摘要： 改革开放以来，中国社会政治存在着集权与分权的双重逻辑，与此相应的是呈现出党治和法治各有差异的治理重心和体制性特点。集权逻辑倾向于支持党治的治理形态，分权逻辑倾向于推行法治的治理方式，对于国家治理而言，两者间既存有紧张，亦具可调适性兼容性。在相当长一个时期，由于中国改革开放的复杂性、艰巨性及其对集权逻辑的内在需求，党治仍是国家平稳发展的保障和推动现代法治国家建设的重要杠杆。
关键词：集权逻辑 分权逻辑 党治 法治
一、双重逻辑及其体制特点
改革开放以来的中国社会政治过程实际上存在着双重逻辑，一个是集权的逻辑，主要表现为权力关系上的一元统属、等级授权和对上负责的垂直管理形态；另一个是分权的逻辑，在权力关系上要求实行委托代理、权属分立和自主负责的水平监督体制。新制度主义组织理论认为，集权或分权是一种基于信息成本约束而选择如何有效进行监督和控制的组织设计。不过，组织的起源和使命、组织与环境的关系、组织的意识形态等因素可能对集权或分权的选择更具有根本性的意义，即集权或分权不是单纯基于组织的收益-成本比较而使用的工具性的权力方式，而是基于历史-社会-文化的内在规定而运行的结构性的体制形态。对于前者而言，权力集中或权力分散视组织目标和管理绩效而定，并无一定成规（所有的政治活动都有集权或分权的因素）；对于后者而言，权力集中或权力分散是一种组织原则、组织取向，这种原则和取向因应组织存续的要求而内化为一系列机制，推动集权或分权构成特定的稳定的制度特征（如政体和国家结构所讲的中央集权制或地方分权制）。集权或分权的逻辑就是指这种情况，所谓逻辑即政治过程遵循的内部法则、演进机理以及被理解和可认知的因果关系。
在1978年以前，主导中国社会政治生活的是集权的逻辑，集权的逻辑植根于革命与赶超型现代化的传统，此后，在集权逻辑之外，又出现了分权的逻辑，分权的逻辑来自改革开放后由计划体制向市场经济转型的需要。这两种逻辑的交互作用制约着中国社会发展的方向和速率，影响着中国政治结构的组合和变局。双重逻辑的交互作用不可避免导致社会政治过程进而导致体制具有两重性的特点，在由传统向现代过渡的意义上，也可以把改革开放以来的国家治理体制称为双重性体制。例如，党治与法治的二元配合（“党委领导”与“依法治国”）、改革开放国策与四项基本原则国本的两者并重（“两个基本点”，“两手都要硬”）、中央与地方的“集分平衡”（不同时期权力重心依形势而有所移动）、市场与政府的双轮驱动（高速增长所需）、一党执政与多党合作的政治安排（党际关系的荣辱与共，统一战线的一致性与多样性的统一）、选举民主与协商民主的相互补充（至少在2006年以前被视为中国社会主义民主的两种形式）、国有经济与民营经济的齐头并进（在坚持公有制主体的前提下）、公平与效率的两头兼顾（虽然理念和政策一度摇摆偏移）、稳定与发展的双向用力（体制与政治过程的基本取向），等等。其中，党治与法治的二元互动是目前这个体制最深刻的特征，是这个体制有效运行和自我调适的基本约束。
二、党治与法治：治国理政的两种方式
党治在当代中国主流政治话语中是一个易于引发联想的概念。它最早是孙中山提出的一项建国战略，在历史上，曾受到守持欧美自由主义意识形态的右翼知识分子的攻击，也曾为在体制外从事激进社会改造运动的左翼政党所批判。撇开前者不论，后者经由武装革命取得政权后，由于在长期的批判中给该词语注入过多的负面内涵，以至于在相同的语境下竟不能正常使用该词语，出现了“表达性现实”与“客观性现实”的矛盾。其实，党治是指在不发达国家的现代化过程中，为克服社会低组织化状态，政党不得不在国家政治生活中扮演决策、推动、规范、管理的角色，或政党借助党义（意识形态）、党章（纲领和组织架构）、党规（纪律、规章和制度）、党组（中央、地方和基层组织）、党员（政治精英分子）治理国家社会的过程，本来是中国现代国家建设的一种历史选择，也是观察和把握当代中国社会政治形态的一个分析视角。
