内容提要：以新制度主义为研究视角，从合法性、嵌入性研究精准扶贫的失准问题。研究发现，精准扶贫是对传统扶贫的反思和超越，是一项重要的制度变迁，这一制度变迁先后经历制度扩散和制度落实两个阶段，前者会面临合法性困境，后者则会遭遇嵌入性挑战。具体而言，在制度扩散过程中，会面临强制性同构、规范性同构与精准扶贫形式化，以及观念—认知限定与精准扶贫主体失位两种合法性困境；在制度落实过程中，会遭遇制度场域限定与精准扶贫的可持续难题、政府主导与市场和社会机制缺失、利益群体分化与精准扶贫负面强化效应等三类嵌入性挑战。
关 键 词：精准扶贫失准/合法性/嵌入性/新制度主义
项目基金：中央高校基本科研业务费青年教师创新项目“中国式减贫的治理困境与突破路径”(2722019JCG006)。
一、理论背景与解释框架
回望新中国贫困治理历程，特别是改革开放走过的40年历程，可以清晰地发现两条明显的变迁轨迹。一方面，中国政府发挥了强大的资源动员能力，在发展主义导向之下，[1]贫困人口大规模减少，为全球减贫贡献了“中国智慧”和“中国方案”。[2]另一方面，被赋予很高政策期待的精准扶贫在实践过程中遭遇了诸如政策要求精准识别与基层实践非精准定位的矛盾；精准扶贫意欲在短期内集聚部门资源与贫困户发展能力、发展机会缺乏等系列困境，使得扶贫绩效难以取得突破性进展。[3]如何理解这种反差，是什么力量以何种方式造成了这种悖论，引发了学界极大关注。学术界对于类似的制度执行走样问题，已经有一些智识积累，比较有代表性的当属“变通”[4]与“共谋”。[5]虽然“变通”与“共谋”较好地解释了一项社会制度是如何沿着“自下而上”的路径被创造出来的，却并没有很好地讨论新的制度是如何沿着“自上而下”的路径被逐步落实的。[6]此外，“变通”与“共谋”主要从组织社会学视角出发，强调行动者在制度变迁中的重要作用，选择性忽视了认知限定、组织特点等关键性要素对于制度本身的塑造作用。从“大水漫灌”式传统扶贫到“精准滴灌”式精准扶贫，无疑是一个重要的制度变迁，是对传统扶贫制度的反思和超越。这一制度跃迁先后经历制度扩散和制度落实两个阶段，前者会面临合法性困境，后者会遭遇嵌入性挑战。引入新制度主义理论视角和研究成果，希望为精准扶贫“失准”问题找到借鉴。
新制度主义主要包括三个流派，分别是理性选择制度主义、组织制度主义和历史制度主义。理性选择制度主义是在经济学新制度主义影响之下发展起来的。新经济社会学代表人物科斯、诺斯和威廉姆森等为理性选择制度主义贡献了大量卓有成效的分析概念，如理性人假设、成本、效率、理性等概念。[7]其基本假设是，新制度的出现是因为相较于旧制度更有效率。“效率”和“理性”是其基本分析变量，如何使“利益最大化”是其运作逻辑。在理性选择制度主义者看来，精准扶贫能够更加精准地将资源投放给需要的困难群体，有效避免了撒胡椒面的平均主义弊端以及有限扶贫资源的无谓浪费，节约了扶贫成本，显然比传统扶贫方式更加“理性”和“效率”。[8]按照理性选择制度的思路，从传统扶贫到精准扶贫的制度变迁可以通过理性设计加以保证。实践工作者和学者们为确保精准扶贫的精准性设计了多重制度保障，如扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退，对象精准、措施精准、项目精准、资金精准、派人精准、成效精准等均有非常理性的设计和相应的制度保障。因循理性选择制度主义思路，精准扶贫之所以“失准”是因为制度不够“高效”和“理性”造成的。精准扶贫政策不高效和不理性主要表现为，在精准识别、精准帮扶、精准考核过程中的粗放执行与扶贫成效的粗放验收，[9]主要原因在于建档立卡与真实贫困不符、文件下达与现实脱节、脱贫规划没有动态跟进、产业扶持与贫困人口对接不准。[10]
