内容提要：民族团结是国家安全和社会稳定的重要标志，保障良好的民族团结局面必须协调好民族关系。以《民族区域自治法》关于民族关系相关规定为研究视角，结合全国人大常委会开展的《民族区域自治法》执法检查的相关情况，论证了用法律调整民族关系对促进民族团结的重要性，分析了自治法对于调整民族关系的具体规定，并集合这些法律规范的具体实施情况，针对当前我国民族关系发展的趋势和困境，提出协调民族关系、促进民族团结的建议。

关 键 词：法治保障  民族团结  民族关系  法治化  legal guarantee system  national unity  national relation  legalization

民族团结问题历来都是国家安全战略问题的核心要素之一。“多元一体”共识下的当今中国，在新的历史阶段积极促进正当化和理性化地处理民族团结问题，使得我们既能“对外”应对世界政治格局风云变幻和保持国家主权完整，又能“对内”完成社会经济转型和实现依法治国。在提升国家与社会治理能力进程中，法治化处理民族团结问题是国家治理体系和治理能力现代化的题中之意。民族团结是我国各族人民的生命线，做好民族工作最关键的是搞好民族团结，民族关系的有效协调关键是用法治保障民族团结。

一、民族团结关键：民族关系的有效协调

民族团结即民族的凝聚力。借用力学概念，民族团结可以构建为一个国家在高效协调该国内民族关系时，所形成的正向合力。该合力有利于该国内各民族公民间和睦相处、相互合作、共同发展，以形成共同繁荣的团结局面。同时，民族团结也是衡量一个国家综合国力的重要标志。民族关系协调法治化，用法律保障民族团结，将成为趋势。法治化保障民族团结，其核心就是正确而有效地运用法律解决相关问题。法治化协调中国的民族关系，也就成为中国民族事务法治化任务中的核心任务。从社会学的语境去解读民族关系，可以把民族关系理解为一种特殊化的社会关系。早在1980年德国社会学家齐美尔在其所著《社会学》一书中，就提出了“社会互动”这个概念，社会关系就是人与人作为社会基本单元之间衣食住行等不断发生的日常“互动行为”的总和①。在中国，民族关系就是以各民族群体单元个体之间为基础的社会互动总和而形成的各民族间的群体社会互动综合，即中国学界所形成共识的“三大民族关系”的互动综合：一是“汉族和少数民族”的民族关系；二是“各少数民族之间”的民族关系；三是“少数民族内部”的民族关系，该综合所形成的社会合力就是中国民族关系互动的结果。

从理论上分析该合力可以呈现出正反两个方向的互动结果：第一方面，是正向的社会合力导致的“民族团结”，可以在能够保证国家安全统一的前提下积极应对新形势下世界政治格局洗牌，实现社会稳定的同时，为中国社会经济、产业转型升级提供有力的保障，促进各族人民早日实现小康，为完成中国“双百”任务提供良好的民族团结、社会稳定局面。第二个方面，就是负面的社会合力产生的“民族分裂”。回溯中国各历史时期，诸多因为民族关系互动过程中的负向社会合力所导致的民族危机和灾难性后果，让我们正确的选择了正向的民族关系互动合力，即通过协调民族关系以保证中国的民族团结。

通观有记录的人类发展史，有了民族以后，民族关系就已产生，并在世界普遍存在着，不仅在中国，在大洋彼岸的北美地区、南美地区，还是在中国漫长的边境线以外的国家和地区，都存在着民族关系。从国家制度和社会构成的层面来分析，当今世界有着私有制社会民族关系和社会主义社会民族关系，两者以剥削压迫和平等团结为重要区分标志。中国是“单一制”社会主义国家，中华民族呈“多元一体”格局，“一体离不开多元，多元离不开一体，一体是主线和方向，多元是要素和动力”②。人民民主专政的国体和人民代表大会的政体，决定了中国构建的是一种平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系。可以形象化地把中国的五十六个民族比拟成一个大家庭，各民族的关系就是这个大家庭中各成员间的关系总和。

因此，协调中国的民族关系就是保证中华民族大家庭的团结与稳定，而其核心问题就是如何平衡各民族的利益、如何保障各民族的权利及如何促进各民族的发展。面对以上三大核心问题，在“对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同”的基础上，中国选取了以民族区域自治制度为主的相关制度来规范和协调中国的民族关系，并使之向正合力的方向发展，以维护国家统一和民族团结。

