马克思的地租理论对土地的定义是，一切可以被垄断性占有的自然资源。为什么这么说？我理解，地球上所有自然资源，都依附于地球，但依附程度不同。空气、微生物、流动迁徙性强的候鸟和某些陆地动物，并不是固定在某一个地方不动，因而很难被人类垄断性占有。除此之外的绝大多数自然资源，都固定于地球的地上或地下，这些坐标位置固定的自然资源，就与地球的表面一样，可以被人类垄断性占有。因此，马克思把地球表面及固定于其上或其下的自然资源，统称为土地。
对土地的垄断性占有意味着，所有权或占有权主体，可以凭借对土地的权利，参与社会总产品或总利润的分配，获取地租（农业地租、矿山地租、建筑地租、垄断地租）。地租是土地所有权在经济上的实现形式，属于社会分配范畴，地价则是地租的资本化，同样是在社会分配领域形成的，并不像要素价值论或效用价值论主张的那样，是由于土地等自然资源本身具有价值。但土地一旦有了价格，就能够像其他商品一样进入市场交换。
搞中国特色社会主义，土地所有制是基础性制度。土地使用制度和管理制度，是不同发展阶段土地所有制度的实现形式。建立与发展社会主义市场经济，土地使用制度和土地管理制度，也是重要的运行方式。我们搞土地使用和管理制度改革，既要坚持社会主义土地公有制，又要适应市场经济的规律，都需要马克思地租理论的指导。
一
十九大之前的资源管理。
过去我们政府的相关管理，土地部门、林业部门、矿产部门、草原（农业）部门、水利部门、海洋部门、建设部门，还有一个环保部门，把自然资源拆开来管。土地部门其实是只管地皮，说是统管，城市土地、草原、林地、滩涂、水资源等等，其实都管不了。要害是各部门各自搞规划，要害的要害是各自的调查数据标准不统一。结果是数据打架、规划扯皮，地方不知听谁的好，干脆钻空子、各取所需。所谓用途管制，形同虚设。
例如，土地管理部门从上世纪80年代开始，历时10年，搞了第一次土地详查，号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据詳查结果，1996年全国有耕地19.51亿亩。后来，土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”，是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕，林业管理部门发布消息称，从1999年到2007年，全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来，19.51亿亩减3.65亿亩，还剩不到16亿亩了，何来“红线”可保？林业部门的一个数，否定了土地部门历时10年的调查结果！由于国家对“退耕还林”的每一亩，都支付定额财政补贴，因而林业部门的这个数是有依据的。于是，上至政府领导下至有关各界都很困惑，感觉我们土地的家底似乎还是不清楚，还需要搞第二次调查。第二次土地调查的结果公布以后，有些其他部门的数据，就又成了一笔糊涂账。
例如，广义的环境保护，应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化，进行监管。但在部门分管体制下，土地管理部门负责管理土地利用，环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保，由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了“双保（保发展，保耕地）”，而鼓励各地开发沿海滩涂和低邱缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地，只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡，这些未利用地发挥着及其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡，将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。
例如，由于各部门的资源数据不一致，依据数据进行的管理就会发生冲突。土地管理部门认定为荒地或未利用地的，林业部门可能认定为林地或有林地。这样，土地部门开发未利用地的土地整治活动，会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于有些地方，发生森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。例如，一些地方为了应付不同部门的检查，同一块土地向国土部门报为耕地，向林业部门报为林地，向农业部门报为农地，导致各部门数据之和，大大超过实际面积。国土部门土地例行督察发现，相当数量的耕地，实际却是宅基地、城乡建设用地等。
