【摘 要】在当前的特殊经济形势下，财政政策的重要性进一步凸显。本文在阐述财政及财政政策内涵的基础上，结合当前社会广泛关注的热点话题，分析我国当前形势下财政政策的发力方向及相关问题。本文强调，宏观调控中的财政政策要以其功能作用更多地服务于供给侧结构性改革中的结构优化，支持我国经济高质量升级发展。
【关键词】财政政策 特别国债赤字率 地方专项债券
一、财政及财政政策的定义和职能
（一）财政——以政控财，以财行政
从学术上讲，财政是以国家各级政府为主体的分配。如果把汉语中“财政”两个字拆开再合在一起，可将它表述为“以政控财，以财行政”的分配体系。“以政控财”是说一个国家的各级政府，有自己作为社会管理者的政治权力，凭借这种公共权力来控制社会总产品中的一部分，而在现代经济生活中，这都是以价值形态的财力为表现的；“以财行政”就是以财力的运用支持各级政府去履行自己应履行的职能。行政主体要做的任何事情，大到国家安全、国土整治开发，小到大家习以为常、司空见惯的事情，如建成区的照明、路面需要硬化、路标门牌号码要有标识等，都需要财力的支撑，这些东西在学术上叫作“公共产品与服务”，很难按照厂商投资取得回报的一般方式去提供。例如路灯照明，如果是企业提供照明，那么需要对照明的受益人收费以取得投资回报，但管理费用之高会使厂商望而生畏，因此只能政府来做，用所筹集的税金和其他一些收入，安排建设、运营支出，以财政分配的渠道来解决公共资源配置的问题。所以，将“以政控财，以财行政”的财政分配理解为处理公共事务的一种资源配置，就能抓住其与一般的收入分配、厂商行为、企业行为的区别。
(二)财政政策——收、支、管、平
在政府要做的分配事务里，和财政的具体业务相关的所有方针、准则，都可以称为政策，涉及的内容可以简述为“收、支、管、平”四个字。各级政府都要有组织收入的业务，这是财政分配里“钱从哪里来”的问题，而财政支出是把钱用到履行政府职能的具体事项上去，即财政分配中“钱用到哪里去”的问题。收和支都要有政策，比如税收有政策，跟企业的社会保障具体相关的“五险一金”也是财政要在政策上加以协调的。收入这方面，细化地看我国还有为数不少的行政性收费，于是在税收和非税收入上，都有政策。支出这方面，所有的支出都要依据政策取向来安排，比如对民生的保障，包括老有所养、学有所教、病有所医、住有所居，还有就业上的劳动者劳有所得，其中有财政支持的项目就是需要政府用钱的，这些都成为财政支出安排里政策的具体内容。还有管理，按照家庭理财的常识，收支需要考虑可持续的问题，最好以收入来确定和满足支出需要，财政管理也有相似之处，需要掌握好相关方针政策，在收支对称上不要打破平衡。所以，在“管理”之后还有“平衡”，但是发展到现代财政，产生了把赤字当作工具，服务于整个国民经济的供需平衡和经济长期运转中的平衡的理念，而不太注重财政的年度收支是否平衡（如果每个年度收支平衡，就没有赤字概念了），所以在现代的财政学里，赤字也被视为一种政策手段。赤字意味着一个年度里收支两相对比之下，是入不敷出的，怎样弥补这个缺口，也关联于赤字相关的机制如何优化处理的问题。
二、当下财政政策发力方向之一——提高财政赤字率
（一）欧盟3%的赤字率警戒线
