为了在短期内扩大经济规模和财政收入而产生的对重工业和资本密集型项目的品偏好十分强烈，由财政压力引发的偏向于重工业的投资增长是地区间竞争的重要机制。本文通过实证检验证实了这一推断。在此基础上，本文探讨了如何通过相应的体制改革和政策调整来消除上述扭曲。
一、地区间增长竞争及财政压力的动因
政府间竞争在我国有深厚的基础，由来已久，进入新世纪以后，经济学界对我国地区间的竞争引发高速经济增长的内在机制再此产生了极大的兴趣，周黎安(2007)和张军(2007)等研究强调了省际之间竞争的作用[1][2]。经济增长是现行体制下衡量地方政府领导人才能和治理绩效的最主要指标，上级政府尤其是中央政府将经济增长作为干部选拔和晋升的标准，使地方政府有强烈的动机追去高增长。地方政府干部的定期轮换，在很大程度上造成了地方领导人将发的着眼点定位在短期绩效上。现有的行政管理体制决定了我国出现地区间的竞争，并引发政府主导下的超常规高速增长具有一定的必然性。
以往的研究主要侧重于分析省级政府之间的竞争，实际上，在从直辖市到地级市这些不同的层次上，我国有300多个城市。而每个省和地区内部都有时十几个或者二十几个地级市，这些地级市之间同样存在着政绩的竞争，这可以视为省际竞争的在中观层次的基础。省级政府为了谋求高增长，必须将增长的任务分解到下级政府才能实现自身的目标，这种情形可以称之为“行政发包”[3]。在这种情况下，各地级市的领导人为了得到晋升，也将经济增长视为最主要的目标，以显示自己的能力。张五常（2009）认为县域之间的竞争是中国高增长奇迹的重要原因[4]。他认为县级政府的行为与企业相类似，县搞好基础设施，提供土地资源、基础设施，以便吸引更多的投资，进而得到更多的税收收入。县也十分关系企业的经验绩效，因为税收类似于一种县级政府和企业之间的分成合约。与此类似，笔者认为地区间的竞争同样会存在于各个地级市之间。
正是由于地区之间的竞争，提高了我国的投资率，使经济增长严重依赖于投资，但投资效率有所下降，经济增长的质量难以提高。我国中央政府和省市也认识到了持续高增长是以牺牲质量为代价的，并提出要适当降低经济增长目标。改善增长质量的一个重要条件是消除地区间竞争造成的投资以来和投资效率下降。
我国很多省份内部，各地级市之间的经济发展水平差异很大。一般来说，发达地区有较好的财政基础，落后地区往往受到财政能力不足的困扰。以江苏省为例，较为发达的苏州市，2003-2009年间，其财政收入大于财政支出的比率为1%-10%，而欠发达的宿迁市，2003年，财政支出高出财政收入133%，之后这一比例逐渐下降，到2010年仍然高达88%。
进一步观察可以发现，我国的地级市之间存在激烈竞争的一个主要原因是经济增长决定着一个地区的财政能力，而后者是政府扩大基础设施建设和公共服务的主要资金来源。除了地方政府有意通过各种形象工程来显现实政绩之外，各地区的财政支出的绝大部分可能还是用与在了正常的开支方面，例如城市基础设施的建设，服务于市民生活的城市公共服务和设施建设，养老和社会保障、教育、医疗等方面的开支。这些项目的支出都主要依赖于本地的财政收入，虽然上级政府也提供一定数量的转移支付，但转移支付大多都属于专项资金，对用途有严格的规定[6]。
此外，政府的财政能力也直接决定了一个地区政府和事业单位工作人员以及国有企业员工的工资和福利保障水平，正因如此，地方政府的领导人要在本地居民之间赢得较好的声誉，获得较高的评价，晋升机会可能与此有关，这会促使政府努力扩大本地的财政收入。各地政府之所以将经济高增长作为施政的首要目标，是因为这有着广泛的群众基础。
在各个省以内，欠发达的地级市财政更为困难，这驱使他们努力实现追赶。越是落后的地级市，越有强烈的动机去实现赶超。许多相对落后的地区所指定的发展规划中，都把实现赶超作为重要目标，把发达的地级市当作竞争的标杆。
二、对重工业的偏好及其影响
地方政府实现赶超的主要途径是吸引资本投资，这可能是我国投资率长期居高不下的主要原因，但是，由于欠发达地区一般工业基础都比较薄弱，投资环境也相对较差。因而他们所吸引到的投资项目大多都是比较传统的产业，技术水平较低，本身并不利于提高我国经济总体的产业结构。当然，从地区产业转移和地区分工的角度来看，这具有一定的合理性，但如果欠发达地区在追赶的过程中，过于偏向追求经济总量规模扩张，就会有意降低引资标准，压低某些投入要素的价格，这会延缓技术升级和增长方式的转型。