从政治上说，党治兼具三种政治类型的要素：（1）动员型政治。党是国家和社会政治运行和变革的发动机，党的意识形态充当了“启蒙”和“唤醒”国民、推动现代政治进程的工具，并由此获得了统摄、规划和引领人们的观念和行为规范的地位；（2）整合型政治。党的各级组织机构遍布于国中，按照中央制定的路线方针政策，自上而下将地方机构、社会团体和政治人口“整编”入既定的政治框架中，形成行政性的组织化的政治社会；（3）全控型政治。党通过对强制资源、政治资源、经济资源、组织资源和文化资源等的控制，主导国家的政治方向，规定国家的政治过程，决定政治价值的配置，党由此成为国家和社会政治体系的核心结构。在中国，虽然出于以上所述的原因，主流政治话语不取“党治”一说，但并不影响党治的本质表现和实践表现，就前者而言，党治是中国共产党作为中国最高政治力量对国家和社会发展方向与过程的全方位的领导；就后者而言，党治是中国共产党作为中国最强有力的组织力量对国家和社会治理目标与内容的全方位的调控。
自中国共产党开国建政以来，党治经历了不同时期的变化：1949到1953年是新民主主义时期，由于战略上“不要四面出击”，“必须在一个方面有所让步”，党治具有温和节制包容发展的特点。1954到1957年是向社会主义过渡并完成改造时期，党治的要素和排他性特征逐步增强。从1957到1976年，特别是在文化大革命时期，党治进入了一个极端主义的年代，整个社会政治生活具有浓厚的“一元化”色彩。“党的一元化领导”本来是作为克服政府工作分散化、处理党政关系的一项方针，但在计划体制时代发展成为覆盖社会政治生活方方面面的普遍的政治规范，导致党在国家和社会领域的高度集权和全面集权。改革开放后，1980年邓小平发表《党和国家领导制度的改革》一文，党治随着国家与社会关系的调整发生变化。1992年中国市场化改革进程加速，1993年十四届三中全会通过建立“社会主义市场经济体制”的决定，1997年十五大提出“建设社会主义法治国家”，党治开始“按照总揽全局、协调各方的原则”，把重心落在“改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用”上来，越来越呈现出程序化、法制化、民主化和呼应市场化等调适性特点。需要指出的是，党的工作方式虽然发生了很大变化，但党治的内核——对国家和社会政治生活实施全方位的主导——并没有改变。
和党治不同，法治是中国改革开放后出现的产物，反映了中国国家治理现代化所欲建构的理想制度形态和发展趋势。众所周知，改革开放前无所谓法治一说，个人意志、政治挂帅、政策主导、群众运动抑制或排除了法治的生长空间，换言之，计划体制下的党治格局同法治是一种相斥的关系。改革开放改变了这一态势，一方面，仍然具有巨大历史合理性的集权逻辑支持党治的存续，但党治的内容和特点发生了如上所述的变化，党治与法治不再是一种相互排斥的关系，而是一种存在着紧张性质但可调适处理的兼容关系；另一方面，伴随市场化应运而生的分权逻辑为法治的出现提供了客观的基础和成长条件，但法治的内涵、功能和特征经过界定、过滤和解释，被纳入国家治理的话语体系中，具有了不同于西方法治的特殊的政治意义。如果说，党治是革命改造时期大规模政治动员、领袖决策和灵活运用政策以应对复杂政治环境的产物，多少具有某种“人治”的色彩，而在改革开放后这种“人治”逐渐呈现出非个人性质的集体决策的特点——党治日益被强调其作为集体人格的组织意志依既定程序的治理，那么，法治在中国的语境中一开始就兼具普遍性和工具性的两重含义，前者承认法的普遍权威、普遍形式和普遍约束力，后者视法为治国之手段，强调法的实质性、政治性和功能性。中国共产党将法治界定为新时期的“治国方略”，“ 方略”者，大政方针和行动战略之谓也，这和西方工业市场国家的司法宪政制度所阐释的法治含义有重要的差异。