二、《民族区域自治法》：民族关系协调的制度保障

(一)理性把握我国民族关系的发展趋势

截至2013年底，我国民族自治地方的经济总量达4772亿元；城镇居民人均可支配收入为22699元；农民人均纯收入为6579元③。由此可以证明，民族区域自治制度在中国实践是成功的。同时也反映出，中国民族关系随着民族地区城镇化率提升和经济水平大幅上升产生了新的发展趋势。整体看来，民族关系呈现出平等、团结、互助、和谐的现代化新型民族关系发展态势，同时也呈现出三个方面的发展趋势：一是在民族关系互动总量增多的情况下，各民族间杂居、散居现象更为普遍，各民族间交往更加密切，各民族团结和共同繁荣趋势增强；二是随着通识语言文字使用和教育的普及，以及各族群众对现代文明生活方式的追求，民族间共同因子增多，日常生活习惯、学习和工作等方面的差异化缩小，中华民族凝聚力不断加强；三是受部分历史遗留问题影响，受涉及国家领土完整和民族宗教事务因素的影响，以及民族地区与东部沿海发达地区经济发展较大差异的制约，导致部分地区民族关系还不够和谐，影响民族团结的良好局面。当然，影响民族团结的因素还很多，我们必须高度重视④。

尤其是现代工业文明4.0和“互联网+”的发展，使得各民族间的互动不再只是依靠以往单纯人口流动形态带来的常态化民族交往，在一定程度上城镇化进程的加快也带来了更大规模的各民族自治地方间、民族自治地方与一般地方之间的人口迁徙和流动，民族传统文化与现代文化之间的碰撞与整合也就越来越明显，民族自治地方经济体与一般地方经济体间的合作与交流趋于频繁；另一方面与之带来的还有一种虚拟化的、超越空间维度的文化碰撞与整合，由于网络工具有使文化信息快速传播的功能，所以更容易使得传统民族关系在各族群众与现代文化交融过程中产生突变，从而影响民族间的交往，引发民族关系的负面性增长，严重危及民族团结和国家安全稳定。

(二)高度重视我国民族关系协调面临的困境

2015年，全国人大常委会依据工作计划安排，在《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《民族区域自治法》)实施三十一年来，开展了第二次《民族区域自治法》执法检查。相比2006-2007年进行的执法检查，《民族区域自治法》在调整民族关系，促进中国民族团结中，起到核心作用，是实现各民族关系和谐融洽的重要法治保障之一。法律的生命在于实施，在此次《民族区域自治法》执法检查过程中，也发现了民族关系协调中存在的问题。

第一，基于主观认识的差异性，人们对《民族区域自治法》调整民族关系的法律认同感不一。由于民族群众在自身民族文化、风俗和习惯等方面的差异，导致部分少数民族群众认为《民族区域自治法》应当绝对地保障其权利，加之在解决涉及民族因素社会冲突时，长期的非法律化解决，致使汉族群众误解为《民族区域自治法》只保障少数民族群体的利益，忽视汉族群众的根本需求。其实，这是误解，《民族区域自治法》是调整和平衡各民族关系的专门法律，保障各民族的共同利益。

第二，基于《民族区域自治法》运行的不充分，导致处理民族事务问题和调整民族关系的法治人才缺失。《民族区域自治法》授权民族自治地方“人事管理自主权”⑤，由于民族自治地方对该权力的非充分行使，民族自治地方法治人才缺失现象依然严重。

第三，基于《民族区域自治法》授权民族自治地方的自治立法权的不完全行使，导致相关协调民族关系的配套立法的匮乏⑥。目前，只有下辖自治地方的省或民族自治地方通过地方性法规或单行条例，就协调民族关系和保障民族团结做出具体的规定⑦。

第四，基于《民族区域自治法》赋予民族自治地方自治机关的经济自治权的行使不充分，自治地方本土经济结构单一且不发达，加上与东部、中部等发达地区的发展差距，民族自治地方经济发展能力较弱⑧，影响民族关系的正向健康发展。

