随着城市化从外延扩展转向内涵发展，土地利用矛盾发生转化，缺乏规划的自发发展导致土地利用细碎化，小块土地难以开发。在新增城市空间资源有限的条件下，城市发展转向城市更新，通过盘活存量土地，对空间资源进行可持续利用。然而，在城市更新尤其是城中村和城郊村改造过程中，历史遗留问题错综复杂，所有权和产权纠纷增多，谈判成本高昂。在征地卖地城市化模式难以继续推行后，城市更新面临巨大的资金成本，如何利用土地增值收益的分享解决城市基础设施建设资金来源，同时又平衡土地权利人利益，成为城市发展和更新过程中的核心问题。我国台湾地区通过市地重划办法比较好地解决了上述问题。
一 市地重划的背景与目的
在我国台湾地区，土地政策依循孙中山的平均地权思想，追求“地尽其利、地利共享”目标，市地重划制度是台湾实现城市化进程中地利共享的重要手段。它“依照都市计划规划内容，将都市地区一定范围内之土地，全部重新规划整理，兴办各项公共设施，并于扣除法律规定之公共设施用地及应抵缴之工程费用、重划事业费用、贷款利息等所需抵费地之后，按原有土地相关位次，经交换分合为形状整齐之土地，重新分配予原土地所有权人。经重划后之各宗土地均可直接临路，且立即可供建筑使用”。
台湾市地重划的历史较为悠久。1937年，为开发建设都市，日本人即在台中丰原的旧街市实施区划整理（类似于市地重划），先后办理20处，面积4397公顷。
国民党迁台后，1954年台湾当局颁布《实施都市平均地权条例》，要求都市土地举办“规定地价”，土地所有权人自行申报地价，由直辖市、县（市）当局征收土地增值税。1958年，《实施都市平均地权条例》第一次修订，增订第35条有关市地重划的规定；同年，为建设加工出口区，在高雄实施第一期市地重划，高雄市当局制定了《高雄市土地重划施行规程》作为其实施市地重划的细则。1964年台湾当局修订《平均地权条例台湾省施行细则》时，增订了市地重划相关条文。1977年将《实施都市平均地权条例》修订为《平均地权条例》，大幅扩充了市地重划内容。在《平均地权条例》第60条中，明确了市地重划的三条原则：一是按照收益比例共同负担基础设施建设费用；二是可以用土地折价抵付这一费用；三是折价抵付的比例不超过重划区总面积的40%。此后，台湾当局又先后制定了《市地重划实施办法》《奖励土地所有权人办理市地重划实施办法》等市地重划法令，建构了完整的市地重划制度。
台湾早期的市地重划主要是为了进行地籍整理。通过市地重划，提高土地利用效率，解决土地因继承、买卖、分割等造成的细碎化问题，促进都市发展，并为住宅提供土地。此外，重划后的土地比较方正，可以消除地界纠纷，便于户政、地政、邮政等管理。
上世纪60年代，台湾经济快速发展，房价飞涨，地价也随之攀升，台湾当局取得公共设施用地的难度越来越大。大量的公共设施保留地即将到期，但财政无力负担公共设施保留地的征收补偿。按照台湾当局的规定，计划征收的公共设施保留地逾期无法征收，即视为撤销征收。在此背景下，台湾当局于1986年6月修订《平均地权条例》第60条，强化了以市地重划取得公共设施用地的功能。具体而言包括：一是重划区内的土地所有权人按受益比例分摊的公共设施项目由原来的道路、沟渠、邻里公园、广场、零售市场等5项增加到10项，即增加儿童游乐场、绿地、小学、中学及停车场5项；二是折价抵付共同负担的土地比例上限提高至45%；三是将此重划规定的效力限制在都市计划范围内，也就是说市地重划政策仅适用于都市土地。市地重划目的的转变，为改进城市基础设施，实施使用者付费原则，将基础设施建设成本内部化，促进住宅用地的利用，发挥土地的外部经济效益，发挥了重要作用。正因为此，台湾当局在评价市地重划效果时，也以“无偿取得公共设施用地面积”“节省政府建设经费”以及“提供建筑用地面积”三个维度来评价。
