[摘要]本文以多案例分析为基础，研究了近十年来基层党组织在面对多重社会矛盾的背景下，为维护社会稳定并谋求党组织在基层的政治影响力和权威合法性所采取的行动策略，尝试回答两个问题：第一，十年间基层党组织社会治理策略的演化过程；第二，基层党组织社会治理策略演进的动力以及行动逻辑。研究发现，十年间，在新的社会领域和社会空间中，基层党组织的角色、功能和结构渐进地发生着变化，包括从单纯强调管控功能向强化并拓展服务功能，以回应群众服务需求为方向的转换；从自上而下强化纵向组织系统向横向组织嵌入、覆盖、整合的转换；从政治动员和意识形态的方式向居间利益调适、代表利益的方式的转换；从控制手段向应用多种组织管理技术的转换。由此，寻求新形势下基层党组织与社会互动关系的途径和模式。

[关键词]社会治理；基层党组织；行动逻辑；资源整合

一、研究的缘起

近10年来的中国社会经历了从经济转轨到社会转型的全面洗礼。一系列由社会结构变迁和利益关系调整诱发的社会矛盾冲突，给现有秩序带来冲击，也对党和政府的执政能力形成了挑战。为回应社会问题，党和政府做出政策调整，其间涉及政策议程和行动策略被概括为加强和创新“社会管理”。

基层是国家权力控制与民间自治力量的交接部，是社会治理前沿：第一，社会矛盾冲突发生在基层。位置决定了它是最先触及问题到并做出反应的主体，承担着为“阻隔危机”而“冲锋陷阵”的维稳功能。第二，社会管理服务事务向基层转移和聚集。面对从大规模流动人口到由此衍生的城市生活“新族群”及其社会排斥、从人口老龄到底层贫困、从食品安全到社会治安等诸多新问题。[1]为了有效回应并降低上级党政组织的压力，加强属地化管理是必然的选择。[2]服务管理事务下沉，基层承担着从“了解需求”到“实现服务”的多重职责。第三，基层社会的组织化需要。计划体制下，单位作为国家与个体的中间层，发挥着控制、规范社会成员行为、调整关系的作用。一方面，单位制瓦解，导致中间层“塌陷”，社会的规范能力急剧下降，呈现原子化和“碎片化”趋势。另一方面，受所有制结构改革、经济与社会领域分权、民间组织成长以及人口流动性等因素影响，社会逐步发展成为自主的领域和力量。基层正是转型中社会空间和社会领域的载体，它聚集了多元的社会力量，自下而上表达权利和多样性利益，要求更大的自主性。据此，以新的思路和形式整合社会力量，实现有序的利益表达，直接关系党的执政基础。基层体现政社关系的联结途径和方式，担负着“整合资源”且“形成互动”的复合责任。

为适应治理环境变化和治理结构变迁，党着手对其基层党组织系统(下简称为“基层组织”)的结构、功能与行动方式进行改革，寻求新的路径来维系党在基层的政治影响力，重构其权威合法性，巩固领导地位。为此，党采取了一系列行动策略，努力体现其在基层社会治理中的结构转型、功能转型和角色转型。本文以近10年来影响颇广的几个案例(见表1)为焦点，对演化路径及其内在逻辑进行分析。

打破原有辖区地域限制，党组织在更大区域范围内整合社会资源，实现顶层设计。建立“联席会议”协商机制区，层面建立“共同行动理事会”，由行业工作委员会牵头组织，下设办公室，吸收两新组织领导人加入。街道层成立大口工委，下设专业委员会，统筹集合辖区优势资源，形成协会+党组织、商会+党组织的工作模式；提供组团式服务，通过广泛征集意见、民主协商，为辖区内企业提供信息资源，服务于辖区居民需求；以项目拉动资源聚合，夯实社区的服务平台和服务的人财物资源

