拜登政府对华政策可概括为一个战略和四个支撑点，即印太战略和多边外交、同盟外交、价值观外交及规则外交。从路径上看，拜登政府继续调整全球部署，全面展开对华战略竞争，以期压垮中国，维护美国全球霸权地位。这种政策选择影响中美两国各领域合作及双边关系稳定。但要看到，拜登政府仍面临诸多棘手的内政和外交问题，其对华政策仍处在调整期。
拜登政府细化对华战略竞争
冷战结束后第一个十年，美国对外政策处于“战略纵深”状态，即美国赢得冷战胜利的“和平红利”，在横向和纵向上都没有了现实对手，此时的美国甚至考虑从日本和韩国撤出部分驻军。这一时期，美国与中国渐行渐远，停止对华多方面合作，双方围绕“最惠国待遇”、台湾问题等纷争增多。
2000年后，小布什政府试图把美国的威胁判断转向大国竞争，进而开展对华战略竞争，但2001年发生的“9·11”恐怖袭击事件让美国不得不把注意力转向全球反恐。其间，美国仍需要中国和俄罗斯等国的合作。中美合作亮点集中在军控、裁军和防扩散领域。在中美共同推动下，《禁止化学武器公约》等法律文件得以签署并生效，两国在确保朝鲜半岛无核化问题上进行过富有成效的合作。
奥巴马政府结束反恐战争，提出“亚太再平衡”战略，旨在利用中国与周边国家在领土、海洋权益等问题上的分歧，制造地区动荡。2009年时任美国国务卿希拉里·克林顿在夏威夷与时任日本外相前原诚司会谈时表示，《美日安保条约》适用于钓鱼岛。2012年，日本野田内阁宣布把钓鱼岛所谓“国有化”，导致中日关系急剧下降，这出“购岛”闹剧也中断了东北亚国家合作进程。同样，美国怂恿菲律宾提起南海仲裁案以及在韩国部署“萨德”导弹防御系统的行为，不仅恶化了中国与相关国家的关系，同样对地区稳定也造成了负面影响。
2017年12月，特朗普政府提出，中国和俄罗斯是国际社会的“修正主义者”，美国要与中国展开全面战略竞争。2019年10月，时任美国副总统彭斯阐述与中国展开全面竞争的对华战略。其间，两国除贸易摩擦不断升级外，双方在政治、经济、外交、安全、技术、人文交流等领域的关系也出现了全面倒退，对华“脱钩”的声音在美国国内不断上升。拜登政府上台后，美国细化对华政策，主要内涵包括坚持“印太战略”，利用多边外交、同盟关系、价值观外交和美国主导的国际规则束缚中国手脚，削弱中国的国际影响力。
拜登政府推行对华战略政策的路径
当前，美国正进入冷战结束后对外政策大调整时期，战略重心转向与中国进行战略竞争。根据拜登政府的相关表现，可以推断出其对华战略竞争的基本路径。
第一，继续收缩相关区域的兵力部署和减少对地区事务的干预。拜登就任总统后，尽管提出重新评估其前任的撤军计划，但并没有停止从海外撤军。根据计划，2021年5月至9月11日，美国将撤回驻阿富汗美军，一场20年没打赢的战争就此结束。拜登直言不讳地表示，撤军是为腾出手来集中精力对付中国。但是，美军从阿富汗撤离给本来就动荡不定的局势带来极其负面的影响。阿富汗塔利班攻城略地，直逼首都喀布尔；地方军阀武装割据抬头，内战一触即发；“伊斯兰国”和“基地”组织死灰复燃。阿富汗前总统卡尔扎伊指出，阿富汗又重新回到了20世纪90年代的那种动荡时期。值得注意的是，撤军并不意味着美国会放弃在该地区的既得利益。2021年5月以来，美国阿富汗问题特别代表扎尔梅·哈利勒扎德访问了乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦等中亚国家，以期寻求建立新的军事基地，作为美国从阿富汗撤军后在中亚部署军队和装备的替代选项。
同时，拜登政府明显减少了对地区事务的干预。在中东地区，美国寻求“平衡外交政策”以及与中东各国维持相对稳定的关系。为此，拜登政府作出大幅让步，以期各方重回伊核协议当中；重新提及“两国方案”，让被边缘化的巴以冲突问题重回地区议程上来。在东北亚地区，拜登政府不急于与朝鲜接触，防扩散目前在其外交日程中居于次要位置。
