［摘 要］新时期我国督查制度及其运行机制得到了不断强化，但也存在着理论准备不足和实践中的官僚主义-形式主义等问题。督查制度及其运行机制要真正成为国家治理体系中的一项稳定有效的制度安排，还有很多理论和实践方面的问题亟待解决。只有超越原有管理学和绩效考核理论知识的局限，在社会转型和国家治理的层面上重新认识督查体制运行的社会环境和在国家治理体系中的功能和作用，才能真正推动我国现代督查制度和运行机制的发展和完善。
［关键词］国家治理；督查制度；督查督办；官员避责
党的十八大以来，督查机制在国家治理体系中发挥了越来越显著的作用。随着督查工作覆盖面的不断扩大，督查力度不断增强，督查机制已经逐步嵌入国家治理体系，成为新时期深化改革、从严治党、把各项工作落到实处的重要组织手段。然而，随着督查工作在各级地方政府不断开展，也产生了一些带有普遍性的问题。如地方督查检查考核名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等。2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对近年来督查检查考核工作中出现的形式主义和官僚主义的种种表现给予了批评，并要求各级党和政府机构必须从提高思想认识、严格控制总量、注重工作实绩、加强组织领导几个方面，坚决纠正督查检查考核工作中的各种问题。在进入深化改革、从严治党，督查检查考核工作受到中央高度重视的新时期，为什么会出现上述问题，如何才能更好地解决这些问题？为回答这样的问题，有必要对这些年来我国督查体制和运行机制的理论和实践进行深入探讨。
一、我国督查体制和运行机制的本质和内容
改革开放以来，督查作为一项督促地方政府落实中央决策部署落实的工作安排，起始于1983年中共中央办公厅所发的《关于开展查办工作的通知》，自此我国开启了现代党政督查体制的建设与发展。从1995年中共中央办公厅下发《关于进一步加强督促检查工作的意见（试行）》到1999年中共中央办公厅发布《关于进一步加强督促检查工作的意见》，我国督促检查制度和运行机制基本确立并得到不断发展。2008年和2014年，国务院分别制定和公布了《关于进一步加强督促检查确实抓好工作落实的意见》（国办发〔2008〕120号）和《关于进一步加强政府督促检查工作的意见（国办发〔2014〕42号》两个文件，对政府督促检查工作的主要任务、工作机制、工作制度和组织领导做出了原则性的规定。2017年中共中央印发的《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》针对新形势下的具体情况，进一步强调了督查工作的重要性，并提出了提升督查检查进一步的要求。2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，针对新时期出现的形式主义和官僚主义等问题，提出了统筹规范督促检查考核工作的新的要求。
根据上述文件，我们可以将我国现行督查检查制度体系归纳为几个方面。首先，从指导思想和总体运行机制上来看，我国督查检查的本质和目的是为了落实中央和各级党委决策。而督查检查工作运行机制又可分为三个主要环节：第一，责任到位，要根据党的意图，拟定督查检查方案，对整体的督促检查任务进行分解立项，明确责任，督查工作任务落实到具体的地区和部门；第二，全程监管，在决策实施的全过程中及时掌握动态，跟踪决策落实的整个进展情况，督促落实；第三，政策反馈，通过考核检查发现问题解决问题，通过督查调研总结经验，搞清楚问题的本质和原因，为上级再决策和把政策落实不断推向深入提供依据。
其次，在督查检查工作的具体运行方面，我国现行督促检查又可以分为工作机制和工作制度两个方面。在工作机制上，第一，建立了督查检查的统筹协调机制，由各级党委和政府部门主要负责人负责，统筹协调本级和下级组织机构的督查检查工作；第二，建立了分级负责的机制，各级党委对同级组织机构执行中央重大决策部署的落实情况负责，同时对本级党委重要决策的落实情况进行督查检查；第三，建立了督查检查的协同配合机制，加强了各级政府、检察审计、新闻媒体与党的督查工作的衔接和配合；第四，建立了督查检查的动态管理机制，督促检查机构会同有关部门建立工作台账，细化任务分工，明确负责单位，跟踪督办，确保决策规定时限的落实。在工作制度方面，则建立了限期报告制度、调查复核制度、情况通报制度、责任追究制度和督查调研制度，以提高督促检查考核工作的规范化和流程的科学化。