所谓国际公认的3%赤字率警戒线，其实主要是欧盟成员国签马约的时候划定的，并非国际公认，美国、日本就并非以此为准。在2008年世界金融危机发生之后，3%赤字率的警戒线在欧盟成员国里全面失守，德国、法国也没守住。但这一警戒线仍然有其存在的意义。这些原来各自都有货币主权的欧洲国家，让渡了自己的货币主权而加入同一个欧洲货币体系即欧元区。欧元区运行中有一个欧洲的央行，各个国家都服从央行统一的货币政策调控。简单来说，货币政策是掌握整个经济生活中间以货币为表现的各种交易活动的媒介，经济生活在交易便利方面，需要有货币信用做媒介的流动性的供给，闸口是由央行调控的。这同时也就带来了一个问题：这些欧盟成员国在财政上仍然是有主权的，如果不对财政主权作一定的调整，即也让渡一些财政主权来服从一种欧元区各成员国的财政纪律的话，就会造成各成员国之间谁占便宜谁吃亏的考量和麻烦。假定说某些成员国不停发债、打赤字，使得债台高筑，赤字率居高不下，那么这个成员国的流动性多了，在一段时间里可以更多地花钱，但这却积累了所有欧盟成员国需要共同面对的风险因素，这一风险因素如果抬得过高，会反过来使欧洲货币联盟的稳固性受到威胁。因此，各个成员国在服从欧共体央行调控的同时，还必须要有财政纪律，让渡一些自己的财政主权来顺应欧元共同体可持续性的需要。举债往往很大程度上是为弥补赤字的，因而公共部门负债率跟赤字率有较密切的关联，负债成为弥补赤字的一个筹集资金的重要来源，为了不让一些国家无所顾忌地举债，于是将赤字率划出一个3%的警戒线，同时划出公共部门负债率60%的警戒线，按照这样的财政纪律来协调各个国家的财政分配行为。这两条警戒线从未获得国际公认，在金融海啸上升为世界金融危机以后，美国的赤字率曾经接近10%—当然这是在调控需要的情况下不惜把赤字率抬得相当高，之后压力缓解，美国的赤字率又往回调了，但平时也是从来不考虑所谓3%的界限的。日本就更特殊了（关于其特殊性的原因分析这里不作展开），从来不考虑3%的赤字率警戒线的约束意义，也不考虑与之同时存在的60%公共部门负债率的警戒线，其公共部门负债率高得离奇，多年来高达200%以上，最高时接近250%。这些可以说明，所谓3%的赤字率，并不是由严格的学术论证形成的国际公认警戒线或预警线，绝非不可逾越的红线，而是欧盟维持财政纪律的一个整数关口。
（二）当前中国提高赤字率的必要性及其空间
中国在过去的传统体制下，认为应该坚持年度财政收支平衡，在财政政策上不奉行赤字政策，并不把赤字作为一个可运用的工具。改革开放以后，实践中间有很多的矛盾，使得我国财政出现了连年赤字的情况，后来就有学者开始借鉴国际上的经验，把理论联系实际，认为赤字作为一个政策工具是可以考虑的，赤字服务的是全局的平衡，不用太在意财政收支账面上短期的平衡，即直观上财政年度不发生赤字的平衡。这种政策理念在中国实际上是相对普遍地被接受了。千年之交之后我国赤字水平有高有低，总体来说，每个年度财政部对全国人民代表大会的预算报告，以及最后的决算，都是发生赤字的。那么在实践上，可认为中国的管理部门无形中将欧盟3%的赤字率警戒线作为在中国可借鉴的控制关口——这是一个很有意义的参照系，这些年极少看到全国两会上公布的年度预算收支安排里赤字率在3%以上的。在应对亚洲金融危机冲击的较为严峻的形势之下，曾经有过一次3.1%的赤字率，那年实际执行的结果是3%，就压在这个整数关口上。2019年，我国公布的赤字率是2.8%，2020年，又有着特殊情况，新冠肺炎疫情对经济发生严重冲击，使学者们已经普遍认为需要把赤字率抬到3%以上。笔者认为赤字率突破3%是有必要的，合乎当下应对经济下行的形式要求、特别是适应疫情冲击带来的力促经济升温客观需要。但财政管理部门本能地会希望在积极之上还要稳妥，赤字率适当提高，但未必一下子就抬得非常高，应该会权衡地匹配一些其他的措施来实施财政政策，使得2020年更加积极、有所作为的财政政策，也兼顾防范风险的中长期考虑。
（三）财政赤字的功用
