党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。
当前，解决经济运行中面临的总需求不足问题，要以城市化为根本之策。由此，不仅能有效缓解短期增长压力，而且将释放中长期增长潜力。
结合当前形势，以下两个判断值得关注。
第一，我国城市化明显滞后于工业化，成为最大的结构性失衡。从国际经验看，发达国家工业化率达到峰值时，城市化率一般达到70%左右的水平。比如，美国1956年工业化率达到39.1%的峰值，当时其城市化率为67.8%；日本1970年工业化率达到46.7%的峰值，当时其城市化率为71.9%。中国工业化率在2011年达到峰值，但当时常住人口城市化率仅为50.5%，户籍人口城市化率就更低。目前，我国进入工业化后期，但城市化仍处于发展中期。2023年，我国常住人口城市化率为66.16%，而户籍人口城市化率仅为48.3%，两者相差约18个百分点。
第二，以城市化为主线解决国民经济运行中的短期和中长期问题。比如，房地产市场，尽管问题与情况有所改善，但是3亿农民工的住房问题尚未“解冻”，由此，房地产刺激政策全面释放需求的功能是有限的。再如，上半年推出了“以旧换新”等消费促进政策，但1—9月家电等价格同比下降1%，说明发放消费券、“以旧换新”等政策尚未达到预期效果。抓住总需求不足的突出矛盾，需要牢牢抓住城市化这条主线。
未来1—2年，基本解决农民工市民化问题
农民工为我国经济社会发展作出了巨大贡献，但农民工尚未真正融入城市，直接制约了内需潜力的释放。2023年，全国农民工总量为2.98亿人，而农民工月均收入4780元，仅相当于城镇职工月均收入的47.5%。相当一部分农民工既回不了农村，也融入不了城市，面临较大的养老、医疗与子女教育压力，导致农民工的储蓄率高达70%，是城市居民的2倍。
2023年，我国外出农民工平均年龄为38.9岁，1980年及以后出生的新生代农民工已成为外出农民工的主体，对落户城市的需求日趋强烈。目前，总体上看，有条件来基本解决这个问题。如果按最宽泛的口径估算，农民工市民化涉及的综合成本（人均公共成本15.59万元），需要投入各类资本46万亿元左右；如果按中等口径估算，即与农民工市民化相关的直接成本（人均直接成本10万元），需要投入30万亿元左右；如果按最窄口径估计，即农民工基本公共服务成本（人均成本5万元），需要投入15万亿元。
为此，建议未来1—2年，全面取消城乡二元户籍制度，实现农民工市民化重大突破；全面实行与基本公共服务直接挂钩的居住证制度，使得规模巨大的农民工群体在城市留得住、过得体面。
推进农民工市民化，关键是让农民带着土地收入进城。目前，农民以及农民工在农村的宅基地难以形成市场，配置低效。有研究表明，若进行市场化流转，每年宅基地转换的市场价值合计约4.4万亿元。农村土地流转将使得农村居民可支配收入提升34%，将使得城乡居民可支配收入比由2.38∶1缩小至1.77∶1。为此，建议在严格的土地规划管理、严格的土地用途管制这“两个严格”的前提下，推动农村土地资源尤其是宅基地资源由市场决定配置，以使广大农民享受土地财产权。同时，加快推动城乡之间人员、土地、资金等要素双向自由流动，使农村成为吸引要素流入的重要领域。
未来3—5年，基本解决城乡基本公共服务短板
城市化进程与社会保障水平直接相关。我国城市化滞后于工业化的一个重要原因在于城乡基本公共服务仍存在较大差距。有研究表明，我国目前的收入再分配政策使基尼系数仅下降10%左右，远远低于大部分欧洲国家20%—40%的下降幅度。城乡社会保障支出结构不平衡加大城乡收入差距。2022年，我国企业退休职工每月人均基本养老金水平为3148.6元，而城乡居民基本养老保险的基础养老金为每人每月205元，两者相差约15倍。有研究表明，在当前城乡二元结构下，农民工的消费被抑制了约23%；如果通过城市化并实现城乡基本公共服务均等化，把1.8亿农民工的消费潜力释放出来，每年预计可新增2万亿元以上的消费需求。
推动城市化进程，根本举措在于推进城乡基本公共服务均等化。为此，建议把补齐基本公共服务短板作为一揽子增量政策的重中之重。未来3—5年，在加大财政支出结
构调整中，要加大社会保障等基本公共服务的投入力度。
未来5—10年，以城市化带动形成以服务型消费为主的消费结构
城市是消费的主要载体，尤其是服务型消费的主要场景。2023年，农村居民服务型消费额仅为城镇居民的45%。初步测算，城市化率每提升1个百分点，将释放1000亿元的服务型消费需求。
与发达经济体相比，我国服务型消费仍有相当大的升级空间。2023年，我国人均GDP约为1.27万美元，与美国1980年的水平相当；但同年，我国服务型消费占比为45.21%，低于美国当年9个百分点。如果加大政府在城市教育、医疗、文化等领域的公共消费支出，并由此拉动个人消费，预计到2030年，我国服务型消费占比有望达到50%以上，基本形成以服务型消费为主的消费结构。