十九大之前的资源资产管理。
土地所有关系，是国家的基本经济制度。我国城市土地属于全民所有，农村土地属于集体所有，这是支撑中国特色社会主义大厦的基石。改革开放，建立社会主义市场经济，土地使用权作为生产要素也进入市场交换，必然产生地租、地价。按道理，城市土地的收益归全民所有，集体土地的收益归农民集体所有。
从改革实践看，农村集体土地进入市场走在了前面，具体表现就是乡镇企业的异军突起，不仅助推了国家工业化，而且对城市化做出重要贡献。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还促成了一批新兴的大、中城市。例如东莞市，改革开放前，是个建成区面积只有5平方公里小县城。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后，以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展，城市的规模也不断扩大。现在东莞市建成区面积约600平方公里，全市常住人口830余万，当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%以上的土地仍然属于集体所有，因此可以说，这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等大体都是这样，让集体土地使用权进入市场发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的经历。
1986年修改宪法，在重申土地所有权不许买卖的同时，明确规定，土地使用权可以依法转让，转让办法由国务院另行制定。显然，这里所说的土地使用权，既包括国有土地也包括集体土地。
但后来并没有同步推进，而是先推城市土地有偿使用制度改革，1990年出台了《国有土地使用权出让转让条例》（55号令）。经过艰苦努力，1998年以后才在全国范围，确立起城市土地有偿使用制度。但也是从那时候开始，土地使用制度改革走上了一条叉路。起因是1998年修改土地管理法，43条和63条一出，集体建设用地就不能直接进入市场了，只能征为国有以后才可以进入市场，土地增值收益归国家，而农民则不能凭借对集体建设用地的权利，获取财产性收益了。做这样的规定，显然不符合上述宪法关于土地使用权可以依法转让的精神。但宪法还有一条，城市土地属于国家所有，可以理解为城市扩展到哪里，哪里的土地就要征为国有。用这样的理解来衡量，43条和63条也不违宪。说到底，是宪法条文有矛盾。
当时做出这样的规定，一个很重要的考虑是耕地保护。改革开放以后，各项建设占用耕地较多，耕地保护工作压力很大。90年代初中期，各地大搞园区建设，城市扩张势头很猛，掀起新一轮占地高潮，引起中央高度重视，提出保护耕地就是保护我们的生命线，并指示土地管理部门开展划定耕地保护红线相关工作。这是当年修改土地管理法时，面临的一个重要背景。当时，政府十分担心放开集体土地入市，会给耕地保护带来更大不确定性。
此外，还有一个更深层次的原因。80年代的改革，中央向地方和企业大幅度放权让利，使财政收入占国民生产总值的比重不断下降，最低时连10%都不到；全部财政收入中，中央财政占比更是严重下降。国家没有钱，很多大事干不了，运10大飞机下马，不让发展航母，都与此不无关系，当然也可能还有其他原因，现在想来都觉得可惜。90年代初，搞了分税制改革，情况逐步改变，税收占GDP比重趋于正常，中央、省和省以下财政收入占比，也改变为中央财政占5成，省级占3成，市县只占2成。中央的日子好过了，但地方财政出现很大困难。同时，地方的事权不仅没有减少，反而不断增加，由于财力捉襟见肘，很多工作难以落实。为此，地方普遍有怨言，也引起各界特别是学术、舆论界关注。在这种情况下，我们修改土地管理法，出台新规，大概有为地方解困，增加财政收入的考虑。
很快，地方政府从土地有偿使用制度中尝到甜头，征地、卖地的劲头越来越大。1999年至2015年，全国土地出让收入累计27.29万亿元，平均每年1.6万亿。土地出让金占地方财政本级收入的比例，1999年是9.2%，2015年达到39.2%，最高的2010年曾高达67.52%。到后来，地方觉得光卖地，钱还是不够用，于是用土地作抵押向银行贷款，从土地财政发展为土地金融。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。其规模2010年已近11万亿元（作者测算为当年地方本级财政收入的2.6倍）。2013年又升至近17.89万亿（作者测算仍为地方本级财政收入的2.6倍），增长66.9%。其中，政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，政府负担保或救助责任的7万亿。
