随着日本社会老龄化程度加重、家庭功能弱化以及居家养老需求不断扩大, 仅由行政和社会福利法人提供的养老服务已经无法满足社会需求。为缓解供需矛盾, 日本允许地方公共团体、社会福利团体、医疗机构、农协和志愿者团体、NPO法人以及营利组织法人 (民间企业) 等作为服务供给方参与社区福利建设, 使养老护理服务主体多样化。1998年12月《特定非营利活动促进法》 (NPO法) 出台, 大大降低了NPO法人的准入门槛, 各种NPO大批涌现, 养老护理、育儿支援、残疾人福利领域的各种民间组织纷纷取得法人资格。

2000年4月实施的《护理保险法》, 将护理制度从社会福利制度转变为社会保险制度, 为NPO介入护理保险事业打开大门。取得法人资格并满足一定条件的NPO, 可以成为护理保险的指定事业者, 在制度框架下参与养老福利服务供给。这样, 居家养老的老人在享受养老护理服务时有了选择权, 可自行选择服务提供机构, 服务对象与服务提供者之间从不平等关系转向一种平等的契约关系。

目前, 日本养老护理领域已形成了包括政府、企业、NPO在内的多样化组织形式。其中NPO既包括有法人资格的各种团体, 如NPO法人、社会福利法人、医疗法人, 也包括没有法人资格的任意团体, 如自助团体、志愿者团体等。

养老护理NPO的主要服务内容

养老护理NPO主要开展以下两方面的活动:作为《护理保险法》指定的养老护理机构, 向护理保险对象提供服务;对护理保险对象以外的人提供家务、送餐、陪聊、外出陪伴、心理咨询等的方面的援助和服务。养老护理NPO在护理保险制度外的服务, 满足了民众多样化的需求。

养老护理NPO多从事访问护理、日间照护服务和小规模多功能居家护理服务。访问护理服务是由家庭访问护理员到服务对象家中, 提供身体和生活上的护理及康复指导, 如为老年人提供洗浴、如厕、进食等日常生活方面的基本护理服务, 以及咨询、看护、康复训练等服务, 对延缓老年人衰老进程、减轻家庭成员护理负担起到了很大帮助。托老所是从事日间照护服务的机构, 服务对象主要是65岁以上行动不便、具有某种身体或精神障碍、难以进行日常生活的老年人, 如需要护士观察的疑难病症、认知症老人、脑血管病等后遗症的重要度照护者、癌症晚期患者。托老所负责白天将其接入社区养老机构, 提供日常生活、护理及护理预防服务, 以及专业人员帮助下的康复训练, 晚上再送其回家。

有些养老护理NPO虽不是护理保险法指定的事业者, 但如果具备厚生省所规定的条件, 可由市町村来支付护理报酬。有不少由NPO运营的托老所, 多为普通民宅改造而成的小规模多功能设施, 服务非常广泛, 有日间护理、短期入住设施、家庭助手上门支援、长期入住、轻度护理、配餐提供等, 认知症老人、残疾人、儿童等凡是需要帮助的人皆可利用。

针对健康的、生活可以自理的老年人, 养老护理NPO还开展“护理预防事业”, 延长其自立和自理能力阶段, 延缓其进入需要护理、需要支援的状态。它们以65岁以上老年人为对象, 普及健康知识、宣传预防疾病方法、进行老年保健咨询和指导服务。对于生活自理能力尚未下降的高龄老人, 尽可能维护并增强其生活能力。对于生活自理能力已下降、且有可能成为需要援助或需要护理的高龄老人, 尽可能及早发现并提供相应服务, 使老年人在不脱离家庭和社区的情况下安度晚年。

养老护理NPO的特点

20世纪80年代以来, 世界各国NPO致力于各种社会问题的解决, 活动范围涉及社区建设、地方自治、福利供给、公共政策制定和实施等, 在现代社会占据十分重要的地位。日本养老护理NPO除了具有非营利组织所具有的共性之外, 还有如下几个特点:

一是在成为法人之前大都经历了“志愿者团体”与“社区居民参与型和市民互助型团体”两个阶段。在上世纪80?90年代, 以家庭主妇为中心的居民参与型和市民互助型团体, 对社区老年人、残疾人和困难家庭开展了各种家务援助。“NPO法”和《护理保险法》出台后, 大量这类团体获得NPO法人身份, 其中一部分又成为护理保险制度的指定事业者。

二是从事护理保险制度内与制度外两大类服务, 服务内容十分广泛。例如在托老所对制度内的利用者进行进食、如厕、换衣、身体和头发的清洁等方面的帮助和护理, 上门为制度内利用者提供烹饪、洗衣、打扫等日常生活和家务支援服务。养老护理NPO还针对护理保险制度外的利用者提供服务, 或是对制度内利用者提供不属于护理保险范畴的服务, 如代购生活用品、送餐、聊天 (包括朗读、盲读) 、外出陪同、家务援助、医院诊疗陪同服务等。有些虽然是有偿服务, 但价格低廉, 显示了NPO与生俱来的非营利性和奉献精神。

养老护理NPO还把为老年人制定护理计划、提供养老护理制度咨询以及联络入住养老设施作为服务内容。不少NPO还开设心理咨询, 包括谈心聊天、开导劝解等。大多数NPO都开设不定期讲座, 聘请专家为老年人及其家属讲授护理现状、护理展望、传统生死观等健康和护理知识, 还及时将护理保险制度有关信息以讲座方式传达给社区居民。

三是其运营的养老护理设施发展十分迅速。对老年人进行身体护理、进食护理、医疗支援等问题是日常生活中每天都要面对的, 理应在老年人生活的家庭和社区层面来解决。因此, NPO运营的托老所从成立之初就立足于社区, 得到老年人家庭成员、社区居民的理解和支持。这类地区紧密型托老所贴近社区、设施规模小、人情味浓、服务灵活, 非常受居民欢迎。

四是女性发挥着积极作用。在养老护理NPO中工作以及参加相关活动的女性比例很高。调查表明, 参加居家福利活动的人员中有90%以上是主妇, 年龄大多在45岁到60岁。养老护理NPO的不少创立者、负责人是女性, 有相当多的人曾在医疗机构或福利机构从事过相关工作, 或是在家中护理过老年人。

养老护理NPO的作用

随着养老护理NPO数量的增多以及服务范围的不断扩大, 其在日本社会发展进程中所发挥的作用也在不断加强。

一是通过提供持续、稳定、灵活的日常服务, 满足了民众居家养老的需求, 缓解了家庭和社区的养老困境。

二是贴近社区, 为增进地区福利与构建和谐社区发挥了积极作用。

三是注重与地方政府、其他非营利组织、当地企业、社区居民建立一种“协动”的新型关系。NPO具有敏感捕捉社会前沿问题、发现政策缺陷并积极谋求解决的特点。日本养老护理NPO一直走在福利事业前沿, 能够发现、提出和解决问题, 给政府提案并积极参与当地福利政策的制定。

四是以居民参与及互助的形式为养老护理事业提供了创新性和未来发展方向。它们的成员都是出于对组织目标的认可而参与其中的, 在对老年人提供服务的同时始终肩负着团体的使命。在很多场合, NPO的服务提供者与社区老人是同一地区、社区生活的居民, 这就决定了养老护理NPO的活动方式是一种居民参与及互助型的。它们致力于发挥本地志愿者的功能。越来越多的志愿者加入到养老服务领域将是未来的发展趋势。

作者：胡澎，中国社会科学院日本研究所研究员。