摘要：革命委员会的权力结构由三个部分组成：群众组织的代表、原党政领导干部的代表和驻地军队的代表。革命委员会的筹建以及是否得到中央的承认和支持，从而作为一个享有权威进行地方治理的国家机构，理论上取决于它能否落实“三结合”的方针，能否维持这三种力量在权力结构中的平衡。文化大革命的实践表明，这三种力量的平衡是相当脆弱的，“造反者”的代表从来没有真正在这种“三结合”体制中取得自己的地位，在经过“军管政府”主导的阶段后，权力回到了这个“大革命”原来力图排斥和整肃的前党政官员手中。革命委员会权力结构的演变为“大革命”的失败提供了一个分析视角。
引言
作为文化大革命时期地方国家机关重组的产物，革命委员会起于1967年“一月风暴”为肇端的夺权运动，终于1979年7月五届全国人大二次会议通过修改宪法若干规定的议案，在这个议案中，革命委员会更名为地方人民政府，而革命委员会的组织形式一直延续到1980年代初才撤消。本文对革命委员会考察的时间下限所以到1973年，是因为这一年8月召开的中共十大，反映了自林彪事件后党内健康力量对“极左思潮”的批判和干部政策的落实，试图恢复政治生活常态的一个趋势，在文化大革命前期受到打击和排斥的一批党政官员相继回到了领导岗位，在各级革命委员会中开始发挥主导作用，革命委员会进入了一个相对稳定的时期。一年多以后，这个一度被视为“临时权力机构”的地方政权设置，在四届全国人大一次会议上载入大会通过的《中华人民共和国宪法》（七五宪法），确立了它的正式的法理的身份，但在“大革命”所余不多的岁月里，革命委员会的组织及其实践其实并没有比它兴起时期的制度表达提供更多的东西。
革命委员会是在“大革命”摧毁“旧制度”的过程中面世的。所谓“旧制度”泛指文化大革命前“十七年”形成的权力秩序，包括社会政治规范、行政组织、管理机构和思想观念，这些东西被认为已经严重束缚了人民群众的积极性和首创精神，成为社会主义革命需要革除的对象。其中，官僚制度被视为“旧制度”的核心支柱。在毛泽东看来，“旧制度”最大的问题在于：第一，民主革命以后，由于“资产阶级法权”的存在，党内逐步形成了一个既得利益阶层或集团，他们革命意志消退，养尊处优，在思想感情上和群众格格不入，严重脱离群众；第二，这个既得利益阶层或集团构成官僚制度的主体，他们在经济和管理方面倾向于“专家治国论”，排斥基层群众的参与，精英流动、政策制定和评价体系方面形成了封闭的内循环；第三，他们最终蜕变为党内政府内的“官僚主义者阶级”或“走资本主义道路的当权派”，因而和工人农民处于尖锐的阶级对立之中。文革前数次政治运动（如“四清”、“五反”）都是为了解决这个问题，但并没有找到一个根本的方法，因此有必要自下而上发动一场“大革命”，以重建符合革命理想的新的国家机器。
在毛泽东的构想中，这个新的国家机器应可最大限度容纳和发挥群众的主动参与，其日常管理废除繁文缛节而实行精兵简政，其制度精神体现内部的民主决策和外部的民主监督的结合，其组成直接来源于广大工农兵革命群众，而不能是一个纯粹由职业官僚——即便是革命化的官僚阶层——构成的国家机构，否则不能有效防止国家权力的异化。因此它的权力结构一开始就被设想为一种能够保证满足“克服官僚主义”和“密切联系群众”的目标要求的混合性的体制结构。毛泽东说：“在需要夺权的那些地方和单位，必须实行革命的‘三结合’的方针，建立一个革命的、有代表性的、有无产阶级权威的临时权力机构。”所谓“三结合”是指这个地方国家机关“要由真正代表广大群众的革命群众组织的负责人、人民解放军当地驻军的代表、革命领导干部组成，三者缺一不可”。然而，文化大革命的实践表明，地方国家机关的权力结构在“大革命”逻辑的作用下不久便趋于解体：首先是革命委员会早期过分呈现的群众派系激进色彩不适合高度集权管理的需要，导致“群众组织负责人”（造反派）的出局，“缺一不可”的“三结合”由此变为“二结合”；接着是革命委员会的“军管政府”特征和党国政治的一元化逻辑发生尖锐的矛盾，结果随着林彪事件的出现和“三支两军”的检讨，掌控地方大政的军人终被陆续召回军营，从而使“三结合”的权力结构又缺了一角；最后是地方国家机关的权力逐渐转移到文革初被视为“旧制度”的维护者和受益者而备受冲击、文革中表示俯首臣服“回到正确路线”因而得到解脱的“革命领导干部”手中。至此，“三结合”蜕变为“一结合”，权力走完了一个轮回，革命委员会权力结构向“旧制度”的某种回归，从一个侧面折射出这个“大革命”的乌托邦想象和实践的困局。
一、“革命的三结合是夺权斗争胜利的政治、组织保证”
毛泽东的“三结合”方针，就思想来源看，并非始自文化大革命，它可以追溯到毛早年关于“民众大联合”的思想。在1919年7月至8月间先后三次发表于《湘江评论》的以《民众的大联合》为同一标题的文章中，毛泽东就指出，在争取民权和社会组织的斗争中，学生、商人和工人必须统一组织起来才能形成强大的社会改造力量。这个观点在1939年为纪念五四运动20周年而给延安的报纸撰写的文章中被表述为，中国革命的成功有赖于由工人、农民、知识分子和进步的资产阶级组成的统一战线，知识分子、青年学生和工农大众的结合是五四运动的方向，也是中国革命的方向。这种各个革命阶级、阶层相结合的观点落实在政权构成上就是延安时期实行的抗日民主政权“三三制”原则，直到1940年代后期，因战争动员而突出农民地位的解放区政权仍然强调“政权机关不应只是代表农民的，它是应当代表一切劳动群众（工人、农民、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子）及中产阶级（小资产阶级、中等资产阶级、开明绅士）的，而以劳动群众为主体。”共产党开国建政初期的新民主主义的中央与地方政权可以说延续了各革命阶级、阶层和政治力量相结合的传统，是一个统一战线的政权。1957年以后，政权的统一战线色彩已经所剩无几，原来的阶级结构简化为工农两大劳动阶级，但是，不同社会力量和职业成分的相互结合以保持权力结构的代表性和活力的思想仍被延续下来，只是它们已经被作为劳动人民内部的不同部分的交汇融合，不再具有原先的统一战线的性质。例如在著名的“鞍钢宪法”中把工人、技术人员和领导干部的“两参一改三结合”作为社会主义企业管理的模式，在学校中倡导发挥学生、教师和教学管理辅助人员共同开展教学改革的积极性，在各级领导机构中推行“老中青”三结合的年龄和经验结构，在国家政治生活中强调“工农兵”三足鼎立的主体地位，等等。“三结合”在这里已经成为一种管理活动中贯彻“群众路线”的思想、工作方法。
在革命的语境中，只要需要，这样的“群众路线”的思想工作方法很很容易重新激活为政治夺权斗争的行动策略。作为地方新政权的革命委员会“必须实行”“三结合”的构权原则，无疑反映了中共革命史上的政权建设以及建政后的日常管理实践的传统，但更主要的是，它是以传统的话语形式试图合法地表达新的条件下权力结构变动的欲求，是和文化大革命展开夺权斗争所要解决的现实问题直接相关的。这两者间的联系在1967年《人民日报》和《红旗》杂志的元旦社论中有一个颇为理论化的表述：“我国现代史上的文化革命运动，都是从学生运动开始，发展为工人运动和农民运动，发展为革命的知识分子同工人农民相结合。这是客观的规律。作为我国现代革命史开端的五四运动是这样，使我国社会主义进入一个新阶段的无产阶级文化大革命运动，也是这样。1967年，我国的无产阶级文化大革命将按照这个客观规律进一步地展开。”