赤字是在整个收支盘子两相对比以后弥补入不敷出的缺口。所以，以赤字补上缺口，不能说补的缺口就是结构里的哪一块，而是支持了整个收支盘子通盘的结构化安排。但如果弥补赤字的来源是公债，公债在弥补赤字之前，所拿到的资金其实一般比弥补赤字的规模更大，多出来的部分是用以支持一些建设项目、公共工程基础设施等，年度借新债还旧债的还本如果没有别的来源，也需要用公债去支持这部分开支。所以，公债要考虑公共工程项目的开销、年度还本的开销，再加上弥补赤字的开销。所以，公债资金使用结构里，就可以分得出哪些是用在了公共工程上，哪些是用在了公债还本上，哪些是用在了赤字上，但还是分不出赤字这笔钱到底支持了整个财政支出盘子里的哪一块。整个支出盘子里有改善民生的科教文卫、社会保障，有特定情况下建设性的一些开支，如一些重点工程建设，包括以一部分资金支持大型骨干企业的技术改造等等，还有维持整个国家机器、各级政府运转的“维持费”这类开支。赤字是补了所有这些开支合在一起的一个大盘子运行的资金缺口。
三、当下财政政策发力方向之二——发行特别国债
（一）特别国债之特别之处
2020年是我国历史上第三次发行特别国债，前两次是1998年和2007年，是发生亚洲金融危机和世界金融危机后初期的两个属于“非常之时”的年度。今年同样是“非常之时”，原本我国经济发展阶段转换伴随的下行过程中，碰到了中美贸易摩擦升级带来的一些挑战性问题，下行压力加大，而今又有了这一突如其来造成巨大冲击和损失的新冠肺炎疫情，更是雪上加霜，使得整个中国经济运行受到了急剧下挫的不良影响。虽然中国本土已基本控制住了局面，但是国外的情况则是此伏彼起之势压力越来越大——在全球化的局面下，中国和外部世界的互动，实际上是基于一个大的产业链，这些影响对于中国的冲击非同小可。非常之时要有非常之策，积极财政政策上的非常之策，就包括中央政治局会议已明确指出的特别国债的发行。特别国债不走常规的国债路径，不纳入每个年度财政对人民代表大会报告的国债规模控制统计口径之内，而是另外列一项，其特别之处，首先就在于其特殊的资金来源考虑和账目处理。
当年在亚洲金融危机冲击中，朱镕基同志在1998年的两会上正式出任国务院总理，一季度的财政数据出来之后，“非常之时”特征十分明显的情况之下，他下决心实行预算调整方案，发行长期建设国债。这种长期建设国债，还是常规口径里的国债，同时，又有一个2700亿元特别国债的发行安排，用以给工农中建四大银行补充资本金。因为当时国际上有看法是认为中国最主要的银行机构工农中建资本充足率不够，“技术上已经破产”，按照巴塞尔协议的标准，中国整个银行系统的信誉度已不值得让市场人士有好的预期。言下之意就是中国的情况非常危险。在考虑到和巴塞尔协议对接的必要性之后，我国在长期建设国债之外以发行2700亿特别国债的方式，取得这笔资金，给工农中建补充资本金，使其达到巴塞尔协议的标准。那么中国主要的银行技术上已经破产的说法，就不攻自破了。当时工农中建有大量花不出去的存差，因为经济下行，预期不好，市场主体不敢从工农中建取得较多的贷款。特别国债就是从存差里切出2700亿，然后又把钱分别打入这四家银行自己的资本金账户，有人觉得这怎么如同变戏法一样，但其实每一步都是符合国际规范的。钱转了一圈，实际上增加的是中国公共部门广义负债率空间的占用率，在中国公共部门负债率还相当低的情况下，因此而风险也低——特别国债的期限比长期国债更长，是30年，2700亿在当时是一笔大钱，但30年后还本的时候，并不会造成多大压力。运用国家信用和财政对国有银行的注资，使得每一步都符合规范，实际上解决了现实中的一个重大问题。特别国债管理上的好处，在于不是常规国债的口径，不计入赤字率，是特别处理的，那么就没有必要在每个年度里都做可比性的考虑，因此不影响赤字率的常规比照及其管理上的延续性、可比性。
（二）2020年特别国债的功用