未来5—10年，我国服务型消费增长将处在一个关键时期。城市作为服务型消费增长的重要载体，不仅能够吸引消费，而且还能带来投资。以海口为例，2023年6月，周杰伦在海口连开四场演唱会，4天吸引了15万名观众。其中，外省观众9.51万人次，占游客总数的61.5%。今年9月，坎耶·维斯特世界巡回试听会海口站吸引了近4万名观众，岛外观众占比达到96.5%。由此，建议以更大力度支持海南打造国际旅游消费中心，全面放开教育、医疗、免税、大型文化娱乐演出等产业，丰富国内居民的国际化消费产品供给。
此外，实行高中义务教育迫在眉睫。以2023年普通高中生均教育经费25811元计算，实现高中义务教育全覆盖需要新增教育经费650亿元左右，占2023年全国教育总经费的1%。如果把现有的中等职业学校设施设备改为普通高中，所需投入还将进一步减少。
以行政区划调整为突破，推进城市化进程
城市化的发展将带动形成以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。这需要优化大城市、中心城市的空间布局。未来几年，要适应城市化发展进程，支持具备条件的省份从有利于发挥中心城市带动作用出发，优化行政区划设置，并发挥央企国资在行政区划调整后的基础设施建设中的基础性作用。
随着城市的快速发展，现有的行政区划及相关管理体制对城市发展产生了一定的束缚作用。按照经济社会发展的需要，加快城市之间的融合、建设大城市成为推进城市化进程的重要途径。要鼓励一些相邻城市之间通过打破行政分割走向融合，成为区域性的大城市。例如，湖南的长沙、株洲、湘潭三市完全可以根据当地经济社会的发展需要，打破行政区域的分割，走向融合，扩大城市规模，成为区域性的经济中心，产生更强的经济社会辐射能力。
考虑到大都市圈、城市群、城市带发展一体化的现实需求，尤其是在京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略实施的背景下，需要跨区域行政协调的事务越来越多，建议由中央牵头设立区域发展委员会，主要负责组织、督办、落实跨区域发展战略，从中央层面加强跨区域行政协调，有效推进区域经济社会一体化进程。
建议“十五五”研究制定我国城市化中长期发展规划
《决定》指出，健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。
城市群、都市圈建设是解决当前我国总需求不足的关键之举。建议在《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》的基础上，将城市化发展规划作为中长期经济发展的战略安排，研究制定“十五五”城市化专项规划，加快形成以城市群、都市圈为主体的城市发展新格局。
以城市基础设施为依托的承载力体现了城市的形象和对外吸引力，不仅是展现城市化水平与质量的重要标志，也是支撑经济增长的重要力量。初步测算，未来10年，我国城市市政公用设施固定资产投资累计将超过45万亿元人民币。
以城市化为载体稳步扩大中等收入群体规模。从国际经验看，在城市化加速发展阶段，中等收入群体规模会快速扩大。当前，我国中等收入群体规模为4亿人左右。如果到2035年，中等收入群体规模实现倍增，将成为城市化的中坚力量。为此，建议尽快制定中等收入群体倍增的国家规划，力争到2035年，我国中等收入群体达到7亿—8亿人、占比超过50%。
将海南作为城市化综合改革试点省份
当前，在加快推进海南自由贸易港建设的背景下，海南有条件、更有需求在城市化方面走在全国前列。一是《中华人民共和国海南自由贸易港法》提出，国家推进海南自由贸易港行政区划改革创新，优化行政区划设置和行政区划结构体系；二是海南自由贸易港的实施范围为海南岛全岛，包括农村在内；三是海南80%的土地、60%的户籍人口、20%的产业在农村，需要尽快形成全岛统一的产业布局、开放布局、城市化布局；四是海南以“多规合一”改革形成全省统一的空间规划体系，深化“多规合一”改革，需要推进城市化为主线的制度集成创新。
对此，提出以下三点建议。
第一，将海南作为城市化综合改革试点省份。建议国家相关部委会同海南省政府尽快研究制定《海南城市化建设综合改革试点省份实施方案》，重点支持海南推进土地管理制度、户籍制度、基本公共服务制度、投融资体制、人口政策等综合改革试点。
第二，支持海南加快推进行政区划调整。2023年，海南单位土地面积GDP产出仅相当于广东的29.3%、台湾的14.8%、香港的0.91%、新加坡的0.46%。若通过行政区划调整使海南土地资源利用效率达到香港的5%，将释放4万亿元以上的资本需求。建议按照《中华人民共和国海南自由贸易港法》的要求，尽快形成行政区划调整方案。
第三，争取中央加大对海南城市化的资金等投入力度。建议国家相关部门重点在城市重大基础设施建设、教育、医疗、社会保障、公共文化等基本公共服务方面加大财政投入。
［作者系中国（海南）改革发展研究院院长］
