■ 刘晓洲（政治学博士，任职于中国财政部）

【提  要】政府购买服务作为行政管理和公共服务改革政策工具，强调契约精神、绩效导向、平等参与和公开透明，与国家治理现代化的理念具有内在一致性，对于推动我国国家治理现代化转型具有积极意义。在现实中，这种推动作用的发挥受到政府购买服务改革进展不平衡、市场化承接主体发育不足、政府部门观念转变不完全到位、政府购买服务实践不完全规范等多种因素的制约。在未来，应当深入研究政府购买服务规律，完善政府购买服务制度，积极培育公共服务市场，全面实施政府购买服务绩效管理，以深化政府购买服务改革并切实推动国家治理现代化转型。

【关键词】政府购买服务 公共服务市场化 国家治理现代化 行政管理改革 政府职能转变

中国共产党十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，目前已经使国家治理现代化的理念得到极大普及。政府购买服务是国际通行的行政管理和公共服务体制改革政策工具，强调契约精神、绩效导向、平等参与和公开透明，与国家治理现代化的理念具有内在的高度一致性。2013年以来，我国将政府购买服务作为全面深化改革的一项举措加以部署推进，取得重要阶段性进展，对于推动国家治理现代化转型发挥了积极作用，但也面临一些困难和问题，需要认真研究解决。

一、推行政府购买服务对于国家治理现代化转型的意义和作用

政府购买服务是一种契约化的服务提供方式，主要做法是引入市场竞争机制，从政府设立机构直接提供服务转变为政府通过购买方式将服务外包给市场化的服务机构承担，从而实现转变政府职能、改善公共服务供给、提高财政支出绩效的目标。推行政府购买服务是公共服务提供方式和财政支出方式的重大变革，对于国家治理现代化转型具有重要意义和作用。

（一）推行政府购买服务有利于引导社会力量参与公共服务提供和社会治理，重构政府与社会的关系

在我国计划经济时期的国家治理模式中，政府（及其设立的事业单位等团体组织）直接承担公共服务提供和社会治理的主要工作，具有明显的“全能政府”特征；政府与社会缺乏明确的分化和分工，社会组织的建立和发展受到严格限制。改革开放以后，建立社会主义市场经济体制成为一项核心任务，相应地，我国的政府模式逐步向“后全能政府”转变，但社会建设总体薄弱，政府与社会的关系处于强政府、弱社会的基本格局。政府虽然力图改变“全能政府”的模式，在简政放权方面也确实取得重要进展，但随着我国经济社会发展阶段的演进，政府职责变迁受到“瓦格纳法则”的约束，新增职责不断扩展，需要政府提供的公共管理和服务事项涵盖内容极广且高度复杂、专业，仅靠政府自身力量，无论在服务供给数量，还是服务供给的专业性、灵活性上，均难以满足社会公众的需要，从而要求政府对公共服务模式作出新的变革。

现代国家治理理念强调治理主体的多元化，国家治理的核心主体仍然是政府，但社会组织和愿意从事公益活动的企业、个人等社会力量也完全可以成为参与治理的主体，并发挥其独有作用和优势。与此一致，政府购买服务通过将公共服务提供活动分离为安排和生产两个环节，将服务生产交给社会组织、企业、公民个人等社会多元主体承担，鼓励和引导非政府主体参与公共服务提供和社会治理，注重政府与非政府主体之间的合理定位和良性互动。对政府而言，这种做法有利于改变“全能政府”大包大揽的思维定势，促进政府对自身职能进行科学定位和合理优化，使政府从繁杂的事务性工作中解放出来，集中精力管好市场能力不及的事情；对社会而言，这种做法可以改变将社会机械地、消极地作为被治理者的观念，从而将国家治理中被动的因素转化为积极的主动的因素，激发整个社会的活力和创造力。因此，推行政府购买服务有利于合理重构政府与社会的关系，提高整个国家的治理能力和治理水平。

