内容提要：特朗普政府的内政外交政策表现出明显的孤立主义倾向，强调“美国第一”、提出振兴国内产业、加强移民管控、退出国际条约、向盟友索要“保护费”、拒绝大国合作以及不愿承担国际义务等。与以往相比，特朗普政府回归孤立主义是在美国仍握有全球霸权但国力衰退、新兴国家崛起等背景下发生的，其表现形式又与美国以往的孤立主义传统有诸多不同。特朗普政府回归孤立主义所采取的举措不仅撕裂了美国社会，而且对经济全球化、现有国际秩序、国际合作以及中美关系造成严重冲击，产生重大消极影响。
关键词：美国；特朗普政府；孤立主义；中美关系
作者简介：第一作者系中国国际问题研究院美国研究所所长、研究员；第二作者单位：湖南师范大学外国语学院
2016年，没有从政经验的美国房地产商唐纳德·特朗普击败民主党候选人希拉里·克林顿，当选美国第45任总统。随后，特朗普政府在内外政策上开始回归孤立主义传统，提出“美国第一”理念，处理国内事务更趋保守，并退出诸多国际条约，拒绝承担国际义务，不仅造成美国国内社会撕裂，还对二战后建立的国际合作机制造成严重冲击。
特朗普政府重回孤立主义的背景
当美国国力处于相对衰弱状态或国力出现下降时，孤立主义便会上升为美国对外政策的主流思想。特朗普政府重拾美国孤立主义的传统，反映出当前美国国力衰退的现实，特朗普自身的重商主义特质也加速了美国孤立主义的回归。
第一，孤立主义是美国传统外交政策选择。孤立主义最初指的是美国奉行的外交政策，即美国在对外关系中孤立于欧洲政治之外。美国开国总统乔治·华盛顿在1796年9月的“告别演说”中首次系统阐述了孤立主义原则，认为“对待外国应遵循的最高行动准则是扩大我们贸易关系的同时，尽可能避免政治上的联系……我们真正的政策是避开与外界任何部分的永久结盟”。观察美国建国初期及在两次世界大战中的态度，可发现其孤立主义的传统。
第一次孤立主义盛行是在美国建国之初。当时，美国拥有得天独厚的地理环境，提出孤立主义符合其国情和国家利益。对新生合众国来说，不参与欧洲列强战事，保持与欧洲国家贸易往来，是为等待羽翼丰满作出的最佳选择。第二次孤立主义盛行是在一战到二战初期。一战初期，美国时任总统威尔逊发表《中立宣言》，宣称战争与美国无关。二战前，美国孤立主义盛行主要是由其国内面临的困境所致。一方面，1929—1933年世界经济危机期间，欧洲国家无力偿还对美债务，加剧美国经济困境。另一方面，鉴于一战影响，美国上下对战争深恶痛绝。美国政府出台了《中立法》，表明美国不参与世界纷争，并希望借此使法西斯国家和苏联互相消耗，遏制英、法、德在全球范围的扩张势头。1941年12月，日本偷袭珍珠港，成为美国放弃孤立主义并加入二战的“导火索”。
特朗普政府选择孤立主义，既是回归美国外交政策传统，又与以往有所不同。特朗普政府选择回归孤立主义是希望“四面出击”的美国可以休养生息，但又不甘心使美国失去全球霸权。因此，特朗普政府的孤立主义不是简单的闭关锁国，而是呈二元结构。一方面，特朗普政府在国际事务上躲闪后撤，退群废约，不愿承担大国责任；另一方面又不放下霸权，拉开架式要与中国和俄罗斯等国进行战略竞争。
第二，国力相对衰退促使特朗普政府回归孤立主义。冷战结束后，美国尽享“和平红利”和“战略纵深”，提出全球收缩，包括从东北亚撤出部分驻军。克林顿政府提出“人权高于主权”，坚持全球布局，强调全球防止核扩散、防止大规模地区战争、防止东欧民主倒退，维护经济安全。20世纪90年代，美国发动了海湾战争、科索沃战争，强化自身对中东和欧洲的控制；在朝鲜半岛制造核危机，保持在东北亚的军事存在和影响。
进入21世纪，强调霸权和美国主导作用的“新干涉主义”受挫，孤立主义在美国有所抬头。在阿富汗战争、伊拉克战争、“阿拉伯之春”等事件中，美国不但未实现既定目标，而且深陷其中，连年战事严重损耗美国国力。鉴于此，奥巴马政府结束为期10年的全球反恐战争，从伊拉克等中东地区国家撤军，将战略重心转向亚太地区。奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略，旨在利用地区国家平衡中国日益增长的综合国力和国际影响力，为美国在该地区保持主导权提供便利。受“亚太再平衡”战略影响，中国周边局势一度趋紧。朝鲜半岛核危机、中日钓鱼岛冲突、台湾岛内分裂势力抬头、南海声索国提出所谓“仲裁”等都对中国和平发展造成干扰。但最终因实力不济，美国未能实现对中国所谓的“战略平衡”。
