摘要：本文试图从现实考量和理论上论证为什么土地私有化主张是不合理的。土地私有化并不是提高农业生产效率的必要条件，家庭农业和小规模农业经营同样可以达到较高的效益，也是中国农业经营方式的合理选择。平均分配的农地还承担着福利保障的功能。土地私有化在理论上的依据并不充分，历史经验也不能证明私有化的更有优势。只有具有区位优势的土地才有很大的增值潜力，土地私有化有可能造成收入差距的拉大，只会给部分人带来不合理的收入剧增。在当前土地制度下，维护农民利益的关键在于提高司法独立性和财政的公开透明，真正实现公共财政。
关键词：土地私有化；规模收益；级差地区
Privatization of farmland as a doctrine: a review on “The Logic Across the Urbanization，and Institution and Household registration Institution” by Wen Guanzhong
Abstract: This paper argued that privatization of farmland is not a necessary condition for enhancing agricultural productivity, while family farms and the small farms can achieve high productivity as well, which can be a better choice for China in future. In addition, equal land distribution has the function of providing social security for farmers. The Proposition of privatization of farmland cannot be justified theoretically, and the historical experiences do not support the superiority of privatization path. Because only land located in the urban peripheral area has the potential of obtaining added-value, privatization may bring small part of population undeserved income, and worsen the problem of income inequality. Under the current land-use system, to protect farmers’ interesting, it is of vital importance to enhance the independency of the judiciary and transparency of government fiscal, making public fiscal realized virtually.
Key words: Privatization of farmland; Return of scale; Differential land rent
农业用地向城市用地转化过程中，政府垄断土地转让权，这引出了很严重的问题。许多农民失去土地，拿不到合理的补偿，沦为贫困人口，造成严重的社会不公，农民在土地出让中的利益得不到充分保护，引发许多冲突，成为社会不稳定因素。城市政府在这个过程中有意推高房价，高房价排斥农村居民向城市转移，阻碍城市人口比重提高。对此，许多学者都认为应该通过土地私有化的途径来解决。文贯中教授曾经发表论文阐述了这种主张，他的观点很具代表性。2014年他出版的《吾民无地》全面充分地论证了自己的观点。他强调，政府垄断土地非农化转让的权利，不允许农民直接出让土地，限制了城市用地供需两端的结合，政府从中获得大量财富，这就一方面直接损害了农民利益，另一方面也提高了房价，抑制了城市化水平提高，因此解决这些问题根本出路的是赋予农民土地所有权1。本文想要提出一些不同于文教授的意见，以下部分，前三节论述土地私有化主张的不足，第四节探讨在现行土地制度下，通过制度完善来克服其弊病的一些思路。