（二）推行政府购买服务有利于借助市场竞争机制提高公共服务质量和效率，建设注重绩效的政府

在我国计划经济时期的国家治理模式中，公共服务供给高度依赖政府投入财政资金并组织生产，其中，社会管理性公共服务如公共安全、流动人口管理等通常由政府机构直接提供，直接增进公众福利的公共服务如教育、科技、文化、医疗卫生等通常由政府设立事业单位负责提供。在这种体制下，公共服务的资源配置和管理工作通过行政科层制进行，侧重过程管理而不是结果管理，虽然提供同类服务的不同服务机构之间可能存在一定竞争，但总体而言，服务供给中市场竞争的因素相当薄弱，容易产生服务供给效率不高、供需脱节等问题。改革开放以后，我国在部分公共服务领域推行市场化改革，改变了过去完全由政府包办公共服务的模式，但在调动市场力量的同时，忽视了一些公共服务领域可能存在的市场失灵问题，政府责任的缺位导致出现公共服务供给不足、价格过高，公众享有基本公共服务明显不均等问题。

现代国家治理理念强调结果和绩效导向。政府购买服务注重发挥市场机制在提供公共服务中的作用，但并不等于完全放弃政府责任，而是将政府的工作重点转向服务提供活动的组织和监管，通过结果和绩效管理来保证服务提供的质量和效率。因此，政府购买服务是发挥市场配置资源的决定性作用与更好发挥政府作用的结合。首先，政府购买服务通过引导社会力量参与，能够充分利用社会资源，解决公共服务供给力量短缺问题；其次，政府购买服务强调“费随事转”“办事不养人”，有利于改变传统的“养人办事”公共服务模式，通过竞争性的财政资金分配方式降低公共服务成本，同时加强资金使用监管，防止“重分轻管”“一拨了之”，提高财政资金使用效益；再次，政府购买服务能够发挥社会力量贴近基层、了解公众需要的优势，从供给侧改进公共服务供给内容和质量，满足新形势下公众对公共服务的多样化、专业化、个性化需求，实现公共服务供需的精准对接，提高公众满意度。

（三）推行政府购买服务有利于政府和各类非政府主体培育法治精神，迈向全面依法治国的目标

长期以来，法治精神薄弱始终是我国国家治理的短板。古代中国有法家而无法治。中华人民共和国建国后，尽管在短时间内建立起了一套相对完整的法制体系，但受数千年“人治”传统和此前战争年代领导人个人集权现实需要的影响，在现实政治生活中，各级党政领导的法治观念依然普遍淡薄，有法制、无法治的现象突出。党的十一届三中全会以后，将民主法治建设放在我国现代化事业极为重要的位置上，我国逐步形成了更加符合现代政治理念的政治秩序、政治规则和政治生态，整个社会的法治意识也明显增强。

现代国家治理理念将法治作为一项基本原则，不仅公民个人和各种社会团体组织应当守法，公共权力机关和官员也应当守法。对我国而言，要走出“人亡政息”的政治旧例、建立完善的市场经济体系、培养具有现代精神的新人，都需要法治精神的生成与应用。政府购买服务作为一种契约化服务提供方式，在根本上是政府与市场化主体合作提供公共服务，政府不能通过行政指令来规定服务机构的目标任务以及干预服务机构的内部管理，而应当在法治的框架下，依据双方合意形成的契约（比如合同），对公共服务的提供进行安排。这在实质上对政府的行为模式提出了革新性的要求，对市场化主体同样也提出了懂法、守法的要求。法治的传统需要在实践中形成，只依靠理念的灌输收效有限。政府购买服务为政府和各类非政府主体提供了法治实践的机会，对政府购买服务活动的充分践习，将实质性推动向全面依法治国目标迈进。

（四）推行政府购买服务有利于加大政务公开力度，建设更加透明的政府

从国家治理理念而言，我国计划经济时期的政府是典型的“父爱型”政府，强调政府应当为人民服务，但对人民的知情权和参与权不够重视。改革开放以后， 我国以转变政府职能为核心持续推进行政管理体制改革，但由于改革的艰巨性、复杂性，政府行政管理活动的路径依赖明显，“父爱型”政府的色彩依然十分强烈，政务信息公开范围和力度较小，很多应该公开的事情未能公开，影响政府与公众之间的互信，也容易滋生腐败。随着经济社会的不断发展，人们的权利意识日益增强，对与自身密切相关的公共事务知情和参与的诉求更为强烈。同时，信息技术的发展，也为政务公开提供了便利条件，更加要求政府在阳光下运行。

