随着中国经济发展进入新的阶段，财政政策也面临着新的挑战，需要做出新的转变。本文将分三个部分来讨论新阶段的中国经济与财政政策。第一部分讨论当前中国经济发生的重大变化，由此对于财政政策的调整也提出了相应的要求。第二部分讨论财政状况，尤其是财政支出结构的变化和当前地方财政面临的困难。第三部分结合上述两方面的分析，提出新阶段优化财政政策需重点关注的三个问题。
新阶段的中国经济
1.国内外挑战
当前，中国经济正处于应对内外挑战的重要时期。首先是新冠疫情的后遗症，2022年疫情防控转段后，疫情给我们带来的影响依然没有消退。这表现在多个方面。
第一个体现是疫情对地方财政产生了比较明显的影响，财政支出明显增加，而收入则刚好相反，导致较大的收支缺口。这部分缺口主要是疫情带来的，也是地方财政陷入紧平衡的重要原因。如何解决这个问题，面临以下挑战：如果由中央政府出面解决，有可能带来道德风险；如果全部由地方自行解决，会给地方政府带来相当大的额外压力。因为即使没有新冠疫情，地方政府本身就已经面临财政困难。
地方财政压力加大不仅减弱了它们支持经济发展的能力，还可能影响其他经济部门，比如地方政府对企业的欠款比较严重。企业本身已经受到了疫情的较大冲击，面临财务困难，如果地方政府不能及时支付工程款等欠款，企业面临的压力会加大，进而导致企业的投资能力下降和信心不足。
第二个体现是疫情直接冲击企业和居民部门。在疫情期间，由于很多业务受到影响，企业收入减少，但员工的工资要照发，其他的成本也要照常支付，再加上地方财政的间接影响，导致企业资产负债表变得更脆弱。对居民来说，有一些居民一段时间内找不到工作，积蓄花得比较多，于是变得不太愿意消费或者不敢消费，甚至没有能力消费。这是疫情对部分企业和居民的资产负债表产生的直接影响，进而影响着有效需求和经济活力。
第三个体现是疫情冲击对供应链布局的潜在长期影响。在疫情期间，有些地区实施封控政策，生产出现减速甚至停滞；如果这些地区处于供应链上特别重要的环节，就会对整个供应链带来很大的冲击。疫情是罕见事件，未来不一定会再次出现。但是企业在做经济决策时，会担心万一出现类似事件，供应链是否会再次受到冲击，因此会提高对供应链韧性的要求。微观上企业的决策，累积起来就发生了供应链整体布局的调整。中国是全球供应链很重要的一个环节，在其中所占的比重较大，可能受供应链布局调整的影响也比较大。
其次是外部环境的变化，也表现为多个方面。一是外部需求减弱。一些国家在疫情期间推行了大规模刺激政策，一定程度上推高了通胀，各国央行不得不采取措施来控制通胀。在这种情况下，需求就承受了一定的压力，显得较弱。二是全球贸易继续受阻。全球贸易从疫情前就开始受到明显抑制，走出疫情后，全球贸易并没有好转，反而在总体上比2022年增长得更慢；在2021-2022两年正增长后，2023全球贸易收缩5%。三是地缘政治带来的供应链调整，这对我们的企业来说也是一个外生冲击。所有这些都会对经济产生负面影响。
2.结构转型的阵痛以及政府监管和治理的变化
除大家普遍知晓的上述疫情的影响、外部变化的影响之外，我们还要特别强调结构转型的阵痛。
十年前，中央第一次提出“三期叠加”的说法。三期叠加的第一个“期”是经济增速的换档期，中国经济增速从之前的两位数，后来逐渐下调到8%、7%，甚至6%、5%，这是随着经济发展水平提升必然会出现的现象。换档带来的冲击大多数人已经习惯，其影响虽然还有，但是没有以前那么严重。
第二个“期”是财政刺激的消化期。2008年全球金融危机爆发后，中国实施了非常强有力的“四万亿”财政刺激计划。这次财政刺激是非正常情况下发生的，因而不是常规的财政刺激，至少刺激的强度并非正常强度，所以会带来一系列要消化的问题。
第三个“期”是经济结构变化的阵痛期。当前，人们感受到的结构转型阵痛不比十年前轻，甚至比十年前更重。为什么？其中特别大的一个变化是房地产。2023年全国房地产开发投资比2022年下降9.6%，房屋新开工面积下降了20.4%。房地产行业是中国经济中体量特别大的一个支柱产业，有很长的上下游产业链，当这个产业面临大冲击的时候必然会影响产业链上的各个环节。短期内，市场还找不到一个新的行业可以取而代之。
结构变化通常是渐进的，为什么房地产的变化会这么突然呢？那是因为它的资产属性。资产价格虽然受基本面的影响，但很大程度上也受预期或情绪的影响。目前中国经济中的投资渠道并不多，如果大部分人都认为房地产能增值保值，是很好的投资标的，那么房地产业就会发展得不错。但是，如果因为某些原因，人们的预期突然变化，觉得房地产不再是好的投资，那么投资人数就会变少，带来价格的变化，价格变化又会使人们进一步采取观望态度。这些预期因素对房地产的价格有极其重要的影响。
我们的政策制定者很清楚预期因素有多重要，所以一直努力在居高不下的房价和房价突变可能带来的风险之间谋求微妙的平衡，力求用时间换空间慢慢挤掉房价中的泡沫，以实现房地产业的“软着陆”。这也是人人都希望发生的，但“软着陆”技术性要求很强，稍微心急一点并采取一些措施，就可能会使预期突然之间发生剧烈变化，且很难止住。