最后，为了防范和纠正督查检查工作中出现的主要矛盾和较为普遍的问题，中共中央最近提出了克服督查检查工作中的形式主义和官僚主义的工作部署。第一，通过提高思想认识，明确总体要求，提高中央重大决策和方针政策落实的整体成效。第二，严格控制总量，通过中央统筹部署依法开展督查检查考核工作，纠正地方层层加码，严格控制针对下级、尤其是基层的督查检查考核项目和密度，实行计划管理。第三，注重工作实绩，科学合理设置指标，关注地方改革发展的实绩和群众满意度。第四，树立重实干重实绩的导向，激励干部工作中的敢担当敢作为。
可以认为，这些年来，我国督查体制和运行机制已经基本建立起来，并在不断得以加强，但是，在具体的运行过程中也存在着一些体制和思想认识方面的问题。发展和完善督查检查制度和运行机制，需要提升制度和运行机制的科学化、规范化和制度化的水平。而实现这一目标，则首先要对我国督查制度和运行机制进行深入的理论研究和实践检验。
二、我国督查制度发展完善的理论准备和实践探讨
自中央关于开展督促检查工作的意见以来，督查的理论与实践问题开始进入学者的研究视野，相关学术研究的成果也不断增加。但从发表的文献来看，中国督查领域的研究相对进展缓慢，学术规范较弱，而且存在着研究内容不深入和理论探索稀缺等问题。［1］从学科的分类来看，我国督查问题研究是从行政法学和宪政法学开始的。随着公共管理学科在国内的兴起，很多学者开始研究我国地方党政干部绩效考核、政府绩效评估和公众评价政府绩效等问题。［2］而随着中央不断加大力度从严治党、反腐倡廉，我国学术界也开始从政治学的视角研究公权力的运用和制约的问题。
行政法学研究的主要是行政监督和督促检查的法治化和制度化问题，主要是借鉴西方国家的理论和实践，将行政监督作为一种现代政府内部的检查制度进行研究分析。如有学者从行政法学的角度将行政督查看作是政府内部的行政行为，认为应该依照行政法的要求确定行政督查权的法律规范和权力控制。因此，行政督查组织法要与行政法并行不悖，行政督查要符合法律优先、法律保留、职权法定、依法行政和权责统一等原则。［3］根据行政法学的这些原则，一些学者认为，现行中国行政督查尚未实现法治化，行政督查的法理依据、职能定位、实施主体、运行程序和法律责任担当都还没有满足法治化的要求，而法治化的缺失是我国行政督查的问题及其根源。例如，行政督查无法可依，政出多门，法律责任缺失，督查程序、工作方法不规范、不统一，从而影响了督查工作的效率和质量，产生了奖惩不明、权责失衡、督查流于形式、督查重点有失偏颇等问题。［4］
与行政法学领域的规范性研究相比较，公共管理学科研究视角更为开放。如公共管理学主要从政府绩效评估的视角对督查展开研究，把政府绩效评估和督促检查看作是政府绩效形成机制中的有机环节，并赋予其更为丰富的内涵。比如一些学者认为，政府的绩效评估和督促检查不仅是简单的执行上级决策的指令和要求，还必须要引入评估主体的多元化，接受多元机构和组织的评估和考核以及监督。［5］具体讲，政府绩效评估强调公共服务型政府的理念，将政府绩效评估与改善公共部门与社会大众的关系、加强公众对政府的信任相连接，同时，政府绩效评估研究还纳入了效能政府的理念，通过构建各种评估考核标准体系和重构流程，来增强政府绩效评估的客观性、准确性和权威性。
概括而言，政府绩效评估研究的兴起是学术界对中央提出的推动国家治理现代化、提高政府管理效率和社会治理能力的回应。其目的是试图借鉴国外先进经验，推动我国政府绩效评估主体的多元化和评估体系的科学化，以此弥补政府内部评估体系对社会回应性和评估公正性及客观性的不足。然而，政府绩效研究却多少忽视了各级政府和地方干部作为被评估考查对象的行为方式。绩效评估更多地是吸取了管理科学的一些成果，把考核对象简单地作为被动的客体，过高地估计了多元评估主体和全方位、多角度评估指标体系的作用。政治学对地方官员的行为研究则弥补了这方面的不足。