特朗普政府在收缩全球战线上与奥巴马政府一脉相承，承诺并推动从相关国家撤军。2019年10月，美军撤出叙利亚，后又以保护油田为由派兵进入该国。经多轮谈判，美国和阿富汗塔利班达成和平协议，承诺从阿富汗撤军。从历史角度看，特朗普政府回归孤立主义受综合国力下降的影响十分明显。
多年来，关于美国是否陷入衰退，一直是国际社会争论的议题。从经济数据看，美国债台高筑，联邦政府更是负债经营。截至2020年7月27日，美国国债已超过26.54万亿美元。美国制造业持续下行，2019年第二季度制造业增加值在美国实际国内生产总值中的比重下降到11%，为1947年以来最低水平。军事上，尽管美国每年投入巨额的国防开支，但美军装备在冷战结束后并未进行较大的更新换代。冷战末期研制的武器系统多不适应当前美军全球部署需要，如“福特”级航空母舰、“朱姆沃尔特”级驱逐舰、第五代战斗机等。至少在过去两年多时间里，各大洋多次出现没有美国航空母舰游弋的“空窗期”。这种现象直接影响到美国政府干预地区事务的能力和决心。特朗普政府选择回归孤立主义实属无奈之举。
第三，特朗普政府重商主义色彩决定其商业利益至上的处事原则。美国历次孤立主义盛行，均未拒绝与他国进行贸易。此次美国孤立主义回潮则不同，特朗普政府的对外战略呈明显的收缩态势，希望逐步从全球事务中抽身，并选择以“经济民族主义”对抗“全球主义”，以强调“主权”的双边主义取代多边主义。
特朗普政府崇尚强权政治，试图构建以实力原则为基础的权力制衡和大国协调秩序，并带有以交易为特质的商业色彩。一方面，特朗普政府努力摆脱与多边国际机制的关系。2017年1月23日，特朗普入主白宫三天后，美国即宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）；6月，美国退出气候变化《巴黎协定》；10月，美国退出联合国教科文组织；12月，美国退出《全球移民协议》。2018年以来，美国又相继退出《伊朗核问题全面协议》、联合国人权理事会、万国邮政联盟和《武器贸易条约》《中导条约》《开放天空条约》等重要国际组织和国际机制。面对新冠肺炎疫情全球大流行局面，特朗普政府不仅没有积极参与全球卫生治理，反而于2020年7月正式宣布退出世界卫生组织，从而削弱了该组织在抗疫国际合作中的作用。另一方面，在地区事务上，美国要求北约其他成员国及日、韩等传统军事盟友承担更多防务义务，降低自身维护同盟体系的成本。因此，特朗普政府回归孤立主义的根本目的在于重新评估与各盟国和国际组织的合作价值，以获取最大利益为导向，为维持美国霸权地位积累足够资本和力量。
特朗普政府孤立主义的特点
孤立主义是美国的立国传统，每次盛行都伴随着特定的时代特征。美国所处的国际环境、国力状况、内政生态、领导人好恶都会在这一思潮中留下印记。其中，特朗普政府的孤立主义不同于以往，具有其新特点。
第一，极端强调美国身份认同，“美国第一”实为“美国唯一”。美国国内关于外交政策进行的每一次大辩论，最终都会演变为国家认知辩论，并提出根本性问题——“我们是谁”。作为移民国家，美国一直强调白人是北美的主导。然而，近年来，出生率下降及拉美等少数族裔涌入，使美国“白人至上”的社会结构受到挑战。2008年，奥巴马当选总统凸显美国的社会结构已经发生变化，引发美国白人的恐慌。执政的8年时间里，奥巴马在产业政策、移民政策、宗教政策、少数族裔冲突上四面受阻，无能为力。