同时，如图1所示，联合国发布的《世界人口展望》对中国未来人口的展望在2019和2022年间产生了显著的变化，这也会影响人们对我国房地产行业长期前景的预期。总之，由于人们的预期不那么容易被调控，所以房地产业的“软着陆”相当困难。
图1 2019和2022年中国人口展望的变化
资料来源：联合国经济和社会事务部：《世界人口展望2022》和《世界人口展望2019》。
房地产的非平稳波动对地方财政提出了严峻挑战，因为地方财政对土地的依赖性还比较大。结构转型可能使土地财政突然受到影响，出现较大幅度的下降，这会进一步放大结构转型阵痛对经济的影响。
除了上述与房地产相关的结构转型，我们还会观察到经济中一些微妙的转型，但是不能把它们看作通常的结构转型，我们可以用一个新词来描述它们，即监管密度或者强度的转型。
改革开放早期，我们的经济结构相对比较简单，我们生产很多鞋子、衬衫之类的制造品用于出口，那时候面临的困难是怎么克服贸易中的一些摩擦和贸易保护等，企业面临的监管强度相对不大。但是，随着经济发展和产业升级，简单制造业占比越来越小，一些新的产业占比越来越大，比如数字经济。
每个国家都知道，需要对平台企业实行一定程度的监管。但是，每个国家都发现，这类企业的监管很难。随着需要高监管强度的行业所占比重越来越大，就对治理提出了越来越高的要求。对平台企业的监管更是一门技术活儿，与上述管理房地产市场的预期一样难。
实际上，对平台企业的监管在全世界都是新生事物，因为现在的平台和以前的平台大不相同，它们的生态非常复杂，存在很强的外部性，可谓牵一发而动全身。监管也需要持续学习。如果在学习过程中我们比较心急，就可能带来一些预期外的负面影响。从低监管强度的经济体转向高监管强度的经济体，是一个结构转型，需要治理能力的大幅度提升。但是，治理能力的提升通常并非易事。
与政府治理相关的另一个结构转型是，我们正在努力实现从高速度增长向高质量发展的转型。这个转型的说法特别好。我们以前片面追求增长的高速度，忽略了人与自然的和谐共生，忽略了收入分配等等。我们现在不满足经济增长速度，而是要高质量发展，要兼顾多个目标。这同样给政府治理带来了巨大挑战。以前地方政府是以GDP为主的单目标管理，对地方政府的考核中，GDP占很大的比重。
而现在，要实现多目标的高质量发展，我们不仅希望地方经济增长，又希望实现共同富裕，还希望减少污染等等，总之，有一个很长的目标清单。地方政府需要同时实现多个目标，难度自然比实现单个目标要高得多，需要在各个目标之间进行协调平衡，也需要对各个目标的权重形成共识。上级政府经常派专项督查组来督促地方完成各个目标，但是各个督查组侧重点不同，并不一定充分考虑多目标的协调平衡，这可能会使地方政府实现多目标变得更加困难。
中国在经济发展过程中一直强调，既要市场发挥基础性作用，也要让政府起一定的作用。政府的作用是什么？是要解决市场解决不了的问题。包括一些规则如果与经济发展相矛盾，就要优化这些规则。但是，优化规则比较难，所以在过去的治理中，一定程度上允许地方政府“特事特办”，遇到以前没有出现过的问题，先解决问题，然后慢慢完善规则。Bai et al（2020b）和白重恩等（2021）指出，在过去的经济发展中，“特事特办”起到了一定的作用。而现在，“特事特办”带来了很多弊病，我们希望消除这些弊病。因此，要从“特事特办”向普惠性制度优化转型。
综上所述，结构转型的阵痛来自多个方面，产生了多个方面的影响，对政府治理提出了更高的要求，带来了一些新的挑战。
3.中国的特色和机会
尽管如此，我们依然有很多特色为我们提供了非常好的发展机会。
第一个特色是巨大的体量。大体量更容易带来规模经济。当然，这是以国家之间的边界带来流动障碍为前提的。如果国家之间的边界不造成流动障碍，那么国家大小就不重要，一个小国中的企业可以像一个大国中的企业一样从事创新，创造价值。但是，国家边界效应总是存在，而且不少国家会人为制造障碍。
有些创新最容易在边界之内实现价值，因此国内市场很重要，一个大市场能让企业的创新得到更大的回报。大市场也给整体经济带来了韧性，只有大市场才能有比较齐全的产业门类，否则很多产业不成规模，而产业门类齐全又使得整体经济韧性较强。当外部冲击对我国产生影响时，国内的产业门类可以互相补充，从而减缓冲击的负面影响。
但是，大市场也会带来挑战，包括地区之间的差异很大，所以在治理上要尽量避免“一刀切”。因为地区差异较大，“一刀切”的成本比较大。在对外方面，规模大的好处是，有底气；但坏处是，可能会对其他经济体产生比较大的冲击，引发它们的担忧和防范。比如，最近欧盟对中国生产的电动汽车考虑实施限制，其中的一个可能因素是，他们担心中国快速增长的电动汽车生产会冲击他们的汽车产业。
曾经有一个说法叫“中国价格”，是指中国生产了什么产品，这些产品的世界价格就会下降，因为中国的供应能力太强，而中国购买什么产品，这些产品的国际价格就会上升，因为全世界的供给至少短期内难以满足中国突然增加的需求。这就是体量大给我们带来的挑战。