资料来源：根据笔者调研和参阅媒体报道自制。

二、行动策略的演化

10年来，基层组织社会治理的目标模式、管理方式和策略选择经历了渐进的变化，体现了其治理思维与逻辑的演化。

1.以维稳为主导的信息化防控体系构筑

2003年中央将政府职能定位于“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”四方面。彼时，“社会管理”的内涵指向并不明确，文件表述比较抽象，2005-2006年知识界讨论才密集起来。[3][4][5]但国内社会局势对中央加强社会管理的意图做了诠释。2003年不仅遭遇“非典”，还是信访的“洪峰年”。这一年，信访数量急剧攀升，越级访数量增长尤甚2003年信访数量估计在800万件以上，增速迅猛。1994年到2003年，全国群体性事件从大约1万起猛增到6万起，参与人数由73万多人增加到307万多人，平均每年增长12%。2004和2005年，群体事件分别为7万多起到8.7万起。国家信访局局长周占顺承认，“2003年以来，群众信访总量仍呈现上升趋势，群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都和局部地区社会稳定。”，反映出矛盾多发、冲突加剧、抗争升级的特征。在农民失地、城市拆迁、国企改制、劳资纠纷、土地收益分配、环境污染、业主维权、流动人口、党群干群关系领域中，由分配不公引发的权利、利益纷争，撕裂了社会，导致了秩序失衡。同期社会分配指数显示，2002年基尼系数升至0.45，超过国际公认的警戒线。其中，人均财产最多的20%人口拥有59.3%的财产，人均财产最少的20%人口仅有2.8%的财产，两者比率为21.18：1。如以财产最多的10%人群与财产最少的10%人群比对，两者拥有财产比率为60.89：1[6]，社会分化和贫富悬殊十分严重。

面对增长的社会风险，消除危机扩散，有效防范并危机处置事件，抑制信访数量和规模，控制越级访和京访，快速、有效地解决矛盾成为社会管理的首选目标。统领社会管理事务的政法委系统迅速加强了其组织建制，整合了组织资源，建立起社会管理体制架构。这时，“社会管理”核心内涵是“维稳”，即以秩序稳定为中心，建立危机事件快速响应和处置机制，在事前、事中、事后环节形成实时监测、动态控制、有效回应的能力。由此，基层防控网络建设的宗旨是“向前”、“向下”延伸。“向前”为察觉问题，提前预警；“向下”为强化基层、责任到人，管理的目标是“纵向到底”、“横向到边”、“全面覆盖”。行动策略为“以数字信息技术为支撑，以联动机制为纽带，以管理流程改造为工具，以精细化管理为追求，力求将知晓问题、研判问题、分类分级问题与风险控制链接起来，形塑整合型的危机防控体系”。“大调解”、“网格管理”、“群工部”为这一思路下的经典案例。

第一，整合资源。整合现有分散的、处于条块分割的部门资源，运用协同联动、“无缝隙”的运行机制将纵向层级与横向部门联系起来，聚合体制内资源，实现“三位一体”：问题知情—信息上传、研判动员—多部门协同处理、结果导向—问题处置绩效评估，形成一个系统的闭路环，以达到跟踪问题、快速解决的功效。

第二，关口前移。通过自上而下“问责”和自下而上“倒逼”的方式，强化基层对危机事件的回应和处置责任。责任下沉的具体行动方案为：一是增加投入、增强动员。加强对基层人力、财力的投入，在正式编制的公务员和事业编之外，还有为数不少的“编外”协管人员参与到社会管理中；二是“划片到组”、“分片到组”。在网格的基础上，将基层管辖区域划分为组别，党组织按照地域或界别，由党委或支部成员分别管理，建立联系，倾听诉求，上门服务，解决问题或在新型组织中建立党支部和发展党员；三是搜集信息、防控前移。将问题的获取渠道前移，通过街道的信息平台以及下沉的社区管理员以及楼宇、庭院中的楼门长和院长，及时上传下情，做到全面知晓，“不留死角”。

第三，单位协同。为维护稳定，基层组织迫切需要广泛动员社会力量，形成广泛的社会网络，“齐抓共管”。参与的力量主要来自驻区的体制内组织，如中央或地方的党政机关、事业单位和国有企业等，以及在民政部门注册的社团。基层党组织透过与单位的共建项目，融通单位协力、邀请单位退休知名人士参加社区活动、向单位布置保卫任务等方式，试图让辖区中分散在条条块块上的单位组织形成协同合力。

