〔摘要〕党的十九大没有“基层服务型党组织建设”的表述，突出的是基层党组织建设“要以提升组织力为重点，突出政治功能”和“坚强战斗堡垒”。这些内容，引起了一些议论和关注，也引起了一些党建实际工作者的困惑，值得我们重视和关注。其实，强化基层党组织的政治功能与服务型基层党组织建设并没有实质性矛盾，二者有着内在的联系，必须坚持属性与功能相统一，在服务中突出党组织的政治功能。

〔关键词〕基层党组织；服务功能；政治功能；服务型党组织；十九大

〔作者简介〕彭穗宁，中共四川省委党校教授。

党的十八大提出了建设学习型、服务型和创新型的马克思主义执政党的重大任务，但十九大报告关于新时代党的建设总要求，没有了这样的表述，由此，也对十八大关于“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”的观点作了调整，没有再提“基层服务型党组织建设”，而突出的是基层党组织建设“要以提升组织力为重点，突出政治功能”和“坚强战斗堡垒”这些内容。

十九大报告没有“基层服务型党组织建设”的表述，据有关文章披露：习近平同志近期指出，党的基层组织建设制度改革，着力点是使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。基层党组织是我们党全部工作和战斗力的基础。建设基层服务型党组织，是功能上的一个要求，但总的是战斗堡垒，不能变成纯服务的组织，它的政治功能要充分发挥。〔1〕实际上调整“服务型基层党组织建设”的表述，在党的十八届五中全会中已经显现出来，这里，已经出现了“强化基层党组织的整体功能”的提法，没有突出“服务型党组织建设”。②但十九大没有再提“建设基层服务型党组织”，还是引起了一些议论和关注，也引起了一些党建实际工作者的困惑，值得我们重视和关注。笔者认为，没有“基层服务型党组织建设”的表述，不能理解为这样的目标有什么问题，“基层服务型党组织建设”，与发挥基层党组织的政治功能并没有实质性的矛盾。其理由和看法分述如下：

一、强调基层服务型党组织建设是为履行党的根本宗旨

据我们掌握的资料，2009年，遵义市出台了《关于深入开展服务型党组织创建工作的意见》，明确提出以“三个服务”为主题，以“五个提升”为目标的基层党组织建设探索方案。〔2〕2010年11月16日，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记的习近平在新华社内部参考《遵义市创建服务型党组织调查》上批示：“贵州省遵义市创建服务型党组织，颇有新意，为履行党的宗旨意识，探索创立创新载体，请跟踪了解他们的工作情况，对有益的经验及时进行总结。”11月17日，时任中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长的李源潮批示：“请组织局进一步了解遵义市创建服务型党组织的情况，落实党组织为人民服务的宗旨，提升党建工作渗透力。”

2010年11月28日，在第一届全国基层党建创新论坛暨最佳和优秀基层党建创新案例颁奖活动上，“遵义市服务型党组织创建”从2000多个典型案例中脱颖而出，成为全国20个最佳案例之一。

2012年正是中央确定的基层组织建设年，遵义市坚持以服务型基层党组织创建为总抓手，着力提升基层党建服务功能和服务能力，密切了党群干群关系，促进了基层民主建设，夯实了执政基础，在社会上获得了积极的反映。2013年，习近平同志在全国组织工作会议上强调：“党的十八大提出了加强基层服务型党组织建设的重大任务。当前和今后一个时期，要以此来指导党的基层组织建设。”〔3〕

二、基层服务型党组织建设彰显我们党的政治属性

判断一个政党的政治属性，最简单最直接的就是看这个政党为什么人服务。共产党的政治属性在马克思恩格斯的《共产党宣言》中，清楚地表明为：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”〔4〕作为工人阶级先锋队的政党，除了忠实地代表工人阶级和人民群众的根本利益以外，没有其他任何特殊利益。这就决定了党的根本立场和唯一宗旨就是全心全意为人民服务。这是无产阶级政党区别于其他阶级政党的重要标志，也是共产党政治属性的根本内容。　　共产党的根基在人民、党的力量在人民。始终同人民群众保持血肉联系，始终代表最广大人民群众的根本利益，是中国共产党最大的政治优势，也是中国共产党九十多年最重要的基本经验之一。获得人民群众的信任和拥护，集中人民群众的智慧和力量，不断增强执政基础，乃是执政党最大的执政能力之体现，是执政能力建设的核心问题。由此，邓小平同志在1956年回答国际青年代表团时强调：“中国共产党员的含意或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”〔5〕因此，习近平同志在建党95周年大会上强调：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。党与人民风雨同舟、生死与共，始终保持血肉联系，是党战胜一切困难和风险的根本保证，正所谓‘得众则得国，失众则失国’”。“全党同志要把人民放在心中最高位置，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，使我们党始终拥有不竭的力量源泉。”〔6〕