第二个特色是我们有丰富的人力资源，这为创新提供了良好的条件。学术界把创新划分为从0到1的创新和从1到N的创新，前者是指从无到有，后者是指从小规模到大规模。中国在从1到N的创新上有无可比拟的优势，因为我们的工程师很多，创新者也很多，那些琢磨创新的人可以聘请大量的工程师，把每一个细节研究透彻，逐渐改善工艺，每个环节改善一点，集腋成裘就形成了非常大的竞争优势。这是中国的优势。
另外，我们的高储蓄率使创新有足够多的资金，我们的消费者对新事物特别开放，新产品出来了消费者总会积极拥抱，我们的基础设施也相当好，减少了很多方面的成本。
政府在各方面发挥作用，在有些方面发挥正面作用，当然不可避免也会起到一些意想不到的副作用。比如，当各个地方政府都努力培育同一个产业时，这个产业就会出现产能过剩，这是我们要注意的一些问题。
4.高质量发展的要素
我们认为高质量发展包括四个要素：
第一是基于创新和效率提升的发展。关于效率，我们可以看一个指标，即投资回报率。在2008年之前，投资回报率基本稳定，但是2008—2016年，投资回报率出现了下行趋势，2016年之后，随着供给侧结构性改革，投资回报率有所回升，但是新冠疫情之后，投资回报率再度下行（见图2）。要实现高质量发展，就要有比较高的投资回报率，这是我们当前面临的一大挑战。
图2 中国的投资回报率：1978-2022年（税后并且剔除价格因素之后）
资料来源：白重恩、张琼，中国的资本回报率及其影响因素分析，《世界经济》， 2014(10)；及作者后续结果更新。
第二是以人民为中心的发展，这包括满足人民的物质消费和精神消费需求，特别是物质消费。高质量发展就是要让居民能够享受更多的发展果实，让居民消费占GDP比重更高一些。如果将中国居民消费率与全球主要经济体比较，可以看到，大部分国家的居民消费率都比中国高（见图3）。国际比较表明，中国在提高居民消费水平方面还有较大空间。
图3 主要经济体居民消费占GDP比重比较
资料来源：根据世界银行数据绘制。https://data.worldbank.org/indicator/NE.CON.TOTL.ZS。
如果单看中国，2000—2010年消费占GDP比重在下降，之后有一段时间在上升，后来又趋于下降。这与很多因素相关，其中之一可能是财政。在消费占GDP比重上升的这段时期，我们看到居民可支配收入占GDP的比重也在上升，居民消费占GDP的比重和居民可支配收入占GDP的比重基本上同步变化，只有一两年的差异。居民消费还与基尼系数相关。如果能通过财政政策实现基尼系数下降，居民可支配收入上升，那消费就会增长。
Bai et al (2020a)指出，2009年后一段时间，我们加大基础设施投资，而基础设施投资创造了很多就业机会，尤其是为教育水平不是很高的人群提供了就业机会。从住户调查数据可以看到，在“四万亿”财政刺激计划及之后几年中，学历越低的人群收入增长越快。这笔庞大的投资虽然效率不高，但它促进了居民收入和劳动报酬的快速增长，一定程度上缩小了收入分配差距。这对我们的财政政策有一些启示。
当然，高质量发展还涉及绿色发展、统筹发展与安全等问题。这些问题本文不做重点讨论。
总之，新阶段的中国经济既有阵痛也有优势，我们要发挥好这些优势实现高质量发展。新阶段财政政策要为实现高质量发展起到正面的积极推动作用。
当前的财政状况
新发展阶段追求高质量发展对于财政政策提出了新的要求，而我国的财政运行也在发生很多变化，本文主要关注财政支出和地方财政情况。
1.财政支出结构
首先看全口径财政支出占GDP的比重，这是财政的总盘子，衡量的是财政在国民经济中支配的资金份额。所谓全口径，即不单单是一般公共预算支出，而是把四本预算以及一些隐性债务对应的财政支出都加总起来，这才是国际可比的口径。
如图4所示，总体上看，在20世纪90年代中期的低谷期之后，中国全口径财政支出占GDP的比重持续上升。2019年，中国全口径财政支出占中国GDP比重约为38%，仅次于“大跃进”时期。当前财政总盘子事实上已处于历史高位，完善财政政策对于高质量发展至关重要。
图4 全口径支出占GDP比重
资料来源：汪德华、李冰冰，2023，从单峰到双峰--1953-2019年中国财政支出结构大转型，工作论文。
这些支出都流向了哪些领域？汪德华、李冰冰（2023）将财政支出分成三类：一是基本政府职能支出，如外交、国防、公共秩序和安全、地震事务、节能环保，等等。没有这些支出，政府不能正常运行。二是一些经济建设性支出，如农林水事务、交通运输还有就业等等。三是社会福利性支出，如教育、社会保障、医疗卫生、计划生育等等。他们按照这一分类方法，遵循纵向可比和国际可比的原则，研究了中国1953-2019年间全口径财政支出结构的转型历程。
汪德华、李冰冰（2023）的研究发现，经济建设性支出在“大跃进”时期最高，随后下降并在较长时间段内维持在一个比较高的水平，改革开放以后这类支出有所下降。这类财政支出的占比到20世纪90年代中期达到一个新的台阶，并基本稳定在这个水平上。而社会福利性支出占财政支出比重在不断上升。