笔者的基本观点是当下特别国债的资金，第一重点考虑的不应该是如何直接支持消费，而是要对应于建设项目，与中央特别强调的新基建形成对应性，更好地支持在疫情严重冲击之下应保持的中国现代化中长期目标追求的实现能力。当然也要注意消费，但消费是被经济生活中间的活力和市场上相对普遍的向好预期所带动的购买力的释放。如果只刺激消费，一时能见效，时间长了是没有可持续性的，因为消费的资金来源是民众的收入，需要的是经济生活有活力和可持续性，而其源头是投资和有效投资形成的资本，以有效的资本形成支持的经济发展，特别是现在必须追求的升级发展和可持续的高质量发展。这样重要的相互关系在逻辑上是不能放反的：以有效投资，增加经济活力，增加经济发展的后劲，形成可持续性，带动民众收入增加，使民众预期向好，敢于花钱，民众有效支付能力的潜能，表现为市场上消费活动的活跃。政府也可以消费券的形式刺激消费，但这不是主打事项。2020年极为重要的短期救急纾困，使用资金首先应考虑的是动用失业保险滚存结余、全国社保基金理事会战略储备资金中的一部分，以及财政支出结构调整中可加大的救急财力，如果认为特别国债成规模的发行主要是用以筹集短期救急资金和支持消费的，这并不是一个正确的逻辑关系。
四、当下财政政策的发力方向之三——增加地方政府专项债券规模
当前，地方专项债在加快发行进度。积极财政政策在加强，地方专项债力度也会有所提升。2020年具体发行规模，将会在今年“两会”后明确。
地方债中的专项债，是对应于一个个确定了的项目，资金戴帽下达。专项债所对应的项目都是公共工程、基础设施等，但未必完全是旧基建，有些新区、增长极区域，已经在项目上包含新基建的内容。因此在特别国债筹集资金以后，更多的重点要放在主打新基建这一支持高质量发展、升级发展的投资事项上，但也不能说完全不涉及老基建，因为新基建在物理形态上和传统基建是会打成一片的。比如，设想支持5G的一套硬件设施的建设集中在一个新的开发区，里面有数据中心和其他的人工智能开发中心等等，这都是新基建，但是这个开发区一旦形成气候，周边的房地产会顺应进入向上发展的过程——一般配套的房地产，以及架桥、修路、公用设施与学校、医院、商业网点的配套等等，被人认为是老基建，却不能否定其重要的、不可缺失的配套作用。综合开发在资金上是不宜截然划开来说的，不可能开发事项一刀两断，专项地方债就只做老基建，特别国债就只做新基建。新基建投资可能会带动着周边的一些项目跟进，跟进的时候也不排除资金调剂使用、结合使用，有时候是拼盘项目，有时候是打包项目，总体来说是形成一定的重点，在各个具体场景下有一定的协调配合，甚至是相互渗透、相互融合，这是实际中可能会发生的一种情况。而对于市场预期而言，特别国债显然是会抬高市场预期的，原来市场上的预期不好，一旦特别国债发行后，新基建要带动经济发展，整个经济景气会得到向好支撑，预期向好则一般的投资增多，民众也就更敢消费了。总体来说，这是一种国民经济中值得肯定的相互影响、良性循环。
五、当前的两个热点话题：消费券的发放及对小微企业的支持
（一）消费券的发放形式及效果
关于发放消费券的问题，是近期各方讨论的一个热点。现在多地推出的累计数量已相当可观的消费券，并不是政府直接把钱花出去，更多情况下是政府参与，给予补助，推进商家促销交易，而且有些地方的发放形式，只是针对社会特定成员，要参加摇号，带有彩票娱乐性质；具体在不同的消费事项上，也有各种各样技巧上的设计。说这种类型的消费券，其实大体是政府补助式的商家促销，可能更加符合实际生活中的案例。