第二，利用“俄罗斯威胁”恐吓欧洲，将欧洲控制在自己的手中。拜登总统上台后着力修复跨大西洋关系，美国国防部长奥斯汀、国务卿布林肯加大与欧洲国家的沟通力度，试图把欧洲重新拉回旧有轨道。奥斯汀上任后的第一个电话便打给了北约秘书长斯托尔滕贝格，布林肯先后参加北约外长会议和七国集团外长会议，并将应对俄罗斯挑战作为会议主要议题。在乌克兰东部地区和黑海方向，拜登政府力挺乌克兰，向其提供政治声援和经济支持，并派出高级别军事代表团访问乌克兰。此外，北约频繁在波罗的海、东欧地区和黑海地区举行军事演习。应该看到，制造“俄罗斯威胁”从而把欧洲国家紧紧控制在自己旗下，实际上是拜登政府展开对华战略竞争的重要准备。
6月，拜登对欧洲进行长达8天的访问，从一踏上英国土地起，拜登就时时提及“中国挑战”问题，先是和英国首相鲍里斯·约翰逊发表了《新大西洋宪章》，之后又在七国集团首脑峰会和北约首脑峰会上渲染“中国威胁”。其目的就是要把欧洲国家绑定在美国对华战略竞争的战车上，但并非所有欧洲国家都认为中国是它们的主要威胁。
第三，争取美俄关系稳定，将矛头对准中国。虽然拜登在竞选时和当选后多次强调俄罗斯是美国的“主要威胁”和主要对手，认为普京是个“没有灵魂的人”和“杀手”，但其上台后却无条件与俄罗斯在《新削减战略武器条约》续约问题上达成一致，又在与普京会晤前，称赞普京是一个“睿智、强硬和值得交往的人”，力图营造良好氛围，拉俄抗中。
6月16日，拜登实现其上任后与普京的首次面对面会谈，双方在会后就战略稳定问题发表了联合声明。此前特朗普受“通俄门”调查影响，上任一年半后才得以举行美俄首脑峰会；拜登在就任总统不到半年间便约定与普京会晤，其希望俄罗斯在美中战略竞争中保持相对中立的战略意图明显。在与普京会晤及其后举行的记者会上，拜登蓄意挑拨中俄关系，称中国正在威胁俄罗斯。此次美俄元首会晤最主要成果是双方就稳定两国关系达成共识，美国希望俄罗斯在自己与中国进行战略竞争时不要插手；普京则乐见以美国为首的西方国家减轻对俄罗斯的制裁压力。
第四，全力与中国展开战略竞争。拜登政府将美国最主要的对手确定为中国，正在集中一切力量应对来自中国的“挑战”。因此，拜登延续了特朗普时期的“印太战略”，并借此对冲中国的“一带一路”倡议。白宫前高级顾问斯蒂芬·班农表示，“谁用海军和港口控制世界岛，谁就会控制世界。中国在波斯湾、吉布提、南海就在这样做”，“中国不仅把麦金德和马汉的理论结合起来，更应用了斯皮克曼的理论，即利用从海洋向内陆的沟通线，把侵略者拒于国门之外”。在班农看来，中国在海洋特别是南海上的行动，让美国无法对华发动大规模入侵，这是切断美国印太联系的关键，因而美国必须对此加以抵制。
拜登对华政策的四大支柱
上任后，拜登总统和内阁成员多次阐述对华政策。2021年2月，拜登总统发表演讲，指出中国是美国“最严峻的对手”，美国只有在符合本国利益的前提下才准备与中国合作。他称，美国将与盟友更紧密地合作，反击中国。美国国务卿布林肯指出，中美关系将是常态化战略竞争关系；如有可能，美国将与中国进行合作；如有必要，美国会把中国视为“敌手”。综合来看，拜登政府的对华政策主要由四大支柱组成。
第一，重拾多边外交。拜登政府的多边外交可分两个层面。一是重返多边国际机制。拜登政府执政后没有完全重返特朗普政府时期退出的多边国际机制，而是有选择地回归。这种回归的主要目的并不是为国际社会提供服务和公共产品，而是为了争取国际话语权和拉小团伙。在国际多边机制层面，拜登政府宣布重返世卫组织，并补齐会费，积极参与其中。其逻辑非常清晰：如果美国不在，中国就会成为世卫组织等国际组织的主导者，因此美国必须重新回归国际多边机制并牢牢把握主导权。
二是推行小团伙多边外交。拜登政府在安全和经贸领域重拾的多边外交，很大程度上属于小团伙外交。如拜登政府进一步强化美国、日本、澳大利亚和印度四国安全机制，并试图邀请韩国等相关国家加入。这明显带有冷战思维，即纠集团伙共同与中国进行战略竞争。在经贸领域，拜登政府正考虑回归跨太平洋伙伴关系协定（TPP），在印太地区打造一个高标准的贸易机制，在经贸领域展开与中国的战略竞争。