一、有限的规模化经营收益和土地的保障功能
文贯中教授认为土地私有化能够提高农业生产的规模化程度，提高效率，将更多人口从农业解放出来，同时赋予农民土地所有权，扩大城市土地使用供给，能够降低房价，有助于农民定居城市。这两方面的作用都可以提高城市人口的比重，提高城市化水平。
但是，农业生产效率的提高不仅仅只有扩大农业经营规模一途。农业经营规模扩大提高效率，往往是和机械化程度提高有关，而中国目前一家一户的小规模经验也有很高的机械化程度，因为小型的农业机械已经非常普及。规模并没有严重限制效率的提高。效率提高的关键在于农业本身的资金投入、科技化水平，根本地取决于工业化水平，即一国能用何种先进水平的工业化成果来改造农业。其次，农业的规模化水平提高，如果是和采用先进的生产技术、生产手段结合，采用节省人力的方式，那么它的组织成本不会增加太高。如果是规模扩大导致雇佣劳动投入的增加，管理效率会急剧下滑。在畜牧业，一对农民夫妇或许可以养几百头牛，多用现代化的技术就可以实现，但是在蔬菜和水果种植中，规模扩大必然要伴随投入劳动增加，经营者需要采取雇佣劳动的形式。这类生产属于精耕细作型农业，需要投入的劳动量极大，生产技术很难有质的变化。由于农业生产的分散性、季节性，劳动投入的计量困难，却会导致雇佣劳动使用过程中管理效率的下降。再加上，因为中国人对于肉、禽、蛋、奶和水果蔬菜的需求正在大幅上升，劳动密集型的农产品的需求继续增加2，这类产品在农产品中的份额会继续增加。通过扩大规模提高效率的前景并不那么广阔。相反，对精耕细作型农业、劳动密集型农业的依赖很难减弱，小规模农业在这方面仍有很大优势。
中国的劳动力规模很大，在城市提供的就业机会只能渐进增加的条件下，依靠农业规模化、机械化提高农业效率的发展道路未必合理3。文贯中教授以韩国为例，论证土地私有化可以加快劳动力转移速度，但是韩国在60-70年代，农业还是以家庭农业为主，耕作的规模并没有大幅度提高，以规模扩大来提高农业效率并明显。其实，东亚的日韩和我国台湾省都曾经在战后搞了土地改革，土地分配极其平均，但是土地分配平均化并没有成为制约人口城市化的主要因素。农民如果不愿意放弃土地，即使私有化之后，他们也不愿意出卖土地，离开农村进入城市。对于城市化起决定作用的还在于城市能不能提供充足的就业，以及劳动力本身的素质，进而是农业中转移出来的劳动力是否能获得足够高的收入。笔者通过对东亚和拉美发展路径的比较，发现东亚搞土地平均分配，工业化先于城市化，以工业化引导城市化，结果工业化程度提高较快，带来了高增长，拉美则由于土地分配集中度高，人口城市化先于城市化，增加了城市负担，工业化停滞不前4。总之，土地私有化只是增加了人口城市化的推力，而更重要的任务却在于通过持续的工业化以及快速增长的服务业，为人口城市化提供牵引力。
文贯中教授没有给予重视的一点是，中国的农业和现行的土地平均分配，在很大程度上吸引农民留在农村，这为过去几十年高增长提供了一个有利条件。农村的就业以及养老有一些特别之处，这就使土地平均分配的具有了明显的好处，土地一定程度上承担了保障的功能。
从就业来看，农村居民的劳动投入往往和土地有密切关系。一个农村居民，往往是一个兼业劳动者，它可以在农闲时从事养殖，在附近的乡镇打零工，在农忙时主要从事农业生产。但是如果不拥有土地，他可能就必须离开农村到城市打工，这时要面对较大的风险，如果找不到工作，他的劳动力将会处在闲置状态。农民可以小规模地搞养殖，把粪肥投入到自己的土地上，这就使养殖和种粮紧密连接起来，如果没有土地它可能就不愿投入劳动来搞养殖。
在养老方面，农村的老年人不像城市人那样，一旦退休之后，就基本不从事任何劳动，只要身体状况尚可，他会做一些力所能及的农活或者手工劳动。养老和生产是结合起来的，这主要还是有赖于他拥有一些土地。此外，一个人在农村养老虽然生活质量不高，但是他面临的经济成本也很低，而在城市养老则成本高出很多。中国的高增长，有一部分贡献就来于农民工在进入老年之后退出城市，“节省了”养老成本。一旦土地私有化之后，农民失去与农村与土地的联系，在城市养老，由此会产生很高的社会负担。
二、土地的私有产权在理论上和历史经验上的依据不充分