按照当时的运动指导理论，1967年在全国范围内进行的全面夺权，“不是自上而下的撤职和改组，而是由毛主席亲自号召和支持的自下而上的群众运动。”夺权运动为什么不能是毛泽东和党中央主导下的权力的和平更替（采取组织方式）？根本的原因在于毛泽东认为大多数的单位和部门的权力已经“不掌握在马克思主义者手里”，官僚体制相当一部分已经发生“变质”，成为压制劳动群众的对立物，仅仅依靠自上而下的组织手段已经不能从根本上解决问题。在毛泽东看来，文化大革命打击的重点对象并不是传统意义上的地主资产阶级，而是党内的“走资本主义道路当权派”，而“走资派”赖以产生并力图维护的基础则是这个所谓“与工人阶级和贫下中农尖锐对立”的官僚制度。在庆贺他73岁生日召集的一次小范围会议上，毛泽东部署1967年的“全面阶级斗争”时认为：“旧机器要改成新机器，旧方法要改成新方法，旧秩序要改成新秩序，旧制度要改成新制度，旧纪律要搞掉”，在此基础上建立起“崭新”的国家机关——巴黎公社式的新政权。因此，根据毛泽东的观点和意图，《红旗》杂志1967年第3期社论《论无产阶级革命派的夺权斗争》提出：
马克思在总结巴黎公社的经验时指出，无产阶级决不能接受资产阶级的现成的国家机器，而必须把它彻底打碎。国际共产主义运动的实践，证明这是一个伟大的真理。既然被党内一小撮资本主义道路的当权派长期盘踞的一些单位，变成了资产阶级专政的机构，我们当然不能把它现成地接受过来，不能采取改良主义，不能合二而一，不能和平过渡，而是必须把它彻底打碎。
“彻底打碎旧的国家机器”，作为毛泽东经验和想象中的一个最广大群众参与其中的“阶级革命”，它不能是某一个组织、某一支力量的单枪匹马、“唯我独革”的行动，也不能是由某一个组织、某一支力量对“革命果实”统揽专有、独享其成的结局。从前者出发，必然要求“联合行动”，从后者着眼，必然强调“团结多数”。在这篇经毛泽东审定的关于夺权方法论的社论里，“坚决实行无产阶级革命派的大联合，团结广大群众”被归结为“夺权斗争取得胜利的最重要的条件”：
无产阶级文化大革命发展到向党内一小撮走资本主义道路当权派全面夺权斗争的阶段，革命群众团体必须实行大联合。没有无产阶级革命派的大联合，就不可能胜利地完成夺权斗争，就是夺回了一些权，也还会丧失。
要实现和巩固无产阶级革命派的大联合，必须在斗争中活学活用毛主席的著作，整顿思想，整顿队伍，加强无产阶级的组织性和纪律性。必须用毛泽东思想为武器，去克服自己头脑中和自己团体中的本位主义、小团体主义、分散主义、非组织观点、极端民主化、自由主义、主观主义、个人主义等等错误倾向。
社论告诫这些夺权者要能容纳不同的组织和意见：
革命群众组织夺回了某些部门的权力，本身的地位就随着发生了变化。在这个时候，一些同志头脑中存在的资产阶级思想和小资产阶级思想很容易发作。我们必须高度警惕。……夺了权的革命群众组织和负责人，对待有不同意见的群众和群众组织，应当采取团结的方针，争取大多数，而不能排斥大多数。这样做，才有利于最大限度地孤立和打击党内一小撮走资本主义道路的当权派，才有利于建立无产阶级的革命的新秩序。
社论还不同寻常地专辟一节谈到领导干部问题：
必须足够重视革命干部在夺权斗争中的作用，坚持无产阶级革命路线的领导干部，是党的宝贵财富，他们可以成为夺权斗争中的骨干，可以成为夺权斗争中的领导。……工人、农民、革命学生、革命知识分子，要相信他们。一定要分清是无产阶级当权派，还是资产阶级当权派。是拥护和执行无产阶级革命路线，还是拥护和执行资产阶级反动路线。认为只要是当权派，就一概不相信，这是不对的。
可以说，2月3日的《红旗》杂志这篇社论已经给出了新政权建设的基本架构，到第二个月底，3月30日，《红旗》杂志另一篇社论——《论革命的“三结合”》则正式传达了毛泽东关于新政权命名为“革命委员会”的指示以及革命委员会组建原则的“三结合”方针。
首先，作为所谓巴黎公社式“创举”的革命委员会是自下而上的大规模群众运动的产物，是反对“资产阶级反动路线”、“放手发动群众进行文化大革命”、摧毁“旧的官僚体制”的结果。这些在群众运动中“新起的革命群众的代表人物，为无产阶级文化大革命立下了不朽的功勋”，无论是对他们论功行赏，还是要彰显“革命”的合法性，都需要确认他们在新政权中的地位：
在革命的“三结合”的临时权力机构中，必须充分发挥革命群众组织负责人的作用，必须重视他们的意见，而绝不能把他们当做陪衬，因为他们是广大革命群众的代表。如果不承认或贬低他们的作用，那就是否定革命群众，否定无产阶级文化大革命，如果排斥他们，把他们当做陪衬，那就不可能建立一个革命的、有代表性的、有无产阶级权威的临时权力机构，那就不可能是革命的“三结合”。
归根到底，对待真正代表广大群众的革命群众组织负责人参加“三结合”的临时权力机构的态度问题，就是对待群众、对待群众运动的态度问题，也是能不能执行以毛主席为代表的无产阶级革命路线的一个重要标志。……
其次，新政权不能没有原领导干部的加入，这是因为，这个权力要素理论上是“党的宝贵财富”，现实中是具有运作政权经验、谙熟体制管理的职业政治、行政官僚。和1966年文革初兴时鼓吹打倒一切“当权派”的极端做法不一样，社论提出了“正确评估（干部）大多数”的问题：“半年多来的轰轰烈烈的无产阶级文化大革命群众运动，严峻地考验了我们的干部队伍。党内一小撮走资本主义道路的当权派揭露出来了。同时，证明了我们的大多数干部是好和比较好的。那种对干部一概排斥、一概打倒的观点，是完全错误的。需要指出，这不能责怪群众。对干部不分青红皂白，一概排斥、一概打倒，这是提出资产阶级反动路线的那几个人的主张，他们就是这样干的。……各个地方，各个部门，各个企事业单位，都有大批的革命干部。就是在被走资本主义道路当权派所盘踞的一些地方和一些部门，也是这样，不过那里的革命干部长期受到压抑罢了。我们必须看到这一点。”社论由此提出：
革命干部参加“三结合”的临时权力机构的作用，必须充分估计。他们应该而且可能在这个机构中起核心作用和骨干作用。当然，只有和群众相结合，在工作中走群众路线，才能起到这种作用。
即使是“犯有错误的干部”，社论也主张宽大为怀：
犯有错误的干部，只要检讨错误改正错误，同党内一小撮走资本主义道路当权派划清界限，同资产阶级反动路线划清界限，真正站到以毛主席为代表的无产阶级革命路线一边，就应该按照革命不分先后的原则，团结他们，安排他们适当的工作，其中许多人还可以参加临时权力机构。
当然，这个宽大是有底限的，有原则的，底限和原则就是：
不能把坚持错误、不同走资本主义道路当权派划清界限、不同资产阶级反动路线划清界限的人，强加在群众头上，硬拉到“三结合”的权力机构中来。否则，那就不是革命的“三结合”，那就根本谈不到向党内一小撮走资本主义道路的当权派夺权，那就会出现新的反复，甚至使被打倒的走资本主义道路当权派重新上台。
我们必须警惕，有人歪曲革命的“三结合”的方针，借口“三结合”，搞折中主义，调和主义，合二而一，甚至千方百计地把党内走资本主义道路当权派拉进来。这就是要混水摸鱼，要篡夺无产阶级文化大革命的果实，要实行反革命复辟。一切革命群众，一切革命干部，都必须坚决抵制，坚决反对，坚决粉碎阶级敌人的这种阴谋。