同时，我们还应看到，我们党的组织是一个有机的系统。从层级看，可以划分为中央、地方和基层三个层面。如果以此简单地作一个划分，可以这样说：战略在党高层、在中央，执行、贯彻在地方，而落实、实施在基层、在党的基层组织。

基层党组织属于国家政权与基层群众的桥梁和纽带。在处理政党与国家的关系上，基层党组织带有显著的政治职能，必须发挥政治引领的功能和作用；在处理政党与群众的关系上，基层党组织又带有鲜明的社会职能，基层党组织的活力，建立在服务能力基础上，必须发挥服务群众的功能和作用，并以此获得群众的支持和拥护。

必须指出的是，基层党组织的整体功能，是以服务功能为基础的。因为党的长期执政能力建设，要解决的核心问题是始终代表人民的根本利益，党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！

党的十八大作出创新基层党建工作，加强基层服务型党组织建设的重大部署。建设基层服务型党组织，是建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的基础工程，对于密切党同人民群众的血肉联系，提高党的执政能力、夯实党的执政基础，具有重要意义。从这个意义上说，把党的基层组织定位为战斗堡垒是正确的。中国共产党的核心领导作用和执政地位必须通过基层党组织来保证和实现。

三、实践服务功能是发挥政治功能的基础

政党是从事政治活动的特殊组织，同时，政党又是社会组织，是人们参与社会政治生活的众多方式中的一个特殊组织。简言之，政党既是政治的，也是社会的。

把服务作为党的基层组织最主要的功能，是不是否认政党的政治功能呢？

政治的本质在于领导，这是政治的典型特征。马克斯·韦伯指出：“政治：即是领导，或是领导的感化力，是一个政治联盟——在今天就是一个国家的感化力。” 〔7〕而现代政治的领导职能主要由现代政党来完成，因为政党是将国家机构与社会联系起来的机制。政党与国家的关系主要体现在政党执政活动中，而政党与社会的关系则主要体现在政党领导活动之中。

政党领导并非完全依赖国家权力，实际上，政党的领导活动经常性地依赖它与社会的联系，特别依赖于政党的社会职能。政党的社会职能实际就是对社会作出的反映和影响，主要体现在政党对于社会利益关系的表达和整合的功能上。

马克思主义认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去”。〔8〕因此，我们可以得出这样的结论：执政党在履行自己的政治职能的时候，也必须以充分履行自己的社会职能，并且以此为基础。　　我们党能够通过倾听群众呼声，代表群众利益，认真服务群众，凝聚党心民心，组织社会力量，形成的强有力的政治领导，这样的社会力量聚集，正是政党社会功能的体现。应该看到，党取得了执政地位以后，更主要的、大量的是要发挥好政党和国家的“社会职能”，这才是巩固自己执政地位的基础。

以全心全意为人民服务为根本宗旨的中国共产党，拥有巨大的社会资源，中国共产党这样一个政治组织和社会组织，决定了它的真正优势不是建立在权力基础上的，我们党的真正的优势表现在群众真心实意拥护的基础上。

今天，我们对提升基层党组织服务功能有了更为迫切的要求。我国的组织领导制度是按照有利于中央集权的原则来构建的，具有资源配置逐级递减，承担责任逐级递增的基本特征。对于基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越大，意味着需要面对的矛盾和问题越多。基层既处于行政体制的底端，又必须面对群众的直接利益问题。在资源有限、责权高度不对称的情况下，基层党员干部面对群众急需解决的、大量的、复杂的、具体的利益诉求时，他们往往是无力和无奈。我国大多数民众普遍对党的高层领导高度重视民生问题，积极解决民生问题，评价很高，而对于基层的干部评价偏低，应该说主要原因就在这里。① 　　这方面问题的解决，相当程度上需要依靠发挥基层组织的服务功能。一方面，我们基层组织可以充分利用我们党发达的组织系统，整合服务资源、构建服务网络、创新服务基层、服务发展的方式，化民忧、解民怨。着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题， 扩大党的执政资源，使党的领导更加有效和可持续。另一方面，加强基层组织的服务能力的建设，又可以在相当层面上化解权力过分集中的体制弊端。加强基层组织的服务能力的建设，就能够通过广泛的社情民意的收集与反映，通过党群宽口径、双向的、互通的联系渠道，使我们领导机关能够更为清楚地把握人民群众的根本利益，对政策进行校验和纠错，制定能够充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的方针、政策，从而更好地维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。因此，基层党组织充分实践服务的功能，正是党的发挥自己全部政治功能最深厚的社会基础。四、强化服务功能为发挥政治功能提供了广阔的空间