清晰的产权，以及严格的私有产权保护制度，是促使经济增长的基本条件。但是在经济学史上，对土地应该归私人所有的论证并不充分。这主要是因为土地不同于一般的意义上的财富。对于一个人通过劳动创造的财富，无疑应该加以保护，但是土地是上天赐予所有公民的，要论证从初始状态下如何演变出土地私有制是一个极大地难题。对土地私有产权最为重要的论证当属洛克，但是他的论证并不充分。我将回顾洛克的论证并考察其不足，以此说明土地产权的私有化缺乏充分的理论依据。此外，文贯中教授在《吾民无地》中指出，土地私有化是一条历史的规律，但是他并没有仔细地展开说明，我还将结合历史经验论述，土地私有并不是一条不可改变的规律。
在《政府论》中洛克作了如下论证：个人拥有自己的身体，因而个人也应该拥有自己的劳动成果。当个人将自己的劳动与生产资料结合时，它理应拥有所产出的产品。洛克进而认为，既然个人把自己的劳动与劳动对象混合，生产出产品，那么土地也应该归个人所有。显然这并不是一个正确的推理。诺齐克语带讽刺地说，如果一个人把一罐番茄汁倒进大海，我们可以说它是失去了这罐番茄汁，而不是拥有了整个大海5。
洛克的另一个理由是，如果个人对某一财产拥有完整的所有权，则他有动机以最有效地方式利用这份财产，这些资源生产出的产品数量将远远大于不存在私有产权的情形。当然，洛克也对占有设定了限制条件，他的占有是一种先到先得的占有，第一个限制是：这种占有不能影响到他人占有的机会。但是这个条件显然只有在未开发的资源无限多的情况下才能成立，很容易被打破。第二个限制是：个人的占有不能导致产品的腐烂和浪费。但是正如他所承认的，这个条件只有在不存在以货币来储存财富的社会才能满足。
洛克的论证，包含着效率优先的原则，如果不允许产权私有，那么社会产品可能极其匮乏，有些人可能会被饿死。所以土地归那些生产能力较高的人所有，对整个社会有益，特别是生产能力低下的人也能从中收益。但是仍然会有这样的情况，部分人占有了土地，其他则没有任何土地，只能靠出卖劳动力维生，当土地极为稀缺时，土地所有者给予雇佣劳动者的报酬只能使他们仅仅维持生存，世世代代如此。而人作为一种特殊的存在，他本应有机会享受闲暇，得到受教育和提高能力的机会，在上述情形中，这些可能都无从谈起。显然，原初状态下的占有除了生存优先原则之外，还可以按照有利于人的发展的原则来加以设计。这可能导向一种否定土地私有制度。
从历史的经验来看，土地的集中化程度过高，土地所有者会向无地者出租土地，但收取的地租可以极高，使租入土地的人仅仅能在生死线上挣扎，这样的做法，长期中会使他们的劳动能力下降，从而社会的总产出也很难增加，这样的制度反而不利于增加社会财富。
总之，洛克对私有财产的论证是在资本主义兴起阶段，对于资本家占有财产的合理性所做的理论论证，充分的财产所有权以及严格的私产保护制度确实是财富创造力大增的保障，但是这只对于人的劳动所创造出来的财富适用。社会需要通过私产保护来为人们提供充足的激励。土地却不同于这些人的劳动所创造的财富，无论土地占有状况如何，他都不会增加或减少（如果不存在开垦新的机会），土地私有可能促进财富创造，符合效率原则，但是在某些条件下也可能会违背效率原则，也可能和生存原则形成严重的冲突。甚至，原初的土地占有还有必要满足平等原则，显然洛克的土地私有制度论证不满足平等原则。所以土地私有产权的论证在很大程度上是失败的6。这样一来，仅仅以中国要发展市场经济，就应该尊重和保护私有产权为理由，直接的把这一观点套用到土地制度上，提出土地私有化的主张，并没有足够的说服力。进一步，我们还可以说，有大量的理论论证表明，私有产权制度是经济繁荣的基础，但是惟独针对土地这种资源的特殊性，理论上要论证它应该归私人所有是极端困难的，至少每种类似的占有制度都必须设定严苛的限制条件。
文贯中教授认为，中国历史上正是因为实行土地私有制，创造了不凡经济成就和辉煌的文明，其实这个观点也很值得商榷。历史上，历来最突出的问题是土地兼并，这其实是土地私有化的结果，伴随土地兼并，穷人失去土地，只能租赁土地，高度垄断的土地租赁市场，使他们必须支付极高的地租。在盘剥很重的情况下，佃农在交完地租之后的所得仅能维持生存，这不仅影响他们的健康状况，导致劳动者素质退化，劳动投入下降，也抑制了他们的生产积极性，因为所得的份额过低。更为重要的是，这会导致社会贫富差距扩大，产生严重的社会不公。于是封建社会统治者吸取教训，实行土地国有化，向农民平均分配土地，这在历史上曾多次发生。其结果是农民的生产经济性得到提高，生产力大大解放，最关键的原因就在于，土地平均分配，能够使劳动者与土地直接结合，虽然农民也需要向国家缴纳税收，但是它可以避免土地私有制下地主的苛刻盘剥，自然就可以激发农民的积极性。当然，历史上土地国化有并对农民授田之后不久，往往又重新出现土地的兼并和集中化、私有化。但是，是土地平均分配和土地国有更有利于解放生产力。
