增长与养老的结构性矛盾凸显

当前，中国仍处于转型发展的关键时期，经济增长十分重要，养老保障问题也日益突出，“既要增长又要养老”，成为中国的现实选择。在这个特定背景下，经济增长与养老的结构性矛盾，开始成为中国发展需要关注的一个重要问题。

中国眼下面临着较为凸显的增长与养老的结构性矛盾。一方面，中国经济转型升级正处于关键阶段。初步估算，中国的产业结构、城乡结构、消费结构仍有巨大的转型升级空间，服务业占比、城市化率和服务型消费占比，在未来5至10年仍然有10%至20%的提升空间。这将带来巨大的新增市场，使经济有望在未来10年左右实现5%至6%的增长。另一方面，未来10年左右中国仍将处于人口老龄化快速发展的阶段。2018年，中国60岁及以上人口已达2.5亿人，其中65岁及以上人口达到1.67亿人，占总人口的11.9%。未来一段时期，中国的人口老龄化进程仍将加速，使中国的养老问题更为严峻。

中国老龄化的规模史无前例，老龄化阶段与发展阶段错位程度在人类历史上也是少有的。比如，按2010年不变价美元计算，在65岁及以上人口占比达到12%左右时，中国的人均GDP不到1万美元；而在达到相同的人口老龄化水平时，德国、美国和日本人均GDP分别高达约1.8万美元、2.9万美元和3.8万美元。“未富先老”的现实，给我国经济社会发展提出重大挑战，迫切需要走出一条经济增长与养老保障的平衡之路。

人口结构的历史性变化给中国经济中长期持续健康发展带来了一定挑战。2013年至2018年，中国劳动力人口数量累计减少约2560万人。联合国预测，到2050年中国劳动年龄人口将累计减少2亿人。同时，中国劳动力老化趋势明显。有数据显示，过去7年，中国50岁至64岁劳动力人口占劳动力人口总数的比重提高了3.3个百分点左右，单位劳动产出增速则下降了约2.3个百分点。

人口结构变化带来服务型消费的全面快速增长。人口老龄化进程的加快，带来服务型消费全面快速增长，“银发经济”蕴藏着巨大的产业发展空间，成为中国经济增长的重要动力。但是，从供给端看，中国养老产品和服务供给总量严重不足、结构不合理、水平不高的矛盾较为突出。比如，目前中国至少需要1000多万名养老护理人员，但实际从业人员不足百万，家政养老看护服务和社区日间照料的缺口率分别超过55%和70%。把全面快速扩张并不断升级的老年人消费需求转化为产业发展与经济增长的现实动力，成为供给侧结构性改革的任务之一。

人口结构变化亦使中国宏观经济政策面临两难选择。在经济下行压力加大与老龄化进程加速交织并行的背景下，宏观经济政策的选择空间与灵活性受到双向挤压。以财政政策为例，一方面，要有效释放市场活力以推动经济增长，需要更大力度的减税降费，包括大幅降低企业养老保险的缴费负担等；另一方面，老龄化程度的不断提升，又要求不断扩大涉老公共支出规模。面对增长与养老的结构性矛盾，中国财政政策在相当长的时期内，将面临推进减税降费与扩大涉老支出的两难选择。

以结构性改革破解结构性矛盾

近14亿人口的大国要在经济增长中解决养老问题，在扩大养老服务中释放增长潜力，既需要实行具有超前的、能够延缓和减轻老龄化冲击的产业、就业、人口等政策调整；更需要适应人口结构变化推进相关制度的重大变革。

第一，要适应人口结构变化趋势，加快人口政策调整与劳动力市场的结构性改革。一是改革现行退休制度，推行灵活退休政策。从国际经验看，中国需要考虑尽快在更大范围内实施弹性退休制度。这不仅有利于推迟劳动力缺口出现的时间，而且有利于缓解养老金体系的支付压力。二是尽快调整生育政策。建议在现行生育政策的基础上，逐步实行产假、陪产假、孕产妇医保、产科和儿科医护、孕期和哺乳期妇女弹性工作制等鼓励生育的政策，并加快探索建立生育家庭税收减免等长效激励制度，促进生育率的明显提高。此外，还要争取尽快使农民工完全享受与城镇职工同等的基本公共服务与福利待遇，让农民工更好地融入城市，尽快形成一支稳定、高效的产业工人队伍。