第四，网格技术与精细化管理。基层组织成功运用界定管理事务、明确职能、精细分级分类、再造流程等核心管理技术，建构了纵横交叉联动机制和网格管理系统。这些技术以预判问题发生、风险状况以及控制途径为导向，在采集辖区内“人、事、物、业”信息的基础上，按照人员、问题、事件的性质进行分类和分层，有针对性地编组管理流程，形成“集问题(或对象)性质—事务分级—防控过程—责任到人—绩效考评”于一体的管理预案，将管理不断向庭院、楼宇、单元、楼门延伸，实现“全覆盖”目标。

在建立维稳防控体系中不断发展的信息化、精细化和协同联动机制，对推动基层党政组织及时发现问题，关注矛盾并寻求解决方案有工具性价值，为集中统一指挥、提升管理效率搭建了基础平台，并开始探索问题源头治理的途径。但是，由于其核心理念包含强烈的管控、弹压甚至反人性的色彩，既有悖于法治政府观念，又制造了威胁长期秩序稳定的困局。在此目标驱动下，民意表达受到遏制，利益冲突的深层问题没有得到解决。同时，由于基层组织工作重心扭曲，角色异化，与民众对立更加严重，出现越维越不稳的现象，使得以维稳主导的社会管理模式日益遭到质疑。

2.以服务为导向的基层党组织建设

基层社会管理遭遇的困惑让党组织进一步思考其治理的合法性来源问题。“服务型政府”观念带来了新的逻辑指引。在科学发展观和构建和谐社会总体目标下，基层“服务型”党建成为获得合法性重要的理论资源。以体察民需、关注民生、解决民难、完善社保、提高福利为基本任务，党依托基层组织建设、网格传输和协同联动等机制，将服务功能嵌入到基层社会管理体系中。

2007年，北京西城区委在关于社区“九养”政策的文件中，首次使用“社会服务管理”概念，后被广泛应用。社会管理加入了“公共服务”内涵，迅速衍生出一系列新表述，如“寓管理于服务”、“瞄准民需”、“一刻钟服务圈”、“服务零距离”、“接地气”、服务“无缝隙”等。南京建邺区建立基层 “一委一居一站”服务体系时，以“一资三民”，即“资源向下、民生优先、民主向前、民心向上”来描述管理目标。各地在党委、组织部、社会工委等部门推动下，把“党委领导”下的“服务型党建”作为方向。后面案例体现了倡导民本、服务民生的价值追求。先前以管控为导向的网格管理技术，也以服务功能加注，被定义为改进流程、提升服务的有效工具。

第一，以洞察民需为导向，确定社区服务供给的方向。倾听民意，知晓“民需”，解决“民难”是基层组织服务输送的三个面向。连接需求表达、服务决策与服务供给的渠道，集知情—识别—回应—解困—反馈于一体是基层组织的工作重点。知晓民生需求是服务的前端，目的在于界定服务供给方向，形成相适宜的服务项目。基本工作方式是：在辖区内划分片组，自上而下地将区、街道(乡镇)党政主要领导划分到指定片组，定期走访群众，访民情、听民意，将建议汇集到政策层；支部成立“党员志愿服务队”，分片包组到社区居民，了解需求；组织专项民意调查，发问卷采集民情等等。自下而上由延伸至楼门、楼宇、庭院的网格管理员即时上传信息，或社区党支部、居委会采集信息并逐级上传，并在决策层转化为台账、折子工程等服务事项。从应用效度看，自上而下的需求信息搜寻和识别起着主导作用。由于官僚系统自身特征以及居委会的行政化，自下而上表达渠道及其影响力依然弱化。

第二，加大服务设施投入，服务机构大幅向基层下沉。适应服务责任下放的要求，基层组织以设立直接面向居民、包容基本服务项目、功能齐全的服务机构为要务，建立起包括社务、政务、党务事务服务机构。在乡镇街道层面，不仅设立有综合性的“一站式”服务中心，还建有针对老人和残疾人的专项服务中心，为社区弱势群体提供生活便利和救助。为培育草根民间组织，基层多设立有“社会组织服务中心”，除在资金扶助和项目购买方面给予支持外，提供场所和活动空间成为服务中心的主要服务方法。在居民社区层面，基层也同步建立了一定规模的综合服务中心，招聘社会工作者，提供助残、社保、养老、文体、康健等多项服务。总体看，在发达地区，服务基础设施建设已相当完备，在比较落后的乡村，服务设施的框架已经形成。