土地国有化似乎与建立和保护私有产权相矛盾。但是实际并非如此，这有两个方面的理由：第一，土地是大自然赐予人类的资源，不是任何人的劳动所创造出来的。私产保护制度都不能简单套用到土地产权问题上。第二，历史上每次实行土地国有，主要目的都是为了抑制兼并。政府将土地收归国有，然后向人民授田，就是为了做到土地基本上能平均分配。一般而言，历史上实行土地平均分配，土地买卖受到严格的限制，不能自由交易，就很难说是一种土地私有制。
三、级差地租问题及土地私有化产生的不合理收入
文贯中教授认为，土地私有化之后，农民可以将自己的土地转让出去，获得一笔资金，为移居到城市提供经济基础。位于城市周边的居民，可以直接将土地出让给开发商，获得很高的经济回报，而不是像目前这样，土地的高收益通过政府垄断土地转让权，被政府拿走。但是这些论述忽视了土地区位条件的差异。
我国的农村人口分别非常分散，而且也相对比较均匀。有大量的农村人口都是居住在远离城市的地区，而他们目前所使用的土地缺乏地理优势，即便私有化，市场的价格也很低，因而，通过土地出让很难为他们进城筹集到多少资金，土地抵押能拿到的信贷资金也微不足道。之所以这些地区土地的价值不高，是因为土地的价格决定于它的用途，远离城市的土地，既不能用作商业开发，划入城市用地，也很难用于生产高附加值的经济作物。经济作物的生产一般都要依赖于他与城市的距离较近，运输成本低廉，特别是像水果和蔬菜种植。土地私有化能在多大程度帮助农民筹集到资金，为他们移居城市提供条件，由此提高城市化的水平是有疑问的。
按照目前的做法，政府征用城市周边的土地，通过给予资金补偿农民损失或者是直接为他们提供商品住宅，以住房来置换土地，并且提供养老资金，可见，无论土地是否私有化，都不会影响城市周边农民向市民的转变。
土地的区位不同，给它的所有者带来的收入会有很大悬殊，土地私有造成的收益差距悬殊是否合理，是否有必要调节，我们可以结合级差地租理论来认识。马克思主义政治经济学认为，级差地租二是由于土地的区位不同而导致的租金差异，产生级差地租的原因是土地所有权的垄断属性。一块具有区位优势的土地归某个人占有，别人就不能占有，具有某种区位优势的土地是其他地块所不可替代的。城市周边的土地显然具有这种性质。有些经济学家认为，在很大程度上，城市的繁荣导致城市土地的增值，这种收益不应当归个人所有，原因在于土地增值是城市基础设施改造的结果，如果不是政府投入的增加，城市的发展繁荣，个人所占有的土地也不可能大幅增值7。基于这个理由，他们认为，城市土地增值的收益应该归全体市民所有。以此为参照，我们可以说，城市周边的居民使用的土地之所以能大幅增值，其中包括了基础设施投入的贡献，也是城市繁荣的结果，由城市繁荣产生间接影响，带来的土地增值，也应该归全体居民所有。
正因为土地区位不同，市场价格差别极大，土地私有化之后如果不征以重税，就会导致极大的不公平，拉大经济收入差距。城市周边的农民通过占有土地获得的高收益并没有合理性，缺乏充足的理论依据。如果征以重税，则与目前政府垄断土地转让权没有太大的区别。看来，目前的土地制度造成的问题主要地在于它完全忽视了被征地农民的利益，有些地方给予农民的补偿太低，容易引出严重的纠纷。但是，要通过土地私有化将土地收益全部赋予农民，却会导致严重的社会不公。
四、完善现有制度的出路在于法制和财政民主化
在很大程度上，土地增殖收益是由城市扩张带来的。农民居住在城市周边，因此获得高额的土地出让回报，这依赖的是一种偶然性，这种收益没有合理的依据。即使土地私有化，政府也有必要对私人土地交易征收很重的税负，城市周边农民出售占有的而土地，政府可能需要征收极高的税，来将土地增值收益化为公共财政收入，以促进社会公平。而不是由土地交易价格由市场决定，交易收入全部归于土地所有者。因而，在土地私有的条件下，必须对土地的出售者征取极高的税收，以至于卖者所得的部分只占一个很低的比例。具体来说，土地交易的税收比率如何确定，要结合土地的位置，同时也应该结合农民的需要，政府应该确保农民税后所得的部分能够保障他的基本生活，毕竟失去土地意味着减少了对生活的保障。