第三，由于解放军自文化大革命开始就是作为这个“大革命”赖以支撑的特殊保障力量而发挥作用的，新政权没有军队的加盟是难以想象的。1967年1月21日，毛泽东在一份报告中批示，要求军队“支持、援助”“左派革命群众”，介入地方政治生活。“所谓不介入，是假的，早已介入了。”两天后，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组联名作出《关于人民解放军坚决支持革命左派群众的决定》，正式明确了军队在文化大革命中的地位与作用。随着军队对地方夺权斗争的深度介入，其本身已经成为复杂的各派政治角逐中的利益相关者，是利益攸关的一方，不过在名义上，军队仍然担负着“大局”、“稳定”、“支柱”、“全心全意为人民服务”等超然的象征性的使命。“经验证明，在革命的‘三结合’的临时权力机构中，有人民解放军当地驻军的代表参加，对于胜利完成夺权斗争的任务，起了非常重大的作用。”所以，《红旗》杂志社论把对待军队参政的态度，提升到是“对于无产阶级专政的态度”，是“区别是不是真正的革命左派的一个重要标志”的高度，提出
从上到下，凡要夺权的单位，都要有军队代表或民兵代表参加，组成“三结合”。不论工厂、农村、财贸、文教（大、中、小学）、党政机关及民众团体都要这样做。县以上都派军队代表，公社以下都派民兵代表，这是非常之好的。军队代表不足，可以暂缺，将来再派。
由此可见，革命委员会的权力结构由三个部分组成：群众造反组织的代表、原党政领导干部的代表和驻地军队的代表。1968年3月，毛泽东在总结夺权斗争和建立革命委员会的经验时指出，“革命委员会的基本经验有三条：一条是有革命干部的代表，一条是有军队的代表，一条是有革命群众的代表，实现了革命的三结合。”在毛的指示中，各个城市的夺权斗争，“没有三结合，就不能承认”，但是，关于三者在政权内部的地位孰先孰后、谁轻谁重，并没有明确的说法，按照《红旗》杂志的口径，“三者缺一不可，忽视或者低估那一方面的作用，都是错误的。”可以说，各地革命委员会的建立以及是否得到中央的承认从而作为一个享有权威进行地方治理的国家机构，至少在文化大革命前期取决于它能否落实“三结合”的方针，维持这三种力量在权力结构中的平衡。
二、“掌权靠这些人不行”
然而，这三种力量的平衡是相当脆弱的。
首先是群众组织，即“革命造反派组织”的代表，在新政权中无意（出于派系的利益）亦无法（缘于结构的强制）实行“革命的大联合”并“建立无产阶级的革命的新秩序”。正如前述，文化大革命是一场以“彻底批判资产阶级反动路线”为号召而引发对现存秩序的破坏践踏、对党政机关的肆意冲击，从而导致大规模社会政治冲突的运动，在这个运动中集结起来的社会大众从一开始就潜藏着分歧对立的倾向，并随着运动的深入而公开分裂为不同的阵营。“保守派”和“造反派”就是那个时期人们对这些不同冲突派别的概括。尽管这个概括的内含多有交集，不无混乱，但一般说来，在家庭出身、政治身份方面符合官方“阶级”、政治标准，个人经历或家境与既存体制比较融洽，因而在政治生活中和官方有着密切关系的人被视为“保守派”，相反，家庭出身不够“纯洁”，在文革前或文革初遭遇挫折或家人经历坎坷，并因此竭力在文革中改变自己地位的人往往加入“造反派”。不过，由于“大革命”造成既有权力结构的崩溃，每一个人事实上都可以获得在“保守”和“造反”之间自由选择的机会，“保守派”会实现华丽转身，变成“造反派”，尤其在权力分配过程中和主政者譬如军方发生尖锐矛盾时，而“造反派”当其面临更激进、更极端的势力时，也会沦为“保守派”，这就使得派别的构成、态度与行为在“保守”和“造反”之间呈现出一种极为复杂的斑驳迷离的特点。
例如，湖南文革初期的“保守派”（“红色政权保卫军长沙总部”，简称“长保军”）在湖南省委、长沙市委被迫检讨承认“三相信”（相信省委、相信市委、相信工作组）是“错误口号”，并为造反学生冲击市委的“8·19反革命事件”平反后，许多此前参加“长保军”的群众纷纷倒戈成为“造反派”。而原先最早向省委市委造反的“高司”（“长沙市高等院校红卫兵司令部”），随着地位的变化和获得省军区的支持，在1967年春天夺权浪潮席卷湖南之际，转而配合驻军抓捕过去并肩作战的战友——“造反派”中更为激进的“湘江风雷”成员时，就被后者指斥为“新保守派”。这些曾为同一营垒的造反组织之间的龃龉、争夺、对抗发展到兵戎相见，最终酿成8、9月间惨烈的大武斗。在湖南局势依然一片混乱的情况下，湖南省革命委员会筹备小组（“省革筹”）于9月5日成立。由于“省革筹”“既是革命委员会的筹备机构，又是全省的临时权力机关，领导全省的无产阶级文化大革命和工农业生产”，围绕着“省革筹”的席位分配、“省革筹”对各群众组织的态度倾向，各派又展开新的争夺，在激进“造反派”内部，引出更极端的势力——从“湘江风雷”派分裂出来的部分组织和成员所组成的“省会无产阶级革命派大联合委员会”（“省无联”）。这个组织发表的《省无联关于目前湖南无产阶级文化大革命中的若干问题的决定》公开挑战“省革筹”，认为“省革筹”是“资产阶级司令部”、“反革命的三结合”的延续，是“为维护上台黑线人物过关，把一些台下人物作牺牲品抛出来，欺骗群众，以转移斗争目标”的产物，同时斥责那些支持“省革筹”的群众组织负责人为“工贼”。“省无联”的极端表达不过是文化大革命中群众造反思维的体现，本质上源于文化大革命的内在逻辑，但它毕竟走得太远，且和1967年8月以后毛泽东试图重建秩序的意图相悖，所以这个松散的组织很快陷入灭顶之灾。
湖南文革中的群众组织的问题普遍存在于全国各地。这些在文革浪潮中因社会控制机制瘫痪而崛起的群众组织如果说开始还有理想信念，到后来则完全派系化了，它们高度分散、各为中心、唯我独尊、不讲章法、罔顾法治、实用主义盛行、机会主义猖獗，在摧毁官僚体制的同时，也抛弃了领导、程序和纪律，一个意外冲突即可为此大动干戈，一星半点火花即成燎原之势。这种组织品质和特征，严重影响到其代表人物与新政权的关系：当他们包围并试图进入革命委员会时，其派系之战已经恶化了革命委员会产生的周遭环境；当他们终于进入革命委员会后，则以“造反者”和“受招安者”的双重个性展开争权夺利，试图把这个新机构变成派别间党同伐异的新战场，从而和革命委员会的主导者发生严重冲突，并因此决定了他们日后出局的命运。即使是毛泽东最为欣赏和充分肯定的“一月革命”涌现出来的上海工人造反组织（“工总司”）（彼时已成为上海市革命委员会的重要支柱），也充满着难以平息的内部纷争,如“上海化工总站”：
原来成立二个总部时就有私心，拉山头，相互攻击。夺权后也这样，对基层的影响很大。由于上层有二个组织，下面也成了几个组织。（1967年）3月底前，总部抓住联合指挥部是工三司的问题攻击，因此就不能掌好权、用好权。形势的发展，通过整风，基层一致要求我们抛弃大国沙文主义，和联合指挥部搞大联合。（大联合后）但总部联合了，下面的内战更激烈了，老造反队和新造反队的矛盾很大。上面联络站只是出了一个声明、通告，结果不但不能联合反而矛盾更大。