欠发达地区在扩大投资的过程中，一个主要的考虑就是能在短期内增加本地的经济规模，以便增加税基。其原因是，在多数情况下一个地区的财政收入主要取决于产出规模而不是企业的利润。因此，政府会更加偏好于资本密集度较高的项目，这类项目大多都属于重工业。这类项目也具有较强的带动效应，例如钢铁、和汽车制造等，它能够带动相关的配套产业投资。在税收方面，对资本密集度高的企业征税也较为容易，这是因为，政府在征税过程时，也存在一定的规模效益，对中小企业的征税成本高，并且税基不够稳定，中小企业的投资增加对政府税收的贡献不够明显。许多地方在建成的开发区中，引资时的一项标准是每亩地上的投资要超过一定的金额，对资本密集度有较高的门槛显著，这就人为推动了资本密集度的提高 [7]。此外，政府为了在短期内显示政绩，会更加偏向于能够快速增加产值的行业，资本密集型行业，重化工业项目也能够服务于这一目的。因而，重化工业的比重的提高反映了政府引资决策中的短期行为。
我国自新世纪以来，重工业在工业总产值中的比重持续上升，以广东省为例，在2000年重工业比重大约为50%，到2007年，上升了约10%。针对重工业的快速增长，一度存在不同的认识，在2005年前后引发了一场激烈的争论，有的学者认为，我国正处于工业化的中后期，在城市化和大规模基础设建设带动下，重工业比重上升具有一定的合理性和必然性，有些学者则认为它是经济扭曲、盲目扩大投资，片面追求经济高增长的产物。笔者认为这两种看法都具有一定合理性，应该辩证看待这一现象。本文所要强调的是，这种现象可能与地方政府之间追其高增长的竞争密切相关，即使有需求方面拉动的原因，地方政府对重工业的偏好可能加剧了这种趋势。考虑到我国过高的投资率，以及在新世纪依赖快速的资本深化及其所造成的不利影响，重工业比重的上升的负面结果是比较严重的。
重工业增长过快反映出地方政府的赶超和干预所造成的扭曲，其不利影响有这样几个方面：第一，它拉高了资本投资率，是造成高投资、低消费的原因。过高的投资率也导致了严重的产能过剩。一种极端的情形是，在产能过剩的情况下，为了消除过剩，又不得不进一步加大投资力度，陷入恶性循环。高投资推动的高增长，大幅超出了国内需求，也加剧了我国对出口的依赖，使经济发展带来了较大的资源、环境负担，也不利于改善居民福利。第二，对于落后地区而言，他们的劳动力资源相对丰富，而资本相对稀缺，因而，从为了扩大就业，改善居民福利，应该将发展劳动密集型产业作为重点。资本密集型性项目投资不利于扩大就业，我国的普通劳动力工资长期保持在较低的水平，资本深化过快对就业的不利影响是一个主要原因[8]。陆梦龙（2008）等的研究证实了我国自90年代末期以来的资本深化造成了增长的就业弹性持续下降 [9]。第三，资本密集型项目中有很多是由国有企业投资的，以往的不少研究都证实了国有部门的效率相对较低，主要是由于其治理水平低下。欠发达地区过分地偏好于重工业也使这些地区国有部门的比重有所上升。围绕这类企业而来的引致投资也多属资本密集型，民间资本的投资在这些领域缺乏优势。这就有可能抑制民间资本的进入，不利于改善投资环境。政府的赶超意图也可能会延缓和阻碍资源价格的改革，造成资源的浪费。
片面地追求经济增长的目标，会使政府的只能发生扭曲和错位，政府的多数努力都服务于企业的发展，对改善居民福利的事业则不够重视。近来的一些文献都强调了分权竞争下地方政府倾向于扩张产出的偏好，如张军和方红生（2009）、傅勇和张晏（2007）以及柳庆刚和姚洋（2012）[10][11][12]。尹恒和朱虹（2011）的研究发现，在县一级，政府的支出更加偏向于生产性项目，在改善民生方面则投入不够[13]。
前文的分析表明，如果在一省之内，欠发达地级市政府为了实现赶超，那么它很可能会更加偏好于发展资本密集型，或者重工业项目。换言之，我们可以用重工业在一段时期内的上升幅度来反映地方政府赶超意愿的强列程度，以及为短期内扩大产出所做的努力。我们预期，在某一时点上的政府财政压力越大，该地区在之后的若干年中，重工业的比重上升越快。之所以特定年份的财政压力会促使政府在此后较长的一段时期持续实行赶超战略，是因为实现赶超和缓解财政压力都不可能在短期内实现。以下我们通过计量回归来加以检验。