(三)以《民族区域自治法》相关规定为引领协调民族关系有序发展

“法令行则国治，法令弛则国乱”。庞德在结合柯勒的“法律和文明的关系”学说以及罗斯的“社会控制论”⑨后，认为常见的社会控制工具有三种：一是法律、二是道德、三是宗教。而法律则是社会治理中最有效的工具。在社会文明刚开始的古文明阶段，宗教伦理、城邦立法等社会控制方式彼此之间都没有相对清晰的边界，且其中也包含古文明时期所谓的“法律”，它们常常被视为一个整体并控制和影响着一个社会和一个时代的走向。当然，宗教在很长一段时间内扮演着社会控制功能的主要角色，直到“16世纪以来，法律已经成为社会控制的首要工具”⑩。民族的根本属性是社会的，各民族间最良好的状态应是一种相互合作的团结关系，只有通过彼此间的相互合作才能更大程度上获得与满足群众的不同需求。因此，若要让民族之间因为需求差异所带来的利益矛盾或者利益冲突，达到彼此可接受的程度，那只有通过法律“承认、确定、实现和保障利益”(11)，有效地达到对社会利益的整合与重塑。

截至目前，我国已构建两个层面的协调民族关系的法律规范体系。第一层面，即以《中华人民共和国宪法》(下称《宪法》)为核心的“国家层面法律体系”，包含《宪法》《民族区域自治法》《中华人民共和国国家安全法》(下称《国家安全法》)等；第二层面，则是指各有关地区尤其是民族自治地方依照《宪法》《民族区域自治法》《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》)等相关法律授权，而建立的各(民族自治)地方的相关立法，即“(民族)地方法规体系”。由此，形成了以《宪法》为主导，《民族区域自治法》为主干，其他相关部门法和各(自治)地方立法为系统的规范、协调民族关系的法律法规体系。《宪法》序言明确提到，中国构建和确立的是“平等、团结、互助的社会主义民族关系”(12)，《宪法》第四条(13)和第五十二条(14)都有对民族团结和民族关系的相关规定。特别是在调整民族关系的主干法律《民族区域自治法》中，就单独以独立章节通过两个维度对调整民族关系作出具体规定。

第一个维度，是在《民族区域自治法》第四十八条至五十三条(15)，用一整章的篇幅规定和调整“民族自治地方内”的民族关系：一是该法第四十八条规定“各民族享有平等的权利”，反映出中国的民族问题解决之道是民族区域自治制度，是民族和区域相结合的地方自治道路，而不是某单一民族的自治。它既保障自治民族的权利，又保障该区域内其它民族的权利，彼此相互平等。随着中国经济结构的转型升级，我国民族自治地方的社会互动和人员交流更加频繁，相关法律既调整原生性群众之间的社会关系，又调整迁入性群众与原生性群众之间的社会关系，以保障该自治地方内的中国公民平等地享有国家法律赋予的各项权利。二是该法第四十九条从少数民族语言文字的使用和保护方面调整中国的民族关系。“语言是沟通的桥梁”，民族间互动最离不开的就是语言。国家在积极推行通识语言文字的同时，积极调整国家通用语言文字普及和少数民族语言文字权利保障两者间的关系，从而调整、维护、促进和发展民族关系，允许和鼓励各少数民族在教育、工作等社会互动过程中使用民族语言文字，并要求汉族干部积极学习和使用所在自治地方通用的语言和文字，也要求少数民族干部拥有使用国家通识语言与文字的能力。三是该法第五十条到第五十三条从三个方面对民族自治地方的民族关系做出了有机的调整：其一，从法律信仰与自治机关责任层面上，要求自治机关和自治地方的各族群众要积极推进民族团结教育，提倡爱国主义，在尊重民族文化和宗教信仰自由的前提下，维护民族团结。其二，从自治机关职责出发，要求民族自治地方自治机关要在结合本地方的民族特点和需求的同时，促进各自治地方经济、教育、科技、文化等社会事业的发展，以调整自治地方内的各民族关系。其三，要充分发挥民主协商机制，在民族事务法治化处理时，对重大特殊事项，要充分听取和尊重本地方各民族的意见。

第二个维度，是以“央地关系”为核心来调整我国的民族关系，即《民族区域自治法》第六章对“上级国家机关的职责”所作出的规定。其根本目的，就是对中央与自治地方的权力边界进行了界定，具体表现为三种权力关系：一是军事、外交、主权等由中央高度控制的政治权；二是由中央宏观调控下的经济自治权，自治地方在和中央共同执行“交通和通讯、资源开发利用和环境保护、各级教育、社会治安、基础设施和公共建设、国有资产治理等”(16)；三是由民族自治地方内比较完整的文化、社会、环境等构成的自治权。