第三，拓展服务功能，扩充服务内容。适应居民需求增长，基层组织服务事项也在随之拓展。起初的服务事项主要针对居民日常基本生活需要，如买菜不方便，平房区上厕所困难以及相关证照办理困难、老年人与残疾人餐饮、办事困难等，后逐步发展到围绕居民文体精神生活和心理健康开展活动。社区建立了形式多样的文娱体育队，设立了图书报刊阅览室，引入了心理咨询机构和小型体检中心，举办了丰富多彩的文体活动和健康讲座。在白领云集的商务楼宇中，针对白领婚恋困难，驻商圈楼宇的党支部定期举办青年联谊会，提供交友的空间。随后，应对居民的一些利益冲突问题，基层党组织进入利益协调领域，在存在利益冲突问题上推动邻里寻求斡旋解决问题的方案。例如，北京老城区停车困难，邻里为此纠纷不断，西城“全响应”机制启动，在街道工委协调下，社区召开包括社区党支部、居委会和居民利益相关人参加的协商讨论会，共商车位划分配置问题，取得解决问题的共识。上海基层组织通过业主委员会形成业主与物业管理公司的利益协调机制，就物业费、设施维修、环境管理等涉及业主利益的事项逐步确立协商谈判制度。

第四，应用一系列管理技术，改进服务方式，以提升民众对基层服务的满意度。为适应民众需求，将基本服务提供给最有需要的人群，实现快捷便利、供给效率和民众满意目标，基层组织运用了网格技术、分类管理、流程再造、绩效评估等管理工具，将服务责任与服务对象精细分类，建立分级服务供给策略，提高资源应用效率。与此同时，针对基层组织内部管理问题，通过全面质量管理、ISO9000、职责清单和任务规划等管理方案，不断强化基层的服务责任、规范服务行为、建立服务标准、提高服务能力。

3.以组织化为导向的利益调适与社会资源整合

以服务谋求合法性的路径，为基层组织获得了活动空间。但是，两方面挑战依然对基层组织形成压力：一是不断增长的权利、分化的利益与自下而上的利益表达渠道封闭、政策输入和转换途径不畅间存在着紧张；二是两新组织大量涌现，成为基层社会中具有一定自主性的重要主体力量。传统的社会控制方式与社会新生力量整合之间存在着张力。新时期如何构建和调适党社关系，党组织能否有效掌控社会领域，直接关系到其执政基础及在基层社会的领导地位。作为回应，基层组织将联系民众、吸纳并代表利益、动员力量、聚合资源、协商参与作为目标，以组织嵌入和组织化利益表达为行动策略。复合主体、服务型党组织建设、三级理事会、“全响应”机制、区域化党建案例表达了基层组织通过再组织化过程，形成核心领导地位的诉求。

组织化包括互为条件的两个方面：一是强化基层组织的自身建设。主要针对很多地方基层组织“四无”(无人员、无经费、无场所、无规划)状况[7]，中共中央组织部推动了“三有一化”项目参见1996年中共中央组织部发布的《关于加强街道党的建设工作的意见》和2004年中央办公厅转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》(中办发[2004]25号)。，即实现“有人管事、有钱办事、有场地议事以及推进城市基层党建区域化”，加强街道社区基层组织开展工作的能力，让党的领导成为基层经济发展和社会事业发展“双轮驱动”的核心力量和政治保障。2012年6月15日中组部召开“非公有制企业党建工作、基层组织建设年工作、省辖市街道区‘三有一化’工作会”期间，参观静安区“白领驿家”项目时静安区委分发经验汇报资料。二是基层组织在“两新组织”中建立党支部，发展党员，完善组织体系的过程，目标是联络群众，获取需求信息，吸纳和代表利益，提供服务和达成协同共治。