今天，在社会利益主体多元化的格局下，利益主体越来越需要通过多种渠道来表达他们的诉求。被市场经济培育出来的多元利益主体也开始有更多的自主意识，他们必然要发出自身的利益诉求，发出基于这种诉求的声音。因此，要用有效的制度安排来容纳和规范利益表达，为各社会阶层提供利益表达的制度性平台，这就需要循着政治文明的基本原则，进行合理的制度设计，改进或者创新民意传达与沟通的渠道，并有一系列制度设计对这种沟通予以保障。多元化社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道上通下达，供决策者参考、汲取，从而推出得到社会普遍认可的公共政策，调控、整合不同群体间的利益关系。

在今天的中国，如何既肯定各类社会主体的多元利益，并保障正当、合法的利益，又巩固我们党领导核心地位，已成为党面临的挑战。 党的十九大提出要建立“共建共治共享的社会治理格局”，除了要加强法治建设、德治建设外，还要求我们以开放的心态，平等地对待各类社会主体，整合社会各种资源、动员社会多个主体来共同参与对群众的服务和对国家社会公共事务的管理，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面，努力实现社会共建共治，才能共享和谐稳定的社会发展环境。

服务是治理体系的最基本精神和原则。在我国，服务需要动员全社会力量参与，它依托城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等，形成多种参与方式。同时，服务需要结合具体实际，建立像民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等民主化、科学化的公众利益诉求制度。这样的服务能够弥补“市场失灵”，也可以弥补“政府失灵”。

由于执政党的服务功能是以公益和互益为轴心的，这就需要执政党的领导、协调和引导，大力发挥基层党组织组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的功能，就是体现政党政治功能的服务功能。

四、强化服务功能还是提升组织力的内在根据

基层党组织对基层社会的有效覆盖面，是发挥党的基层组织的战斗堡垒作用，形成党的全部工作和战斗力的基础条件。由此，十九大报告提出，基层党组织建设要以提升组织力为重点。但我们必须看到，组织力的提升，也要靠服务型党组织建设。

之所以如此，在于改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，以市场化为导向的改革调整了我国原有的社会生活，形成了新的社会结构、组织形式。随着社会成员流动性增强、职业的多样、闲暇时间增多、单位的非行政化自主性的增强和社会功能逐步被剥离等多种原因，以单位为载体设立党的基层组织的传统方式遇到了巨大的挑战。不少党员淡化了对原有党组织的联系，增强了他们与新的经济组织、社会团体和社区利益的关系。因此，完善基层党组织设置形式，形成分布广泛、完善严密、坚强有力的基层党组织网络体系，不断扩大党的组织和党的工作覆盖面，成为党的基层组织建设的基础工作。

为解决覆盖面问题，不少地方大力开展了党组织覆盖面扩展工作。但实际的情况是，新经济组织和新社会组织的数量是如此之多，变化又是如此之快，即使我们做了巨大的努力，也难以达到“消除空白点”的目标。因此，科学地确定何为党的基层组织的覆盖面问题，即以什么作为基层党组织合理的设置原则，而且以此为基础，构建符合现实情况的基层党组织网络，成为一个亟需解答的问题。