组织制度主义从社会学组织理论中脱胎而来，因此又称之为社会学制度主义，主要理论资源是涂尔干的结构理论和韦伯的合法性理论。与理性选择制度主义不同，虽然社会学制度主义者承认在自我利益和动机基础上，制度会影响个人的特定目的，但是，这种目的并不完全是物质利益的最大化，也有可能出自公共利益的最大化。[11]这也就是说，尽管人有利己的一面，但也有利他的一面，在某些时候他们的行为就是为了实现公共意义上的“善”，这种利他性行为受其思想道德、价值观念等影响。其基本假设是，社会固有认知和已有社会结构、社会规范会对社会成员的行为选择产生约束，而组织制度主义则试图揭示这些制度对社会成员的行动和偏好是如何发生影响的，内在机制是什么，以及如何能够使人们的行动具有合法性。[12](P265)因此，“认同”和“合法”是其主要分析变量，寻求合法性的认同是其运作逻辑。[13]在社会学制度主义者看来，生活在制度影响范围之内的人，因具有独立判断和认知的特性，其行为选择既要受到自身所处制度的影响，又会受到自身价值观念的控制。在组织制度主义者看来，制度之所以能够得到贯彻和扩展，现存社会制度之所以会出现大量同质化趋向，其内在原因其实并不是来自“理性人”的算计和合作意图，而是因为这种制度本身能够适应特定社会文化背景，同时还能够在这种文化背景和组织场域中体现出其合法性。按照组织制度主义的看法，精准扶贫的“失准”是由精准扶贫政策的合法性受到质疑、认同性减弱造成的。精准扶贫中存在着个人问题社会化现象，即无限放大了国家责任的同时无限缩小了个人责任，进而弱化了贫困者的主体性，具体表现为“干部干、群众看”，“我是穷人我怕谁”“争当贫困户”等。[14]此外，由于信息不对称，精准扶贫脱贫实践面临着政府与帮扶对象的“道德风险”、公众与帮扶对象的“供需脱节”、扶贫主体不协同的“碎片化扶贫”等三大主要难题。在具体政策执行中，面临着宏观政策执行效率低下的困境，具体表现为，精准扶贫资源在配置过程中存在着资源的项目化与社会生活的不规则性、政策执行的科层逻辑之间的张力。这种张力的存在使极具科学性和合法性的精准扶贫程序受到非正式制度的干预和倒逼，进而产生“反科层”逻辑，使精准扶贫资源的配置面临实践困境。[15]
制度是渐变的而非突变的，更非是无本之木、无源之水。历史制度主义者认为，精准扶贫的制度应放置于具体的历史情境下进行考察，这有助于追溯精准扶贫制度发展过程并探究其发生、演变及内在理路。强调权力非对称性是历史制度主义的本质特点，也是历史制度主义区别于其他制度主义流派的最主要特征。[16]历史制度主义者认为，制度相关人之间的权力非对称性对制度安排和利益分配有着巨大影响，并影响着制度制定的“路径依赖”，简而言之，即计划一旦被引入，是很难扭转的。[17]“路径依赖”的产生有着多方面因素，在保罗，皮尔逊看来，最为关键的是回报递增，可以将其具体化为切换成本巨大、固有观念保持、利益集团维护。[18](P193)20世纪中期以后，历史制度主义对于当时盛极一时的集团理论和功能主义展开了猛烈批判，[19]其基本假设是：如果在制度执行之时缺乏对于制度起源及其演变路径的考察，则在制度执行过程中会因为制度矩阵约束、路径依赖惯性和权力非对称性特征，无法落实制度制定者的意图，产生非预期后果，也就是我们所说的“制度搁置”或“形式合理性”。观念、制度和个体理性是历史制度主义的主要分析变量，三者之间的复杂互动关系及图景是历史制度主义的解释目标，怎样摆脱“路径依赖”和“报酬递增”是其存在逻辑。历史制度主义认为，精准扶贫失准的症结在于当地贫困文化的巨大维持力量，具体而言，长期贫困的生活方式形成的象征符号、社会规范和价值观念，与代表现代主流文化的精准扶贫存在“快扶贫—慢生活”的行动规范冲突和“理性—非理性”的价值观念冲突。[20]一直以来的被动式扶贫模式使扶贫对象逐步丧失了觉醒与发展潜能，深陷精神贫困之中。[21]