这些年来政治学（也包括政治经济学）兴起了对地方政府和官员的行为研究。一些学者的研究发现，我国现行体制的结构和权力配置对地方官员形成了一种特有的结构性约束，权力配置的方式和督查评估考核指标的变化都会影响到地方政府和官员的行为方式。一些研究认为，在我国地方政府普遍存在着一种“压力性体制”，即地方官员均面临“自上而下”的政绩考核的压力，由于考核结果成为奖惩机制重要指标，其结果会直接或间接影响到官员的晋升与否，其压力也会自上而下逐渐增强，并被层层加码，直至最底层的县乡一级。［6］也有经济学家从考核激励机制的一面来观察地方政府官员的行为，他们认为，当中央政府关注经济增长，政绩考核是相对单一的经济绩效导向的时期，地方官员就会通过积极增加地方投资发展地方经济，从而激发官员的经济绩效“晋升锦标赛”。［7］还有一些学者从考核惩罚控制机制的一面认为，当中央政府关注与民众生活息息相关的社会、环境等问题，考核指标结构调整为多角度多方位的政绩考核且难度系数大幅升高时，地方官员的行为就会转为避免风险的理性避责。［8］压力型体制和晋升锦标赛的理论主要是解释为什么地方官员会热衷于地方经济发展，但在一定程度上也可以反过来解释一段时间以来官员中普遍存在的“不作为”和“懒政”现象。也有些学者从官员避责现象发生的环境和制度原因来解释督查工作所遇到的问题，认为官员避责并不能简单地归咎于督查问责的不力，还必须考虑到体制性和非体制性风险对官员行为的影响。［9］
总体来说，与督查工作在国家治理中发挥的作用以及督查机制广泛的实践相比较，国内相关学科对于督查的研究还相对滞后，并未形成完整的理论和知识系统。其一，大部分的督查研究只是从规范的视角阐释督查对提升政府执行力和科学管理水平的意义；其二，对督查机制和督查工作存在的问题简单列举，缺乏深入的理论研究，政策建议偏重于西方国家的相关经验；其三，研究重点集中在政府行政督查，而对十八大以来新时期新要求情境下党的督查工作的实践研究不多。
三、新时代督查机制实践的再认识和完善
2018年10月，中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》提出的四点要求无疑是当前改进督查工作的重要文件。而要将《通知》提出的四点要求落到实处，还需要对相关问题及其成因进行进一步的解析。
根据中央办公厅印发通知提到的“四点意见”，我们可以将其对应当前督查工作遇到的突出问题。第一，督查工作在地方的实践中出现了偏差，督查检查考核指标过于细化，“捡了芝麻丢了西瓜”，忽视了中央重大决策和方针政策落实的整体成效的提高。第二，地方督查不求有功但求无过，检查考核事项被层层加码，搞反复密集的突击检查，地方和基层不堪重负。第三，督查工作中的形式主义，使具体的督查工作脱离了促进地方改革发展的实绩和使群众满意的目的。第四，督查工作中的官僚主义，伤害了地方和基层重实干重实绩的干部，使其工作中不敢担当不敢作为。我们应该认识到，产生上述问题的原因是多方面的，应该从大的政治社会环境和督查机制运行的实践经验中寻找深层的原因。
首先，从大的形势转变来看，十八大以来，中央决策层提出了推进国家治理体系和国家治理能力现代化的目标，全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党成为党和国家在新时期的中心任务。新时期新任务给各级党政官员带来了新的压力，官员的行为方式也发生了趋势性转变，从过去的“邀功”为主转变成“避责”为主。概括而言，产生官员趋势性避责现象可以从体制性风险和非体制性风险同步增加来找原因。①从体制性风险来看，新时期党的中心工作任务艰巨且时间紧迫，在权责分立的压力型体制下政治风险增加，政绩激励下降，导致了越来越多的官员采取避责策略以规避风险。中央为推进中心任务的尽快落实不断强化自上而下的督查工作，但在激励机制相对不足的条件下并没有从根本上扭转官员避责的趋势。随着督查的加强，地方官员为规避风险采取了种种避责策略。因此，反而体制性风险不确定性增加是官员避责的一个重要原因。(① 体制性风险和非体制性风险的分析进路受到倪星、王锐“权责分立与基层避责”一文中风险分析框架的启发。)