第二，推行价值观外交。拜登政府打着所谓民主价值观旗号，试图拉起反华统一战线。特朗普政府时期，美国已开始关注价值观外交对围堵中国的意义。时任美国国家安全事务助理奥布莱恩、联邦调查局局长雷、司法部部长巴尔和国务卿蓬佩奥于2020年6—7月间连续发表4篇文章，指出美国与中国在价值观方面的分歧，强调美国必须重视在价值观领域与中国的战略竞争。其逻辑是：中国是中国共产党领导的国家，中国共产党坚信马列主义，马列主义的最终目标是消灭资本主义。因此，欧美国家必须对中国进行抵制。
同时，奉行价值观外交是民主党的对外政策传统，拜登在国会经营36年，又有8年担任副总统的经历。其间，拜登多次代表美国参与了相关国家关于人权、民主和价值观的活动。高举价值观外交旗帜的目的就是把所谓价值观相同的西方国家纠集起来，共同应对所谓来自中国的“挑战”。在美国推波助澜下，北约成员国达成共识，认为中国的快速发展对西方价值观构成威胁和挑战。北约秘书长斯托尔腾贝格声称，中国实力正在快速提升，欧洲国家需要依靠系统化力量来对抗战略对手。英国、法国、德国和加拿大等国纷纷派兵，前往西太平洋地区开展军事活动。拜登在竞选期间就提出要召开所谓全球民主峰会，把与中国价值观不同的国家召集起来，共同对付中国和中国共产党。当前，部分欧洲和亚太地区国家抱团取暖或拉帮结派、搞小团伙就是在这杆旗帜下聚集起来的，美日印澳四国安全机制就带有明显的价值观外交色彩。
此外，美国带头以价值观为借口制造涉华议题，干涉中国内政，贬损中国国际形象。如美国带头编造了新疆所谓“种族灭绝”的谎言，对新疆社会发展成果进行污名化，号召抵制新疆产棉花等商品。美国还带头在香港问题上发难，通过涉港法案，公开制裁中国官员，搞乱香港之心昭然若揭。可以预见，在未来相当长的一段时期内，利用价值观问题向中国施压将成为拜登政府对华政策的主要手段之一。
第三，高举同盟外交旗帜。历史上，即使两次世界大战在欧洲打得不可开交，美国也不急于介入，只是待局势明朗后才出手。参加第一次世界大战，使得美国从一个债务国成为债权国。在二战结束后，美国通过签订军事条约，建立起全球范围的军事同盟。军事同盟是美国得以称霸世界的支柱。
冷战结束后，美国的军事同盟仍在发挥重要作用。表面看，美国为其同盟国提供安全保证；本质上，由于军事同盟体系的存在，美国得以维护其在欧洲和亚太地区庞大的商业利益。虽然美国的军事同盟体系在特朗普政府时期遭遇重创，但拜登十分清楚军事同盟在美国对外政策中的权重，在拜登及其阁员的演讲中，他们都反复强调要修复特朗普损坏的军事同盟关系。2021年2月，拜登在慕尼黑安全会议上表示，“美国回来了，跨大西洋联盟回来了。”
在亚太地区，拜登政府拉紧与日本、韩国、澳大利亚等盟国的关系。美国国防部长奥斯汀上任后便致电日本防相岸信夫，承诺美国向日本提供“核延伸威慑”，承诺《美日安保条约》适用于钓鱼岛。之后，美国又先后与日本和韩国等国举行“2+2”会议，从外交和防务两个层面拉住其在亚太地区的盟国，并与日本和韩国在美军驻防费用问题上进行协商。特别是美国对日本向太平洋倾倒核废水计划予以支持，就是为了拉住日本以对中国进行战略施压。
在韩国总统文在寅访美期间，拜登政府宣布解除对韩国发展导弹技术的限制，同时还会向韩国提供相应的导弹技术。美国政府此举一是以放松对韩国发展导弹技术的限制换取韩国政府对拜登政府相关对外政策的支持，二是把韩国的导弹技术列入美国“太平洋威慑倡议”中，该倡议寻求在第一岛链上部署陆基弹道导弹和巡航导弹。美国非常清楚，直接把导弹部署在韩国风险巨大。如今让韩国自主发展中程导弹，一旦开战，美国完全可以把韩国的导弹列入“太平洋威慑倡议”中。