改革开放前，经济建设性支出一支独大，但是现在经济建设性支出和社会福利性支出基本上持平；剩下的是基本政府职能支出，占比约在20%左右，且比较稳定。这三类支出占财政总支出的比重的演变趋势，与它们占GDP比重的演变趋势是一致的。只不过财政总支出占GDP的比重在1994年之后逐年上升，所以三类支出占GDP的比重基本上也都在上升，其中社会福利性支出和经济建设性支出上升得更快一些，尤其是社会福利性支出最近几年保持较快的上升。
以上是不同时期的财政支出比较，下面来看看中国和其他经济体财政支出的比较。如图5所示，经济建设性支出占财政总支出的比重，中国遥遥领先于其他经济体。1995年以来，中国经济建设性支出占全口径财政支出比重在波动中下降，2019年为35.6%。IMF数据显示，发展中国家（人口500万以上的22个非OECD国家）经济建设性支出相对更高，在20%左右，但较中国低15个百分点左右。发达国家（OECD国家）这项支出占财政总支出的比重更低，只有11%左右，中国是它们的3倍还要多一点。
图5 经济建设性支出的跨国比较[2]
资料来源：汪德华、李冰冰，2023，从单峰到双峰--1953-2019年中国财政支出结构大转型，工作论文。
与此形成鲜明对比的是，中国的社会福利性支出占比明显低于其他国家。2019年，发达国家的社会福利性支出占比约为68%。非OECD国家的这一比重约为47%。中国的社会福利性支出较OECD国家低约25个百分点，较非OECD国家低约3.8个百分点（见图6）。
从变化趋势看，OECD国家社会福利性支出稳步提升，在1995—2019年间这些国家的社会福利性支出占比提高了8个百分点；我国的社会福利性支出占比增长很快，在1995—2019年增长约10.8个百分点；非OECD国家在波动中略有下降。
图6 社会福利性支出的跨国比较
资料来源：汪德华、李冰冰，2023，从单峰到双峰——1953-2019年中国财政支出结构大转型，工作论文。
2.地方财政压力
在我国，地方政府一直担负着促进经济发展，提供基本公共服务等主体责任；而地方财政的可持续发展，是激发地方财政活力、发挥地方政府积极性的基础。
如图7所示，1994年分税制改革后，一般公共预算中县乡支出占比持续上升，目前接近50%；地市本级支出占比略有上升；与之对应的，中央支出占比，省本级支出占比均持续下滑。这反映了地方财政，特别是县乡财政在中国财政运行中的重要地位。县乡财政运转不畅，财政政策的执行及政策效果都将遇到挑战。
图7还显示，地方政府的收入占比远低于其支出占比。因此，地方财政运转高度依赖转移支付，此外还依赖一般公共预算之外的一些收入。
图7 县乡财政是中国财政的主体
资料来源：根据历年《中国财政统计摘要》数据整理所得。
地方财政运转的另一个重要收入来源是“土地财政”，即国有土地出让收入，但最近几年其显著下滑（见图8）。
从土地财政在地方财政运转中所担负的功能来看，这种快速下滑对地方财政带来的压力不容忽视。土地财政收入中的一大部分用于当地的基础设施投资，另有一部分通过“调入资金”通道进入地方政府一般公共预算，对地方一般公共预算的“保基本民生、保工资、保运转”有比较大的支持。地方政府之所以大规模调入土地财政收入，主要是因为一般公共预算原有各类资金来源无法满足支出资金需求。
根据汪德华、邹杰（2023）收集的2022年1228个样本县的数据，调入资金占一般公共预算收入比重的均值约为23%。地方政府专项债也依赖土地财政。发达地区80%的专项债还本资金依赖土地财政，欠发达地区可能更高（娄洪，2023）。
随着专项债发行规模的增加，以及土地财政收入的减少，地方政府的还债压力加大。另外，融资平台债务或城投债的运转和其他隐性债务的化解，同样依赖国有土地出让金。因此，土地财政的退潮并非简单地通过减少经济建设性支出就可以应对的，其带给地方政府的财政压力，还需要有系统性的对策。
图8 国有土地出让金月度累计同比增速
资料来源：根据CEIC数据库数据计算所得。
地方财政的压力，突出体现在地方政府的债务压力。这包含显性债务和隐性债务。地方政府的显性债务包括一般债和专项债，其中专项债近些年增加比较快，一般债也有所增加（见图9）。但是地方政府债务不仅仅包含显性债务，而且这部分债务也不是最大的。地方政府债务的最大部分其实是融资平台的举债，其有息债务余额增加得很快（见图10）。
图9 地方政府债务情况
资料来源：根据Wind数据库整理所得。
图10 地方政府融资平台情况
资料来源：根据Wind数据库整理所得。
关于财政政策的若干建议
在中国经济发展新阶段，追求高质量发展是首要任务。前文分析已指出，中国经济当前急需应对的有两个重大挑战，一是如何克服疫情后遗症的影响，尽快让经济增长恢复内生动力；二是需要妥善应对房地产市场低迷的冲击。
从财政的视角看，这两方面的压力都对地方财政的平稳运转造成了较大的冲击。从高质量发展的要求看，当前特别需要寻找到具有长期投资效率，能够提高消费占比的财政投入领域。显然，适应高质量发展要求的财政政策调整涉及方方面面，本文按照上述思路着重强调三点。