《民族区域自治法》通过以上两个维度来调整国家与自治地方的关系、自治地方与其他地方的关系、自治地方内部各民族间的关系。除《民族区域自治法》外，各自治地方也构建起了以自治条例、单行条例(变通与补充规定)为重要组成部分的地方调整民族关系的法律规范，特别是贵州、青海等下辖自治地方的省及有关自治地方专门用地方性法规(单行条例)对民族团结问题作出规定，用法律来调整民法关系，以促进民族地区的民族团结(17)。

三、民族团结新路径：和谐民族关系构建法治化

(一)大力培育各族群众的法律信仰

“加强各民族交流交融，尊重差异、包容多样，让各民族在中华民族的家庭中手足相亲、守望相助。用法律来保障民族团结，增强各民族法律意识，坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义”(18)。“民族团结是各族人民的生命线”。为此，我们应站在法治的高度，以法律信仰培育为切入点，搞好民族团结。这是因为，随着我国解决民族问题的法律体系的不断健全和完善，“政治化”解决处理涉及民族因素冲突的路径，理应让位“法治”解决路径。同时，积极推进各族群众相互交往，在对少数民族群众政策倾斜的同时，也要更大程度地兼顾各民族群众的共同利益，建立以平等公正为基础的利益共享机制，使得民族群体利益和个体利益保持均衡。并在拯救和保护濒危少数民族语言、文字、文化的同时，提升对通识语言文字、主体民族文化的认知，以缓和各民族文化之间深层次的心理和观念上的冲突(19)，从而寻求中华文化的共通性，促进各族群众包容有序的交流和交往；鼓励各族群众之间进行经济合作，各取所需和有机互补，实现互惠互利的共赢局面。另外，各民族自治地方应在总结以往普法教育工作经验的基础上，主动依托国家“宪法日”等机制，积极探寻新的形式开展民族自治地方法治宣传教育工作，多渠道培育和树立各族群众良好的法律信仰与法治意识。特别是“要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”(20)

(二)运用法治手段促进民族自治地方经济社会协调发展

如前所述，“民族8省区经济总量加起来仅相当于一个广东省，30个民族自治州经济总量加起来仅相当于一个苏州市，120个民族自治县经济总量加起来仅相当于排前几名的两个百强县”，故应正视民族自治地方经济发展的不足。民族团结，是要有一定的物质基础的。民族自治地方发展依然相对落后，这是不争的事实，但经济发展空间也很大。因此，我们应当正视发展不足、摸清发展空间，以“创新、协调、绿色、开放、共享”理念为指针，完善有关经济、民生、医疗、就业等方面的法律法规，为民族自治地方“十三五”发展提供良好的法治保障。妥善处理好国家重大资源开发建设项目与民族地区和各民族群众的利益关系，特别是在大型水电开发、战略交通建设项目等基础设施建设中，要严格遵守《民族区域自治法》。对水力资源、稀有矿产资源等自然资源开发利用，要积极带动和反哺项目所在的民族自治地方和当地群众，使各族群众长久地受益于当地的资源开发。尤其是依照《民族区域自治法》，解决好当地老百姓基本的衣食住行、医疗教育，自治机关及上级国家机关，要全方位履行《民族区域自治法》规定的义务。

(三)依法打击破坏民族团结的各种违法犯罪行为

在大力培育各族群众法律信仰、依法保障民族自治地方经济社会协调发展的同时，应依法化解“涉及民族因素的矛盾纠纷”，将“影响民族关系的因素”降低到最低限度。尤其是针对“反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存”的局面，要“依靠群众、发动群众，严密防范和严厉打击民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力”，维护民族团结。在维护民族团结问题上，民族自治地方必须有所担当(21)。

注释：

①齐美尔.社会学：关于社会交往形式的探讨[M].上海：上海三联书店，1991。

②参见习近平同志在2014年中央民族工作会议上的讲话相关内容。

③王萍.用法律保障民族团结——访全国人大常委会副委员长向巴平措[J],中国人大(专访)，2015(23)。来源：中国人大网。http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2015-12/30/content_1958026.htm。最后访问时间2016年6月1日。

④总体看，近年来我国民族工作呈现出几个阶段性特征：改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存，少数民族和民族地区市场经济起步较晚、竞争能力比较弱；国家对民族地区支持力度持续加大和发展低水平并存，总体上与东部地区发展绝对差距拉大、民族地区之间发展差距拉大问题突出；国家对民族地区支持力度持续加大和民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱并存，历史欠账较多，一些群众生产生活条件比较落后；各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存，影响民族关系的因素更加复杂；反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存。