第一，基层党建通过组织嵌入辐射辖区内“两新组织”，为党实现引领功能奠定组织基础。基层组织化的优先行动是在“两新组织”中集中开展组建工作，即将党的组织建制向两新组织延伸和覆盖，在两新组织中建立党支部，承担党务工作职能并发挥引领作用。党组织覆盖设置方式主要有三种[8]：一是按照属地设置原则，在非公从业人员密集的相关区域，如商圈、商务楼宇、集贸市场内设立涵盖多组织的党支部；二是按照界别与领域设置原则，依托商会或作为枢纽型社会组织的人民团体、行业协会党委，向下延伸至所辖组织，建立党支部；三是按照单位为基础的设置原则，在有3名党员的“两新组织”单独设立党支部，或两个以上的单位组合建立联合党支部。党支部履行的党务工作职责包括；为亮明身份的党员重建组织关系、管理党员事务、完成上级指定的工作和开展组织生活等。更重要的责任是，在组织建设的同时能够充分发挥党居间协调聚合利益、团结各种力量、促进党社互动的作用。

第二，将服务导入基层党建过程，运用群众路线方法，获知服务需要，回应利益需求，以满意度绩效获得支持。基层党建向“两新组织”的嵌入过程，主要是通过提供公共服务、满足民众需求的方式实现的，服务功能成为基层组织与群众连结的中介，具有作为组织嵌入媒介的策略意义。服务事项直接面向社区居民日常生活需求、企业组织及其员工需求、社会组织发展需求等三大类，服务功能的履行方式则是群众路线。从群众中来：建立群众需求分析会商和群众顾问团等制度，以制度化的形式调查并获知居民、企业、社会组织的需求信息，将信息汇集评估，作为决策依据并给予反馈，形成了集党群互动、民意汇集、确定需求、实现服务的通道。到群众中去：除延续先前分片包组党员干部联系群众的办法外，党员服务中心及其志愿服务队为社区提供了便民维修、环卫维护、治安巡逻、助残养老、文体康乐等多方面的服务。

第三，以基层组织系统为中心，汇集辖区内多元主体的力量，克服“碎片化”现象，整合治理资源。基层党建承担的另一个功能是借助组织系统，将区域内的多元社会治理资源整合起来。这些社会资源既包括辖区内公有的单位组织，如党政机关、事业单位、国有企业，也包括社区中的自治组织，如居委会、业委会，还包括有代表性的“两新组织”，基层组织采用的整合方法是党建联建。在纵向上，以区县一级党的部门为发起和推动者，在地缘关系的基础上，在城市的区、街道、社区与乡村的县、乡镇、行政村建立三级联席会议或理事会制度，突破原有组织建制的界限，按照整体性原则，将分散在各部门、互不隶属的党组织资源整合起来，形成联动的“响应链”；在横向上，以区域属地内的党组织为主导，居中推动，以行业界别或业缘为基础，将行业党组织、单位党组织与区域党组织共建互联，建立共同行动理事会，下设办公室，形成日常联系沟通机制。据此，在党委统一领导下，以属地组织为依托，联动单位党组织，延伸组织至“两新组织”，形成纵横交织的组织网络，作为聚合并整合社会资源的平台。同时，借助这一组织网络平台，建立起各种利益汇集和各方协商对话的互动机制。

第四，基层组织运用协商讨论的民主形式，居间调适利益关系，解决矛盾、谋求共识。在吸取民意、汇集民间利益的过程中，基层组织不仅采用群众路线方法，而且还运用协商民主的形式，通过利益相关人间的讨论对话，实现民意采集、利益协调和决策民主的目标。基层协商实践通常针对经年存在的，与居民生活密切相关且存在多方利益博弈的社区事务上展开，例如，稀缺的停车位分配、物业费收取与支出、基层政府预算支出、邻里矛盾等，这些事务只有在利益相关人间平衡利益，形成共识，确立分配规则，才能得到有效解决。为此，基层组织担当起居间倡导和发动的角色，组织利益相关方进行商讨，在不断优化协商规则和程序设计的基础上，逐步建立规范的代表人推选、商谈方式、议事与投票规则、参与和监督制度，促成利益相关人在互动与彼此理解的过程中找到各方接受的解决问题的方案。协商民主在基层社会管理事务中的应用，基层组织不仅发挥了利益协调和服务供给的双重作用，而且为党社互动、利益汇集与推动自治提供了有益的探索经验。

三、结语

在社会组织不断发展、新的社会力量不断成长的基层社会空间中，党实现领导权和影响、支配能力无疑是其重要的目标。而在新形势下运用怎样的治理方式达成目标，才能在因应潮流，增进社会活力与有效统合社会力量之间取得平衡，在顺应民意与引领民意之间取得平衡，既关乎党执政稳定的社会基础，也关乎党组织合法性的来源。