现代国家治理理念强调政府活动的公开透明。现代政治虽然不能完全避免将某些事务置于隐秘状态，但总的来说，更加强调政府的民有、民享性质，强调人民对一般公共事务有知情权、参与权和监督权。推广政府购买服务对于建设透明政府有积极的助推作用。一方面，政府购买服务是市场化的服务提供机制，购买活动中的公开竞争择优是实施政府购买服务的核心原则和内在要求，实施购买活动的政府机构和参与承接项目的服务机构等都需要按规定公开相关信息。另一方面，政府购买服务主要为保障和改善民生的公共服务项目，关系到公众的切身利益，应当让公众充分知晓并以适当途径参与，加强社会监督。从具体政策要求来看，政府购买服务的项目申报、预算编报、组织购买、项目监管、绩效评价等整个工作流程，都需要做到公开、公平、公正，符合预算公开和政务公开的改革方向，有利于提高政府活动的透明度。

二、以政府购买服务推动国家治理现代化转型面临的困难和问题

政府购买服务对于推动国家治理现代化转型虽然具有积极意义和作用，但由于政府购买服务在我国总体上还属于一项较新的事物、发展还远远不够充分，这种推动作用的发挥受到多种因素的影响，面临一些困难和问题。

（一）政府购买服务进展不平衡，对国家治理现代化转型的全面推动作用受到制约

推行政府购买服务受到经济社会发展阶段、服务市场化程度、政府财力状况、思想认识等多种主客观因素影响，实践当中，工作进展不平衡。从区域看，东部发达地区政府购买服务工作推进明显好于中西部地区，一些中西部省份近几年经济增长缺乏稳定和有力的支撑，财政收支矛盾突出，筹集用于政府购买服务的增量资金难度较大，制约了政府购买服务工作的开展；省域之内，省会等大城市政府购买服务工作推进通常明显好于中小城市，县城政府购买服务工作开展相对滞后。从服务领域看，养老、文化、城市管理服务、环境卫生等行业领域社会新增公共服务需求大、市场有较强的承接能力，政府购买服务工作推进较快；教育、医疗卫生等行业领域的公共服务传统上以政府直接举办事业单位提供为主，市场化的可能风险对公众而言更难以接受，推行政府购买服务的空间相对有限，进展也相应比较慢。

（二）市场化承接主体发育不足，通过承接政府购买服务参与国家治理的能力不强

按照政府购买服务现行政策规定，符合条件的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位、企业等社会力量均可以参与承接政府购买服务。公共服务市场很多情况下属于弱竞争市场，有些公共服务如果没有政府购买，则相应的市场根本就不会存在[1]，再加上我国某些公共服务行业长期存在进入限制，当前，政府购买服务承接主体发育不足问题比较突出，主要表现在两个方面：

一是社会组织的发展现状不能满足推广政府购买服务的需要。社会组织是政府购买服务的重要承接主体，推进政府购买服务改革，以政府购买服务推动国家治理现代化转型，社会组织不可或缺。十八届三中全会《决定》提出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。近几年来，在国家相关政策的支持下，社会组织发展较快，但与推广政府购买服务的需要相比，社会组织的服务承接能力仍然不足。首先，我国社会组织数量少，截至2018年6月共有社会组织约80万个[2]，每万人拥有社会组织的数量不到 6个，在国际上处于较低水平。其次，社会组织整体结构不够合理、发展不够均衡，与民生服务联系紧密的专业服务型社会组织数量偏少。再次，社会组织特别是专业服务型社会组织普遍规模较小，有的社会组织内部管理不健全，服务的专业性、规范性、公信度不足，承接政府购买服务能力不强。中西部地区和基层普遍反映，政府向社会推出一些购买事项，往往难以找到合适的社会力量承接，想买买不到。