新制度主义三个主要流派，各有解释优势也各有其局限，见表1。理性制度主义忽视了人在制度中生活的事实，而组织制度主义则只关注了制度执行的合法性问题，[22]一般而言，一项制度实行绝不会只强调合法性而不注重效率。历史制度主义则过分关注制度演变的历史条件，低估了在中国政府超强资源动员能力情境下主导制度变迁的决心。新制度主义的三种主要流派在近来的发展过程中也呈现出综合和整合的趋势，在此借鉴其相应理论观点，整合到精准扶贫这一制度框架之中进行分析和验证。首先，精准扶贫作为一种“数目字治理”，显然需要考虑其制度执行效率，具有明显的经济理性制度主义色彩。其次，精准扶贫倡导的制度变迁如何得到社会成员和相关制度主体的认同，并在利益相关者之间达成共识，又面临着“合法性”困境，需要借助组织制度主义相关概念进行解释。最后，精准扶贫作为有别于传统扶贫制度的新型制度，在制度变迁过程中还需要借助原有传统扶贫制度的执行渠道，原有制度惯性势必会和新制度发生抵触，使精准扶贫面临“嵌入性”困境，如图1。
在这场声势浩大的贫困治理实践之中，制度变迁痕迹尤其明显。贫困面积较大的贵州省和贫困程度较深的西藏***，为解释精准扶贫缘何失准提供了比较理想的实践案例。2016年7月和2017年8月，调研团队分别对贵州省和西藏***进行了调研。[23]主要涉及西藏***拉萨市、林芝地区、日喀则地区，贵州省的铜仁市、黔东南苗族侗族自治州。具体抽样方法为，调研团队到达调研地区后，首先召开省级层面座谈会和相关部门主要负责人访谈，查看贫困档案等相关材料，了解该省/***贫困整体面上情况。调研团队在获取信息资料的基础上，提出选点标准，当地政府部门提供10个地方备选，调研组随机选取3-4个地方分组进行调研。县级、村级层面同样遵照此方法进行抽样选点。深度访谈、焦点小组和观察法是此次研究资料收集用到的主要方法。在两地的调研过程中，调研组先后组织了20余场不同规模的座谈会和40多个深度访谈，实地考察扶贫企业10多个、合作社近20个，访谈对象涵盖扶贫干部、基层群众、贫困户、非政府组织负责人、扶贫项目执行负责人等，共计60人次。分析资料主要来源于上述实地调查、参与式观察所得以及相关政府部门、相关机构提供的文字资料。
二、合法性与精准扶贫困境
制度变迁的合法性通常来自强制性同构、规范性同构和文化—认知同构。强制性同构遵循管控规则，包括必须遵守的法律、规章以及上级部门的长官意志等，等同于理性制度主义当中的正式制度。规范性同构遵循规范规则，强调预期目标的约束、规范、义务与责任对等性，类似于理性制度主义中的非正式制度。观念—认知同构遵循文化规则，重点在于制度对于观念的塑造，观念对于制度的秉持和认同。
(一)强制性同构、规范性同构与精准扶贫形式化
精准扶贫的政策主要来自国家政策和制度，而非社会文化和观念。在发展主义思潮主导下，在2020年同步小康的政治任务下，国家决策层面将脱贫攻坚上升至国家战略高度，陆续出台了一系列扶贫开发政策，最高领导人屡次发表重要讲话，凸显精准扶贫对于建成小康社会的重要意义。特别是进入新时代以来，党中央将脱贫攻坚视作全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，提出了精准扶贫精准脱贫的战略思想，在全国范围内打响了脱贫攻坚战，数亿农民因此摆脱了贫困，过上了小康生活。