在“一月革命”的发动者和领导者之一的徐景贤看来，造反派一开始其实不过“就是一个大杂烩，各个造反组织都往里面派人”，“在里面为自己的组织争利益：要经费，要纸张，办小报，印东西，有的还闹着要摩托车、运输汽车。我们虽然把上海的党政权力都夺下来了，但掌权靠这些人不行。”总之，这些“夺了权的革命群众组织和负责人”的行为特征和心理状态同革命委员会的“三结合”原则的原初设计之一（“充分依靠革命群众组织的代表”）存在深刻的矛盾，既不可能指望他们“对持有不同意见的群众和群众组织，应当采取团结的方针，争取大多数，而不能排斥大多数”，也不可能指望革命委员会本身做到“必须充分发挥革命群众组织负责人的作用，必须重视他们的意见，绝不能把他们当做陪衬”。
三、“站在正确路线一边的老干部”
权力结构的第二种力量是“革命干部”，即文革前担任重要领导职务，文革初期程度不同受到冲击和批判而最终能“站出来”“反对资产阶级反动路线”，或因“对思想路线错误认识深刻”且“愿意改正”而被“解放”出来的地方各级党政官员。文化大革命的中心问题是“路线问题”，路线是由人制定、执行的，所以运动的焦点落在“领导权”及其体现者“当权派”身上，即领导干部问题上。理论上，95％以上的领导干部是“好的或比较好的”，实际上，95％以上的领导干部都被送上了群众运动的祭坛，因为对“十七年”的否定、对官僚体制的否定，必然导致对体制人格化体现的干部的批判。但另一方面，毛泽东对重建新秩序的要求又不能完全排斥领导干部的参加，对权力运作具有深刻理解的毛泽东知道，只有造反派和军队是不可能有效执政的，领导干部毕竟代表着和毛泽东联系在一起的过去革命的历史、党治国家的经验和智慧、中央与地方、基层关系的枢纽和桥梁。1956年在中共八届二中全会上，他曾经说过，“我们有这么一套干部：有建党时期的，有北伐战争时期的，有土地革命战争时期的，有抗日战争时期的，有解放战争时期的，有全国解放以后的，他们都是我们国家的宝贵的财产。东欧一些国家不很稳，一个重要的原因就是他们没有这样一套干部。”因此，毛泽东希望他们到群众中去“亮相”，接受群众的批判，检查自己的“错误”，表明拥护文化大革命的态度，以取得造反群众的“谅解”，尽快成为“革命领导干部”。这里有一个“子教三娘说”：
1966年10月24日，毛泽东在中央工作会议中的一次汇报会上讲话，说：“过去是‘三娘教子’，现在是‘子教三娘’。”——“子教三娘”是毛泽东当时对“文化大革命”特别是“文化大革命”初期实际情况很形象的说明和概括。叶剑英元帅不止一次地向红卫兵和造反群众传达过毛泽东这个说法。他说：“主席说，过去看旧戏，是看‘三娘教子’，现在看新戏，‘子教三娘’。”还说：“毛主席教导我们，‘文化大革命’是‘子教三娘’，孙子教爷爷，儿子教老子，青年教老年。”
“子教三娘”即群众造反组织对领导干部的批判、“教育”，在1967年夺权运动中，它建立起一种下层对昔日上层、普通民众对官员的社会、心理霸权态势，使得这些曾经主政一方的权势人物夹在文革中央与造反群众之间，既无法主导现实，也不可能退回过去，既不敢轻易“亮相”（在派别林立的情况下，“亮相”直接间接迟早总会落实到对某派的态度上，从而在获得某派的谅解的同时，招致另一派的嫉恨，并在两派的混战中给自己带来更大的祸患），又不得不高调“亮相”（如真心或违心地以虚夸的语言赞颂文革的伟大正确必要及时，给自己无限上纲，编织各种可怕的罪名，不惜自毁形象以求解脱复出）。在绝大部分省、市、自治区以及下辖市县，当他们被新政权重新吸纳后，都有一个如何对待自己、如何对待群众、如何对待文革的问题，这三个“如何对待”是悬在他们头上的一把利剑，其中有些人可能会利用各种机会、施展各种才能周旋于造反新贵和其他权势力量之间，在不同程度上发挥了某种制约的作用，但总的说来，他们在新政权中地位还相对较弱，对群众运动的威力还记忆犹新，一段时间还处于小心翼翼的观守状态。他们一展身手的时机有待来年。
需要指出的是，在革命委员会的建立过程中，也有一些地位角色相当特殊的“革命领导干部”，他们或是文化大革命的推波助澜者，被认为在“十七年”的旧体制中基本是“执行正确路线的代表”（虽然在不同时期也受过某些批判或处理），或是从1966年八届十一中全会后即放下包袱、拥护和参与文革的与时俱进者，被认为是“觉悟早”、“干劲大”、能“深刻领会文化大革命战略意义”、“积极支持群众运动”的人。他们的共同点是，在1966年春夏的“五十多天”里没有执行过所谓的“刘邓的资产阶级反动路线”，或涉水不深，很早就与这条“资产阶级反动路线”决裂，因而在夺权运动中起着领导的作用。正因如此，他们之于革命委员会并不是简单的被“结合”的对象，他们应该是这个新政权的参与制造者。张春桥、姚文元不必多说，他们自文革一开始就是这场运动的主角，是“一月革命”的策划者、革命委员会的掌舵人、造反派的教父，纵然他们也遇到过不大不小的麻烦，如1967年1月23、28日的“炮打张春桥”事件，但在中央文革的支持下和“工总司”的效忠下化险为夷，整个文革十年，他们的领导地位不曾动摇，是文革的一道特殊的风景线。另外一些人，在第一波夺权运动（1967年1至3月间）所产生的革命委员会中，也有令人印象深刻的表现，如黑龙江的潘复生、山东的王效禹、山西的刘格平等。
潘复生是八届中央候补委员，做过河南省委书记，大跃进时期曾因“右倾”而被解职下放，1962年平反后出任中华全国供销合作总社社长，算是个“闲差”，文革前夕调任黑龙江省委第一书记，因为上任不久，与黑龙江省委以前执行的“修正主义路线”没有牵连，“黑龙江过去的问题与他无关，不产生清算他的问题，资产阶级反动路线也没沾边，他是超脱的。”故而容易表态，也容易被造反团体接纳。在《人民日报》1967年2月10日“黑龙江省红色造反者夺权斗争的基本经验”报道中，潘被认为是“站在毛主席革命路线一边的革命干部”，必须“坚决依靠”，与之“并肩战斗”：
潘复生同志，从十一中全会之后，就检查了错误，坚定支持革命左派；革命左派，也一贯地支持潘复生同志的革命行动，双方一起同党内一小撮走资本主义道路的当权派和受这些当权派蒙蔽的八八团、赤卫队，进行了坚决的斗争。在这场斗争中，省军区的主要负责人坚定地站在执行毛主席革命路线的潘复生同志一边，坚决镇压向革命路线反扑的反革命组织。潘复生同志、省军区的负责人和革命造反派的同志，在生死与共的战斗中所结下的革命友谊，在新的夺权形势到来之际，出现联合行动，是非常自然的。潘复生同志和省军区负责人，主动找到哈尔滨市红色造反者联合总部研究如何夺权；红色造反者联合总部在考虑成立“黑龙江省红色造反者革命委员会”时，主动提出让潘复生同志和省军区司令员汪家道同志参加。
潘、汪两人在“红色造反者革命委员会”中初始担任顾问，事实上，潘是这个新机构的核心。3月17日，根据中央文革小组意见，潘改任主任委员，3月23日，“黑龙江省红色造反者革命委员会”改称黑龙江省革命委员会，潘是革命委员会第一任主任。