二是事业单位的发展现状与政府购买服务改革的要求不完全匹配。事业单位是提供公共公益服务的重要主体，在促进经济社会发展、改善人民群众生活等方面发挥着重要作用。政府购买服务改革与事业单位改革密切相关，具有相互促进作用。让符合条件的事业单位参与到政府购买服务中来，既有利于支持事业单位分类改革和转型发展，创新事业单位管理机制，增强提供公共服务能力；又可以为推广政府购买服务提供更多合格的市场化承接主体，有效释放公共服务项目和财政资金。财政部、中央编办于2016年底部署了事业单位政府购买服务改革，积极推行政府向公益二类事业单位购买服务，虽然取得初步进展，但由于事业单位分布范围广、情况复杂、影响面大，改革涉及编制管理、收入分配、养老保险等复杂问题，推行难度较大。目前，通过事业单位“养人办事”仍是公共服务供给的主要模式，大多数事业单位不熟悉、不适应市场化运作规则，客观上制约了政府购买服务的推广。

（三）政府部门观念转变不完全到位，以政府购买服务推动国家治理现代化转型的意愿和动力不足

目前，政府购买服务的理念在各级政府和社会当中得到较为广泛的传播，但由于实践经验积累相对较少等原因，一些地方和部门对政府购买服务的认识和理解还较为初步。有的地方和部门对推进政府购买服务改革的重要性认识不到位，主要从财政支出方式、政府采购等技术性层面来考虑问题，未能充分认识到政府购买服务对于推动国家治理现代化转型的积极作用，主动推进政府购买服务改革的意识不强，影响本地区、本部门政府购买服务的规范实施和深入推进。有的地方和部门虽然有推进政府购买服务的积极性，但对改革政策和改革路径研究不多，没有好的推进改革的具体办法。有的地方和部门希望通过政府购买服务新增预算资金，对改革公共服务存量的内在动力不足，通盘考虑推进政府职能转变和事业单位改革少。有的地方和部门担心推行政府购买服务会弱化相关政府机构和事业单位职权，影响相关单位稳定和发展，对推行政府购买服务存在观望情绪。有的地方和部门对于将某些公共服务交给社会力量承担存在顾虑，担心社会组织、企业等难以保证服务质量，如果提供的服务出现问题，反而给政府造成被动。

（四）政府购买服务实践不完全规范，与国家治理现代化的法治要求还存在明显差距

由于各种原因，目前各地实践中不同程度地存在政府购买服务内容泛化的问题，政策执行“走样”时有发生。一些地方政府部门“超范围”购买服务，本该是政府部门自己完成的工作，也交给社会力量去做。更突出的问题是，很多地方以政府购买服务名义违法违规举债融资或用工，不符合政府购买服务政策规定，背离了改革初衷。2017年5月财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）以后，各地对以政府购买服务名义违法违规融资问题进行全面排查整改，新的违规融资问题得到遏制。但目前以政府购买服务名义用工的问题逐步凸显，有些地方招聘所谓“政府购买服务人员”，实质上是以政府购买服务名义使用劳务派遣人员或聘用编制外人员，混淆了政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员三者的政策界限，破坏了政府购买服务等相关政策的严肃性，容易造成政府机关人事管理风险和相关财政经费无序增长等问题，亟待加以纠正和规范。

政府购买服务是一种契约化的服务提供方式，购买的重点是公共服务，对法律环境的要求高。目前财政部等部门已出台的相关政策，属于规范性文件，立法层次不高，约束力不强。公共服务与货物、工程及政府履职所需辅助性服务在性质、受益对象和购买管理等方面存在较大差异，政府采购法及其实施条例虽然明确将公共服务纳入规范范畴，但并没有针对公共服务的特点相应作出特别规定，对公共服务的适用性不强。法规制度建设的不足一定程度上影响到政府购买服务改革的实际效果和深入推进，需要从更高的层面加强顶层设计、硬化制度规范，同时进一步完善指导性目录、预算管理、绩效评价等专项管理制度。