第二，要适应需求结构变化趋势，加快以服务业市场开放为重点的政策调整。以服务业市场开放为重点，推进产业政策调整，既可以破解服务供给短缺的突出矛盾，又可以有效释放增长潜力。过去几年，中国推出了一系列放开养老服务市场的相关政策。展望未来，更加有效地应对老龄化挑战，需要进一步加快以养老服务为重点的服务业市场开放，从而更好适应多元化、个性化养老服务需求的全面快速增长且不断升级的大趋势。既要按照“公开市场、公平竞争、公正监管”的原则，进一步打破养老服务相关的市场壁垒，还要在养老和医疗领域尽快引入国际先进标准。此外，深化公办养老机构改革，亦是题中应有之义。比如，可考虑将一部分利用率不高、资源闲置的公办养老机构交由社会资本运营；通过公建民营、“一院二制”等方式吸引社会资本参与公办养老机构运营。

第三，以发展长期护理保险为重点切实解决养老服务资金短缺问题。从国际经验看，长期护理保险是适应老龄化社会护理需求不断增长的趋势的一个制度安排，也是解决养老资金短缺的重要方式。目前，中国已经开展了长期护理保险的试点，下一步需要借鉴国际经验，加快提高长期护理保险的覆盖率。

第四，在协调区域发展、统筹城乡发展中拓展宏观政策空间。随着劳动力在全国范围内流动，大量年轻劳动力由农村流向城市，由欠发达地区流向发达地区，形成人口老龄化的“城乡倒置”与欠发达地区老龄化程度高、发达地区老龄化程度低的“区域倒挂”。从另一角度来看，“城乡倒置”“区域倒挂”为中国解决增长与养老难题提供了政策空间。比如，通过倾斜性的区域发展政策加快中西部经济增长和社会发展，辅之以人口政策、就业政策及税收政策等，可以积极吸引更多劳动力人口从东部地区向中西部地区的回流和转移，分散人口老龄化风险；可考虑全面实行居住证制度，取代城乡二元户籍制度，可以释放农村老年人口消费潜力，这就需要在完善中央调剂金制度与加快推进养老保险省级统筹改革的基础上，尽快实现城镇职工基础养老金全国统筹。

形成应对老龄化挑战的合力

在快速的老龄化进程中，近14亿人口的大国要处理好“增长与养老”的双重任务，离不开多方的共同参与。这就需要政府在“建制度、保基础、严监管”的同时，调动多方积极性，有效发挥社会与企业作用，形成应对老龄化挑战的合力。

第一，充分调动社区积极性，发挥社区在应对老龄化挑战和释放消费需求中的重要作用。社区不仅是居家养老的主要依托，也是养老服务消费的主要场所，更是传统熟人社会和谐发展的重要载体。大力发展社区养老服务业，对中国应对老龄化更具特殊意义。一是加大对社区养老服务的投入力度。争取使国家和省级养老支持资金用于补贴社区居家养老服务设施建设的比重大幅提升。二是鼓励社区组建多种类型的养老服务社会组织，并在经费来源、税收待遇、监督管理、承接政府转移养老职能和公共服务等方面给予倾斜性政策支持。三是提倡和弘扬“社区互助文化”。通过家庭自助、邻里互助、社会关爱等形式，引导、整合社会力量参与老龄化社会建设。

第二，充分调动企业积极性，发挥企业在应对老龄化挑战中的重要作用。应对老龄化的挑战，在政府保基础的同时，要充分发挥企业的重要作用。比如，在养老机构上，当前民营养老机构占比还比较少，需要吸引更多的社会资本和外资投资养老机构，使之成为养老服务供给的重要力量。同时，将政府购买公共服务作为调动企业积极性的重大举措，通过购买服务、发放养老券、税收抵免等多种方式优化民营养老机构发展的政策环境。

需要注意的是，在人口老龄化进程加快的同时，中国也面临着新科技革命的机遇。一些发达国家在应对老龄化挑战中率先采取新技术，以减少养老服务的人工依赖，这对缓解劳动力短缺、提升养老服务质量发挥了重要作用。当前和今后一个时期，我们可鼓励支持采用远程照料、远程医疗、远程健康等“互联网+养老”服务，提高中西部地区及农村地区养老服务水平；支持社区、养老机构、社会组织和企业利用物联网、大数据等信息技术发展智慧养老。