台湾地区的市地重划从单纯的地籍整理到地籍整理与配套必要的基础设施并重，最终演化成为取得公共设施用地的重要手段，是其经济发展及城市化进程引发的诱致性制度变迁的结果。市地重划本质上是一种自偿性的土地开发行为，用土地增值收益为基础设施建设融资，在实现城市更新的同时，有效保障原土地权利人的利益。就社会整体层面而言，市地重划不仅有利于健全地籍管理，消除地界纠纷，促进都市土地的利用，还可以有效地节约进行城市更新的资金，减轻财政压力。就重划区的原土地权利人而言，经交换分合之后重新获得的地块面积虽有所缩小，但是由于基础设施更加完善，价值提升，原土地权利人的生活品质亦有所提升。
二 市地重划的做法与效果
（一）市地重划的类型
按照实施主体的不同，台湾的市地重划可分为三类：一是台湾当局主管机关主动办理，二是土地所有权人申请、政府优先办理，三是土地所有权人自行组织重划会办理。
主管机关主动进行的市地重划，主要是为了建设新市镇、新社区或者改善旧都市区的基础设施条件。土地所有权人申请、主管机关优先办理的市地重划，要求人数和土地面积均超过半数以上，但是否办理，由主管机关权衡决定。在实践中，这一类的市地重划案例非常少。第三类最为普遍，为促进土地利用并扩大市地重划范围，台湾地区鼓励土地所有权人自行组织重划会办理市地重划，并给予一定的政策优惠，包括低息重划贷款、减免地籍整理费用、减免地价税与田赋，并优先建设重划区及其相关地区的基础设施。台湾地区于1981年完成了第一个自办市地重划项目。
（二）重划区的选定
重划区范围至少为一个街廓。所谓“街廓”，即重划区的四至都要临路。重划区的选定需要考虑以下因素：城市规划、土地所有权人的意愿、所在地区发展潜力、人口增长情形与建设用地需求量、重划区现状、重划后地价预期增长幅度以及财务平衡情况。
市地重划要求尽量与都市计划保持一致，市地重划本身就是在执行都市计划，所以当重划区尚未编制细部规划（控制性详细规划）或细部规划要变更时，须先编制细部规划或完成细部规划变更以后，再实施市地重划方案。选定重划区后，重划区内的土地开发及交易即被禁止，期限最长可达一年半。
（三）公办市地重划的实施
选定重划区后，为防止土地投机，重划区内土地所有权人的土地开发与买卖行为即被禁止。此后，公办市地重划还要拟定重划计划书、权属调查与地价评估、计算负担及土地分配、拆迁补偿及工程施工、公告通知与异议处理、地籍整理、交接与清偿、财务结算等程序，其核心是计算负担与土地分配设计。一般来讲，公办市地重划项目自选定重划区到重划完成，需要两到三年时间。
1.权属调查与地价评估。地价评估关乎土地所有权人的切身利益。因此，在调查中对各宗土地的位置、地势、交通、周边土地的当期交易价格等，都要进行详尽的调查，一宗一宗评估。但是重划以后的地价，则是综合考虑重划区内的各种因素后做统一的评定。
2.计算负担、土地再分配。市地重划旨在由重划区内的土地所有权人按受益比例共同负担基础设施用地及相关费用。台湾在市地重划过程中，重划区内的公共道路、沟渠、邻里公园、儿童游乐场、广场、绿地、小学、中学、停车场、零售市场等10项用地，除以原公有道路、沟渠、河川及未登记地等4项土地折抵以外，不足的部分及工程费用等由土地所有权人按照受益比例分担，一般以重划区内的土地折价抵付，或以现金缴纳。逾期不缴纳，则交由法院强制执行。
折价抵付的土地总面积一般不超过重划区面积的45%，但经重划区内土地所有权人半数以上且其土地面积亦超过半数者同意，公共设施用地的比例可以更高。所谓重划负担比例不得超过45%，也是指重划区平均负担比例，个别土地所有权人负担可能超过45%。