1.剥离出新冠疫情冲击导致的地方债务并由中央提供支持
当前，地方财政特别是市县基层财政处于紧平衡，受到社会各界广泛关注。地方财政紧平衡不断加重可能导致地方政府行为异化，进而衍生出损害营商环境，危及社会稳定，产生局部金融风险等问题。例如，少数地区已出现城投债偿还困难、政府拖欠企业账款等现象。
如何改善地方财政运转状态，特别是如何按照中共中央政治局会议“制定一揽子化债方案”的要求，帮助地方政府妥善处置规模庞大的隐性债务，是当前急需解决的问题。
有人建议由中央政府帮地方政府还债。主要理由有两个：第一，中央政府债务占GDP的比率相对较低，从绝对水平和国际比例来看，中央政府还有进一步发债的空间。第二，中央政府发债付息成本相对较低，替代付息成本较高的地方债务更合算。
当然也有人强烈反对这样做，反对的一个主要原因在于，如果地方政府的欠债由中央代还，会不会造成道德风险问题？这次中央政府的代偿，可能会使地方形成未来再借债，中央政府还会代为偿还的预期，导致地方政府当前有激励更多举债。这个担忧关乎道德风险，与中央政府的财力和举债成本无关。
在经济学中，道德风险是指人们有了保险或保障后，人们一些可控的行为会改变，而且对他们有利，但对保障提供方不利。在地方政府债务的问题上，上级政府帮了下级政府，下级政府就会做一些对自身有利但对全局或上级政府不利的事，比如继续加大举债，让全国债务增加，这是一种道德风险。
我们认为，考虑到道德风险问题，制定兼顾短期需要和长远机制的地方政府债务整体解决方案还需深入研究，但为帮助地方政府应对财政运转的困难局面，可以优先分解出并非因地方政府的道德风险行为，而是外生的新冠疫情冲击导致的超常态增支减收部分，本文称之为疫情冲击地方赤字，由中央给予地方政府必要的救助扶持。本文在给出估算思路，初步估算2020年—2022年疫情冲击导致的超常态地方赤字的基础上，提出处置这部分债务的政策建议。
疫情冲击地方赤字，简单说来就是没有疫情冲击则不会发生的赤字，包括疫情冲击导致的地方财政减收，为应对疫情冲击发生地方财政增支两部分。
（1）式界定了本文分析的疫情冲击地方赤字的经济含义。我们能够根据公开的地方决算数据计算出2020—2023年地方财政实际收支差额，其经济内涵可分为两部分：一是假定没有发生疫情冲击时，正常状态时的地方收支差额：二是因外生疫情冲击产生的地方赤字。这两部分都无法实际观测到，但第一部分可以根据历史数据合理推算出来，由此疫情冲击地方赤字就可以合理估算出来。
地方实际收支差额=按历史数据估算的地方收支差额+疫情冲击地方赤字（1）
为估算疫情冲击地方赤字，可将（1）式变换可得：
疫情冲击地方赤字
=地方实际收支差额-按历史数据估算的地方收支差额
=（地方实际支出-地方实际收入）-（估算的地方支出趋势值-估算的地方收入趋势值）
=（地方实际支出-估算的地方支出趋势值）-（地方实际收入-估算的地方收入趋势值）（2）
（2）式给出了我们估算疫情冲击地方赤字的基本思路。（2）式中，第一项是为应对疫情冲击，地方财政超出正常状态的增支额；第二项是因为疫情冲击，地方财政超出正常状态的减收额。
第一项应对疫情冲击导致地方财政超常态增支额，主要是指地方政府按中央政府的部署、要求，为稳定宏观经济落实积极财政政策，在中央支持下超出按历史数据估算趋势值的支出额。
第二项疫情冲击导致地方财政超常态的减收，主要有两类来源，一是因疫情对各个行业以及企业产生了较大冲击，因经济基本面恶化，由此导致税收和非税收收入显著下降；二是中央政府为助企纾困和稳定宏观经济，出台了较多的减税降费退税政策。
也就说，我们假定如没有发生新冠疫情冲击，地方财政的收入和支出，应当会延续以往年份的收支增长趋势。如果地方财政的实际收支，与估算的收入和支出趋势值有偏差，这个偏差即是被动或主动应对冲击而发生的。
（2）式计算中，需要估算的是按历史数据外推的2020—2022年地方支出趋势值和地方收入趋势值。由于地方财政收支的变化具有稳定性和明显的上升趋势，因而本文选择指数平滑法进行趋势值预测，具体采用的趋势值预测方法是指数三重平滑法 (以下简称ETS)。ETS作为一种时间序列预测方法是指数平滑法的扩展，可以用于具有趋势和季节性的时间序列数据。ETS 模型包括三个部分：误差项、趋势项和季节性项。其中，误差项表示模型无法解释的随机波动，趋势项表示时间序列的长期趋势，季节性项表示时间序列的周期性变化。
在下文分析中，我们将地方一般公共预算和政府性基金预算纳入地方财政收支估算范围内。这主要是因为：国有资本经营预算规模较小；社会保险基金预算虽受到疫情严重冲击，但其封闭运行，不影响当前地方财政的运转。而一般公共预算和政府性基金预算，在疫情期间是执行积极财政政策的主要抓手，在当前也是地方财政运转困难的主要领域。