有钱好办事，十几年间，城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩，那么就应该肯定，现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，随着矛盾的运动，会逐渐演化为弊大于利。新土地管理法的逐步实施，带来了许多当初预料不到的消极后果。
第一、站在农民和农村的角度，通往工业化、城市化的道路有三条：1.在自己的土地上发展转型；2.进城打工；3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路，第3条则是“被城市化”之路。过去，这3条路都可以通行。珠三角等地的经验表明，在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部，第1条路可以依托既有的经济基础，充分发挥农村土地和劳动力资源的优势，是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了，三“车道”变为二“车道”，“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅：农民进城打工，住房、社会保障、子女教育等问题不解决，就不能成为真正的市民，真实的身份还是农民，城市里的社会矛盾因而日益凸显；国家征地，有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法，不能妥善安置被征地农民的生产、生活，农村地区的社会矛盾更是越来越激化。大约十几年间，社会矛盾与冲突呈全面上升之势，原因固然是多方面的，但与新土地管理法的实施，不无直接的关系。
第二、不允许集体和农民成为土地市场的主体，那么城市的扩展就只能是由政府征收农村的土地，并且开发为熟地以后，供应给各类用地者。这样，政府就成了城市土地市场的主体，承担起经营土地的责任。由于历史的原因，又是由土地管理部门具体承担这一职能。这就产生了土地管理部门既管理又经营，集“裁判员”与“运动员”于一身的问题。
运动场上的规律是要争，要抢，要拼，政府如果成了“运动员”，也不可能例外。在征地过程中，必然会普遍出现压低补偿费用，侵害农民利益的现象；在卖地过程中，必然会抬高地价，而高地价又由开发商转嫁给购房者，侵害城市居民的利益；还必然会强化对土地市场的垄断，限制甚至禁止土地使用权转让、转租，遏制二级土地市场的发育，侵害有关法人和自然人的权益。政府在争的同时又是“裁判员”，负责吹哨，裁定其他运动员们违规还是不违规。尽管中央三令五申要保护人民群众的合法利益，但合法不合法很难有统一的量化规定，最终还是由各级政府说了算。在这种情况下，有谁能争得过政府？规范的市场秩序因此也很难建立。
第三、保护耕地作为国策，提出多年了；城市存量土地集约利用，也提出多年了；保护生态环境，同样提出多年了。但结果却是，耕地特别是优质耕地日益减少，各地方的城市建设均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子，自然生态环境越来越恶化。这其中的最主要原因，是地方建设严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是我们的土地制度规范下的必然结果，任何人到地方政府的领导岗位上，都不可能有别的选择。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源和保护环境的目标，只能是美好的愿望，不可能得到真正落实。
第四、按照马克思的地租理论，土地收益并不是在生产领域里形成的，而是在社会分配领域，土地所有者或占有者，凭借自己对土地的权利，参与社会总产品的分配。社会总产品这个饼就那么大，土地所有者如果拿得多，其他市场主体就拿得少了。政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。一般情况下，社会总有一定量的闲置资金，适当地透支，有利于搞活经济，但大量透支，则会产生经济泡沫，隐含较大的信用风险。
至于土地金融，则是政府直接负债经营，用未来的财政收入加以偿还，本质上更是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面孕育着相当大的债务、金融风险。有人说土地问题的本质是金融问题，确实很有道理。
第五、土地出让收入的性质，决定了它不可能真正纳入财政预算。对它如何收入、如何支出，也很难严格规范，政府操作往往有较大的自由量裁空间。这就极易导致腐败，十八大以后中央强力反腐，土地管理领域可谓重灾区，查处的大案、要案，绝大多数都直接或间接与土地出让有关。