三、实证检验
（一）模型、变量和数据说明
模型的设定形式如下：
其中①代表初始期的财政支出超出财政收入的百分比， ②代表控制变量。 ③代表后期重工业比重的上升幅度，比如2007年的重工业比重与2004年的差额。其中j代表每个地级市所属的省份，s和t代表时期。由于我们只选了2个省，为了消除不同省份的影响。这点用面板数据中的组内差分的办法就可以实现。对j省的所有地级市的各个变量分别求平均值，再在以上模型两端同时减去各自的平均值，记为模型2：
上式右端最后一项仍然满足关于扰动项的一般假设，这样就可以估计得到无偏的回归系数了。不过在我们的研究中，模型2的运用受到数据限制的限制较多，我们只能以模型1为基础模型，将模型2的结果作为辅助证据。
在各省的统计年鉴中，只有部分年份提供了轻、重工业的产值，而按照其他方式划分的统计方式不符合我们检验的需要。限于数据不够完整，我们选取了广东和江苏两个省的全部地级市2003-2010年检的数据，经过调整之后有31个城市和地级市，其中剔除了广东省的广州、深圳和珠海。本文假设：如果一个地区在初始期（设定为2003年或2004年）有较高的财政压力，那么在此后的几年中，这个地区的重工业比重会有更大幅度的增长，或者下降幅度相对更小。
被解释变量为各地区重工业在工业总产值中所占份额在一段时期内的增加值，我们分别考察了两个时期，2004-2007年；2007-2010年。解释变量包括两个时段的初始期的几种指标。其中包括财政压力，用地方一般财政支出超出财政收入的比例来反映，这是我们关心的核心变量。我们假定，如果一个地区的财政收入比较充足，它会有更好的基础设施和公共设施建设，我们用城市绿地面积占建成区面积的比重，来反映一个地区在初始期的财政压力，这一比重较高，说明该地区财政能力较强，意味着他有较充裕的财政资金。我们还控制了地区的产业结构，分别用第一产业占GDP的比重和第一产业劳动力份额作为代理变量。我们用初始期外商直接投资占GDP的比重反映一国地区的投资环境，这是因为外商投资往往对投资环境比较重视，开放程度更高的地区，FDI的规模更大。此外，控制变量还包括初始期人均GDP的对数值。用农业人口比重来反映地区产业结构，用森林覆盖率来反映一个地区的地理环境，用政府消费与政府和事业单位人员数量反映财政充裕程度。本文所用的数据除财政一般预算收入和支出、绿地面积和建成区面积、轻工业好重工业产值来自相关省份部分年份的统计年鉴之外，其余均来自各年《中国城市统计年鉴》。
（二）估计结果及分析
基于模型1和模型2的回归结果见表1和表2，总体来看，模型证实了我们的预期。在回归1中，常数项和虚拟变量不显著，剔除常数项之后的结果为回归2，其中，财政压力的系数是显著的，该变量作为单一因素能够解释重工业比重上升13.9%的方差。在回归3中，纳入了森林覆盖率和人均政府消费，但因数据缺失，样本数量过少，导致回归的自由度过低，但是结果仍然有一定的经济意义。结果显示这两个变量的系数都是显著的，但是系数的绝对值很小，森林覆盖率高的地区，重工业的比重较低，这可能意味着地理条件较差的地区，在重工业发展方面确实缺乏优势，虽然这类的地区往往经济发展水平比较落后，因为2003年人均GDP与改变量之间的相关系数高达-0.61。
注：括号内为p值。
回归4和5的差别在于绿地比重的显著性略有差异，回归4中该变量的p值接近于10%,接近于显著，回归5中则在10%水平下显著。财政压力以及其他控制变量也都是显著的。两个回归的拟合优度达到0.5左右，可见重工业比重的提高在很大程度上可以由初始条件来预测。我们已经提及，绿地比重反映了地方政府的财政充裕程度，很多经验观察和其他研究都认为地方政府倾向于在基础设施和城市建设方面扩大投入，这成为显示政绩的主要方式。地方政府扩大财政收入是追求高投资和资本深化的重要动机，绿地的系数为负，而财政压力的系数为正值支持了这种判断。FDI占比的系数绝对值较大，意味一个地区的市场环境对重工业偏向有很大影响，因为FDI的进入优先选择发达地区，似乎重工业更快的增长反映了发达地区更有能力进行资本深化。