特别要指出的是，2020—2023年，冲击地方财政运转的重大事件除疫情之外，还有土地财政的退潮。土地出让收入的下降，对地方财政的影响是全方位的。土地财政的退潮，同样是受到疫情冲击的影响，但更重要的因素可能是中长期内“我国房地产市场供求关系发生重大变化”。为了排除土地财政退潮对（1）式、（2）式估算结果的影响，我们在地方财政收支的实际值和趋势值估算中，均分别扣除了土地财政相关收入和土地财政相关支出。两者的定义如下。
地方土地财政相关收入
=房产税+城镇土地使用税+土地增值税+耕地占用税+契税+国有土地使用权出让金收入+国有土地收益基金收入+农业土地开发资金收入
地方土地财政相关支出
=国有土地使用权出让金收入安排的支出+国有土地收益基金安排的支出+农业土地开发资金安排的支出
根据上文介绍的测算公式和预测方法，本文估算了2020—2022年疫情冲击地方赤字规模，具体结果见表1和表2。表1报告了地方财政的超常态增支和减收额。可以看到，2020—2022年估算的地方财政超常态增支，2020年高达22548亿元，2021年不到5000亿元，2022年则为9413亿元。受疫情冲击的影响，地方超常态减收显著增加，2020年减收6878亿元，2021年减收8748亿元，2022年因实施大规模留抵退税减收15351亿元。
表1 应对疫情冲击的地方超常态增支和减收额估算（单位：亿元）
资料来源：根据上文思路估算。
以表1为基础，可以估算出三年的疫情冲击地方赤字（见表2）：2020年为29426亿元，2021年为13722亿元，2022年24764亿元，三年总计67912亿元。
需要注意的是，疫情冲击地方赤字是已发生事项，应有相应的资金来源弥补。从地方财政运转的实际情况看，可能的弥补途径包括中央给予更多转移支付，中央给予更多一般债或专项债额度，地方自行筹措资金承担（如调入资金等）。
由于三年中地方一般债并未放宽发行规模，我们采用前述实际值减去估算的趋势值的方法，估算出2020—2022年间的中央超常态转移支付、超常态新增专项债。如表2所示，对应三年中67912亿疫情冲击地方赤字，中央额外增加的超常态转移支付弥补了11703亿元，超常态新增专项债弥补了18643亿元，余下的37566亿元是在中央政策空间下，由地方自行筹措资金弥补。
表2 疫情冲击地方赤字及弥补途径估算（单位：亿元）
资料来源：根据表1结果和上文思路估算。
表1、表2的估算，勾画出三年疫情对地方财政的外生冲击影响。因疫情冲击，三年中地方额外产生6.79万亿元赤字，其中由中央额外增加了1.17万亿元转移支付作了部分弥补；余下的5.62万亿元，其中1.86万亿元由地方额外发行的专项债弥补，3.76万亿元则由地方自行筹措资金解决。
需要进一步明确的问题是：如何看待未由中央额外增加转移支付弥补的5.62万亿元的疫情冲击地方赤字？我们认为，5.62万亿元的额外地方赤字产生原因主要是外生的疫情冲击，而非因为地方政府不遵守财政纪律的道德风险行为。在当前地方财政运转困难的局面下，中央财政应以5.62万亿元赤字为基准，根据不同情况给予相应的补助支持政策。
一是按照上述方法，以省为单位测算出如表2所示的疫情冲击地方赤字及三种弥补途径的估计值，为实施以下两点建议奠定数据基础。省对市县的处理政策由省参照中央方案自行确定。由于上述测算方案并非完全精准，应允许各省根据实际情况调整测算基数和处理政策。
二是1.86万亿元的超常态新增地方专项债，建议由中央财政通过发行国债的方式，承担还本付息责任。这种方式并不要求中央财政一次性发行国债拿出近2万亿元资金来解决这一问题，而是在1.86万亿元专项债需要还本付息时由中央财政承担。由此，每年对中央财政产生的冲击较小，但永久性减免了地方政府1.86万亿元的债务还本付息负担，对地方财政修养生息帮助较大。
三是地方自行筹措资金承担的疫情冲击赤字3.76万亿元，可考虑由中央财政发行特别国债筹措资金，根据各地困难程度分档予以扶持。以省为单位，对于当前地方财政运行非常困难地区，中央可考虑给予100%弥补；条件一般地区给予50%弥补；条件尚可地区给予20%弥补。这种处理方式，主要是将地方为应对疫情冲击已动用的财政存量资源以补助资金方式部分返回，为地方财政应对当前的困难局面提供有力支持。
2. 明确缓解地方财政困难的长期思路
剥离疫情冲击导致的地方债务并由中央提供支持，仅是缓解地方财政困难的一个后遗症较少、应急性的对策。从长期看，鉴于地方财政在中国的特殊重要性，还应进一步明确缓解地方财政困难，激发地方财政活力的体制性思路。
（1）控制地方支出
上文谈到了地方财政遇到了各种各样的困难。要解决地方财政的困难，无外乎从三个角度入手：一是增加收入，二是减少支出，三是降低筹集资金的成本。
就目前情况看，增加地方财政收入的手段比较有限：曾经讨论过的征收房产税，反对声音非常大，推动起来有难度；提高个人所得税率可能也不是好办法。个人所得税的最高边际税率是45%，从国际比较来看，已经不低。继续提高这部分税率会削弱人们的工作激励，甚至对创新也会产生负面影响；增值税好不容易才有所下调，再提高，也有一定的难度。当然，地方政府手上还有一些资产可以盘活，比如土地，但随着房地产业走弱，土地财政也面临困难。