事实表明，1998年以后形成的土地使用制度，运行了将近20年，已经是弊大于利，必须进行重大改革了。改革的核心和要害，是要解决政府的行政管理部门，既是“裁判员”又是“运动员”问题。要把经营职能从行政管理部门分离出来。除了分离土地行政管理部门的土地经营权，可能还要分离矿产管理部门经营的采矿权拍卖、林业部门经营的林地使用权出让，等等。
二
对于土地制度存在的问题，党和政府高度重视。至少从本世纪初开始，几乎年年都有中央文件或国务院文件，提出要改革征地制度，要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府，也按中央精神开展相关改革试点，有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验，取得不少成果。然而，改革的决定性突破，必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜，这方面一直未能取得实质性的进展。
长期困扰人们的土地制度改革问题，终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比，十八届三中全会决定是一个全面深化改革的决定，在继承各个领域以往改革成果基础上，提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题，更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因，及各领域之间的内在联系，找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题，共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条，专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字，与十七届三中全会决定的有关论述相比，似乎并没有太多新意。但是，在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明，概括为“一件事由一个部门来管”和“所有者与管理者分开”。这是国家治理思路的极其重大的调整，是转变发展方式的关键性举措。
一件事由一个部门管，是要打破山水林田湖草等自然资源，分别由不同部门分割管理的混乱格局，改为由一个部门按照大自然的发展规律，按照自然资源是生命共同体的内在要求，统一规划我们人类对资源、环境的开发、利用与保护，建立严格的国土空间用途管制制度。鉴于现在的主要问题是资源开发过度，环境破坏严重，今后相当时期内的重点，是保护资源、修复环境。
所有者与管理者分开，，意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使，在政府的统一监管下，负责国有自然资源资产的保值、增值，并承担一定的宏观调控职能；政府的行政管理部门则专注于，空间用途管制和相关的市场监管，不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来，征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了，有关改革任务自然能够顺利推进、完成。
十八届三中全会决定，明确了自然资源（包括土地）使用制度和管理制度改革的方向和任务。然而，依靠原有的政府机构设置和职能定位，不可能全面贯彻落实《决定》精神，因此，必须对政府机构和职能进行重大改革。党的十九届三中全会，作出了关于党和国家机构改革的决定，提出了机构改革的方案，十三届全国人大按中央要求，对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前，中央和省级机构改革基本到位，地方机构改革也近尾声，但切实转变职能，还会经历相当的探索、磨合过程。一旦改组完成，职能到位，必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务，提供重要的组织、制度保证。
自然资源部的组建表明，总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务，已经基本得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面，已经成为历史，国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然，后续工作还很繁重，要在资源调查基础上，编制制定科学的国土空间规划；要依据规划建立空间用途管制制度；要建立健全自然资源资产市场秩序，保护产权、打击侵权，加强对市场主体的服务与监管；要开展跨省域、地域的国土整治；要修改旧法律、出台新法律，等等。