第四，奉行规则外交。2017年12月发表的美国《国家安全战略》报告指出，中国正改变二战结束后由美国主导的国际秩序。因此，美国必须从秩序层面制止中国的所谓“修正主义”行为。与特朗普政府时期的对华政策相比，拜登政府似乎更有章法，要尽最大可能利用规则将中国的影响力排斥在现有国际秩序和国际体系之外。根据拜登政府设想，其奉行的所谓规则外交包含几方面内容：一是维系现行对美国有利的国际秩序和国际机制。二是回击中国近年来提出来的一系列国际主张（包括人类命运共同体理念、新型国际关系、“一带一路”倡议等）和国际机制建设（如亚投行等）。三是重新打造国际秩序和国际机制，包括主导在世贸组织（WTO）等国际多边机构的具体安排。未来，美国将强化在WTO等国际机构的话语权重。对于WTO改革，美国会提出限制和约束中国的相关条款，如国企地位、政府补贴等。美国还会打造新的国际规则，如重新加入TPP等。
拜登政府对华政策前景
拜登曾于2011年在《纽约时报》上刊文指出，“中国的崛起不是美国的终结。”十年后，拜登政府强调对华全面竞争，反映了美国政治决策层对华认知发生转变，也凸显了拜登对华政策是为迎合美国内政的需要，并不完全取决于其个人或民主党的政治诉求。分析拜登政府当前对华政策，不应为美国气势汹汹所迷惑。从多层面看，这种带有浓厚冷战思维的“零和游戏”的政策选择有其先天不足。
第一，美国教条化的外交思维模式难以适应当前时代的发展步伐。对美国来说，维护全球霸权地位是其选择与中国进行战略竞争的出发点。在中美关系由合作转成竞争的过程中，中国的发展是不可阻挡的潮流。不论是拉帮结派，还是打价值观牌，看似来势凶猛的美国，更多的是表象，以现有中美力量对比看，美国压不垮中国。
第二，美国精英政治与商业资本矛盾叠起，双方相互牵扯，使得拜登政府对华政策难以统一。作为对外政策，印太战略明显在目标、能力、决心上相互脱节。尽管美国政府、精英阶层把目光转向未来二三十年中美地位的互换，美国社会对华认知也发生变化，认为中国在“修正”国际秩序，要全面加以应对，但是华尔街的利益集团更在意眼前的商业利益，不愿意把太多精力放在二三十年后的事务上，这种撕裂将极大影响拜登政府对华政策的落实。
第三，价值观外交难有持续的效用。拜登政府推崇价值观外交，核心要义是借此拢住盟友，将看似具有相同价值观的国家纠集到一起，为美国对华战略竞争政策提供支持，深层含义是开辟对华竞争的意识形态战场。在一定时期内，美国制造价值观话题会有成效，对中国与相关国家或组织的合作造成影响。2019年后，日本通信运营商KDDI、日本软银集团、日本电报电话公司（NTT）和英国电信运营商EE、英国沃达丰公司相继宣布推迟销售华为5G手机，理由是通过对美国相关指令进行评估，其认为华为5G设备存在所谓安全风险。英国和中国在电信领域的合作一直保持增长趋势，但2020年7月英国约翰逊政府宣布暂停与华为公司就5G等技术合作，并移除华为公司在英国的设备，这与年初英国认为与华为公司合作大有益处的态度大相径庭。2021年5月，立陶宛宣布脱离中国与中东欧“17+1合作”，也是受到所谓价值观外交的影响。然而，拜登政府的价值观外交不是服务于盟友和伙伴，而是其拉帮结派围堵中国的借口。追随美国的国家不可能从中获利，如拒绝5G技术，只能使这些国家处于技术落后状态。对拜登政府来说，它注重对华战略竞争，并不在意其他国家倒退。
总之，拜登政府重拾旧有思维模式，奉行大国战略竞争政策，难以获得成功。国际政治多极化使大国或者几个国家主宰世界的时代一去不复返；经济全球化让世界产业链条紧密相接，断链等于阻绝发展；社会信息化让人类的交流随时进行，技术更新换代加快把世界变成地球村，美国修建“小院高墙”的技术垄断难以成行。放在这个大背景下看，拜登政府对华政策的目标和能力是相互脱节的。在目标上，拜登政府的对华政策反映了美国当前的焦虑，要与中国进行战略竞争；在能力上，美国今不如昔，没有足够能力发动对华“新冷战”。从根本上讲，中国的发展顺应时代发展大势，中国有能力也有决心维护自己的国家主权和领土完整，这是美国对华全面战略竞争难以奏效的关键所在。
（滕建群，中国国际问题研究院中美关系研究中心秘书长、研究员，原文载《当代世界》2021年第7期）