透过10年来基层组织社会治理制度演进与行为变化的考察，不难看到，围绕目标，党的基层组织进行了多重转型：在功能上，从依靠管控功能逐步转向强化服务功能或以服务拉动管理；在结构上，从以自上而下垂直管理为主体的组织系统转向横向延伸、覆盖与纵向统领、嵌入相交错的组织网络；在行为方式上，从单向的政治动员和意识形态统御逐步转向整合资源、聚合与协调利益以实现领导权；在管理技术上，既有限度地应用了政治议程中的协商、投票民主参与形式，也比较广泛地采用行政管理的组织变革工具，诸如信息化、精细化、流程再造、协同与整体性机制构建，将其纳入党在基层的再组织化过程，使组织的行动纲领得以有效贯彻执行。

基层组织的变化景象，演示了社会治理结构重构中党组织的行动路径及其逻辑。概括而言，其路线是：在党委领导和推动下，党的工作部门通过组织嵌入和资源下沉的双元工作机制，将组织系统的触角不断延伸，建造基层组织网络的基础，从而加强对社会空间、社会组织的覆盖和渗透，实现以党为核心领导的基层社会服务与管理功能。在推进基层组织化的实践中，党组织采用了集传统政治动员方法与现代管理理念和工具相结合的工作方式，一方面维系党强有力的政治统合能力，另一方面使党组织适应现代社会治理观念与潮流，体现与时俱进的适应能力和合法性来源。传统方式包含了自上而下的推动、运动式执行、分片包组、群众路线等，而应用的新的管理工具集中在努力整合多元力量、提高服务满意度和增进治理开放性三个领域，诸如整体性与协同机制、无缝隙流程再造与规范精细化、网络化与信息公开透明、商谈讨论对话等。一系列混合治理工具的运用，给党的基层组织带来了新的空间，提升了其回应能力和治理弹性。一是以关注民生和强化公共服务功能，将需求表达-利益满足-服务供给三位一体连接起来，形成了以服务为媒介的党和社会联系纽带和互动渠道。这一通道不仅使组织嵌入获得了实务的支撑，而且为基层组织向社会的融入提供了合法的依据，增强了党执政的社会性质和意义。二是以利益关系协调维系各方互动与合作，党组织成为利益吸纳和传导的中枢。在多元利益结构中，基层组织实践扮演了居间利益协调的角色，运用组织化整合，基层组织吸纳、聚合了多元社会力量，以需求为导向汇集共同的关注，以协商讨论为手段，促进关系调整和共识形成。以利益调适实现利益的吸纳和代表，发展了基层组织向社会融入的能力。由此可见，基层的实践行动旨在显示打造与社会良性互动的开放性党组织的强烈意图，有学者将其概括为“开放式党建”。[9]在这里，开放性不仅是指基层党组织权力运作的公开透明与接受群众监督，而且是指党组织建立与社会的新型关系秩序，以及以创新社会治理工具回应现实问题的观念与制度框架。

基层社会治理变迁中党组织实践历程，也留下了一些需要深思和进一步探讨的问题。从近年来党的基层组织几个阶段的演化方式看，自上而下的推动依然是改革的基本路径，强有力的上层支持有助于清除障碍，让改革项目顺利推进。但同时意味着，改革的原发动力并非来自于基层组织和社区、“两新组织”，前者是执行机构，后者则作为被嵌入的对象，那么，基层组织与社区、两新组织进入被整合的组织网络之中的动力机制或者相互兼容的利益关系结构究竟是什么？换句话说，党组织的覆盖和渗透是否促进了组织网络中各组织成员的共同利益，以及维系共同利益的条件是什么？其次，基层组织的嵌入与组织化过程将利益表达和多元社会力量纳入了既定的管道，被有序吸纳与整合。然而，在这一利益统合方式的设计下，源自民间自主性能否得到充分发展，社区自治能否获得广泛的空间而不是行政化的不断扩张，也就是说，在现代治理框架下，组织嵌入、吸纳可否促进自治和公共参与？迄今，我们没有回答这些问题的现成答案，只能在实践探索中不断地追问和回应。

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