值得关注的是，总书记提出的“所有者与管理者分开”的改革设想，在此次机构改革中并未实施。对此该如何认识，是当初的设想错误，还是推出这项改革的时机尚不成熟？我个人的看法是当属后者。
前已述及，政府经营土地多年，已经积累了庞大的债务，且将进入偿债高峰期，防控其中孕藏的金融风险，已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下，匆匆推出“所有者与管理者分开”，反而可能引爆风险，导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎，暂不急于实施这项改革。已经出台的一些措施，如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资，允许集体建设用地进入市场，不再垄断住房用地供应等，实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后，空间用途管制落实到位，也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。但这毕竟是治标而不是治本，只要政府能从经营土地获利，其弊端就难以根本杜绝。例如，允许集体建设用地进入市场以后，政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配，是各试点地方的普遍做法。这样做有助于集体和农民形成利益共享观念，是有道理的，但从长远看，方法不一定妥当。我担心普遍放开以后，会出现一些地方政府官员与农村干部串通一气，倒买倒卖农村集体土地使用权现象。为避免产生这类问题，政府不宜以利益相关方身份参与初次分配，而应以管理者身份，通过税收参与再分配。更为根本的措施，还是要在时机成熟时，把“所有者与管理者分开”，政府专注于监督、管理、服务、调节。
三
目前，自然资源部门的组建工作基本完成，对于新部的职能、任务，中央已有明确规定，全系统在部党组领导下，贯彻中央部署，紧张开展工作。总的看，新部的业务涵盖范围大为拓宽，既承担对山水林田湖草海等几乎全部自然资源的行政管理责任，又是国有自然资源资产所有权的代表。对于已经明确的职能、任务，需要探索如何用具体的规章、制度、政策来加以落实。在工作实践中，也还可能发现和拓展新的职能、任务。总之，面临全新的工作领域，任重道远。
关于自然资源管理的职责、任务。
第一，制定国土空间规划，为经济、社会、生态等的和谐发展，提供最基本的行动指南。
国土空间规划的主要内容包括：1.主体功能分区，如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区，及主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。2.城乡建设和人口的空间分布，如都市圈、城市带、城市组团的布局，人口转移的预测等。3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。4.重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排；5.公路、水运、航空立体交通网络分布。
这个规划，是涵盖国土范围内所有开发、利用、保护、整治活动的综合性中、长期规划，也应该是国家规划体系的最上位的规划。规划编制工作宜由国务院领导牵头协调，发改委、建设部、农业农村部、交通部、环保部等部各委协同配合，由自然资源部负责编制。编制完成后由国务院提交全国人大批准、颁布。现行的国民经济与社会发展5年规划，属于近、中期规划，应当属于国土空间规划的阶段性实施。有了这两个规划，其他政府部门可以在国土空间规划图上，迭加项目规划，没有必要再编制涉及空间布局的总体规划了。各类区域规划，有的没有必要保留，需要保留的，要接受国土空间规划的指导，与之衔接。地方各级的国土规划，则是全国性规划的延伸和细化。
多年来，我国的各类规划，由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。多头规划和多变的规划，使市场主体无所遵循，无从预期，行为必然短期化。新的国土空间规划由人民代表大会审议批准，实际上是把规划上升为法律，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。这也为各类市场主体提供了基本的行动指南，有利于市场行为的规范。编制国土规划，要遵循科学的程序并充分发扬民主，广泛听取各界和社会公众的意见。
第二，依据国土空间规划，严格实施空间用途管制。