扩大基层党组织的覆盖面，并不是简单建立组织的问题。党组织的覆盖，依托于党组织的有效活动。有党员的地方有组织，有组织的地方有活动，有活动就要有成效，才能实现党的组织的无缝隙链接。成都市一个社区主任说得好：解决党组织的覆盖面，不是简单的插上党组织的旗子、挂上党组织牌子的问题，而是要栽树子。党组织要像参天大树，扎根在群众中，用自己茂盛的枝叶，为群众遮荫蔽日，为群众服好务，这样才有真正的覆盖面。近年来，各地在解决覆盖面问题时，创造了“区域为主、条块结合”的组织设置模式。所谓“区域为主”，是指在各类组织相对比较集中的地区，建立党的工作委员会。党工委除了加强区域内党建的日常工作外，还要全面负责区域内各类组织和社区的党建工作，实现党的工作对区域的全覆盖。所谓“条块结合”，就是充分发挥行业、行政管理部门的优势。经党工委授权，行业、行政的管理部门（如工商、招商、开发区和街镇管理部门）在进行组织的登记、招商、管理等工作时，通过多种途径主动了解、掌握、推动各类组织的党建工作。行业、行政等管理部门的各级党组织要根据所掌握的不同情况，与所在区的党工委一起对区域内各类组织的党建工作进行指导、帮助和监督。这样做，党建工作的“真空地带”不复存在。这一成功的做法，实际是以强化基层党组织的服务功能为基础的。正是通过提升基层组织的服务功能，基层党组织真实地为人民群众提供的多方面的服务，全面有效地为他们提供服务，这样才能形成区域内的各个社区、各类组织对党的认同感和归属感，才使党组织成为了基层社会的一个个节点，使党的工作有了系统的组织网络。因此，组织的覆盖依托于组织功能的覆盖，没有基层组织服务功能的全面提升，也就没有真正意义上的党组织的有效覆盖面。

我们党在“服务”上有其他任何组织都不具有的优势，这不仅在于“全心全意为人民服务”是党始终不渝的宗旨，而且，我们党还拥有巨大的组织优势和执政优势。这样，借助“服务”的功能，就能够形成一个巨大的社会网络，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，拓宽联系群众的途径，丰富服务群众的内容，畅通群众表达意愿的渠道，化解基层社会矛盾，为和谐社会的建设铺垫坚实的组织基础。

五、坚持属性与功能相统一，在服务中突出党组织的政治功能

今天强调发挥基层党组织的政治功能，是因为近年来一些基层党组织的政治功能有弱化的倾向。解决这一问题的根本要求，当然离不开严肃党内政治生活，强化党的政治建设，以改革创新精神补齐制度短板，提升党的建设科学化水平。

但必须强调的是，我们党的政治属性和功能与发挥服务功能从来都是一致的、统一的。服务群众是政治功能的题中之义。政治功能寓于服务功能之中，服务功能体现政治功能。只有强化服务功能，才能使政治功能发挥更充分更有力；只有强化政治功能，才能保证服务功能发挥的正确方向和效应。没有脱离服务功能的政治功能，也没有脱离政治功能的服务功能。从一定意义上讲，政治功能是基层党组织的魂，服务功能是基层党组织的根，二者统一于我们党的根本性质和宗旨，统一于我们党领导的伟大事业的实践。

必须明确，把政治属性与服务功能统一起来，这是我们党的性质和宗旨所决定的，必须坚持执政党的政治属性与服务功能相统一。

强化党组织的服务功能，就要坚持党组织的政治属性，以服务功能体现政治属性，践行党全心全意为人民服务的宗旨，是基层党组织建设的一个根本要求，目的是使基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要，通过服务更好地贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众，更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

为此，我们必须要充分发挥基层党组织处在一线，联系群众、服务群众、教育群众、凝聚群众的任务更直接、更具体、更聚焦、更紧要的特点，更加自觉践行党的根本宗旨，以服务群众、做群众工作为主要任务和基本职责，把为群众排忧解难、办实事好事作为工作的基本出发点和落脚点，调动最广大人民的积极性，凝聚全民族共同奋斗的强大正能量。总之，发挥基层党组织建设的服务功能和突出其政治功能有着极为广阔的实践天地。

〔参考文献〕

〔1〕 张金豹.强化基层党组织的政治功能〔N〕.学习时报,2015-02-09.

〔2〕 探索履行党的宗旨的新载体：遵义市服务型党组织创建观察〔J〕.当代贵州，2009（23）.

〔3〕 姜玮.基层服务型党组织建设的四个着力点〔N〕.江西日报,2013-10-28.

〔4〕 马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.人民出版社,1956.262.

〔5〕 邓小平文选：第1卷〔M〕.人民出版社，2004.257.

〔6〕 习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2016-07-02.

〔7〕 〔德〕马克斯·韦伯.韦伯作品集Ⅰ：学术与政治〔M〕.钱永祥,等译.广西师范大学出版社,2004.195.

〔8〕 马克思恩格斯选集：第3卷〔M〕.人民出版社，1995.523.

原载《党政研究》 2018年06期