三、以政府购买服务推动国家治理现代化转型的改革路径

党的十九大立足我国进入社会主义新时代历史方位的判断，提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，明确了当前和今后一个时期的重要改革任务。推广政府购买服务，与国家治理现代化的内在要求高度一致，有利于推进转变政府职能、完善公共服务体系、打造共建共治共享的社会治理格局、加快建立现代财政制度等改革任务，对于贯彻落实十九大精神、推进新时代中国特色社会主义现代化建设事业具有重要意义。以政府购买服务推动国家治理现代化转型，下一步需要加强统筹协调，敢于攻坚克难，着力深化改革。

（一）深入研究政府购买服务规律，充分发挥市场机制作用，推动政府职能切实转变

近些年，美国、英国等一些西方发达国家出现值得注意的政府购买服务逆转现象，即将一些外包给社会力量提供的公共服务收回，重新由政府机构直接提供。[3] 这表明，政府购买服务不是万能的，公共服务提供不是“一买就灵”。应当清醒认识到，公共服务的市场化有其限度，有些领域市场力量不愿进入，有些领域仅靠市场力量无法提供充足数量的服务，有些领域向市场购买的成本可能更为昂贵。对我国而言，政府购买服务发展尚很不充分，推进政府购买服务改革既要积极，也要理性，充分研究吸取其他国家的成功经验和失败教训。应当从国家治理现代化的要求出发，对政府职责进行认真梳理、分类，不同类型和性质的职责采取不同的方式予以完成。属于管理性的政府职责，应当由政府直接行使，不得外包给非政府组织或个人。属于服务性的政府职责，应当综合考虑效率、公平等因素，适合采取市场化方式完成的，实施政府购买服务，充分发挥市场机制配置资源的优势；不适合市场化方式完成的，应当由政府直接承担，不得推诿转嫁。不属于政府职责的事项，既不应由政府直接承担，也不应当购买服务，避免公众养成过度依赖政府的心理，实现政府合理“瘦身”。对于某一具体事项是否实施政府购买服务，事前应有科学的评估，了解清楚购买服务后成本是否更节约、效益是否更明显。

（二）完善政府购买服务制度，规范政府购买服务管理，推动国家治理法治化程度不断提升

实施政府购买服务改革应当积极运用法治思维和法治方式，坚持推广与规范相结合，以此助推国家治理法治化进程。

一是加强制度建设。“谁来买”“向谁买”“买什么”“怎么买”等问题，是政府购买服务的关键要素，[4] 对此要有明确、细致的规定。在“谁来买”的问题上，应当准确把握政府购买服务强调购买主体的承担行政管理职能属性，不能将不承担行政管理职能的单位作为购买主体。在“向谁买”的问题上，应当准确把握公益一类事业单位不能作为承接主体，而公益二类和转为企业的事业单位可以作为承接主体。在“买什么”的问题上，政府购买服务的内容应当符合属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、属于服务事项等要求；在确定“买什么”的具体途径上，可以通过制定正面清单和负面清单的形式予以明确。在“怎么买”的问题上，应当改进和创新购买方式，提升组织实施购买活动的效率。

二是提高立法层次。政府购买服务改革的推进需要法律的保障，但也不可能期待先有了完备的法律再去推进改革，因为改革实践往往是先于成熟的法律规范的。由于政府购买服务总体而言还处于初步阶段，购买活动与法律规范应当是相互促进、逐步调整完善的。因此，政府购买服务的立法可以在现有部门规范性文件等制度规范的基础上，先出台部门规章，再研究制定行政法规，逐步提高立法层次、硬化约束。

三是坚持依法办事。在政府购买服务活动中，所有相关主体都应当增强依法办事的意识，以自己的实际行动共同促进法治社会、法治国家建设。有关政府部门需要依法购买，不能随意曲解政策，把明显不属于服务的工程建设、人员聘用等事项作为政府购买服务的购买内容；在履约管理中，不应干预承接主体的内部管理事项。相关服务机构在参与政府购买服务活动时，不应使用低价恶意竞争、与评审专家疏通关系等不正当手段；在承接政府购买服务项目后，应当认真履约，保证服务质量和数量。对银行等金融机构来说，在政府购买服务承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当做好合法性合规性审查，确保相关合同在购买内容和期限等方面符合政府购买服务有关法规制度规定，确保相关融资行为符合政府预算管理制度要求。

