摘 要：改革开放四十年来，我国民族事务工作领域取得了前所未有的发展成就。本文从改革开放以来民族事务实践的不同阶段，择要回顾了一些重要事务和重大政策。其中既有民族事务工作在依法治国、围绕党和国家的工作重心方面的重大发展，也有民族事务工作面对特殊斗争和思想理论方面的复杂挑战。文章以坚持和完善民族区域自治制度为主线，重点围绕2014年中央民族工作会议和党的十九大报告精神，论述了习近平新时代中国特色社会主义思想在民族事务工作领域的“理论分析和政策指导”，并就铸牢中华民族共同体意识的政治和现实意义，从统筹国内外两个大局的视角对新时代广义的民族工作思路进行了讨论。
关键词：拨乱反正；东西互动；双向交流；西部大开发；中央民族工作会议；新时代广义的民族工作
改革开放40年来，我国探索和建设中国特色社会主义现代化事业取得了伟大成就，为世界所瞩目。从民族事务的角度如何认识这40年的历程？我认为大体上可以分为以下几个阶段。
一、1978年底至20世纪80年代中期，拨乱反正时期
党的十一届三中全会以后，全国都开始拨乱反正。党的工作重点转向社会主义现代化建设。在民族事务领域，少数民族地区的拨乱反正、正本清源，包括平反冤假错案和全面恢复民族、宗教、统战工作。这一过程，相对全国来讲，要更加复杂一些。大体上到20世纪80年代中期，整个民族政策体系都有了很好的恢复，民族政策重新落实并有所扩展，如关注散杂居少数民族的平等权益，建立民族乡等。在思想理论上，主要是对社会主义时期的民族问题、民族关系做出了新的判断。
在这一阶段，民族事务建设最重要的成就是制定《中华人民共和国民族区域自治法》。邓小平同志在新疆视察时讲过这个问题，他根据当时新疆的情况指出：“新疆的根本问题是搞共和国还是搞自治区的问题。要把我国实行的民族区域自治制度用法律的形式规定下来，要从法律上解决这个问题”。《民族区域自治法》的出台，正是在举国恢复和落实民族政策、宗教政策包括统一战线政策的进程中付诸实践的。虽然，从法律上保障民族区域自治制度，是从新中国成立以后就开始开展的工作。但1984年《民族区域自治法》付诸实践具有更为根本性的意义，标志着我国在解决民族问题方面有了国家基本法律的保障，向制度化、法制化迈出了非常重要的一步。
也正是在这一阶段，国家民族事务系统的工作方针按照党的十一届三中全会的精神做了相应的调整，围绕党的工作重点关注少数民族地区的经济发展。当时，少数民族地区的经济社会发展基础和当地群众进行经济活动的意识，仍然处于计划经济时代。新中国成立以后，国家对少数民族地区、民族自治地方、边疆地区给予的支持很多都是在计划经济框架下形成的，所以在转向以现代化建设为重心的进程中，边疆民族地区对中央财政支持的依赖性非常大。因此，这一阶段党和国家确定了一系列有利于加快民族地区经济社会发展的政策，包括针对西藏、内蒙古、新疆、云南等民族地区的专项政策，特别是确立了经济发达省市同少数民族地区对口支援和经济技术协作的重大发展方针，建立了中央西藏工作座谈会工作机制，等等。
二、20世纪80年代中期至90年代中期，东西部开启交往交流
从20世纪80年代中期到90年代初，随着“一个中心、两个基本点”基本路线的确立，以经济建设为中心的发展态势，开创了全国经济生活日趋活跃的局面。从民族关系、地区联系来看，这一阶段很重要的一个特点是：东部的发展和内地活跃的经济生活对边疆民族地区开始产生影响。大体上，人们开始从东部向西部这样一个广阔的地区流动，从事各种各样商品的贩运，大量内地人员进入西部地区。这种全国范围的东西部人、财、物的流动，形成了各民族间第一波交流高潮，一方面活跃了西部地区的经济生活内容，鼓励了个体创业；另一方面，东部地区的人们来到边疆地区，接触到不同的文化、不同的社会生活习俗，开阔了视野，增强了内地与边疆、汉族与少数民族的相互认知。
同时，这种交流也带来了一些负面影响。这一阶段比较多地出现如何尊重少数民族的风俗习惯、宗教信仰等问题。比如，文学描写违背少数民族风俗禁忌，造成一些群体性反应。这些现象表明不同民族开始扩大接触，产生了一些新的差异性认识，在相互适应中出现了一些矛盾。在我看来，这是不同民族相互认知、相互适应过程的必然经历。不过，从国家民族政策、宗教政策的角度讲，党和政府非常重视这些现象。比如，以《亮出你的舌苔或空空荡荡》为代表的文学作品，受到国家有关部门的严肃处理。这种政策引导，事实上更有利于各民族交往交流交融。因为交往的过程，首先要确立的就是相互尊重的原则，这是平等交往的重要基础。相互不尊重，偏狭解读、一味猎奇，那就不可能和睦相处。
在这一阶段，国际环境对我国民族事务的影响显著上升。首要的是20世纪80年代末到90年代初的苏联解体。民族问题是苏联解体的重要推动力。苏联解体对我国造成直接压力，而且这种压力有一定强度。当时学术界对苏联解体的多方面研究中，苏联分崩离析中的民族问题对我国可能产生的影响是重要的研究课题之一。其次是美国开始炒作“西藏问题”，从1987年到1989年，西藏出现了一些群体性骚乱和暴乱事件，达赖喇嘛在这种背景中获得西方的诺贝尔和平奖。另外，苏联解体引发蒙古人民共和国的变局、中亚诸国的民族主义外溢效应，包括“世界哈萨克人大会”的召开、“三蒙统一”极端民族主义的扩散等，使我国北部边疆包括新疆地区、内蒙古地区，都因为外部环境的变化出现了一些问题，其中标志性事件是1990年新疆的巴仁乡“东突”暴乱。虽然这些事件仅仅是民族问题的一个方面，但是苏联解体、东欧剧变的“多米诺骨牌”效应，促使我们整个国家都对“和平演变”问题产生了焦虑性关注。