数据显示，2013-2016年4年间农村贫困人口减少了5564万，贫困发生率下降了5.7个百分点。[24]上述成绩的取得得益于中国政府自上而下的扶贫组织体系保障。在国务院扶贫开发领导小组的直接领导下，从中央到地方设计了“理性”的组织结构，减贫目标的具体分解、落实和考核机制以及责任分配也必须以规范形式予以明确。为了完成新时期的减贫目标，各级政府组织按照责权对等的原则，建构了责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，[25]并通过《脱贫攻坚责任制实施办法》予以明确和具体化。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，除了科层体制内部纵向分工明确之外，还构建了东西部扶贫协作和对口支援横向联动、精准对接机制。如东西协作扶贫、定点扶贫、军队和武警部队扶贫、各民主党派智力扶贫、民营企业、社会组织和公民个人参与脱贫攻坚等。[26]所有形式的制度主义都认为，制度对行为产生的规范性要比那些制度不存在的情况大得多。[27](P185)来自科层组织结构强制性同构机制使各级扶贫组织压力层层传导，各级扶贫组织的职责和义务都有非常明确具体的规定，并通过规范性机制进行了限定。通过“强制性同构”和“规范化同构”两种制度同形机制，采用扩散和模仿两种效应，使整个扶贫组织系统有条不紊地高效运行。上级扶贫部门把效率作为制定制度的出发点，引入竞争激励机制，采取量化指标评估下级脱贫成效。
如此“理性”的制度变迁完全可以做到精准无偏，为什么具体政策执行中会出现“悬浮状态，数字化、文本化扶贫”？精准识别是精准扶贫的前提和关键。“从2014年以来，持续一轮又一轮的‘回头看’‘再回头’等贫困数据核实工作证实，现行贫困识别机制的精准程度仍然是有限的”。[28]识别难的原因可以分为客观和主观两个方面。客观原因是，国家统计常用的国际通用经济福利指标和基层的测算指标口径有所不同，自上而下的测量通过计算消费支出和收入进行比对。而自下而上的基层测算很难做到如此细致，常常是按照“两不愁”“三保障”来进行基本识别，由于“两不愁”“三保障”范围广、涵盖多，囊括了医疗、生活、教育等多项指标，可以预计统计结果一定大大多于国家统计部门的统计数量。[29]主观原因是，基层扶贫工作人员的素质良莠不齐，加之现阶段脱贫攻坚任务艰巨、复杂，因此，理想型扶贫理念“一户一策”与“一村一策”只能束之高阁。[30]“对于我们扶贫部门来讲，这些工作(指精准扶贫相关工作)是‘凭空’多出来的，本来的工作一个没少，却多出来一堆工作，人手还没增加，而且是必须完成的政治任务”。调研中一位扶贫部门的工作人员如是说。客观上精准识别的巨大工作负担和基层工作人员的主观因素使贫困人口识别难以精准。目前，建档立卡是精准识别的主要保证措施。贫困人口与贫困户的鉴定与识别，原则上需要经过如下几个程序，即贫困户申请—村干部评议—上级筛选和抽检。但是由于基层工作人员有限、任务重、时间短，村干部的私心等主客观因素，事实上很难保证识别是精准的。有的驻村扶贫干部“身在村庄心在机关”，希望用最短的时间完成任务，特别容易出现赶超冒进的工作作风。例如，国家要求在2020年完成脱贫任务，省一级可能要求在2019年，市一级则要求提前到2018年，县里就要求提前到2017年完成任务。扶贫责任上级政府和部门为了尽快达成既定目标，在与其他地方的“脱贫锦标赛”竞争中占得先机，脱贫任务层层加码。