相对于体制性风险，非体制性风险指来自社会转型危机的风险。社会转型往往会产生许多社会成员和社会阶层之间的矛盾与冲突，而一些结构性的社会矛盾和冲突难以在社会层面自我矫正，需要政府及时进行干预。从各国现代化和后现代化转型的经验教训来看，转型危机对政府治理能力的挑战是巨大的，会产生政府权威下降，政府各个职能超负荷运转，官员社会地位下降和士气低落。［10］在我国的现实情况下，许多社会矛盾和冲突被转嫁给政府，成为政府很多情况下一时难以解决但又必须解决的经常性任务。转型危机给政府带来超负荷的压力，成为产生党群矛盾和政府公信力下降（群众对政府的不信任）的重大问题的原因之一。此外，随着科学与技术的发展，现代社会已经进入信息社会。信息社会大大改变了信息传递和人们交往的方式，网络虚拟空间弱化了人们原有的人格约束机制，后真相时代的来临使人们更难判断事实的真伪，任何一个突发事件都可能将大众裹挟其中，形成对政府和官员广泛的舆论压力。地方政府在处理本地区局部矛盾和冲突中稍有不慎，事件就会通过网络快速传递开来，形成更大范围联动效应，使局势失控。转型危机和风险社会无疑大大增加了地方政府和官员政治风险的不确定性，各级政府疲于应付之余也会选择种种避责策略。以上论述是理论概括性的，还可以从现有文献的各种案例和材料以及通过设立新的研究项目来加以论证。尤其是，通过国外的相关研究文献也可以发现，官员避责的趋势并非只是在我国发生，在许多西方国家也同样存在，可以说是个世界性的难题。
从国家治理的层面来看，决策与执行是国家治理体系中相互依存度最高的两个有机体。无可置疑，官员避责确实带来了诸多国家治理问题，也是中央要反复强调加强督促检查工作狠抓落实的原因之一。中央决策层和各级政府和部门同时面临转型危机和风险社会的巨大压力，如果说新时期党的路线方针政策以及“四个全面”战略部署是在重大决策层面应对转型社会和风险社会带来的挑战的话，督查工作则是在执行层面上保障决策切实落实的重要一环。官员避责趋势无疑造成了执行力的普遍下降，带来国家治理能力的弱化，强化对执行的监控和督查就显得尤为重要。可以认为，近几年来督查机制所发挥的功能愈发凸显，督查对各级党组织和政府的行为及治理实践的影响日益增加，督查机制正在逐步嵌入国家治理体系，或将成为具有中国特色的国家治理体系中的一项制度性安排。
然而也必须认识到，现行的督查机制要真正成为国家治理体系中的一项稳定有效的制度安排，还有很多理论和运行机制方面的问题亟待解决。比如说，与行政督查相比较，党的督查工作更具有政治性强、覆盖面广，督查主体以非常设性、高规格授权的组织为主等特点。如何在理论层面上定位行政督查的法治化和党的督查工作的统领作用之间的关系问题，以及如何在实际工作中统筹规划督查工作的各项内容，这些问题都值得认真研究。具体讲，相对于行政督查，党的督查工作的特点决定了督查工作所涉及内容的多样性和复杂性。如党的督查工作包含了从贯彻党的路线方针政策、推动中央和各级党委重大决策、重要工作部署的落实到领导关注的重大问题和重要批示的执行情况等诸多层次和不同领域。如何在理论上理清这些决策的性质、重要性、在全局和整体中的地位和关系，对统筹规划督查工作意义重大。只有结合实践经验从理论上认清和理顺这些关系，明确督查工作内容中的主次顺序、轻重缓急，才能使督查工作张弛适度、虚实结合，避免陷入一提加强就做加法，一提统筹就做减法的怪圈。
另外，督查工作机构是上级决策部门为解决与下级执行部门信息不对称而延伸出来的功能性机构，但在具体工作机制的属性来讲，也属于政策过程中的执行部门，在面临风险的不确定性时，督查组织和人员也具有避责偏好和产生避责行为的可能性。《关于统筹规划督查检查考核工作的意见》所指出的官僚主义和形式主义在一定程度上正是督查工作中的避责行为反映。中央关于加强督查工作的重要文件中都曾提到督查工作要做好督查调研和为上级决策提高政策方案和建议的要求，但在实际的督查工作中这项职能并没有发挥应有的作用。督查机制是连接决策和执行的中间环节，是上级决策部门了解下级执行部门的重要信息渠道。因此，督查工作如要发挥好其政策过程中的综合性功能，不能单靠督查事项具体执行的检查落实，还应该把握下级政府运行和治理整体的实际情况和问题所在，做好上级决策部门的参谋。加强督查工作的这一职能，不仅能增强督查工作的大局意识和整体意识，还能够化解督查组成员避责偏好和避责行为，有益于克服官僚主义和形式主义，提升督查工作的效果。
总之，新时期督查工作任重而道远，只有通过督查体系的不断完善和督查工作方法的不断改进，才能使其成为提升国家治理能力的重要有机部分。
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徐湘林，北京大学政府管理学院/北京大学国家治理研究院教授
原文刊发：《中国行政管理》2019年第12期