依据国土空间规划实施空间用途管制，既合理利用资源，又切实保护资源和生态环境，恐怕是自然资源部的最重要的日常工作。所谓空间用途管制，就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图，因为比例尺太小，规划用途只能落到较大的区域，难以落到每一宗土地上，不能作为日常用途管制的依据。过去分管体制下的部门规划，只有乡级土地利用规划和城市规划能落实到宗地上，可以通过统一技术标准、叠加相关信息，改造为能实施空间用途管制的基层国土规划。
耕地保护，是空间用途管制的一项重要内容，必须坚持，但方法需要改变。如果空间用途能切实管住，现在以建设用地指标为核心的计划管理办法，就没有必要了。将来耕地保护工作，应主要靠地方特别是基层政府，在空间用途管制的框架下，结合各地实际探索解决办法。除了行政手段，更应注重经济办法。中央政府部门主要是依据国土空间规划，对地方执行空间用途管制的情况，进行检查和指导，没有必要像过去那样，管得过于具体了。
第三，依据国土空间规划，开展国土整治。
重大水利设施建设，城乡建设用地和农业用地（含草原）的改良、改造，生态用地（如水域、湿地、林地、滩涂）的恢复、整理，地质灾害的防治等，都属于国土整治。应统一纳入国土空间规划和发改委的5年规划，按项目管理权限，由相关部门组织社会有关市场主体实施。其中，生态用地、未利用地、草地、林地等的整治项目，由自然资源部组织实施。
第四，加强产权保护,开展不动产统一登记。
实行不动产统一登记，要以地籍调查为基础。国外的地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长，后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快不动产登记进度，早日建立覆盖全社会的国家不动产（地籍）管理信息系统。
国外的不动产登记信息一般包括：土地面积、四至、建筑物（住宅、厂房、商场店铺、仓库等等）及其他附着物、权属、历史变更情况等，而对土地用途鲜有登记。其原因，可能是土地登记制度历史悠久，而空间用途管制制度则产生于近、现代。但在我国，不动产统一登记刚刚起步，统一的空间用途管制制度更未形成，因此可以考虑把两个制度结合起来，不动产登记的内容除有关权属的信息外，还应包括土地的空间用途信息。这样，我国的不动产登记制度既可以保护产权，又可以促进土地空间用途管制制度的落实。此外，土地的价格与土地用途关系很大，登记用途也有助于规范土地市场交易价格，测算不动产税基及开发权补偿标准。这些，既属于政府的管理行为，也是政府为社会提供的重要服务。
由于这项工作十分庞杂，而且不仅仅涉及自然资源资产，从长远看，可以考虑把登记机关，从自然资源部分离出去，单独设立。
第五，加强市场监管。
1.规范市场秩序。包括：
（1）制定各类自然资源资产市场交易管理规定。如土地使用权出让、出租、入股、联营管理办法，土地使用权二级市场管理办法，“三旧”改造管理办法，不动产抵押、担保管理办法，等等。
（2）建立不动产评估价格体系。如建设用地的基准地价、标定地价、宗地地价等；农地经营权基准价格；林地经营权基准价格；各类采矿权基准价格等。建立以地价为基础的不动产价格评估制度。
（3）发展、培育各类代理不动产交易和不动产登记，评估不动产价格，开展地籍调查等中介机构，制定相关法律并依法加强管理，为市场交易提供服务。
关于自然资源资产管理改革的设想。
按照十八届三中全会决定，把自然资源所有者与管理者分开的改革思路，需要成立一个新的机构，代表国家行使对国有自然资源资产的所有权。其主要职责，是对具有资产属性的国有自然资源进行经营管理。具体职责有，第一、国有土地（包括林地、滩涂）使用权的出租、出让，矿业权拍卖等等，保证国有资源资产不流失，并承担一定的保值、增值责任，资产收益全部上缴财政。第二、如国家有需要，国有资源资产价格，可以成为国家对国民经济进行宏观调控的经济杠杆。因此，绝不能片面追求资产收益最大化。第三、按照国家意志，向基础性、公益性事业，无偿让渡（划拨）国有自然资源资产或资产的使用权。第四、如果基础性、公益性建设需要使用或征收农村集体土地，作为国有土地使用权代表，负责与有关集体经济组织协商租用或征收办法，在政府行政机关监管下，按照法律规定办理相关事宜。第五、无论是划拨还是出租、出让的自然资源资产或资产使用权，如果受让方严重违规、违法使用，应当报请行政监管机关和司法机关，依法收回资产或资产使用权，并予以处罚。
但是，本次政府机构改革，没有把所有者与管理者分开的设想付诸实施，因此新组建的自然资源部，不仅负责对全国自然资源的政府行政管理，还要承担国有自然资源资产所有者的经营任务，以上所列举的5项经营性职责，就要由自然资源部来履行了。