孤立主义的表现不仅是对外采取单边主义政策，同时还在国内强调族群、宗教、政治集团的高度纯粹性。特朗普政府利用民众身份认知焦虑，炒作民粹主义，让中下层白人为自己的社会身份认同服务，从而赢得他们的支持。2020年5月，美国白人警察暴力执法导致黑人弗洛伊德死亡，引发席卷全美国的抗议示威行动。针对这一事件，特朗普政府从一开始就表现出强硬的态度，力挺警察，甚至鼓动警察和国民警卫队开枪和抓捕示威者。族群认知问题不但撕裂了美国社会，而且也成为共和党与民主党竞选的政治议题。特朗普态度强硬，显示其在种族问题上的立场仍以白人为主导，示强的目的主要是要保证其白人基本盘的稳固。因此，在整个抗议示威活动中，特朗普对黑人所受不公正待遇没有太多的同情。特朗普故意制造族群对立的做法遭到包括共和党大佬在内的众多批评。美国前参谋长联席会议主席、国务卿鲍威尔公开声明不会在接下来的总统选举中投特朗普的票。而民主党则陷入两难境地，即对警察不强硬会得罪少数族裔，特别是黑人；对警察太强硬则会得罪白人中间选民。在进退两难的背景下，美国国会众议院议长佩洛西提议制定《2020年警察正义法案》。作为一种折中方案，该提议旨在阻止民主党内极端力量提出过激议案，进而影响2020年总统选举中的选民支持。
总体上，特朗普提出所谓的“美国第一”，其核心内涵是保护白人主导的社会结构，内核是“美国唯一”。由于不断炒作移民问题和强调“美国第一”，特朗普上任以来的支持率没有太大起伏，保持在40%左右，因为无论特朗普所为对错，这些选民始终相信，他是保证美国社会结构稳定的领导人。因此，孤立主义思想成为特朗普维持自己政治基础的工具。同时，在特朗普的推动下，美国孤立主义更加盛行。
第二，产业政策的注意力向内，提出与国际“脱钩”。特朗普政府孤立主义表现为聚焦国内产能，在国际贸易领域倾向短期效益，强调在国际产业链上“脱钩”，使美国拥有独立完整的制造能力。
一是恢复国内制造业。特朗普指出，自2008年以来美国制造业损失就业人数达30万人，认为全球化使美国制造业失去竞争力，要重新发动经济引擎，必须重振制造业。特朗普将回归制造业作为其六大工作重点之一，将“买美国商品，雇美国工人”作为其经济策略原则。就职几天后，特朗普政府便提出制造业倡议，并强调在未来10年内创造25万个新就业岗位，推动经济增速重回4%。一方面，特朗普政府加大对“铁锈带”各州的支持，兑现其2016年总统选举时的承诺。2017年3月，特朗普签署能源独立行政令，消除联邦政府对能源企业的不必要监管，撤销此前新建燃煤电厂排放规定，加大石化能源开采以推动就业。另一方面，为减少对进口石油的依赖，特朗普政府加大本土油气资源开发力度，鼓励企业在大陆礁层钻探石油。2015年，美国原油产量为942万桶/日。2017年11月30日，美国原油日产量达1170万桶，超过沙特和俄罗斯成为世界最大产油国；同日，美国原油出口量达到320万桶，成为原油净出口国，从而实现能源独立目标。
然而，突如其来的新冠肺炎疫情让所谓“特朗普繁荣”走向终结。疫情导致美国大面积停工停产，制造业连续萎缩，消费者信心和服务业受到冲击明显。美国商务部数据显示，2020年第一季度，美国国内生产总值（GDP）按年率计算下滑5%，较初次数据下调0.2个百分点，是国际金融危机最严重时期以来最大季度降幅。就业市场全面恶化，4月非农就业人口骤减2050万人，失业率飙升至14.7%，创大萧条以来最差表现。美国财长姆努钦称，若政府不干预，失业率可能高达20%。现实数据显示，特朗普政府不断炫耀的重振产业政策已宣告失败。
二是提出与国际“脱钩”。“脱钩”有两点要素，一是把相关产业引回美国，二是与有关国家断绝合作。前者主要指鼓励美国企业回到美国本土生产，邀请相关工业巨头到美国投资。特朗普政府推出相关财税政策，要求美国公司回国办厂，但遭到多数公司反对，收效甚微。后者主要指与中国“脱钩”，这种“脱钩”具有浓厚的政治意味。
自中美建交以来，美国历届政府均希望通过接触把中国融入其主导的国际体系中。冷战结束后，克林顿政府坚持“国家参与和扩展安全”战略，强调对中国实施接触和遏制并举的策略。小布什政府重提“力量均势”理论，通过各种手段平衡大国关系。冷战结束以来，中国政治稳定、经济强劲，这令美国意识到其长期坚持的“融合”中国计划落空。在此背景下，奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略，强调要把60%的海军力量部署在亚太地区，四处设置障碍，给中国制造麻烦。