在中国共产党关于法治的表述中，法治最鲜明的特质是和“中国特色社会主义”这一规定联系在一起的，即中国条件下的社会主义类型的法治，其要义有：（1）“党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本要求”，“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，这是维系国本（“国体”）不可动摇的根本性的原则；（2）“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动”，这是作为最高政治领导力量对人民作出的政治性的承诺；（3）确立和维护宪法的最高权威，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”，这是具有历史反思性和现实针对性的自我约束；（4）“法律面前人人平等”，“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”，这是按照平权主义和善治要求在国家和公民之间缔结的具有普遍性的社会契约；（5）党实行依法治国，依法执政，其做法是“把党的主张和政策经过法定程序，变成国家意志和政府法规”，“执政党推荐的重要干部必须经过法定程序成为候选人，并通过合法的选举成为国家权力机关和政府的领导人”，这是基于现代政府组织原理的制度性的执政方法。事实上，党的领导早已植入整个社会政治结构之中，这种领导地位既是一项宪法制度安排，因而构成了法治的灵魂，也是一项现行政治的制度化的运行规则，因而构成了法治的边界。法治在党的领导下进行，党的领导在法治中体现，实际上反映了改革开放后中国制度建设和政治过程中党治与法治互嵌的事实。
可见，党治与法治是中国共产党治国理政的两种方式。在江泽民和胡锦涛主政时代，党治与法治所以能构成体制的双重性特征，其背景是改革开放前政党、国家、社会三位一体而形成的高度同构的政治形态发生了很大的变化，政党、国家与社会在改革开放后已经出现了某种分离。这恰恰是分权逻辑和集权逻辑所由产生且交相作用的结果。需要指出的是，说党治与法治构成体制的双重性特征，并不意味着这两者在政治过程中平分秋色，等量呈现。“依法治国”、建设“法治国家”是一个长远的目标，在一个利益分化而公共意识薄弱、经济快速增长而发展不平衡、深化改革却面临利益集团盘根错节的国家，单纯依靠法治可能会面临许多障碍，如无力迅速有效解决社会冲突引发的危机，或因缺乏合宪性审查机制而不能及时纠正立法权、行政权运用不当的后果，或耽于完备而繁琐的程序而贻误民生所需之公共物品的开发和供给的时机，因此不无矛盾的是，人治的克服仍离不开相当的“人治”（非个人性质的集体决策），故依法治国、兼行“党治国家”有其重要的不可替代的功能，中国势必有一个法治要素和党治要素并存的历史阶段。在这个特定的历史阶段，寻求和维持党治与法治的平衡是这个体制得以应对危机、解决问题的必要条件。问题是这种平衡是相对的，在不同的时期，哪一种要素会占居优势地位，或这两个要素在执政党的治理实践中孰轻孰重、孰先孰后，里面包含着复杂的政治考量和时间变量，是由社会政治发展对集权逻辑或分权逻辑的具体需要以及二者由此获得相对优势的地位决定的（见表1、表2）。
三、分权改革：党治与法治的移易