山东、山西的情况大体类似，但在夺权运动中，王效禹、刘格平较之潘复生的“造反”色彩更为浓厚，后者只是支持夺权，前两者则是具体策划、组织了夺权的整个行动。王效禹是文革前的山东青岛市副市长。1967年1月22日，他聚集23个群众造反组织，成立“青岛市革命造反委员会”，发动数万人，一举夺取青岛市委、市人委的大权，接着进军济南，在2月3日建立起以其为首的“山东省无产阶级革命派大联合革命委员会”，宣布全面接管了山东省委、省人委的所有权力。以一个省辖市副市长的身份指挥全省夺权并担任这个大省的新机构的第一号人物，这在文革中既是空前的也是绝后的，从此山东文化大革命进入夺权高潮。刘格平在文革前任山西省副省长，在历史上曾以宁可坐满国民党监狱的刑期也绝不执行中共北方局关于同意签名发表反共启事争取出狱参加抗日的决定而著称，被刘少奇称为“党性很纯”的人，深为毛、刘所欣赏。1月6－9日，刘秘密召集省及太原市4名领导和有关人员开会，组成“中共山西省核心小组”，部署夺权行动。1月12日，在山西省军区主要负责人支持下，刘召开由省城主要造反派组织领导成员参加的会议，成立“山西省革命造反总指挥部”，在其直接指挥下，造反组织冲进省委、省人委、太原市委、市人委办公大楼，抢夺印章、查封机关，发布“山西省革命造反总指挥部第一号通告”，宣告夺取省委、省人委、市委、市人委全部党、政、财、文权力。
潘、王、刘均属老干部，老干部的“革命”行动无疑对全国其他省区市的夺权产生了很大的示范性影响，他们既有老资本（过去革命的经历与贡献），又有新资源（代表着“毛主席的革命路线”、得到“群众的信赖与支持”），在新政权中大权独揽，在各造反势力中纵横捭阖，在两年后召开的中共九大上成为显赫一时的中央委员（尽管随后又遭到整肃）。但是，在旧的省委书记一级中，并非所有的“老干部”都能像他们那样“主动站出来”，成为“真正的革命干部的代表”。“站出来”是需要条件的，其一，政治经历必须大体“清白”，不是指历史上有无错误，更不是指有无脱党叛变嫌疑（这当然是前提），主要是指在毛、刘两个“司令部”的斗争中的表现，尤其是“五一六通知”后“五十多天”的政治表现；其二，组织人脉关系及政治立场态度必须为文革中央最高领导层所熟悉认可、所信任和接受，即被认为属于“毛主席司令部的人”；其三，行动和动机必须得到军队支持。其中第二个条件至为关键。在1967－68年夺权浪潮中，大体上能满足这些条件的有河南的刘建勋、天津的解学恭、河北的李雪峰、陕西的李瑞山等，他们因此被中央批准而进入省革命委员会并成为省革命委员会的第一任主任。然而大部分的老干部并不能及时“站出来”，他们正处于造反群众批斗、羞辱、打倒的“水深火热”之中。经得住磨难的终被“结合”，经不住煎熬的只有一死了之。
原河南省委常委、书记处候补书记纪登奎是毛泽东的“老朋友”，毛了解他（符合第二条），文革开始时他在农村蹲点搞“四清”，并不在省委工作，所以“派工作组的错误”“没他本人什么事”（符合第一条），文革把他揪到各单位去批斗，不过是“替省委作检讨”而已。据纪登奎之子纪坡民披露，纪登奎说，“那个时候，毛主席很喜欢像我这样的人”，最大的原因是纪“能够和群众在一起厮混，还能在群众运动的混乱局面中解决问题”。这就是文革期间非常有名的纪登奎以一种满不在乎的口吻向毛泽东描述造反群众如何让他“坐喷气式飞机”（一种被迫低头弯腰双臂反转的批斗姿势）的传闻，“毛主席的意思很清楚，认为我在文化革命中能够‘正确对待群众’，那个时候，毛主席很看重这一条。”纪登奎成为“支持造反组织的领导干部”而被结合进河南省革命委员会，按纪坡民的说法，颇似辛亥革命时黎元洪的情况，黎是武昌革命党人从床底下把他拉出来当上“革命元勋”的，纪是郑州造反派（河南“二七公社”）把他从关押地点抢出来送进北京的中央汇报会上当上“支持革命造反的领导干部”的。纪登奎的解脱，恰恰说明在革命委员会中绝大部分领导干部角色的尴尬与无奈，他们必须“正确对待群众”，必须承认群众对自己的批判乃至一些过火行为都是正确的、必要的、有益的，以此作为自己能够成为“革命领导干部”和被革命委员会“结合”的前提。他们怀有“原罪”，无论内心是否真的如此认为，因此他们必须处事低调、慎言慎行、谦恭朴素、忍辱负重、如履薄冰、顾全大局，如此等等，他们在这个机构中尚未能正常地发挥作用。
四、“军管会要把权力放在自己手里”
和造反组织代表与领导干部代表相比，革命委员会中的军队代表是最强势的力量。如前所述，自文化大革命开始，解放军就是作为这个“大革命”的特殊推动和保障机制而存在的，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组联名发布的《关于人民解放军坚决支持革命左派群众的决定》（1967年1月23日）确立了军队介入地方政治的合法地位；解放军被赋予的特殊性质（“无产阶级专政的支柱”）、崇高声望（“全心全意为人民服务”）与现实使命（“三支两军”）使得军队在介入地方政治方面达到前所未有的深度与广度。
这首先表现在几乎所有省份的夺权运动，其背后都站着当地驻军，夺权能否成功取决于军队的态度（当然，军队的态度根本上来自中央高层的态度，但驻军负责人的情感、倾向、认识、意见及其形成的汇报文牍也影响着中央高层的判断）。仅以第一批夺权建政获得中央认可的省份为例：山西的夺权是在山西省军区政委张日清的支持下进行的。1967年1月6日，刘格平从北京回太原后即与张日清秘密组建取代省委的中共山西省核心小组，刘格平任组长，张日清任顾问。1月7日，张日清向毛泽东、林彪及中央军委发电请求允许军队介入地方文革，1月22日林彪批准张日清的请示报告。不过未等批复下达，张日清和刘格平已于1月12日召集山西造反组织开会成立“山西革命造反总指挥部”，并于1月14日夺取了山西省和太原市党政机关的所有权力。《人民日报》为此配发的社论称，山西省军区的解放军部队“在夺权斗争的关键时刻，毫不含糊地、全心全意地支持无产阶级革命造反派起来夺权，为无产阶级文化大革命作出了巨大的贡献”、“为全国人民解放军指战员树立了鲜红的旗帜”。在山东，王效禹于1月28日率领“青岛市革命造反委员会夺山东省委省人委大权赴济代表团”到达济南时，即取得驻军的支持，在2月23日宣布夺权的10万人大会上，山东省军区司令员童国贵发表讲话，“表示坚决站在革命造反派一边，坚决镇压一切反革命组织、反革命分子的反扑”。王效禹后来在三级干部会议上说，“在整个夺权斗争中，解放军起了决定性的作用”，“没有解放军，我们很难得到山东这样一个夺权的胜利”，“就是把权夺过来，恐怕也巩固不住”。黑龙江夺权的“经验”，正如以上所引《人民日报》报道，是和“省军区的主要负责人坚定地站在执行毛主席革命路线的潘复生同志一边”分不开的，省军区司令员汪家道由此成为这个新政权的第一任副主任委员。而贵州的夺权则更是驻军当局操控的产物，是贵州省军区副政委李再含策动的结果。在王力回忆录中，李再含是军队中少有的较早就认识和拥护文化大革命的人，他经常以个人名义直接向中央发较长电报，批判贵州省委，报告贵州文革情况，“对毛主席有很大启发，认为贵州有李再含就行了，这也是毛主席考虑部队支左的一个现实来源。”1月25日，贵州造反组织夺取了贵州省委、省人委、贵阳市委、市人委的领导权；1月26日，驻军配合造反派包围保守派组织的驻地，逮捕其领导人；2月2日，贵州省军区组织大规模游行集会，声援造反派，军区主要领导人连续五次公开表态，支持造反派夺权。2月23日，“毛泽东思想贵州省革命委员会”成立，李再含任主任，这是文化大革命中第一个以军队将领身份出任地方国家机关最高首长的范例。