特朗普政府则直接提出要与中国“脱钩”，在新冠肺炎疫情暴发背景下，这种势头呈现上升态势。疫情暴发初期，美国商务部部长罗斯在接受采访时称，疫情对中国经济的冲击有助于就业岗位回流美国。特朗普在接受采访时也表示，美中“脱钩”可为美国节省5000亿美元，甚至威胁要“切断与中国的全部关系”。
特朗普政府推崇“脱钩”是其孤立主义取向的极端表现，即把所有责任推卸给对方，保持自己“门户清净”。为此，特朗普政府不惜动用政治、外交、经济手段逼对手就范。然而，如今经济全球化不断走向深入，国际产业链已打造成形，“脱钩”必然会使自身从国际产业链上脱离，美国显然无法打造完全孤立于国际社会的产业体系。从中美贸易规模来看，尽管受经贸摩擦影响，2019年中美两国贸易额下降了14.6%，但仍达到5412.23亿美元。因此，特朗普政府企图与中国“全面切断关系”并不现实。
第三，特朗普政府更加强调霸权收益，其孤立主义仍具有进攻性。特朗普政府不愿为国际社会提供公共产品，却要享受国际安全和发展红利，其利用长期积累的霸权资本，在全球范围攫取商业利益。在国际贸易上，特朗普政府对多边贸易机制态度冷淡，退出“跨太平洋伙伴关系协定”，重回双边轨道，与韩国、加拿大、墨西哥等国达成贸易协议，逼迫上述国家在对美贸易上做出更多让利。这些国家如有微词，特朗普便以各种威胁逼对方就范，如与韩国进行贸易谈判遇阻时威胁从朝鲜半岛撤军等。
尽管特朗普政府采取孤立主义政策，但其霸权思维惯性仍推动美国继续追求全球霸主地位。特朗普政府既对朝鲜半岛核问题、伊朗核问题、恐怖主义等安全威胁做出回应，也侧重与俄罗斯和中国等中长期对手进行战略竞争。特朗普政府调整国家安全战略，将俄罗斯和中国视为美国面临的主要挑战。为维护自身全球霸权地位，美国不再重视与大国进行合作，甚至不惜制造摩擦和冲突。在此背景下，美国对华发起的贸易战已经超出贸易本身范畴，事实上反映了美国企图利用经贸霸权攫取更多霸权收益的贸易霸凌行为。
特朗普政府孤立主义政策背离以同盟阵营、国际交易法则甚至是自由主义为核心的外交理念，退出美国自身参与或主导的国际机制，动摇了二战后建立起来的国际秩序，撕裂了国际社会；其在国际事务上不断退缩也透支了美国多年积累的国际信誉，让自身成为国际社会的孤家寡人。由于力不从心，美国难以推动孤立主义和霸权主义齐头并进，特朗普政府的孤立主义政策势必被其霸权主义倾向所消耗。
特朗普政府回归孤立主义的主要影响
特朗普政府回归孤立主义带有鲜明的时代特点，折射出当今美国的困境与焦虑。一方面，美国出现衰落端倪已是不争事实。政治上，美国社会极化、族群撕裂、政党对立；经济上，虽然表面数据尚可，但事实上美国已经负债累累；军事上，每年7000亿—8000亿美元的军费开支仍不能保证美国的全球利益。另一方面，霸权思维惯性让“美国第一”成为特朗普政府的行为准则，其利用既有优势极力维护既得利益，对影响其霸权的国家进行打压。鉴于此，回归孤立主义成为特朗普政府对外政策的必然选择，但特朗普政府孤立主义能否让美国“再次伟大”却充满疑问。
第一，特朗普政府回归孤立主义进一步撕裂美国社会。特朗普政府重拾孤立主义揭示了美国当前保守的国内政治生态。特朗普在国内驱赶移民和国际上“退群”等举措，未受到国会的有效制约，甚至得到了保守派议员的支持，无疑加剧了美国孤立主义的盛行。但在“政治正确”上，美国的保守势力又不允许特朗普政府孤立主义走得太远。美国国会已多次通过立法形式限制特朗普政府“退群”。
从美国政治生态看，孤立主义思潮不断蔓延不仅会左右美国对外政策，还会影响美国内政走向。美国越来越内敛必然会影响国际关系走向和美国的未来。正如美国前国务卿基辛格所言，新冠肺炎疫情所引发的政治和经济动荡会持续影响几代人，各国必须在合作基础上解决当前问题，否则将面临最坏结果。无论如何，在全球化时代推行孤立主义政策，注定难以成功。