⑤人事管理自主权：是指民族自治地方依照法律规定，自主地采取各种措施，从当地民族中大量培养和充分使用各级干部、各种专业人才和技术人才，自主地依法按照适当照顾的政策，采取特殊措施，优待和鼓励各种专业人员，参加本地方各项建设事业的一种法定权利。具体权力来源是《民族区域自治法》、2005年5月国务院颁布的《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(国务院第435号令)及相关规定。

⑥详情参见王允武：《民族区域自治制度运行：实效、困境与创新》(《中央民族大学学报》2014年第3期发表，中国人民大学复印报刊资料《民族问题研究》2014年第7期转载)；王允武、廖燕萍：《民族自治地方单行条例立法检视——以近三年为样本》(《西北民族大学学报》2015年第3期)；王允武：《〈民族区域自治法〉配套立法现状及其完善——以建立完备的民族法律法规体系为视角》(《民族法学评论(第12卷)》法律出版社2016年版)。

⑦如《贵州省促进民族团结进步条例》《新疆维吾尔自治区民族团结工作条例》《海西蒙古族藏族自治州促进民族团结进步事业条例》《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》等。

⑧2016年3月5日，全国人大代表、全国政协副主席、中央统战部副部长、(时任)国家民委主任王正伟在参加宁夏代表团审议政府工作报告、审查“十三五”规划纲要草案时说：“民族8省区经济总量加起来仅相当于一个广东省，30个民族自治州经济总量加起来仅相当于一个苏州市，120个民族自治县经济总量加起来仅相当于排前几名的两个百强县”。指出：民族地区要抓住“一带一路”战略机遇，立足深化改革、扩大对外开放，积极参与国际合作，加快经济社会发展步伐，力争与全国同步实现全面小康，改写“8≤1”的不等。来源：新华网http://www.nx.xinhuanet.com/newscenter/2016-03/06/c_1118245016.htm。最后访问时间：2016年6月1日.

⑨沈宗灵.现代西方法理学[M].北京：北京大学出版社，1992：233.

⑩庞德.法理学：第三卷[M].北京：北京法律出版社，2007：6.

(11)沈宗灵.现代西方法理学[M].北京大学出版社，1992：223.

(12)参见《宪法》序言，1982年版本(2004年修正)。此后，关于民族关系的表述调整为“平等、团结、互助、和谐”。

(13)参见《宪法》第四条：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”

(14)参见《宪法》第五十二条：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”

(15)参见《民族区域自治法》(2001年修订)第五章。

(16)张千帆.中央与地方关系的法治化[M].南京：译林出版社，2009：154.

(17)省(自治区)级地方性法规《贵州省促进民族团结进步条例》《新疆维吾尔自治区民族团结工作条例》，自治州单行条例《海西蒙古族藏族自治州促进民族团结进步事业条例》《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》。

(18)中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本(2016版)》，北京：学习出版社，人民出版社，2016版，第180页。

(19)王瑜卿.民族交往的多维审视[M].北京：中央民族大学出版社，2013：208.

(20)参见中共中央国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》。

(21)为此，我们应依照《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》精神，“必须明确民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族区域自治地方更不是某个民族独有的地方”，“我国所有民族自治地方都是党领导下的地方，都是中华人民共和国的地方，都是全国各族人民共同拥有的地方”。“在自治地方，各民族享有平等的法律地位，共同建设各项事业”。诚如习近平同志所言，“我们的自治区戴了民族的‘帽子’，戴这个‘帽子’是要这个民族担负维护国家统一、民族团结的更大责任”。同时，我们要“做到依法行使民族区域自治权和贯彻执行党和国家方针政策相统一、保护少数民族合法权益和依法履行公民义务相统一、促进区域内全体群众共同富裕和重点帮助相对贫困地区相统一”。尤其要“依法妥善处理涉及民族因素的问题”，“坚持在法律范围内、法制轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题”。“凡属违法犯罪的，不论涉及哪个民族、来自哪个地区，都要依法处理，不能以民族划线搞选择性执法。对于蓄意挑拨民族关系、煽动民族歧视和仇恨、破坏民族团结、制造恶性事件的犯罪分子，坚决依法打击”。