除了第一批夺权建政的省市外，绝大多数省区的革命委员会的面世，一般都经历了以当地驻军负责人为核心，由其牵头先后组成“军事管制委员会”和“革命委员会筹备小组”，再由筹备小组过渡到革命委员会的过程。革命委员会所以需要预作“筹备”，根本的原因是1967年春天以后，各省区的造反群众派别纷呈迭出，对抗日益激烈，极端化行动层出不穷，局势日趋动荡糜烂，根本无法实行毛泽东所希望的“大联合”，因而也无法建立“三结合”的地方新政权。所以必须有一个过渡性的权力机构，这个机构只能由军队主持，即由“军管会”主持，林彪集团成员、时任空军司令员的吴法宪对此说得很清楚：“军管会要把权力放在自己手里。军管谁哟？军管革委会。”1967年3月27日，中央在《关于安徽问题的决定》中认为，“应立即成立以钱钧同志（南京军区副司令员）为首的军事管制委员会，把省的领导权掌握起来。”4月13日，中央在《关于处理内蒙古问题的决定》中指示“成立以刘贤权（原为青海省军区司令员，此时调任内蒙古军区司令员）、吴涛（内蒙古军区政委）同志为首的内蒙古革命委员会筹备小组”；4月30日，中央在《关于福建问题的意见》中指出，“鉴于当前福建成立革命三结合的权力机构还不成熟，中央宣布，在那里先实行军管，……待条件成熟时，再成立有广大群众代表性，有无产阶级权威的革命三结合的权力机构。”5月7日，中央在《关于处理四川问题的决定》中指示“由新任成都军区第一政委张国华同志，司令员梁兴初同志和前宜宾地委书记刘结挺同志，前宜宾市委书记张西挺同志，负责组织四川省革命委员会筹备小组，以张国华同志为组长，梁兴初、刘结挺同志为副组长”；5月16日，中央在《关于重庆问题的意见》中表示“同意立即建立重庆市革命委员会筹备小组，由当地驻军副政治委员蓝亦农同志，副军长白斌同志，重庆市军分区司令员唐兴盛同志等负责组织革命委员会筹备小组，以蓝亦农同志为组长，白斌同志为副组长。”8月10日，中央发出《关于处理江西问题的若干决定》，宣布改组江西省军区，“决定着手成立以程世清（福州军区副政委兼江西省军区政委）同志为主要负责人的三结合的江西省革命委员会筹备小组”；同日，在中央《关于湖南问题的若干决定》中，也宣布“中央已经决定改组省军区，并将着手成立以黎原（陆军第47军军长）、华国锋、章伯森等同志为首的有革命群众组织代表、军队代表、革命领导干部参加的湖南省革命委员会筹备小组”；11月12日，中央在《关于广东问题的决定》中“决定建立以黄永胜（广州军区司令员）、陈郁、孔石泉（广州军区第三政委）、王首道、陈德（广东省军区政委）等同志和实现了革命大联合的革命群众组织的代表组成的广东省革命委员会筹备小组”；11月18日，中央在《关于广西问题的决定》中“决定建立由韦国清（广西区党委第一书记、广西军区第一政委）、欧致富（广西军区司令员）、魏佑铸（广西军区第三政委）、孙凤章（陆军第55军军长）、焦洪光（空7军军长）、郝忠云（6955部队副师长）、王斌（104部队负责人）、伍晋南、安平生等同志以及革命群众组织代表参加的广西壮族自治区革命委员会筹备小组”。（以上括号中未注明职务者为地方党政官员）
革命委员会筹备小组成立之初最重要的任务是制止武斗、监督各派群众组织履行停火协议、敦促其协助解放军维护社会秩序、保护国家财产和人民生命安全等，其次是铲除山头、反对派性、克服无政府主义、直至取消自发群众组织。在某种意义上，可以把革命委员会筹备小组视为军队治理地方的工具，例如湖南省革命委员会筹备小组，实际上是陆军第47军主持湖南政务的工作机构。省革命委员会筹备小组一方面抽调47军干部组成“解放军毛泽东思想宣传队”（“军宣队”），进驻各地、市、县，收缴流入社会的枪支弹药，督促群众组织的大联合，另一方面派出武装部队对各要害机关（如公检法）实施军事管制，强行恢复社会秩序。此外，省革命委员会筹备小组重建秩序的另一措施是“办学习班”。这种当时推广于全国的“学习班”绝非如其名所称是一个“学习毛泽东思想”的修习机构，而是一个限制自由、交代问题（某些地方甚至不乏刑讯逼供）的政治甄别审查机构，“学习班”要求地方干部、群众组织负责人参加，对桀骜不驯的造反派、不合作的其他异议分子进行了强制“教育”和规训，同时也打击伤害了大批所谓“有政治历史问题”的干部群众。在47军和省革命委员会筹备小组的组织领导下，1968年2月，长沙市首届工人代表大会召开，宣布成立“工代会”，原“工联”、“湘江风雷”等12个组织宣布撤销总部；长沙市首届贫下中农代表大会召开，宣布成立“农代会”。群众组织中的工人、农民都按照省革命委员会筹备小组的部署，各在本单位参加“大联合”，“工代会”、“农代会”成为官办机构，不再是群众自发组织，产生于文革初期的自发性群众组织全部解散，只有极少数地区还有部分小组织在活动，三湘大地上活跃了两年的群众组织大多退出了历史舞台。1967年4月8日，湖南省革命委员会终于成立，它的主任正是担任过省革命委员会筹备小组组长的47军军长黎原少将。
军队在介入地方政治方面达到的深度与广度，不仅体现在军人在革命委员会筹备小组以及革命委员会结构中的特殊作用，而且体现在军队对省级以下革命委员会筹备小组和革命委员会新机构组建拥有完全的控制权。1967年5月31日，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组联名发出的《关于成立地专级县级革命委员会筹备小组和正式革命委员会的审批权限》规定：（1）在尚未建立省、市、自治区革命委员会的地区，“成立革命委员会筹备小组，地专级由省军区或军审查，报大军区批准，县级由省军区或军批准”；“成立正式革命委员会，地专级由军区审查，报中央批准；县级由省军区或军审查批准，报大军区备案”。（2）在已成立省、市、自治区革命委员会的地区，“成立地专级革命委员会筹备小组，由省革命委员会审查，成立地专级正式革命委员会，由省革命委员会批准审查，报中央批准，报中央备案；成立县级革命委员会筹备小组，由省革命委员会批准。成立县级正式革命委员会，由省革命委员会审查批准，报中央备案”。
之后，1967年11月7日，这项审批权限略作修改：（1）在尚未建立省、市、自治区革命委员会的地区，“成立革命委员会筹备小组，地专级由省军区或军审查，报大军区批准；县级由省军区或野战军批准，均报中央备案”；“成立革命委员会，地专级由军区审查，由大军区批准，报中央备案；县级由省军区或野战军审查批准，报大军区和中央备案”。（2）在已建立省、市、自治区革命委员会的地区，“成立地专级革命委员会筹备小组，由省革命委员会审查、批准，报中央备案；成立县级革命委员会筹备小组，由省革命委员会批准，报中央备案”；“成立地专级革命委员会，由省革命委员会审查和批准，报中央备案；成立县级革命委员会，由省革命委员会审查批准，报中央备案”。在这里，原来规定成立地专级革命委员会须经中央批准，修改后的规定把审批权限下放到了大军区，即成立地专级革命委员会可直接由大军区批准。原来规定在尚未建立省级革命委员会的地区，地专级和县级成立革命委员会筹备小组、县级成立正式革命委员会，不必上报中央备案，在已建立省级革命委员会的地区，县级成立革命委员会筹备小组也无须报中央备案，修改后的规定则要求无论是地专级或县级，凡成立革命委员会筹备小组或革命委员会正式机构的，均须上报中央备案。新规定强化了军队的权力，以及作为某种平衡的中央对全局的掌控。
这是革命委员会发展的第一个阶段，时间大体从1967年1月全国性夺权开始到1969年4月中共九大为止，其大体结构特征是：各省级革命委员会中，群众造反组织代表人数最多，领导干部代表人数与军队代表人数大致相当，然而军队代表作用最强，处于支配地位。全国29个省、市、自治区革命委员会的第一任主任，有21个是由军队将领出任的，占总数72.4％；革命委员会第一任常委中，也有相当一部分来自军队干部，这使得新政权的军人色彩异常浓厚，在某种意义上，说这个阶段的革命委员会是一种军事管制权力结构，当不为过。