因此，当前最主要的解决方法需要从控制支出的方向来考虑。支出可以分为三类，一是制度化的支出，二是地方政府有自由裁量权的支出，三是地方政府没有多少自由裁量权，但又不是在制度化的框架可预期的支出，比如我们前面讨论的疫情带来的超常支出。这三类支出要分类控制。
首先应该尽量减少制度化的收支不平衡。在现行央地关系中，普遍存在“中央请客、地方买单”的现象，应减少这种情况。给地方政府下达的任务中，有些涉及重大公共风险，与此相关的支出应该由中央政府承担。国家重大战略可能也由中央政府承担更好一些，当然也不排除中央和地方共担，但是应尽量减少地方的责任，用国债而不用或者少用地方债来融资，因为国债的成本较低。
地方政府有自由裁量权的支出的控制更加困难。这部分原则上应该不由上级政府提供保障，应该遵循量入为出的原则。首先要更加明确政府的支出责任，可以由市场来做的留给市场，或者由政府少量资金撬动市场。其次，这样的支出应该接受明确的问责，评估支出的效果。
第三类支出可以参照我们前面讨论的疫情带来的超常赤字的处理办法。
（2）缓解地方债务压力
在债务方面，前文已经提到，与新冠疫情相关的债务可以由中央政府帮助化解。但是，还有一大部分可能涉及道德风险的债务，现在地方要按期偿债存在困难，对此要想办法帮助地方政府进行债务重组，以时间换空间。
同时，需要进一步优化地方债务的一些政策设计。
首先，打破信用刚兑，让融资平台更加市场化，减少地方财政担保。目前发债主体和信用评级之间的关系不是很密切。比如，融资平台作为一家企业，由于尚未完全剥离其政府融资职能，市场对它的评级往往是基于投资者认为这家企业是由财政担保的。这可能会让债权人低估风险，造成债务过度扩张。因此，需要尽量减少地方财政担保，使评级机构能够根据融资平台本身的业务来决定评级，由此减轻政府的负担。
再次，应明确专项债的责任主体。当前，专项债是由省政府代表地方市县发行的，因此，很难说清楚这些债究竟是基于省政府的信用还是地方政府的信用。需要明确专项债的真实等级，让地方债持有者持有的债券与其承担风险的能力相匹配，这样也有助于降低系统风险。
最后，要避免专项债的资金用途泛化。专项债是为专门项目而筹集的资金，用这一项目所得的收益来偿还。但是，目前存在将专项债资金挪作他用的现象，甚至有时候专项债的项目都是不真实的，或者项目提供的数据是不真实的。这会给地方债埋下隐患。
3.加大教育投入，补贴幼儿养育并扩容优质学校
前文提到，中国的社会福利性支出占财政支出的比重长期以来低于其他国家，居民消费占GDP的比重也低于大部分经济体。2009—2016年居民消费有所增加，那段时间居民消费增加的一个重要来源是基础设施投资带来的居民收入增加。但是当下基础设施投资效率已经比较低，所以我们需要思考以下难题：未来是否还要继续增加基础设施投资？如果不能继续增加，那么能否找到一个或一些既有长期效率又能够推动居民消费的办法？
我们的一个建议是加大对教育的投入。现在很多人在讨论如何加大对教育的投入，一种办法是延长义务教育。义务教育意味着小孩上学不需要缴纳学费，学校的费用基本上是由财政支出。我们现在是九年义务教育，有人建议把九年制义务教育延长，问题是向哪一边延伸，向高中延伸还是向学前延伸？这是一个有争议的问题。
我们的建议是向学前延伸。这是因为学前教育的投资回报率很高，同时学前教育的家庭支出负担是育龄家庭的后顾之忧，财政补贴学前教育对提振消费的效果更明显。
在投资回报率方面，研究人员对美国不同的政府教育项目进行了评估，研究表明，不管是0~3岁的托育阶段，还是3~6岁的学前阶段，教育投入的收益都远大于成本，幼儿养育每投资1美元，就能产生3-12美元的回报，年化回报率高于1900年以来全球股市年化美元投资回报率（Bailey et al，2021；García et al，2020；Gray-Lobe，2023；Heckman et al，2010；Hendren和Sprung-Keyser，2020）。有学者在中国做实验，他们也证实了幼儿养育的重要性（Sylvia et al,2021；Wang et al,2023）。
回报高的一个重要原因是，这段时间的教育对个人的能力形成和后期发展非常重要，而且，幼有所育是高质量教育体系的起始环节和奠基性环节，教育的动态连续性和互补性意味着幼儿养育对后期教育体系的成效具有重要影响。所以，将义务教育延伸至学前阶段的投入是值得的，能带来很好的社会效益。
十九大以来，学前教育有了较大的改善，幼儿园入园率已经达到了85%左右。但是，学前教育支出对家庭的负担还比较高。中国居民收入调查数据显示，2017年家庭学前教育支出约占家庭总收入的10%。该负担率高于美国政府设定的家庭可承受的负担比例基准（7%），也高于日本、韩国、德国、法国、英国、俄罗斯、巴西、墨西哥、南非的负担率。
托育服务占家庭收入的比重则更高，约为15%（程杰等，2021），也高于前面提到的大部分国家。同时，托育服务的供给依然不足，存在入托难的问题，3岁以下的婴儿入托率仅有5.5%，远低于OECD国家同年龄段儿童平均入托率(36%)。