在中国改革开放40年间，人们一般认为，1994年是分权集权的分界线，此前，分权起主导作用，此后进入“再集权”时期。按照前面的叙述，虽然党治与法治是互嵌的，但它们毕竟是分属于不同的逻辑。从理论上说，当分权逻辑主导政治过程时，体制的法治要素应该比较活跃，法治话语比较强大；当集权逻辑主导政治过程时，体制的党治要素应该比较活跃，党治态势比较明显。这是因为，权力的集中取向与党的“集中统一”领导是不可分割的，党治的机制能够有效地满足集权逻辑的要求；而权力的分散制衡取向与法的统治是互为条件的，法治能够有效适应和体现分权逻辑的本性。然而，一个事实是，中共十五大提出“建设社会主义法治国家”，第一次正式将多年沿用的“法制”概念改为“法治”，以彰显“依法治国”的新理念，正是发生在分税制改革后的1997年，即“再集权”时期。如何解释“法治国家”的提出，以及随之而来的法治实践的频频展开不是出现在分权改革时期，而是出现在所谓“再集权”时期？
在一般的研究中，集权与分权多半归入中央与地方关系的范畴来考察，其中，中央与地方政府的财政收支状况又被视为划分集权分权的重点。毋庸赘言，现代国家的统治依赖相应的财政支持，财政（收支）规模是衡量政府控制社会深度广度的重要指标，因此中央与地方的财政规模及其变化，可以成为测量中央与地方相对权力大小即集权或分权程度的指标。按照这种分析，中国的改革开放被人们分为两个阶段：
从20世纪80年代初期起到90年代中期是“分权改革”（也称“放权改革”）的阶段。在这个阶段，中央政府放弃了对大部分事权的纵向指挥和直接负责，而将相应的权责委托下放给地方政府，表现在财政上，就是财政大包干制（1980-1984年的“划分收支，分级包干”、1985-1990年的“划分税种，核定收支，分级包干”）。财政大包干激发了地方政府利益最大化的积极性，使其学会了如何与中央政府博弈的办法，一方面它们只完成为财政合约要求的最低限度的财政收入，以求得将上解中央的收入最小化，另一方面则想方设法变预算内收入为预算外收入（预算外收入无须与中央分成）。结果是，财政规模占GDP比重逐步下降，中央财政规模占整个政府财政规模比重逐步下降，中央政府陷入财政窘境。作为硬币的另一面，地方保护主义兴起，地方政府投资软约束明显，地方政府的盲目建设、重复建设，以及下属单位的乱集资、乱收费、乱摊派日益严重，“诸侯经济”一说不胫而走。到1988年，政府财力下降的问题越来越严重。特别是其后苏联、南联盟的国家解体，显示出某种不祥的预兆：中央政府财力的下降导致中央权威的式微乃至丧失，国家不仅无力主导社会的现代化，甚至无力维护自己的统一。于是，随着批评地方分权改革的呼声越来越高，中国的改革进入第二个阶段，也就是以上所述的从1994年国家实行分税制改革起到21世纪第一个十年，被人们视为“再集权”的时代。分税制实行当年，中央财政占比很快跃升为55.7%，这一比例大体维持至今。分税制意味着中央相对于地方财政权威的加强，意味着中央政府在财政规模上的不利地位得到彻底改观。从央地关系的财政视角看，1994年开始了权力关系的再度集中，似可看作集权逻辑的作用恢复和增强。
由此，按照集权、分权逻辑相对应的党治、法治关系，“法治国家”话语的沛然兴起，“依法治国”实验的遍地开花，以及作为执政党改革路线图的“革命党-执政党”讨论的风景独好，在时间点上似乎不应落在所谓“再集权”时期。如何解释这一“矛盾”状况？其实，只要对改革开放的历史逻辑有一个深入的观察，就会发现，1994年以分税制为核心的财政改革在央地关系上虽然一定程度加强了中央权威，但这种“再集权”并未扭转自1978年以来在国家与社会关系上的分权改革的大趋势。换言之，这个“再集权”只是20世纪80年代分权改革大势的一个微调，并没有改变分权逻辑的主导态势。分权改革的边际收益仍然是递增的，它所积累的矛盾和危机差不多要经过约20年后才被人们较为完整地感受到。