而基层干部为了尽快完成上级交办的任务，通过上级的考察验收获取“政治激励”，不得不完成应接不暇的资料、表格和数据，经常加班，苦不堪言，有基层扶贫工作人员笑称他们的工作模式是“5+2”“白+黑”，有的地方甚至用数字达标的方式完成脱贫攻坚任务，弄虚作假，形式主义。实际调研中也验证了上述观点。乡镇政府精准扶贫工作中存在的问题主要是“利用精准管理的漏洞采取数字式脱贫的方式以完成脱贫目标任务”。[31]这无疑给了信奉理性选择制度主义者一记重锤。事实上，崇尚理性和效率的压力型制度使得扶贫对象错位，[32]容易出现精细化与碎片化、条块化的矛盾，以及制度性治理与运动式治理的矛盾。[33]一方面，科层高位的压力通过强制性同构机制层层传递到基层，在规范性机制的框架之下，基层缺乏与上位部门议价和博弈的空间与能力。另一方面，在不得不完成的前提约束下，基层政府与基层工作人员只能将既有制度搁置，采用形式上的完成代替实质上的完成。
(二)观念—认知限定与精准扶贫主体失位
观念—认知限定是指制度运行过程会对行为主体的思维特征和观念起到塑造作用，同时，这些在制度变迁中形成的观念和认知，又会对制度变迁设置认知框架和变迁范畴，即行为主体只会选择此前形成的观念—认知框架下进行“最佳”策略选择，而不会具有超越观念—认知思维框架的视野。这一稳态的思维框架，在维护既有制度有序运行过程中起到了积极作用，同时在制度变迁之时也产生了不利影响。中国政府在长期的减贫实践中，一直以来都是采取行政化的制度方式。这一制度方式塑造了贫困群体等、靠、要的观念—认知限定，在贫困群体头脑中，扶贫就是政府的事情，我们只要等着就好了。其直接后果便是出现贫困者依赖、被动脱贫、“要我脱贫”的不良倾向。政府主导的精准扶贫很难激发群众自主脱贫的意愿，经常陷入“剃头挑子一头热”的窘境。在关于精准扶贫的研究中，经常会出现是靠外力还是靠自身，是靠输血还是靠造血的争论，而这其中最为关键的问题是如何激活贫困主体的内在发展动力。当前这种大包大揽的政府扶贫容易造成两个直接后果。其一是容易导致基层政府“自利”行为的发生。按照科层体制的固有特点，行政压力遵循了自上而下的传导逻辑，“压力型体制”通过任务的形式又将压力层层传导转嫁到了基层。就精准扶贫而言，中央政府、地方政府、基层政府等三级“块块”定指标、下任务，将扶贫任务在不同的政府层级逐级分解、层层落实。在此基础上，属于“条条”的各个部门将“块块”安排的任务逐个分散。因为“条块分割、纵横交错”的独特行政体制，“上面千条线，下面一根针”，所以无论是“块块”的任务还是“条条”的任务，最终只能通过压力倒逼基层进行落实，基层政府为了尽快完成任务极易出现短期“自利”行为。其二是容易抑制脱贫主体的积极性，滋生贫困群众的懒汉思维和懒惰心理。从这些年政府包揽扶贫积累的经验不难看出，政府大包大揽的扶贫态度极易给贫困人口造成这样一种错觉：贫困不是自己的原因，脱贫不是自己的事情，国家会帮你的，政府会对你负责。甚至在有的地方，出现了争当贫困户的闹剧，以及没有关系还当不了贫困户的传言。更有甚者，在“不脱贫，不提拔”的口号下“绑架”基层政府，以不签字为由威胁扶贫干部。[34]
上述长期的观念—认知限定又反馈到制度的建构中，作为脱贫的主体，这个最重要的利益相关者，贫困群体没有良好的平台和足够的权力参与到精准扶贫的制度建构之中。由于缺乏贫困群众这一最重要的利益相关者参与，精准扶贫制度的建构自然会忽视他们的利益、需求和想法，最终对精准扶贫制度有效性产生一定的消极影响。
三、嵌入性与精准扶贫困境
作为制度创新的精准扶贫，在进入到传统扶贫既有体制这一制度矩阵之时，便会受到制度场域的限定。在“高位推动、基层响应”这场如火如荼的精准扶贫实践中，贫困人口的大规模减少是以扶贫资源的超常规投入为代价的。超常规的资源投入打破了既有的制度约束，对于制度变迁提出了场域要求，即外部资源源源不断地注入。事实上，如此场域限定和制度约束很难长时间持续和叠加。