五、回到“旧制度”
革命委员会发展的第二个阶段，时间大致从1969年4月中共九大闭幕到1971年9月林彪事件发生为止。这个阶段的权力结构出现了一些引人注目的变化：群众造反组织的代表人数逐步减少，领导干部人数开始增加，军队代表人数虽然还没有明显变动，但随着党组织的重建，军队的影响力开始下降。造反组织代表人数的减少反映了他们在新政权中的边缘化命运。他们虽挟文革大潮进入新政权，加上人多势众，在初期的革命委员会中有较大的发言权，但造反者的个性缺陷以及陷入派性斗争不可自拔的行为特点使他们与这个“大革命”的最终目标——重建党治国家秩序渐行渐远，为了摆脱这种不利处境而发动的新造反行动又只能使他们与这个新政权的主导者的裂痕日趋加深。在1967年夺权运动风起云涌之时，毛泽东就看出造反派难堪大用的品质：“我们的事情总是要有人挂帅的。红卫兵能挂帅吗？今天上台，明天就会被打倒，原因是政治上不成熟。”“红卫兵不行，没有经过锻炼，这样大的事情，信不过他们。”1970年春天在全国范围开展的“一打三反”运动首先整肃那些在秩序严重失控期间“犯有打砸抢罪行”的造反派人士，1971春夏之交开展的“清理五一六分子”运动再次打击这些已被处理以及不服处理试图重新集结举事的造反派骨干和领导人，用正常时期的法律标准去衡量造反派在非常时期的言行，没有一个人能逃脱得了“犯罪”的指控，因此文革初期的“响当当”的“左派”此时便逐渐被逐出权力机构（上海的造反派是例外）。
造反派既然不行，领导干部的复出与使用就很自然。在同一个指示中，毛泽东对“老干部”寄予了期待：“我们这些干部是经过长期锻炼的，还是要有些人站出来。现在的情况是：站出来就打。现在我们要做很多工作，使那些主要干部站出来，那怕是黎元洪式的人物也是好的，出来两年也好。”毛的这个态度，预示了随着革命委员会在全国各地方的建立，文化大革命迟早要走出1967、68年的混乱状态，在恢复秩序的过程中，新政权的日常运行、经济生产和社会调控将会越来越依赖于前党政官员的行政经验和管理技能；对待干部的政策也会越来越宽大——《人民日报》为此专门发表题为《解决干部问题的基本出发点》的评论员文章，称“要相信百分之九十以上的干部是好的和比较好的。犯了错误的人，大多数是可以改的。”在这个阶段，被“结合”进新政权的领导干部的力量不断积聚，作用不断加强，1967年3月夺权运动方兴未艾时《红旗》杂志社论所曾期望的“革命领导干部……应该而且可能在这个机构中起核心作用和骨干作用”的前景似乎正在成为现实。
在整肃造反派和加强领导干部作用的同时，地方国家机构的政治军事化倾向开始引起毛泽东的关注和警惕。军队在文化大革命中成为国家政治生活的主角，本来是毛泽东借此摧毁中央“一线”体制的不得已的选择，他原想把军队作为“部分改造国家机器”的工具，客观上却形成了军队控制党、控制国家、控制地方各级权力机构的趋势。中共九大的召开本意通过整党建党而在新的政治条件下恢复党治国家的体制，然而九大却在组织上为大批军队将领占据政治职位，从而有可能变党治国家为“军治国家”体制铺平了道路。在九届一中全会上，毛泽东举目四望，中央委员会中军人几乎占了半壁江山（45％），他有感而发了：苏联攻击我们是“军事官僚体制”或“军事官僚专政”，“这些话嘛，我看让人家去讲！人家怎么讲，就怎么讲。”这番话绝对不是说说而已，事实上，九届二中全会后，毛泽东采取了一系列措施，开始削弱军队在各级党委（组）和革命委员会的影响。例如，1970年针对军委办事组的“抛石头”（警告批评办事组）、“掺沙子”（派人参加办事组）和针对北京军区的“挖墙脚”（改组北京军区）；1971年1月给济南军区政治部《关于学习贯彻毛主席“军队要谨慎”指示的情况报告》的批示，提出对军队“居功自傲、军阀主义、自以为是、一言堂、说假话”的“错误思想”进行“整风”；8月同意中央批转《广州军区三支两军政治思想工作座谈会纪要》，《纪要》规定凡参加地方党组织生活的“三支两军”人员必须接受地方党委（支部）的领导；8－9月间到南方视察时同各省党政负责人谈话中，再次就《纪要》所指出的军队不尊重地方组织的问题给予严厉批评：“地方党委已经决定了的事，还拿到部队党委去讨论，这不是搞颠倒了吗？”
不过，直到林彪事件发生前，尽管毛泽东已经意识到军队控制党和地方国家权力机构可能带来的严重后果并着手予以调整，但九大体制的逻辑惯性仍然在起着作用。正如革命委员会研究者张志明所言：“党的九大是在绝大多数基层党组织和全部省、市、自治区党委已被摧毁而不复存在的特殊情况下召开的，那么由哪些人来代表党员和基层组织来参加党的代表大会呢？自然是集党、政、军、财、文大权于一身的革命委员会负责人和由这些人圈定的人选，而这些人大多数属军职干部，这就必然在中共中央领导层中，使军人的比例有所上升；而九大以后全面展开的整党建党工作，又必须依靠各级革命委员会去组织去领导；为精简机构，中共中央又明令在新成立的党的各级领导班子中不再设与革委会重叠的办事机构，而做到这一点最好的办法就是各级革命委员会的负责人，同时兼任各级重建后的党委领导班子的负责人，将办事机构共用。自然，革命委员会中的军事化倾向就渗透到了党的领导机构中。”
在此阶段，部分省级革命委员会的主任人选发生了一些变动：1969年7月，山西省革命委员会主任刘格平被免职，接任者为陆军第69军军长谢振华；1969年10月，贵州省革命委员会主任李再含被撤职，接任者为陆军第54军副军长蓝亦农；1971年1月，河北省革命委员会主任李雪峰被撤职，接任者为前河北省委第一书记、当时的省革委会副主任刘子厚；1971年3月，山东省革命委员会主任王效禹被撤职，接任者为济南军区司令员、当时的省革委会副主任杨得志；1971年6月，黑龙江省革命委员会主任潘复生被撤职，接任者为黑龙江省军区司令员、当时的省革委会副主任汪家道；1971年5月，内蒙古革命委员会主任滕海清被免职，接任者为北京军区副司令员尤太忠。此外，1970年12月，云南省革命委员会主任谭甫仁遇刺身亡，接任者为前云南省省长、当时的省革委会副主任周兴；1970年12月，西藏革命委员会主任曾雍雅调任沈阳军区副司令员，接任者为西藏军区政委、当时的自治区革委会副主任任荣。贵州、河北、内蒙古三省革委会主任的继任者和原任者的职业身份一样；而山西、山东、黑龙江三省原属党政干部身份的原革委会主任去职后，均由军人接任，这使得全国29个省、市、自治区革命委员会由军人出任主任的人数从21人增至24人，云南谭甫仁中将被刺，接任者为文职官员，故减去云南，出任全国各省区革委会主任的军事将领为23人，几乎占总数的80％。由此而论，在林彪事件以前，革命委员会的军事管制色彩仍然相当浓厚。但是，需要指出，在各省及省以下革命委员会内部，正如以上所述，造反组织代表已边缘化（造反派被清理，学生已下放），前党政领导干部人数在增加，地位和作用逐渐上升，军队虽然仍拥有很大权势，但也面临着越来越强的约束。在权力结构上，“三结合”的革命委员会，实际上变成了军队代表与领导干部代表的“二结合”。