（三）积极引导社会力量参与，扩大开放公共服务市场，推动形成多元治理格局

政府购买服务的推广，从根本上说依赖于发达完善的公共服务市场。为此，需要进一步破除公共服务领域的行政垄断，实现公共服务提供主体的多元化，使符合条件的各类服务机构都参与到公共服务提供和社会治理中来，并通过有效竞争提高服务和治理效率。为此：

一方面，要继续积极支持社会组织培育发展。正确处理政府和社会的关系，推进政社分开，为社会组织发展创造良好的社会环境和制度环境。通过政府购买服务引导社会组织增进与政府的共识和合作，促进社会组织提升服务能力和水平，充分发挥其提供公共服务的专业和成本优势，提高公共服务质量和效率。坚持通过公开公平的竞争择优方式选择政府购买服务承接主体，为社会组织创造平等参与的制度环境，拓展社会组织的发展空间，促进优胜劣汰。遵循社会组织发展规律，区分社会组织功能类别、发展程度，结合政府购买服务需求加强分类指导和重点支持，鼓励各级政府部门同等条件下优先向社会组织购买民生保障、社会治理、行业管理、公益慈善等领域的公共服务。

另一方面，要协同推进事业单位改革、行业协会商会脱钩改革。积极推进事业单位政府购买服务改革，原由公益二类事业单位承担且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务并对项目实行合同化管理。为在推进改革的同时保持平稳过渡，对此类事项，2020年底前可以由公益二类事业单位的行政主管部门向其直接委托，此后应逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项，通过市场机制推动事业单位进行改革。同时，要研究完善相关编制管理、收入分配、养老保险等政策，加强政策衔接和改革的激励约束，使政府购买服务与事业单位改革形成相互推动的格局。引导行业协会商会通过承接政府购买服务向社会组织转型，凡是已经脱钩的行业协会商会，在同等条件下，优先向其购买行业规划、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等行业管理服务项目。

（四）全面实施绩效管理，坚决反对形式主义，推动提高公共服务和治理绩效

政府购买服务应当建立健全全过程绩效管理机制，全面实施绩效管理，坚决避免“为买而买”“一买了之”的形式主义作法，解决好“买的值”的问题，不断提高政府购买服务的质量和效益。

一是建立合理的绩效管理机制。政府购买服务绩效管理机制应当明确绩效评价的主体、对象、方式、程序等要求。一般情况下，购买主体应当负责组织政府购买服务项目绩效评价。就评价方式而言，可以建立由购买主体、服务对象及专业机构或专业人员组成的综合性绩效评价机制，为增强评价的专业性、独立性和客观性，有条件的地方可以探索推进第三方评价。

二是科学规范开展绩效评价工作。政府购买服务的购买主体应当科学设置绩效目标和指标，并在政府购买服务合同或凭单制项目的购买公告中予以明确。在确定绩效目标过程中，财政部门应加强绩效目标审核。政府购买服务项目绩效评价工作一般应根据项目特点和实施期限，对服务期内的服务实施情况定期进行绩效评价；在服务期限结束后，对项目全面开展绩效评价。

三是加强绩效评价结果运用。政府购买服务的购买主体应当建立承接政府购买服务的激励约束机制，积极探索将绩效评价结果与购买资金支付挂钩，并将评价结果作为以后年度选择承接主体的重要参考依据。财政部门开展的政府购买服务绩效评价，其评价结果也应当作为以后安排预算资金、督促部门改进管理和完善相关政策的重要依据。

注释

[1] 关于公共服务市场的弱竞争性，参阅王浦劬、郝秋笛等：《政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析》，北京大学出版社2016年版，第24~25页。

[2] 数据来源：中国社会组织公共服务平台。http://www.chinanpo.gov.cn/search/orgindex.html.

[3] 参见杨安华：《逆向合同外包：国外民营化发展的新取向》，《行政论坛》2010年第6期。

[4] 参见刘昆：《贯彻落实三中全会精神 大力推广政府购买服务》，《人民日报》2014年2月10日。

原载：《理论视野》2018年第9期