(一)制度场域限定与精准扶贫的可持续难题
2020年全国人民同步小康，消灭绝对贫困，是中国对世界的庄严承诺。面对国家最高决策层的高度重视和一系列不间断政策的出台，大量资源超常规投入，各地政府为了凸显地方的扶贫绩效，大多会选定几个贫困村作为重点打造的脱贫“样板”，有地方官员称之为“盆景”工程。在调研过程中，调研组也参观了几个当地政府引以为傲的脱贫攻坚示范点。例如，一个正在施工建设的异地搬迁定居点，虽未完工，但是建设的功能定位非常完备，外观样貌非常漂亮。据当地扶贫办工作人员介绍，政府将该地定位为集当地少数民族文化和现代旅游功能为一体的文化旅游休闲中心。竣工后将有近200户高山移民搬迁至此，搬迁下来的高山移民可以在这里从事服务业，若按照预期规模发展顺利，当地居民就业不仅可以被完全吸纳，还可以辐射周边地区。当调研组问及一旦旅游市场有所波动，或者因为其他原因这里的旅游发展并没有达到预期，从山上搬迁下来的这么多人该如何维持生计时，扶贫办工作人员一时语塞。搬迁至此的居民因为没有固定工作和稳定的收入，又远离赖以生存的土地资源，还没有其他生存技能，如何实现生计的可持续发展？这些在目前来讲都不能过早地下结论。可持续发展的难题当然不能仅仅归咎于当地的政府或者居民。从宏观层面来看，社会资源的制度化支持不够，社会扶贫的氛围尚没有形成，扶贫主体单一，民间组织等社会力量没有被充分激发，政府单兵突进，资源、供给与需求不能最有效匹配，供给机制失衡制约了脱贫的可持续性。[35]从微观层面来讲，受基础条件制约和发展基础局限，贫困社区的产业发展规模普遍较小；青壮年劳动力外出打工，劳动力匮乏；缺少长期维系的制度支撑与资源供给，导致政策变更太快，持续性较差。以某县为例，产业扶贫规划缺少延续性，而是简单的“一刀切”，刚刚大费周章引入的茶叶还没有取得收获，领导调任之后又改种起柑橘，当地百姓有苦难言。另外，有的政策出台和制定没有结合当地的风俗习惯，没有尊重当地的“地方性知识”，常常好心办坏事。以某县的移民搬迁工程为例，按照事先规划图纸，为当地居民按照统一标准建造设计了房屋，并出于卫生和方便的考虑，在室内设计了卫生间。可是按照当地的习俗，卫生间代表“不洁”，不能够和住人的房间安排到一起，只能重新选址建造厕所，不仅浪费了宝贵的扶贫资源，还容易引起矛盾和纠纷。此外，有些地方在异地搬迁过程中，将高山上的贫困居民统一集中安置到山下，在当时看来似乎已经达到了理想的效果，完成了上级交代的扶贫任务。但是没过几天，不少搬迁下来的贫困居民因为不习惯山下的生活或者出于对故土的留恋，又跑回原来居住的山上。上述讨论证明，行政扶贫更加注重结果。也就是说，行政扶贫强调在上级政府或部门要求的时间内完成规定数量的贫困对象搬迁、脱离贫困线，至于脱贫之后如何可持续性发展则用力不足。需要关注的是，现阶段大规模人口摆脱贫困，是以超常规的资源投入为前提的。虽然说这部分群体已经摆脱贫困，暂时处于贫困线以上，但无论其发展能力抑或是抵御风险能力都相对较差，一旦持续的资源注入被叫停，不再享受扶贫优惠政策，或者遭遇天灾人祸，极易瞬间返贫。
(二)政府主导与市场、社会机制的缺失