因此，如果政府能够将义务教育提前到3~6岁，并在时机成熟时普惠托育服务，会带来多方面好处：第一，幼儿养育覆盖面广、获得感强，能有效降低生活成本，提振居民消费信心；第二，免费学前普惠托育是实现共同富裕，阻隔贫富代际传递、巩固脱贫攻坚成果的重要基础；第三，免费学前普惠托育可以有效减轻养育成本，鼓励生育，应对人口挑战。
我们也对财政补贴幼儿养育所需的支出做了预测。我们的测算表明，3~6岁学前教育免费并按学费以5%的速度增长，需要财政每年额外投入约GDP的0.2%。目前教育支出约为GDP的4%，免费学前教育意味着在4%的基础上增加0.2%。在托育服务方面，如果把入托率从现在5.5%提高到30%，平均每人补贴1万元，财政每年的额外支出是GDP的0.12%左右。如果这两方面都做，则财政支出就会增加GDP的0.32%。当然，这是大致的估算，平均每人补贴1万元没有考虑到不同地区的成本差异。如果要考虑地区成本差异，就需要有不同的补贴，则有待进一步细化。
加大学前教育的投入，也会创造一些就业岗位。当前，青年人的就业是一个挑战，尤其是青年女性就业最困难。如果我们能普及学前教育，提高托育的覆盖率，有可能为青年女性创造更多的就业机会。我们的测算表明，大约可以创造200万人的就业机会。其中，幼儿园按7:1生师比计算，教师的缺口是30万；托儿所按6:1生师比计算，24.5%的新增入托率，托育老师的缺口为170万。
财政支持在幼儿养育上的扩围正在进入很多国家的公共政策议程。目前提供免费学前教育的国家有30多个，日本在2019年开始对所有家庭提供3~5岁儿童的免费教育，对低收入家庭免费提供3岁以下儿童的日托服务。
我们建议由政府财政来负担这部分教育支出，但不是取消社会办学，而是通过政府购买服务的方式，由政府来付费或者发放教育券，让每个居民可以选择到不同的学前教育机构去上学。也就是，并非所有幼儿园都是公立的。但是，幼儿园的质量要有比较好的监管。与此同时，重视师资建设，补助幼儿养育培训，增强学前教育的职业吸引力。重视幼儿养育的公平和均衡发展，财政投入尊重地区差异，既允许因地制宜，也要保障基本公共服务的均衡。将托育服务纳入地方基本公共服务体系，列入教育统计，以中央财政专项转移支付为主来启动免费学前教育和普惠托育服务。
关于教育，还有很多方面值得认真思考。比如如何在高考制度的约束下减少家庭教育竞争焦虑？我们认为最有效的办法是增加高质量高校的供给。优质高校的扩容和多元化不仅有助于增加拔尖创新人才的数量和多元化，而且会连带优质中学的扩容和多元化。虽然增加高质量学校供给也有难度，但比其他手段更值得去做。
结语
总结来看，我们面临着新的复杂的经济情况，这些新情况对政府治理和财政政策提出了更高的要求。应对这些要求，我们要突破过去的框框，采取一些新的手段，优化财政政策，提升国家财政尤其是地方财政的可持续性。应对当前的地方财政困难局面，需要明确长期的体制改革思路和近期可执行的行动方案。在近期，我们认为应当剥离出因为外生的新冠疫情冲击导致的地方债务，由中央给予补助。在长期，我们认为应以控制地方支出，出台避免严重道德风险的缓解地方债务压力的方案为主要方向。
2024年，政府经济工作的重点是“巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，需要继续实施积极的财政政策，并要适度加力、提质增效。加大教育投入，补贴幼儿养育并增加高质量学校供给，是当下积极财政政策的最优选择之一。这类政策不仅在当下有助于提振信心、促进消费、助力经济恢复，同时也是中长期中国经济社会可持续发展的必然要求。
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汪德华、邹杰，地方财政应对土地财政退潮冲击的思路研究，《比较》2023年第6期。
汪德华、李冰冰，从单峰到双峰--1953-2019年中国财政支出结构大转型，2023，工作论文。
程杰、曲玥、李冰冰 著，《中国0—3岁托育服务需求与政策体系研究》， 中国社会科学出版社2021年版。
注：
[1] 白重恩，清华大学文科资深教授、经管学院院长；汪德华，中国社会科学院财经战略研究院研究员；毛捷，对外经济贸易大学国际经贸学院教授。本文基于2023年9月21日白重恩教授在第403期“长安讲坛”上的演讲修改而成。作者感谢吴斌珍、李艳、李冰冰等人的贡献，本文不少内容借鉴了他们的研究。本文获得国家自然科学基金面上项目“积极财政政策的经济效应（72073140）”和国家自然科学基金国际(地区)合作交流项目“度量中国的产业政策并在一个统一的量化框架内评估其效果（72261160577）” 的研究资助。
[2] 图5中非OECD国家，选取的是数据可得的500万人口以上的22个国家和地区。图6相同。
作者白重恩系CF40学术顾问、清华大学经济管理学院院长，本文整理自作者在中国经济50人论坛举办的《长安讲坛》第403期所作演讲。