政府作为完全责任主体来对民众发放消费资金，过去也有一些先例。中国台湾曾经给每个社会成员发放几千台币——原本从财政政策上来说，没有区别就没有政策，优化收入分配还要讲抽肥补瘦，这种按人头每人固定地发一份钱的方法，政策效应可能不会太好，但因为操作简单，管理上成本很低，容易受到认定，别的地方也就愿意仿照。后来澳门特别行政区因为赌博业很有特色，进行“结构调整改革”，给好几家赌场发了执照，这几家都积极地在澳门新建赌博场所。比如金沙是新建成的非常豪华的一个赌场，8个月就收回投资，一年下来有4个月是净赚收入。当时大陆开放“一日游”“自由行”，很多大陆游客在赌场参加赌博活动，而澳门政府对于赌场抽税很重，政府收入迅速上升，到了年底盈余非常多，于是给澳门每个人发一笔钱，数量还挺可观，说起来是“皆大欢喜”的——把年度财政收入的盈余花掉一部分，也可以称为“发红包”，这“红包”来自政府金库，没有花商家一分钱。将这种完全由政府出钱的方式称为“消费券”，也未尝不可。类似的方式，中国香港也有，新加坡也有。美国现在明确表态，也要发放这种钱，但是有年收入水平的限定，有别于台湾和澳门的案例，政策设计更合理，但是需要甄别，管理费用上会高一些，但美国多年来信息管理系统已经相当成熟，个人所得税信息系统内可以清晰地掌握各个家庭的收入水平。所以，这是适合美国国情的一个设计。
中国大陆个别的局部有过这种先例。前些年东莞曾经是完全由政府出钱，按人头不加区分地每人发一笔钱，当时不叫消费券，但和现在很多人理解的消费券概念相通。但是带来的问题是人头难以认定，按照东莞户籍是一百多万人，而东莞实际的常住人口接近一千万人。东莞是珠三角典型的超常规发展区域，由一个县级单位迅速成为地级市，但特殊在是一个不设区的地级市，市下面是若干个镇，户籍人口占常住人口的比重只略大于1/10。一般来说，最需要得到扶助的是东莞所谓的“打工仔”“打工妹”，这些人没有户籍，是低收入阶层或者低中收入阶层，即相对来说弱势群体比较多的阶层。因此当时按户籍人口发钱，难以较好地体现政策效应，也就没有什么可重复性。
前些天多地累计47亿元的消费券的发放，对于中国消费的全社会商品销售总盘子来说，还是很小很小的一个零头。因地制宜地再多做一些尝试，也未尝不可，可以借鉴美国过去给低收入社会阶层发放的配给券，也就是一种消费券，它被称为“coupon”。美国政府按照所掌握的各个家庭的收入数据，在低于一定标准的对象群体里发coupon，用以在超市购买牛奶、面包、鸡蛋等等，不可能形成新的储蓄，也可以避免一些低收入阶层将钱用于喝酒赌博等其他用途而没有达到改善生活境况实际政策目的的情况。相比较来说，发现金容易出现用途的扭曲，管理成本很高。发放这种类似的配给券，进超市可以买食品，有利于最大限度地防止扭曲政策效应，切实落在政策扶持特别看重的低收入群体的头上。中国政府可以借鉴美国的这种经验。在中国，特别是现阶段总体人均财力还相当低、反映居民收入差距的基层系数却已很高、财政又已十分吃紧的情况下，不具有按人头全覆盖直接发放现金的必要。对低收入阶层需要进一步提高低保标准，使其境况得到进一步好转，在实现全面小康的最后阶段，做实贫困人口脱贫的事情，精打细算地花钱，财政要过好紧日子。综合考虑之下，笔者认为比起按人头普遍发放现金的方案，还是应该考虑区别对待，哪怕多花一些管理成本，还是应采用更合理的政策设计。至少应该区别低中收入阶层和中等收入以上群体，分成两块。当然，根据区域特点和阶段性要求，做以政府补助方式鼓励消费的商家促销，也可以兼顾。
各地方政府有各自不同的情况需考虑，中央定一个方案一刀切式处理，并不是好办法。对于财力不足的欠发达地区，财政上早已有“转移支付”的概念，中央要考虑以自己的可用财力更多地支持欠发达地区，这些年来一直在增加力度、改进方案，使其更加合理、更加优化。在当下显然还要做更多转移支付方面的努力，来扶助欠发达地区和低收入阶层。