对自然资源部来说，尽管集“裁判员”与“运动员”于一身的问题依然存在，但中央已经明确，允许集体建设用地进入市场（包括住房市场）；明确要建立城乡统一的建设用地市场；明确今后政府不再垄断土地供应等，并相应修改了土地管理法，扫除了农村集体经济组织凭借土地所有权，获取财产性收入的法律障碍。就是说，运动规则改了，而且更加明确、清晰、严格，“裁判员”的自由量裁空间被大大压缩，其同时又是“运动员”的危害也就减轻了。
中央和省级政府，手里没有一寸土地，主要角色是“裁判员”，保护农民利益是职责所在。但省以下市、县政府则掌控着大量土地，整天考虑如何利用辖区的土地，如何从土地上搞钱，搞不好就会成了“运动员”，侵犯农村、农民的利益。过去，法律关于农村集体土地不能进入市场，任何建设项目必须使用国有土地的规定，成为一些地方政府胡乱征地、卖地的依据，出了问题很难处理。现在规矩改了，章程变了，但地方难免还有旧的惯性和路径依赖。自然资源部系统有责任，依据中央精神和新修改的法律规定，加强对地方政府行为的监管，切实保护农村集体和农民的土地财产权利不被侵犯。农民有了财产性收入，应当缴纳财产税，逐步取代土地财政。
除了加强行政监管，还可以考虑对土地收益的使用和分配加以改革。将近20年来，基础设施和城市建设投入巨大，城市面貌焕然一新，今后资金投入方向，应更多向民生领域和农村的基础设施建设倾斜，不再把城市建设作为重点。土地出让金的分配，也可考虑由中央财政适当集中，用于平衡地区发展的转移支付。
习近平同志在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中说：“新中国成立后，在当时的历史条件和国际环境下，我们自力更生，依靠农业农村支持，在一穷二白的基础上推进工业化，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来，我们依靠农村劳动力、土地、资金等要素，快速推进工业化、城镇化，城镇面貌发生了翻天覆地的变化。我国广大农民为推进工业化、城镇化作出了巨大贡献。”他还说，“我们也要看到，同快速推进的工业化、城镇化相比，我国农业农村发展步伐还跟不上，‘一条腿长、一条腿短’问题比较突出。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。党的十八大以来，我们下决心调整工农关系、城乡关系，采取了一系列举措推动‘工业反哺农业、城市支持农村’。党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。”
总书记的话，对我们下一步调整土地资产收益分配，也有重要的指导意义。当然，我们也不能机械地理解中央精神。有一种意见认为，国家经济发展的动力，主要在城市特别是大城市，城市产业升级壮大，可以辐射、带动广大农村发展。因此，在加强农村工作同时，也要重视城市产业的发展。
另外，十八大到十九大期间进行的“三块地”改革试验，有些问题还没有解决得很好，需要继续深入研究思考，探索化解之道。例如，对农村宅基地如何改革，各界分歧较大。我认为，现行宅基地无限期使用制度，是要害所在。如允许转让，受让者也无限期使用，集体所有权如何体现？因此不同意放开的主张，可以理解。但不放开，农民的财产权不能实现，又有失公平。如果有限期(如50年70年)使用，转让的只是剩余年期的使用权，就一切迎刃而解了。与农地制度及国有土地制度，也就都一致了。还有人主张，宅基地如果转让，则把土地转为集体建设用地，规定使用期限。这个意见，也不无道理。
与宅基地问题相关联，“小产权”房也是个棘手问题。我认为，所谓小产权，是过去不合理土地制度的产物。现在已经允许集体建设用地进入市场，随着城乡统一的建设用地市场建立，将来的房子不应再有大小产权之分，这方面的改革还没有完全到位。历史遗留下来的“小产权”数量庞大（近百亿平米），如何处理，也是颇费周张。虽然不分大小产权，但要强化规划的作用，实施严格的用途管制，更是尚在探索之中，没有成熟经验。在这样情况下，有必要对增量加强行政严控，但对存量处置，要慎之又慎，不要轻举妄动。这个问题之难，一是面广量大，二是成因复杂，三是关系数量庞大的中低收入人群的生计。很多问题，与政府的制度和管理不当有关系，不能简单地让群众承担后果。搞不好，会引发严重社会问题。我的意见，对严重违法的或虽然属一般违法但无人居住的少数问题房屋，可以拆除。但绝大多数一般违规的，不宜拆除，尽可能改造为公租房、廉租房，或补办手续后合法化。实在不能合法化的，不予产权登记，不受法律保护，不能通过市场实现财产权益，住户一旦有条件，有机会，就会搬走，无人居住以后自然可以拆除。这样做，虽经可能经历十年、二十年较长时间，但可慢慢化解矛盾，避免社会冲突。总之，要把维护好群众利益放在第一位。住房是百姓群众最大的利益，对长期积累的问题，切不可操之过急。
自然资源资产管理，还是应当在条件成熟时，把所有者与管理者分开。
（2019年10月30日星期三）