第二，特朗普政府回归孤立主义会给经济全球化带来逆向潮流。由于美国经济总量以及在金融和技术等领域里的主导地位，特朗普政府回归孤立主义，不但会影响到美国的内政和外交政策选择，也会给经济全球化带来深刻影响。在技术层面，特朗普政府正全面打压有关国家新技术产业发展，对国际产业链造成严重冲击，或将导致全球范围内在5G技术等领域出现两种系统并存的现象。
然而，这种冲击和影响应是暂时的。美国即使可以通过产业政策和贸易霸凌攫取短期经济收益，也难以全面改变全球产业链分工和布局。疫情当下，美国意图继续“脱钩”，打造国家产业结构和供应链闭路循环，这明显违背了资源、资本、人才流动的客观规律。例如，特朗普政府将众多汽车厂商搬回本土，虽在一定时期内可增加就业岗位，但由于美国国内市场有限，产品过剩终将引发经济危机。因此，在无法建立起完整产业链的背景下，美国很难与国际社会特别是中国真正“脱钩”。
第三，特朗普政府孤立主义阻滞各层面的国际合作。在国际事务上，美国不再积极参与合作，必然影响相关问题的解决。在新冠肺炎疫情防控方面，美国拒绝与他国和国际组织携手，不但影响国际抗疫进程，也损害美国自身利益。在大国关系上，特朗普政府缺乏基本的合作共识，不仅要切断与中国、俄罗斯等国的联系，而且要进行“脱钩”和全面“战略竞争”，从而严重削弱大国共同应对挑战的政治基础。在地区事务上，特朗普政府回归孤立主义让美国的对外政策充满投机性。例如，针对核不扩散问题，特朗普政府对伊朗和朝鲜采取不同应对方式，以自身好恶选择打压或接触，缺乏与国际社会的相互协调，同样难有成效。美国缺乏大国担当，他国无所适从，这在二战结束以来70多年历史中实属少见，引发国际舆论和美国国内的指责和质疑，严重损害了其全球领导地位。从美国与盟友关系看，一味要求盟国贡献，美国不再出力，必伤及二战后美国霸权赖以依托的同盟关系，导致军事同盟内部的凝聚力大幅度下降。
第四，特朗普政府回归孤立主义让现有国际秩序受到前所未有冲击。与美国历史上几次孤立主义盛行相比，特朗普政府回归孤立主义的最大不同是，美国已在全球事务中处于主导地位，难以不参与其他地区和国家事务而只追求贸易利益。然而，特朗普回归孤立主义使得二战结束以来的国际秩序受到严重冲击，需要重新构建。政治上，特朗普政府全面否定包括联合国在内的国际组织和机构，退出相关国际或双边条约；经济上，特朗普政府一直对世贸组织在内的安排表示质疑，不再热衷于多边贸易谈判，希望借贸易战为美国赚取更多的商业利益。显然，特朗普回归孤立主义让国际社会失去前行的重要动力。各种国际力量会重新实现再平衡，从而保证新的国际秩序得以尽早建立起来。
特朗普回归孤立主义必然带来国际关系的全面调整。“战略竞争”让大国难以找到有效的合作领域，特朗普政府对盟国的“多取少予”政策也会让其同盟体系受到侵害，无怪乎法国总统马克龙抱怨北约已“脑死亡”。而新兴国家的崛起必然会给国际新秩序的构建带来全新的理念和前景。
第五，特朗普政府孤立主义使中美关系正经受前所未有的考验。美国历史上的孤立主义往往不关注意识形态和国家纷争。但在对待中美关系上，特朗普政府赋予了孤立主义新的内涵，展现出了攻防两面性。一方面，特朗普政府主动掀起中美贸易战，以提高关税向中国施压，迫使中国向美国让利。另一方面，拒绝将任何利益让与中国。特朗普上台后，中美两国在各个领域的合作均出现停滞或倒退。例如，美国出台政策禁止中国留学生进入美国学校学习先进技术，中断与包括华为在内的企业技术合作，并疯狂打压中国科技公司；关闭孔子学院，阻止中国学者赴美国进行人文交流；把中国媒体列为政府代理人，加以严格控制。但从孤立主义角度看，特朗普政府对华政策又是矛盾的，既希望从中国获取商业利益，又拒绝与中国合作，使得两国关系难有稳定清晰的路线图。
总之，中美关系正经历新一轮力量平衡，旧的平衡已被打破，新的平衡仍在构建中，双方关系出现波折甚至摩擦在所难免，但特朗普政府企图采取孤立主义做法使美国单方获利，显然是不切实际的幻想。（注释略）