在精准扶贫的制度矩阵中，不同制度因素在制度场域之中的地位也是不同的。通常来讲，居于主要地位的制度因素的变迁决定了制度矩阵的稳定性。在精准扶贫的制度变迁中，很显然，政府机制和行政主导在制度场域中居于主要地位，而市场权力与社会权力则相对从属，政府、市场与社会三者的权力非对称，导致精准扶贫中政府单方面支撑局面。行政扶贫在这些年的减贫实践中确实取得了显著成效，但是也暴露出许多弊端，特别是在深度贫困地区的精准扶贫实践中，行政扶贫已经开始显现出力不从心的态势，行政扶贫通过科层制自上而下地推动贫困治理面临着可持续性动力不足的问题。因为深度贫困地区并不是单一维度的贫困，而是一种贫困综合体，是贫困中的坚中之坚。[36]政府主导深度贫困地区的脱贫攻坚势在必行，但动员民间力量参与其中同样意义重大。在新时期，减贫作为一项重要的国家任务，需要得到大众的关注和重视，在全社会营造一种关注贫困、合力解决贫困的氛围。动员尽可能多的扶贫主体，建立广泛的社会支持网络，最大化地整合利用社会资源，赋予贫困弱势群体以权利，给予其社会支持，促进其发展。中国已将每年的10月17日设为“扶贫日”，意在最广泛地动员更多的力量投入到减贫实践中。目前，“中国式减贫”已形成由政府、社会、市场等多主体协同推进，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量组合，跨地区、跨部门、跨行业的大扶贫格局。深度贫困地区一般具有得天独厚的资源优势，社会组织应该帮助深度贫困地区将自然资源转化为资产，这是深度贫困地区的重要发展策略。首先，加大深度贫困地区基层设施的投入，为深度贫困地区走向市场提供必需的物质基础，扩大扶贫资产的受益面。[37]其次，给予社会组织充足的发展空间，鼓励它们积极承接扶贫公共事务。再次，给予参与扶贫的志愿者和积极捐赠的企业家较高的社会地位，引导社会舆论。构建政府、市场、社会的开放式扶贫格局，进行信息共享和资源整合。最后，通过规则限制不法民间组织的混乱和无序，推进民间组织法制化进程。发挥民间组织等社会力量在扶贫开发中的重要作用，承认并发掘民间组织在资源动员、利益表达、化解冲突等众多领域的关键角色。
(三)利益群体分化与精准扶贫的负面强化效应
制度变迁的过程往往涉及三类群体的利益。一类是既得利益者，这类群体一般是现有制度的维护者和认同者；第二类是利益受损者，这类群体一般是制度变迁的拥护者和欢迎者；第三类是中立者，制度变迁过程中防止中立群体产生相对剥夺感是实现制度变迁的重要基础。在精准扶贫实践中，既得利益者当然是贫困线下的贫困群体，但也需要照顾边际群体的心理落差和现实情况，防止相对剥夺感和负面强化效应。在这场声势浩大的脱贫攻坚战中，无论是巨大的资源投入还是政策优惠和物质照顾，最终都指向了建档立卡的贫困人口，并在这类群体身上不断累积叠加，尤其是深度贫困户，其所获政策优惠和物质照顾更多。这些优势可以迅速拉开社区内部原本生活水平差不多的两户人家之间的差距，生活水平更好的这户人家并不是因为勤劳致富，而只因其是建档立卡户，可以享受各种政策优惠，实现了政策红利的不断叠加。事实上，两户人家收入相差可能只是几百块钱。这种现象如果频繁出现，势必会影响边际群体的生产、生活积极性。调研发现，有的地方某些贫困户已经掉入“福利陷阱”，“坐在墙根晒太阳，等着别人送小康”。负面效应的不断强化，使边际群体心理越来越不平衡，两个群体之间摩擦和矛盾时有发生。如若鼓励贫困、消极生活的负面暗示在贫困群体中生根发芽，势必会消解贫困个体的脱贫积极性，越来越多地出现边际人群所说的“越穷越有理，最穷才是硬道理”的怪象。所以，在脱贫攻坚的过程中不仅需要关注建档立卡户，还需要尽量照顾边际贫困人群。制定扶贫政策时，让处于贫困边缘线的低收入群体共同参与，共享社区发展成果，增加边际人群收入，重视贫困户与非贫困户之间的关系，促进贫困社区协调发展。
四、结论与讨论