重划区内土地扣除折价抵付部分后，其余土地仍依各宗土地地价数额比例分配给原土地所有权人。分配土地时，如因未达到最小分配面积标准而不能分配土地者，可以获得货币补偿。实际分配面积大于应分配面积者，要缴纳差额地价，实际分配面积小于应分配面积者，可获得差额补偿。差额地价的补缴具有强制性，不缴纳差额地价的土地不能进行交易。
原有土地进行分合交换按以下四项原则分配。
——最小分配面积标准原则。重划后的土地会设定一个最小分配面积标准，由主管机关根据各街区土地使用情况规定，但不得小于畸零地使用规则及都市计划书所规定的宽度、深度及面积。同一土地所有权人在重划区内所有土地面积总和未达到重划区内最小分配面积1／2者，土地所有权人可申请和其他土地所有权人合并分配，或申请现金补偿，已经达到1／2者，可按照地价较低街区的最小分配面积分配或者经主管机关协调分配。
——土地原位次分配原则。重划后土地分配位置应尽量与原土地位置相同，即所谓原位次分配原则。重划前已有的合法建筑物，不妨碍城市规划、重划工程及土地分配者，按原有位置分配。重划区内都市计划公共设施用地，除道路、沟渠用地以外，在重划前业已经主管机关核准兴建者，应仍分配给原土地所有权人。
——共有土地分配原则。由数个土地所有权人共有的土地，共有人应得份额达到最小分配面积者，经共有人半数以上及其应得份额过半数以上或应得份额大于2／3以上者同意，可以分配为单独所有，应得份额不足最小分配面积者，除了通知土地所有权人合并分配外，应以货币方式补偿或仍分配为共有。
——抵费地处理原则。重划完成后，要对重划区内的抵费地加以处分。抵费地除了按底价（基准价）划拨为住宅用地、公共事业用地以外，其余部分按底价公开标售，若经两次公开标售仍无法售出，则在不影响重划区财务平衡的原则下，降低底价再次公开标售或者招租、招标设定地上权。标售、让售底价不得低于各宗土地评定的重划后地价。销售所得价款除了抵付重划的费用以外，剩余部分留供重划区后续管理、维护及扩充平均地权基金，两者各占50%。重划区后续公共设施建设、管理与维护不足的部分，由平均地权基金补贴。
（四）自办市地重划的实施
1.自办市地重划的条件。首先，只有都市计划范围内的住宅区和商业区可以自办市地重划，工业区及非都市土地不能自办。自办市地重划的范围亦不能小于一个街区，面积一般在10公顷以内，以2-3公顷为主，核定边界所遵循的原则与公办市地重划相同。土地所有权人需在两人及以上，所有权人仅有一人者不得办理。自办市地重划公共设施负担用地须达到15%，也就是说，扣除原公有道路、沟渠、河川用地及未登记地抵充部分后，新增的公共设施用地需达到重划区面积的15%。此外，重划区内私有土地所有权人数及其所有面积半数以上同意，方可举办。
自办市地重划通常有以下三种类型：
一是整体开发地区，多是因都市计划变更而来。变更前为农业区或保护区或工业区或公共设施用地，变更后为住宅区或商业区，这样的地区需要完成市地重划以后土地所有权人才可以进行房地产开发。因此，整体开发地区是自办市地重划的主要构成部分。
二是公共设施未开发地区。这类地区早期（大约在20世纪80年代以前）即规划为住宅区或商业区，但一直未有公共设施配套，难以开发建设，土地所有权人为尽快进行开发，主动自行办理市地重划。
三是大规模建筑地区。实践中，多为房地产公司开发某一地区时以自办市地重划的形式配套基础设施建设。
2.相关利益主体。重划会是自办市地重划的主体，包括会员大会、理事会和监事会，重划会一般设在重划公司内。会员大会是重划会的最高决策机关，由全体土地所有权人组成，理事会是执行机关，监事会履行监督职责。