革命委员会发展的第三个阶段是从1971年9月林彪事件到1973年8月中共十大召开为止，此后革命委员会因其权力结构的单一性而进入一个相对稳定的状态。林彪集团成员的被清洗，从根本上改变了革命委员会权力结构的军事化特征。1972年8月，中共中央和中央军委发出《关于征询对三支两军问题的意见的通知》并附《关于三支两军若干问题的决定（草案）》，《通知》指出，三支两军必须适应变化了的新情况，在一个地区，应当由当地最高一级的地方党委，对党政军民各个方面实行一元化领导。省军区、军分区、县人民武装部三级军事机构，除了保持军事系统的垂直领导和隶属关系外，同时是地方党委的军事工作部，受同级地方党委领导。驻各地的野战军，除了接受军事系统的垂直领导外，在与地方有关的各项工作上，也必须接受所在省、市、自治区党委的领导。“凡是实行军管的地方和单位，在党委建立后，军管即可撤销”。军管人员除少数需要留下担任地方工作的以外，其余调回部队。少数有某种特殊需要的地方和单位，对外可保留军管名义，对内不再行使职权。“已经建立党委的地方和单位，军宣队应即撤回部队”。“地方各级党委建立后，各级支左领导机构……及其办事机构应即撤销”。以后属于部队支援地方的各项工作，由部队政治机关负责；调整地方党委成员，更多地挑选一些熟悉全面工作的比较有经验的地方干部担任主要领导职务；继续留在地方工作的军队干部，除主管省军区、军分区、县人民武装部工作的军政主要负责干部外，原则上不再兼任军职。这样，自1967年1月派出的“三支两军”的军队干部开始陆续从地方权力机构撤回部队，加上受林彪集团案牵连或被认为属林彪系统的担任各省革命委员会主任的军队将领的自然垮台（如江西的程世清、湖南的卜占亚、湖北的曾思玉、浙江的南萍等），地方权力机构所留出的空间便被大批已经渡过人生政治危机、开始受到信用且势力日炽的老干部所填补。
随着老干部的复出，文化大革命中被取消或中止活动的各种党委领导的官方性质的群众组织的重建也开始提上日程。1973年1月1日，《人民日报》、《红旗》杂志、《解放军报》联合发表《新年献词》，称“工会、共青团、红卫兵、红小兵、贫下中农组织、妇女组织，应当经过整顿逐步健全起来”。文中的“红卫兵、红小兵”已经不是1966、67年社会自发产生的造反组织，它们已经随着1968年的中小学复课、中学生上山下乡和大学的斗批改及1970年的大学生分配而烟消云散，而“工会、共青团、妇联”也不是一个“逐步健全”的问题，而是再造恢复的问题，但《元旦献词》的确表达了回归“在一个地区，由当地最高一级的地方党委，对党政军民各个方面实行一元化领导”的“我们党的传统”的趋向。在革命委员会初期建立的“红代会”、“工代会”、“农代会”等群众组织，尽管已经被合法纳入文革体制，毕竟还存留着造反出身的印记，因而在老干部成为革命委员会主导力量的这个阶段，它们不可避免被地方党委领导的工会、共青团、妇联所取代。这实际上意味着造反派的彻底出局。虽然人们注意到在革命委员会中仍然还有一些参加过造反并在“突击纳新”、“突击提干”中提拔起来的代表，其中一些人后来还升至中央大员，但他们主要是以“劳动模范”的身份进入新政权（如陈永贵、吴桂贤、李素文等），而另一些人则是以和昔日造反伙伴“划清界限”和“紧跟”最高当局的姿态得以勉强维持所供一职（在后来的政治运动中仍逃脱不了被清洗的命运）。这样一来，在军人撤离地方、造反派形单影只的情况下，文化大革命前期被剥夺了权力的领导人几乎全部重新回到了地方政权岗位（虽然未必官复原位），他们在党政高度合一的革命委员会机构中既是行政领导人，又是各级党委负责人。这个以“三结合”为组织特征的“新生红色政权”，在“革命干部”中的老干部占据绝对优势的结构中，终于沦退为“一结合”了。
1975年1月四届人大通过的《中华人民共和国宪法》（“七五宪法”）在“国家机构”一章中把地方各级革命委员会规定为“地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”。“地方各级革命委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，由本级人民代表大会选举或者罢免，并报上级国家机关审查批准。”“地方各级革命委员会都对本级人民代表大会和上一级国家机关负责并报告工作。”至此，从1967年1月开始的夺权运动中建立起来的被称为“临时权力机构”的地方各级革命委员会，历经八年的血雨腥风、跌宕起伏，终于脱下了“临时性的”、“过渡性的”的外衣，成为一个国家根本大法权威确认的正式的理应长期存在的地方国家体制。从组织机构及其运行机制看，革命委员会的产生方式、机构设置、职能履行都有许多既不同于文革前，更不同于文革后，而只能是专属于文革这个特殊历史时期的特点。不过，从体制逻辑特征看，这种最终由老干部主导的高度集权、党政合一的地方国家机关和文革前的官僚政治行政体制并无根本差异，在这个意义上，革命委员会赖以发生和存在的这个“大革命”充满着反讽的意味。
余论
正因如此，张志明在他关于革命委员会的研究中尖锐发问：“‘文化大革命’的发动者，用他那激动人心的革命理想和革命豪情，唤起了几亿中国人的真诚革命精神，去向党和国家的传统领导体制发起毁灭性的冲击，去向党和国家各级领导人进行‘全面夺权’，运动中付出了血的惨痛代价，但运动的结果却是，重新建立和恢复曾经竭力予以摧毁的传统领导体制，却是将流淌了很多热血才从‘走资派’手中夺来的权力，再交回到曾经以满腔的阶级仇恨无情打倒的所谓‘走资派’手里。‘文化大革命’到这时似乎转了一个怪圈，又重新将共和国带回到了‘文化大革命’前的出发点上。革命的理想呢？曾经许诺过的壮丽的革命前景呢？！”每一个经历过这段历史的人可能都会这样发问。1974年“李一哲”贴在广州市北京路的万言大字报曾用马克思《1848－1850年法兰西阶级斗争》中的口吻呼喊：“革命死了，革命万岁！”表明在那个年代已有人意识到文革至少在形式逻辑上存在重大悖论。
“革命万岁”是一种非常复杂的情感和思想，时至今日，在社会分层结构和“官民矛盾”问题日益突显的背景下，它可能唤起持不同立场的人们对当下现实的批判性想象，在抽象的层面并非全无意义——“革命”是不能简单一别了之的。但作为20世纪60年代席卷中国的一个历史运动，“革命死了”却是不争的事实。“革命”不是被外力扼杀的，“革命”是被自己送进坟墓的。在政治上，这场“大革命”因其极端和疯狂的个性而导致它最终没有胜利者，“革命”有多光荣，“革命”就有多残酷，文革的发动者和组织者大都被“革命”所吞噬（最典型的是王力、关锋、戚本禹），即便是毛泽东也被林彪事件沉重打击，声望从此江河日下，身体一蹶不振，更不用说后来一朝倾覆的“四人帮”，而文革的普通参与者如红卫兵、造反组织和底层民众较早就成为文革的牺牲品，被视为文革中流砥柱的解放军，也在这个运动中遭受难忘的挫折和伤害。文革没有赢家，这是它的悲剧，然而它最大的悲剧在于，它深刻看到了掌控着国家权力的政党面临权力腐化危险和现代官僚制内含的反民主化趋向，不是通过吸收现代文明政治的方式建构大众参与和控权制度来克服权力的异化，而是通过对现代国家工具理性、职能分化和社会分层一般趋势的全面攻击和彻底否定来抵制权力的异化，这就注定了它是一个无果的革命。它的悲剧具有英雄主义的色彩和某种庄严的荒谬感。它留给当代中国国家建设的思考是长久的。