从长时段的历史比较视野来看，精准扶贫是对于传统扶贫的反思和超越，是中国贫困治理史上的一次重大转型和制度突破。精准扶贫实行以来，一直沿着自上而下的路径逐级展开，符合政策执行的中国经验，即政府主导式制度跃迁。中国的制度优势、中国政府强有力的资源动员能力和集中力量办大事的举国体制，为精准扶贫的制度绩效取得奠定了坚实基础。不能否认的是，当前的精准扶贫依然面临许多严重的问题，如精神贫困问题、脱贫不可持续问题、内生动力不足、主体性丧失等，使倡导“精准”的扶贫制度面临着“失准”的困境。新制度主义的分析视野对这一问题提供了比较充分的解释。精准扶贫的“失准”通过两个具体的机制困境而发生：合法性和嵌入性。
在制度落地过程中，作为一种新的理性制度设计，精准扶贫需要嵌入到既有的制度场域和矩阵中，必然会受到制度场域、主位制度、利益集团的制约。首先，当前精准扶贫突出的制度绩效取决和依赖于外部资源的超常规投入，一旦这一特殊的场域难以维系，精准扶贫便会面临如何持续的难题，这也直接导致了“盆景”扶贫的出现。其次，在市场、国家和社会三方非对等制度权力博弈中，国家权力显然居于制度主位，挤压了市场权力与社会权力的发展空间，一定意义上来讲，也迫使市场力量和社会组织等民间力量很难参与到精准扶贫的制度框架之中，导致了精准扶贫中只由政府独立支撑的态势。最后，精准扶贫的制度变迁使边缘群体产生了相对剥夺感，出现了负面强化效应，影响到精准扶贫的制度绩效。
以上有关精准扶贫“失准”研究的意义何在？在已有的文献中，我们也找到了一些有力的解释证据。特别是在政府行为研究中，如颇为流行的变通与共谋理论、[38]权威体制理论、[39]运动式治理理论[40]等。这些行为特点和非预期制度后果是如何形成的？一种可能的解释，即制度变迁经过扩散、落地两个阶段，面临合法性和嵌入性两个困境，产生制度的非预期后果，背离制度最终制定的初衷。
综上，对完善精准扶贫实践机制提供几个方面的视角和启示。首先，制度变迁的绩效衡量需要打破唯结果取向，精准扶贫的成效不能简单地以数字论英雄，对于脱贫绩效的评价，不能一味“求快”，应该将考察重点放在脱贫质量和脱贫稳定性、持久性上。建立科学有效的扶贫绩效考核制度，将“可持续”“获得感”“有尊严”等目标诉求转化为具体的、可执行的政绩考核指标，激励和约束扶贫工作者。其次，作为精准扶贫过程中最重要的利益相关者，贫困群体的主体性在精准扶贫过程中几乎被忽视。重视贫困群体在脱贫过程中的主体地位，不仅仅将贫困对象视为摆脱贫困的主体，而且应在脱贫过程中不断对其进行价值重构和信心再造，[41]帮助贫困群体挖掘潜力、激发潜能、了解处境、发挥优势，并同其在沟通、分析的基础上达成更为广泛的共识。脱贫不只是给钱给物，更要转化困难群体的思路和看法，除了钱、物等物质资源的救助之外，还可以是社会关系的重建、内心信念的建立、精神资源的开发等相对广泛的支持系统。最后，精准扶贫的主体不仅是政府一元，更需要动员市场力量、社会力量形成合力，用社会治理的视野看待精准扶贫；[42]另一方面，精准扶贫关注的不应该仅仅是贫困线下的群体，边缘群体也应有所重视。
参考文献：
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[23]贵州省调研团队包括武汉大学向德平教授、三峡大学万兰芳博士、河南农业大学刘风博士、长江师范学院李泽榉老师。西藏自治区调研团队包括武汉大学向德平教授、北京大学雷明教授、中国社会科学院王晓毅研究员、华中师范大学李雪萍教授、河南大学田丰韶副教授、北京大学博士研究生袁旋宇和姚昕言、武汉大学博士研究生华汛子和杨铭、《中国扶贫》杂志社马丽文、援藏干部曹森皓。在此致谢。
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