第一，即使从财政改革的实践来看，中央政府相对于地方政府的财政权威只是表现为财政收入的集中化一面，而不是表现在财政支出的集中化一面。衡量一级政府权力的集中与分散，国际上通常以其所占的财政支出比重作为标准，这是因为财政支出反映了一级政府事权范围和职能作用的发挥程度，借此可以表明它对下级政府财政的干预能力及其对经济运行的调控能力；此外，支出与收入本来是硬币的两面，支出规模大体也体现出收入规模，收入也只有在它被花掉时才体现掌握收入的政府的权力或影响力。正是在支出方面，不论是在分税制实行之前还是之后，中央政府的财政集权程度都是下降的。2012年，在全国预算内财政支出中，中央占14.89%，地方占85.10%，如果把预算外支出、社保基金、国有土地财政支出等项加进来，地方财政支出比重接近90%。世界上没有一个国家的地方政府达到这种财政支出水平，由此而论，中国是世界上最分权的国家。换句话说，至少到2012年前，“分权让利”仍然主导着改革开放的进程，虽然已经开始有了因应形势的重要调整。
第二，分税制视野中的“再集权”所以没有改变1978年以来至新世纪第一个十年的“放权”大格局，是因为市场化改革释放的分权逻辑在“以经济建设为中心”的基本国策作用下制约和调适着集权的逻辑。市场经济的引入首先针对的是原来高度集权的计划管理体制，“放开”“搞活”成为20世纪80、90年代改革的主题，由市场作为资源配置的主体的观念和实践，使政府逐步退出微观经济领域，企业生产经营的自主性日益增加，社会经济结构的分化程度日益加深。市场化进程对政府职能的改革提出了越来越高的要求，特别是1992年以后，“服务型政府”“责任政府”“法治政府”甚至“有限政府”等政府改革目标的提出，在政府与市场、政府与公众之间初步划出了明确的“宪政”界限，原本集中的权力要素逐渐流入社会。这些变化都意味着计划时期国家全面覆盖社会的局面被打破，国家与社会的关系发生了深刻的变革。这是一个大趋势。在这个大趋势下，1994年分税制的“再集权”所带来的中央财政收入的扩大与其后一些经济、管理部门权限的重新向上集中，充其量不过是中央权威对市场化进程的调整，对分权改革的规范，本身并没有中断分权逻辑的作用。
第三，从时间上观察也可以理解这一点：在中国改革开放史上，1992年邓小平的“南方谈话”是一个极其重要的事件，没有这个“谈话”，1978年的分权改革可能就会终止于1989年，1994年的分税制改革可能就会导致高度集权体制的回归（不一定回到1978年前“一大二公”的计划经济体制，但很可能回到1980年代初的“有计划的商品经济”体制）。邓的“谈话”重启了改革开放的进程（即重续了1978年的分权改革的逻辑），明确了改革开放的方向，为响应邓的号召，中共十四届三中全会作出“建立社会主义市场经济体制”的决定，市场经济概念获得全党正式确认。正是在这样的背景下，1997年中共十五大提出了“建设社会主义法治国家”的命题，这在时间上，距邓讲话不过五年，距十四届三中全会（1993年）不过四年。从1997年中共十五大到2007年中共十七大的十年稍多一点的时间里，尽管有中央与地方关系的调整，有中央对某些部门（如银行、海关、国税等）实行的垂直管理，似乎背离了改革开放之初就实行的分权做法（主要是行政性分权），但是，在这十余年间，人大立法监督、政协参政议政、政务公开、行政问责、公民参与、媒体监督，还有为加入世贸组织、融入全球化而进行的全国性的思想动员和制度变革，都顺应了分权的逻辑，支持了分权化改革。这就是法治话语成为国家治理热点和中心的原因。