鉴于土地的位置对价格有极大的影响，政府可能需要对不同地区的土地交易确定不同的征税比率。其结果是，即使在土地自由交易的情况下，政府最终必须取得土地增值的大部分，农民只能得到保障生活的那一小部分。最终的土地出让所得分配结果与当前政府征收土地，并给予合理的补偿没有根本性的区别。只要在当前制度下，政府能够尊重农民的基本权利，并真正地做到合理补偿，并且在征地过程中有一个充分的协商机制，那么土地增值收益的分配格局，将与私有化土地制度再加上一笔很高的土地收益税没有根本的区别。当然，以上讨论还假定，政府对每一笔土地交易都能够有效率的征税，私人之间的土地交易无法隐匿、避税，实际上这几乎是不可能的，这又是土地私有化的一个困难之处。
土地私有化的观点认为，土地私有化可以引进市场机制，有利于有效地利用土地，合理的配置资源。实际上，如果考虑到不同位置的土地有非常不同的用途，城市土地的用途严重依赖于城市的规划，就可以看出，土地市场实际上是缺乏竞争性的。例如工业城市应该尽量将产生排放物，影响空气质量的工厂布局在下风向，如果城市需要扩张人口，则必须在上风向扩大居民区。诸如交通、排污等功能，往往是必须拿到某一块土地，这些设施才能建成，具有不可替代性。很难因为其他地块进入土地供给，而使某一块土地的价格下降。竞争的机制很难起作用。
由于土地增值不是个人努力产生的，政府在私有土地制度下，要确立合理税收，并将所获得的财政收入真正用于公共开支，增加全体居民福利，为穷人提供转移支付。可见问题的关键不在于政府获取了土地转让中的绝大部分收益，而是在获取之后，公共财政是否透明，是否体现了公共财政的原则。目前征地制度收到的最大诟病就是政府通过垄断取得了土地的增值部分，并且快速膨胀，成了政府的第二财政。其实，只要政府的财政是透明公开的，能避免被贪污、浪费和流失，政府取得土地增值收益并不可怕，只要给予农民合理补偿，尊重农民的基本权利，并把所得真正用于发展和公共开支，就不是什么严重问题，现行土地制度的弊病就可以很大程度上得到克服。
另外，要避免现在征地制度的缺陷，有两个方面的条件很重要：其一，要提高政治的民主化程度，在基层，要实行村民自治，避免从干部在集体土地转让中上下其手，谋取私人利益。这样才可以保障农民个人土地出让的所得。民主化程度提高也意味着公共财政收支的透明化，有充分的监督，财政资金使用才能满足公共需要，在公共开支决策中，民众应能表达自己的意见，向决策施加压力。其二，要有独立和完善的司法制度。土地出让的金额在很大程度上已经不是一个市场竞争的问题，诚然，土地私有化之后，可以有众多的买方相互竞争，是一个优点，目前政府作为垄断的唯一买方，压低土地价格，造成不公。然而，土地市场不是竞争性的，当出现分歧时，往往需要通过法律来裁决，如果司法不独立，不健全，农民出让土地时就无法维护自己的利益，这是目前制度的一个弊端。例如，土地之上的建筑物如何估价和补偿，类似问题需要通过法律途径解决，行政权利高于法律，就会牺牲农民的利益。党国英曾建议设立专门的土地法庭，其用意就在于处理这类问题8。总之，解决土地转让引发的冲突，关键的一个方面就是增强司法独立性。
总结起来，笔者认为主张土地私有化的论证很不充分，从私有化产生的好处来看，它对于提高效率作用有限。土地未能私有化并不是提高农业效率的重要障碍，土地在当前对农民仍然具有保障的功能。对私有化的论证在理论上和历史经验上的依据都不够充分。土地私有化能增加农民出让土地的收入，但是这种收入具有偶然性，其合理性值得怀疑，并不是应得的，它会导致不合理的收入差距。目前的土地制度确实造成征地过程中农民利益受损，但笔者认为，在目前的征地制度下，如果能推进民主建设，提高财政的透明度，使财政受到监督和约束，就可以既不走土地私有化的改革方向，又能克服现行制度的弊病。
参考文献：
1 文贯中：《吾民无地:城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，东方出版社，2014年
2 黄宗智、彭玉生：《三大历史性变迁的交汇与中国小规模农业的前景》，《中国社会科学》，2007年 第4期
3 宋亚平：《规模经营是农业现代化的必由之路吗？》，《南方周末》，2012-09-13(31).
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