（二）支持小微企业的财政政策
中国在有关管理部门注册在案的企业法人已超过一亿，小微企业占总数中的绝大多数，其中真正的大型企业充其量几十万家，中型企业多一些，但也只有几百万家。所以，九千多万以上的市场主体，都是小微企业。从全局来看，政府可以重点支持一些有支撑意义的大企业，但是无法对小微企业一家一家地给予支持。对于中小微企业，会有一些带有普惠性质的优惠，比如企业所得税，中小企业可以享受减半征收，小微企业可以适用优惠性质的“简易征收办法”。受疫情影响，小微企业是最困难的，餐饮业、旅游服务行业、家政服务等无法开展业务，管理部门已宣布了一些有针对性的税、费、租金免交或缓交的办法以利纾困。中央层面安排银行体系发放的优惠贷款，是先用于救急，支持重点企业，接着让这些优惠贷款在财政贴息情况之下，惠及更广大的小微企业。在不同地方政府辖区之内的小微企业，就要注意自己所在地的地方政府公布的相关信息，积极向有关管理部门的管理环节，申请得到这种优惠的贷款。这种贷款是财政贴息，等于财政与货币政策配合，在货币政策更多调节总量的同时，财政以贴息方式定向体现资金用途的结构优化。各个地方办理小微企业优惠贷款的进度如何，规模多大，可以分到某一家企业有多少钱，情况可能会千差万别，其中不排除会有一些偶然因素的作用，但小微企业应该积极关注和申请这种优惠贷款支持。
六、财政政策仍有加码空间
对现在货币政策方面的作用，也要充分肯定。货币政策应更多体现它的灵活性，体现其在服务全局的大取向之下，在降息降准通道上的“相机抉择”，但是货币政策总体调节的是银根的松紧、流动性的高低，是总量型调节，在有更多货币可以在市场上发挥媒介作用之外，财政政策的重要性正进一步凸显。因为财政政策除了配合货币政策在总量上给经济升温，还可以更多地考虑区别对待，突出重点，兼顾一般，一般来说其在结构优化方面的功能是不可替代的。不能指望货币政策发挥很多优化结构的功能，顶多做点儿定向降准，而在货币政策进一步于降息降准通道里相机抉择之外，还有财政政策发力产生更大作用的空间。在适当提高赤字率、加快地方专项债的筹资，以及准备出手有重大影响的特别国债等等事项的时候，在运用资金的支出方面，财政应有更多讲求。比如，对于发放消费券的方式，各个地方可以有区别地来操作，作为选项之一；在投资、消费的结构优化方面，财政政策要更多担当政策功能作用，其主力型的优化结构的政策功能是不可替代的。所以，要更多体现财政政策怎么服务于供给侧结构性改革中的结构优化，支持高质量升级发展。具体的方案和做法，还要于各个地方政府辖区定制化。因为，货币政策是一个垂直系统，比如央行规定的基本利率、存款准备金率，全国都得按照同一规则来；但财政政策不一样，财政是分级的，中央、省、市县，各个特定的财政层级上，都可以也应该给出必要的一些区别：中央当然是最高层，往下到省、市县，都有分权的概念。分权就是有政策的弹性空间，有在大的取向之下优化结构的职责和发挥创造性的必要。财政政策在分级财政框架之下如何做好这种各个地方辖区、各个层级上定制化方案的设计，是一种现实考验。这种定制化的方案，不可能是按一个模子、一个特定的设计到处去套用，一定要在每一个地方政府辖区力求体现出因地制宜、高标准、高水平，总体上要符合中央的现代化战略，优化国家治理，在具体的设计和执行上又要有积极的建设性和创造性。这个挑战性，就是供给侧结构性改革内含的一种挑战性，必须在这方面积极总结经验。照猫画虎，必流于懒政、庸政，因为各个地方政府辖区的差异性还是相当明显的，一定要有定制化的高水平的方案设计。
参考文献
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