然而，这样一个“再集权”的微调所隐含的意义是什么？应该就是分权改革带来的问题。王绍光、胡鞍钢等人可能是最早一批从学理上对分权改革进行认真反思的学者：分权的底限究在何处？只不过在当时，对大多数人来说，这种反思还很微弱。对迅速融入全球化的期待，对持续高速增长的憧憬，以及享受这份创造前所未有之盛世的荣耀，使得大多数人都沉浸在“大转型”的乐观主义估计中，而模糊和抑制了他们对繁荣背后隐伏的危机的感知和警觉。只有进入21世纪第一个十年，人们才逐渐注意到分权改革到了一个十字路口。
2012年十八大或更早些时候，可能是中国现代化进程的又一个重要的“历史时刻”：中国发生了一些值得重视的变化。中国分权改革30余年，国家和社会积累了巨大的财富，也积累了大量的问题和危机。经济两位数高速增长的历史结束了，经济增长放缓成为新常态，经济结构需要调整，人口红利逐渐消失，老龄社会已经来临，跨越所谓“中等收入陷阱”成为挑战。相对于经济问题，社会政治问题更具挑战性，其中，资本与权力的结合乃至结盟导致的大规模腐败侵蚀共产党执政的合法性基础，以及在此过程中形成盘根错节的利益集团在体制中的攻城略地和对深化改革的顽强抵制，是所有社会政治问题和危机的原因和症结。从中央层面发生的“薄、周事件”、“徐、郭事件”到地方层面的贿选事件、数据造假事件等案例是社会政治问题和危机的集中表现。在无法通过制度化的民主和法治来解决这些问题的条件下，集权的逻辑便自然应运再起。
和1994年后的“再集权”不同，2012年以来的集权改革无论在深度上还是广度上都是一场真正的集权行动：在组织方面，多年存在的“中央工作领导小组”的地位和功能重新得到强化，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；在制度方面，“中央巡视小组”和党的纪律检查委员会的能动作用、国家监察委员会的成立及其与纪律检查委员会的体制整合强化了权力的监控；在个人权威方面，“核心”概念的再度提出结束了过去十余年“九龙治水”的分散格局，“四个意识”和“讲政治规矩”对执政团体成员提出了不容置疑必须遵循的行为规范；在意识形态方面，对右翼自由主义和左翼民粹主义的约束收紧了社会的言路，舆论的引导和网络的监管普遍得到加强。此外，在司法方面，省以下建立司法垂直系统，即省以下地方法院、检察院人财物由省里统一管理，不再与省以下地方发生关系，以确保依法独立公正行使审判权检察权（虽然未在中央和省之间建立司法垂直系统）。在经济方面，“国进民退”虽然不是一个适当的准确的描述，但对国有经济、国有企业在整个经济中的地位和角色的重新肯定，以及对党建工作在国企和民企中作用的高度重视都是不争的事实。如上所述，适应集权逻辑的治理要求是党治的方式，因为党治的机制和集权逻辑具有内在的亲和性，事实上，集权行动的展开也正是运用了执政党的政治资源、组织资源和思想资源。只有到这时，才是真正的“再集权”，即集权逻辑开始主导政治进程。这也是为什么自2012年以来尽管法治要素和法治的高调表达似乎延续甚至凸显了1997年“法治国家”的宣示，但实际上是强化和放大了法治的工具价值，进一步定义和明确了法治的政治含义，与此相应的是社会政治生活中党治要素空前活跃、党治举措频频出台、党治话语占居压倒优势。
四、集权逻辑回归的意义