理论上讲，任何具有一定资金能力的土地所有权人均可自办市地重划，但实践中，往往是一位或少数几位资金雄厚的土地所有权人主导着整个自办市地重划的过程。重划公司负责整个自办市地重划的进行，提供重划的资金、技术以及征求土地所有权人的同意等，自办市地重划可视为重划公司的投资行为。
3.台湾当局的奖励措施。为鼓励市地重划，在作业费、工程费及税费方面均有一定的优惠。作业费主要是指相关地籍图纸及证书的费用减免，自办市地重划项目的公共设施由地方当局相关主管机关在重划工程施工时完成。税费减免包括地价税与田赋以及土地增值税。土地所有权人依法负担的公共设施用地及抵费地的增值税全免，重划区内来达到最小分配面积而领取差额地价的土地所有权人的土地增值税亦全免。
4.实施程序。自办市地重划的实施程序与公办市地重划类似，但由于其实施主体是土地所有权人发起成立的重划会或其委托的重划公司，在个别环节存在一定的差别。
首先，在重划发起阶段，要成立筹备会。根据台湾《奖励土地所有权人办理市地重划实施办法》第8条规定，“自办市地重划应由土地所有权人过半数或七人以上发起成立筹备会”，筹备会负责向主管机关提出自办市地重划的申请并按要求提供相关的材料。
其次，在选定重划区并征得土地所有权人同意以后，要成立重划会。由重划会组织进行权属调查与地价评估、计算负担与土地分配设计等。重划会在进行地价评估时，应委托专门的不动产估价师办理。
重划完成以后重划会即可申请解散。
（五）市地重划的效果
根据台湾“内政部”的相关统计资料，从1958年高雄市实施光复后首例市地重划项目以来，截352013年底，台湾地区市地重划总规模为15626.83公顷（下表）。其中，公办市地重划规模为12887.04公顷，比重为82.47%；自办市地重划规模为2739.8顷，比重为17.53%。较之自办市地重划，公办市地重划的总体规模及单个重划区的规模都要大得多。
公办市地重划中，建筑用地8253.2公顷，占比64.04%；交通水利用地2461.3顷，占比19.10%；公园315.87顷，占比2.45%；其他用地1856.67顷，占比14.41%。
自办市地重划中，建筑用地1831.3顷，占比66.84%；交通水利用地567.8公顷，占比20.72%；公园82.16公顷，占比3.00%；其他用地258.55公顷，占比9.44%。
三 对大陆的借鉴作用
伴随快速的城市扩张，大陆地区许多城市已无法继续推行征地扩增土地模式。这些城市占用大量耕地，带来区域环境恶化、城市存量土地利用低效等问题，妨碍产业升级和城市质量提升。另一方面，无论是新增土地还是存量土地的征收，随着农民权利意识提高和土地成本上升，继续沿袭征地城市化模式，已面临征地拆迁成本攀升和政府资金难以平衡的严峻挑战，尤其是在城市更新和城乡结合部地区的改造中，必须寻求新的城市发展模式。台湾地区的市地重划做法为大陆许多城市的更新改造、产业升级和城市质量提升提供了有益的借鉴。
我们建议，在正在推进的新型城镇化试点城市，可以进行以下探索：一是可以选取若干城乡结合部地区和城市更新区，制定《城市更新与市地重划试点办法》，对城中村和城乡结合部地区的集体存量建设用地在不改变集体所有权主体下，通过土地的重新分担，寻求资金平衡，既解决城市更新资金来源，又保障农民土地利益的分享，实现城市发展与农民利益增加的双赢。
二是探索多主体城市更新改造模式。传统的城市建设模式就是城市政府和开发商两个主体，原土地所有权人被排斥在外。不仅滋生土地腐败，群体事件，而且诱发农民与集体组织共谋抬高拆迁补偿费，加大城市化成本。台湾地区自办市地重划的经验表明，只要制度细化，规划到位，土地重划与资金平衡精细，由农民作为城市更新的主体，更有利于推动城市更新，保障了农民利益，也避免了政府介入过深，陷入利益漩涡。