如果FDI的比重确实反映了市场环境状况，那么回归4和5中的财政压力变量的显著性反映出，即使排除了市场的力量本身引起的资本密集度提高的因素之外，财政压力仍然是重要的。为了区分这两种因素的相对重要性，我们在回归4的基础上同分别加入了财政压力和FDI占比的模型做回归，结果发现，拟合优度分别上升到了0.9和0.7个百分点（结果未列入表中）。这显示出财政压力对提高模型的解释力相对更为重要，政策的作用可能超过了市场的内在调节。此外，初始的重工业比重系数为负值，显示出各地区之间重工业的比重有一定的收敛趋势，欠发达地区的在引资或上项目的过程中，将扩大重工业作为重要手段，是一个重要原因。GDP对数值的系数也有类似的含义。农业劳动力的比重和农业占总产值的比重（包含后者的回归未报告）的系数或者绝对值很小，或者不显著，说明重工业偏向与一个地区的发展水平和工业化程度联系并不密切。
回归6的结果显示，2003年间的初始条件对更长的期间2003-2010年间的重工业偏向是有影响的，虽然绿地占比的系数是显著的，但财政压力的系数不显著，这可能意味着财政压力的滞后影响不会长期持续。不过另一种可能是，到了2006年，财政预算超支的比例不再是衡量财政压力的良好指标，初始期财政和绿地的影响发生了背离。不过值得注意的是，地方财政压力在新世纪最初的几年中十分突出，近些年来，财政压力得到了较大改善。表2中的回归3也显示，在第2个时期，初始财政压力影响赶超的趋势不再明显。地区间的竞争和赶超已经大为减弱，或是它的形式发生了变化，还需要另作研究。最后，回归7利用初始条件对2007年的FDI占比作了预测（见表1），结果发现财政压力的系数绝对值很小，尽管它是显著的，可能是由于财政压力较大的地区在吸引外资方面缺乏优势，这方面的努力效果微弱，这与财政压力下的重工业增长形成对照。
在表2的显示的回归中，利用各个变量对省内样本平均值的离差来做回归，作为对省份异质性性的一个修正，结果发现，回归1中，除了财政压力之外，其他系数都不显著，这说明财政压力的影响是稳健的，并且它能解释10%以上的变差。而财政压力在第二个时期的影响仍然不显著。
四、结论和政策建议
我国在进入新世纪以后，地区间竞争成为促进经济高增长的一个重要因素。但是这种竞争使经济增长高度依赖于投资，地区间竞争是造成我国投资率居高不下的原因之一，这是经济结构失衡的突出表现，地区间竞争也造成了投资效率的下降。此外，经济结构失衡的另一表现是重工业在工业产值中的比重较快地上升，也与地区间的竞争有关。本文的研究从地区间竞争这一角度解释了我国高投资形成的原因，论证了地区间竞争的动力之一是缓解财政压力，扩大重工业投资以增加税收并在短期内大幅提高地区经济产值是竞争的主要手段。实证研究显示出，反映财政压力的指标确实能够解释个地级市重工业比重的上升。这意味着地区间竞争中，财政压力增大导致重工业比例上升是一个重要的内在传导机制。这对于我国调整和优化经济结构，缓解地区间竞争造成的扭曲能提供一定的参考，同时也是对地区间竞争在认识上的一个深化。
从本文的研究可以得到以下的政策含义：首先，地区间竞争的发生确实有财政压力在起作用，而不能完全归结于地方政府不合理的政绩观。因此，要使激烈的地方政府间竞争得到缓解，消除地方政府的竞争造成的扭曲，就应该通过调整转移支付的方式，使欠发达地区有充足的财力来改善基础设施，改善民生和福利。应该采取措施缩小不同的地级市之间在基础设施和福利方面的差距，目前政府公务人员、事业单位人员的收入和福利保障水平几乎完全决定于本地政府财力，这也是造成赶超的一个内在动因。其次，在财政制度方面，可以探索税收收入在地方政府与上级之间更合理的划分，应该优化税制，避免地方财政收入与产值线性相关，轻视投资的效率改善和结构优化。这种调整应该能够改变他们的激励，使之不再以推动大项目和重工业为实现财政增收的主要手段，避免因重工业偏好而引起经济结构恶化。再次，应该帮助欠发达的地级市找到合理的经济增长路径，加快产业转移，使各省内部欠发达的地级市按照自身的比较优势来选择主导产业，而不是通过引进大型重工业项目来实现赶超。
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