十八大以来集权逻辑形成优于分权逻辑的地位，首先和中国共产党在新时期重新强调它的先锋队型政党特征、并以“全面从严治党”方针指导各项党建工作有关。先锋队的要义是：作为所属阶级和人民最高利益的代表者；作为未来潮流和运动方向的引领者；作为所有从事社会进步事业主体中最具远见卓识和献身精神的精英力量，党要始终走在历史的前列，始终保持和最大多数人的利益和福祉的一致。这种先锋队党性的坚持来自它对未来社会“终极价值”（远大理想）和小康社会“幸福观念”（共同理想）的体认，来自它对历史中国和世界中国交汇震荡的深刻意义的认知，来自它引领民族复兴“舍我其谁”、主持国家大计“当仁不让”的强烈的历史使命感，来自它为保证中国社会平稳转型而追求“长期执政”战略目标的自觉意识。所以它要维护自己在国家体制中的最高政治领导力量的地位，在整个社会政治生活中的轴心和支配作用，在重大事项和重要决策中的决定性作用，党的“中央权威”和“集中统一”就是它的内在的组织特性和外在的制度要求。在这个意义上，从大的方面看，中国目前仍然是一个党治体制，它的运行逻辑、权力配置、行事风格仍然具有浓厚的党义治国（意识形态的指导）、党组治国（党组织的核心保障地位）、党纪治国（比法律更为严格的党内规范）、党首治国（职业政治家的决策作用）、党员治国（对民众的先锋模范作用）的色彩。
其次，集权逻辑的重现和中国共产党的国家发展战略有关。如果说，中国改革开放初期有一个“社会成长”的阶段，其主要任务是恢复民间和地方的活力，最需要解决的问题是给社会“松绑”，借助市场的力量对原有高度管控的国家与社会关系进行调整和变革，因而需要通过放权来培育突破计划体制、全面推进改革的各种政治和社会力量，包括获得自主权的地方政府、企业单位以及日益独立的社会个体，那么，告别20世纪80、90年代后，接下来的改革则进入“国家再造”的阶段。这个阶段的任务主要是通过执政党建设及其主导下的政府职能改革来逐步建立起适应市场化的体制结构和行为方式，同时努力解决市场化和分权化带来的一些消极问题和困难，主要表现为党和国家组织体系、制度体系和工作机制的科学合理构设、中央对地方的政治控制、政府与市场关系的厘定、政府对市场的宏观调控和国家对社会的分类管理，其基本取向是改善优化政治结构及其统治能力。这一过程和趋势在十八届三中全会后又被称为“国家治理体系和治理能力的现代化”。在工具论的层面，国家治理体系和治理能力的现代化并不排斥分权，民主化和法治化的过程也需要分权予以支持，但是，在一个实行单一制国家结构和民主集中制政体原则的制度约束下，集权是分权的制度边界，即分权所分之权从根本上说来自中央权力基于有效管辖所需的授予，分权之大（规模）和分权之用（深度）以不能削弱中央的集中统一为前提。因此，在国家治理体系和治理能力现代化的建设过程中，分权不过是集权体制为克服自身不足及改善集权效率品质的调适器，本身的推进和实现也依赖集权而存在。
再次，如上所述，集权逻辑和分权逻辑各有不同的缘起理据和功能，前者要求在社会急速转变时期有一个强有力的政治权威以有效地动员资源，构建市场，提供和保护社会公正的制度框架，组织和保证公共物品的供给，它对秩序以及支撑秩序的国家权力的强调都是出此考虑。而后者则更加多地导向对民主和法治的关注，面对转变时期国家权力的迅速扩张，公民能够运用什么手段，通过什么机制表达自己的意愿，影响政府的决策，从而把国家的扩张限制在合理的范围之内，是分权逻辑关注的主要内容。理论上集权分权二者不可偏废，实际上伴随着市场经济和社会多元格局的演化，二者间的冲突时有发生，于是使得国家面临的调控、动员、分配和管治的压力不断增加。改革开放40年，在超大国家和人均资源相对贫弱的矛盾尚未根本改变的条件下，面对后20年以来经济高速增长积累起来的问题和危机，尤其是针对地方政治势力和利益集团选择性地执行中央政策、依凭占有的信息优势或制造虚假的信息瞒骗中央、利用中央决策本身设定留下的自由裁量权来机会主义式地对付中央、甚至套用中央制定的规则来对抗中央等等情势，采取强化中央与国家的调控和整合能力的方式，动员政党、体制和其他政治资源来排除障碍、调控矛盾和克服难局，以适应和满足决胜全面建成小康社会、进而全面建成社会主义现代化强国的需要，很可能将成为一个较长时间的态势。
五、结 语
需要指出，以上所说集权逻辑主导会导致党治因素比较活跃、党治特征比较明显，并不意味着集权逻辑下法治的无所作为。经过40年改革开放，中国共产党对执政权和领导权如何合理安排和运用，对通过什么方式才能合法有效地实现对国家政权的掌控和对社会的领导的问题，其实在理论上已经有了一个较为清晰和完整的认识。历史地讲，无论是西方的“法律的统治”还是古代中国的“以法统治”，法治都有自己独立的渊源。法治并不以党治为条件，但是20世纪党治国家兴起后，法治的实施却无法自外于党治。这是必须正视的现实。另一方面，可能更为重要的是，党治作为中国现代国家建设的一项重大选择，在面对巨大复杂的公共治理问题（治理客体）时，它的政治之维可收事半功倍之效，但它的德性之维对治理主体却具有超乎常人想象的巨大压力，因而对治理的可持续性提出了严峻的挑战，于是按照现代国家通例诉诸法治就成为必要的选择。改革开放前排斥法治的党治治理绩效也从反面证明了这一点。所以从十三大以来，法治（法制）的呼声和表达不绝如缕地出现在党的各级会议各种文件之中，现实生活中法治的因素也伴随着党治在成长。中共十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第一次明确指出“党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本要求”，“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，表明了“党的领导”是要通过法治来实现的，从而把党治、法治融合于中国国家治理体系与治理过程中。这是一个具有重要历史意义的事件。
回到我们的论题，重复和强调这几点不是没有意义的：（1）党治和法治的实现程度依集权逻辑和分权逻辑相对地位的变化而变化，在一定的时期内，如果集权逻辑优于分权逻辑，则治理过程中党治的因素较之法治的因素要活跃得多，例如当下的情况。所以要理解党治，需要理解集权再起的缘由。（2）同样在一定时期内，由于国家的制度安排，集权构成了分权变化的制度边界（分权以不能削弱中央的集中统一为前提），因此，虽然不会有所谓的“法律统治”（这可能和法律人的想象有所差距），但法治无可置疑成为改善党治的重要利器。如果党治的施行——说话决策行动皆以是否于法有据为考虑，久之则党治习得了法治思维，党治以法治方式行事，则党治与法治在治理的意义上便达到了“至善”（即邓小平说的“善于领导”）。（3）仍然是在一定时期内，法治的内涵不会是单纯的普遍主义的，而是工具主义的，由于规定中国的法治属于社会主义类型，明确“党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本要求”，法的政治性质和实施运用便限制在政治正确的规范之中，因此不会有超乎国情、超越阶段的法治体系和法治道路。（4）十八大以来，党在立法执法过程中的积极能动作用日益突显，例如强调党对国家立法的主导，对政府执法的监督，对公正独立司法的支持，对全民守法的示范。如果认识到中国政治的内在逻辑和规定性，党的这些积极作用并不难理解——我在一篇旧文中说过，对于在一党执政体制下谋求长期执政的政党而言，尤其是在资源动员和分配上承受巨大压力的情况下，以党权的轴心地位来强化中央权威，以党权的巩固扩张来拓展改革空间，以党权的集中统一来打破利益分割，以党权的合法运用来支持法律秩序，可能就是党治国家在特定历史时期内走向现代法治国家的必经阶段。
〔本文获复旦大学中国特色社会主义民主法制创新基地项目资助〕
作 者：陈明明，复旦大学国际关系与公共事务学院教授（上海 200433）