当时，美国等西方国家借助苏联解体的效应、中国出现的“政治风波”，对中国实施全面制裁，其中包括利用民族问题、人权问题干预中国内政。在当时的政治环境下，我国的民族问题出现了第一波极端化倾向，超越了一般的民族关系问题，这是有政治目标、暴力特点和谋求独立的分裂性活动。这种倾向在80年代末到90年代上半叶比较突出。国内学术界对此也有很多的关注，包括关于中国民族区域自治制度是不是“苏联模式”，民族区域自治地方地域这么辽阔会不会成为培植分裂因素的“天然土壤”等问题的讨论。从那时起，我个人就参与到这样一些辩论或者对话当中。当时，我专门写了一份研究报告——《冷战后的世界民族主义浪潮及其对我之影响》。这篇报告的主旨是，我们不能夸大外部的影响力，要坚守我们自己的制度、政策，不能让外部的舆论、思潮牵着鼻子走。
就当时整个改革开放事业而言，国际环境的剧变对我国产生了很大影响，其中包括对改革开放政策“姓资姓社”、“市场经济”的质疑和争论。为什么邓小平同志要南巡呢？他南巡的最核心内容就是要坚持改革开放，而不要因为苏联解体、东欧剧变造成的那样一种和平演变的态势，就重新关起门来。因此，从这个意义上讲，部分区域出现的民族问题极端化的倾向，是我们整个国家在面对苏联解体这一重大国际政治巨变时所产生的国内问题的一个组成部分。其中西方势力插手、周边环境变化、境外分裂势力鼓动等因素开始显现。在邓小平南巡讲话以后，我国的改革开放又进入到了一个新的阶段。国家的主导政策是坚持改革开放，开展边境贸易和口岸建设，加快民族区域自治地方的经济社会发展。
这一阶段建立了一个重要工作机制，就是中央民族工作会议与国务院民族团结进步表彰大会合一的会议机制。在这一阶段召开了改革开放后的第一次中央民族工作会议，会议在充分肯定我国民族工作取得巨大成就的基础上，对民族区域自治制度和少数民族区域自治相结合的特点及其维护国家统一的作用进行了阐释，做出“具有中国特色的解决民族问题的正确道路”的基本论断，把握了我国民族问题“比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展”与自我发展能力不足这一主要矛盾。
三、20世纪90年代中期至2000年，东西部双向交流时期
20世纪90年代中期，东部地区在邓小平南巡讲话以后发展速度显著加快；西部地区在以经济建设为中心的转型过程中也开始走向市场，建立市场观念，逐步转到实行社会主义市场经济这一路径上来。90年代初期西部商贩开始在东部地区出现，这与80年代中期的情况刚好相反，说明开始双向互动，不再是单向流动。这种双向互动在北京街头就有体现，像苗瑶等民族的商贩，穿着民族特色服装，挑着担子在街头卖香包、荷包等编织品；穿着藏装的人在街头摆摊，卖羚羊角、藏药、藏刀；也有来自新疆的商贩，等等。这些现象表明边疆少数民族也开始了经商流动，有了个体经营活动，并在经济活动中流动到内地和东部地区。这种流动的规模越来越大，到90年代后期，在东部地区、内地城市出现了很多来自西部的少数民族群体。以此同时，这一互动流动过程中相应地也出现了一些问题，诸如买卖不公的欺诈行为、拐骗儿童扒窃问题等。这也正值民族事务展开城市民族工作视野之际。1993年发布的《城市民族工作条例》，用今天的观念表达，就是要顺应和解决“让少数民族融入城市”的问题。当时距离这种观念应该说还有相当的距离。那时的社会舆论、市场管理等部门更多的是“不敢管、不好管”，甚至想办法让少数民族回到原籍去。在我的记忆中，当时一些沿海发达地区非常重视这方面的工作，走在全国前列，比如，深圳、上海等地。深圳市在90年代就开始举办一些培训班，培训统战系统、民委系统的干部。由于深圳有很多来自新疆的维吾尔族群众，所以深圳开始和新疆合作，开展包括民警在内的管理人员异地交流，让新疆的维吾尔族民警在深圳的维吾尔族社区工作。上海市人大最早启动《清真食品管理条例》的制定工作。这都是很有远见的工作思路。可以说，早在实施西部大开发战略之前，我国各民族交往交流的程度已经达到新中国成立以后前所未有的状态，形成了东西部、内地和边疆的双向流动态势。
但这一阶段不容忽视的客观事实是东部高速发展、西部相对滞后。整个90年代虽然东西部交往交流速度加快，但东西部在经济生活、地区经济总量、地区经济发展能力等方面持续拉开差距。中央对西部地区保持着以往的经济支持，财政转移支付等政策都在继续实施，但整个国家发展的经济重心在东南沿海地区。伴随东西部交往交流越来越密切，加之传播系统的发展，比如电视的普及，使西部地区的群众越来越注意到经济发展的落差，并引起了一些情绪化表达。甚至有些自治地方的干部觉得特区政策能带来更多的发展实惠，说“我们不要民族区域自治了，我们要特区的政策”。诸如此类的怪话很多，反映出经济发展落差产生的心理不平衡。这种不平衡当然会带来某些情感上的疏离、失落，甚至民族关系认同方面的误区，从而在民间形成了种种情绪化的表达。
其实，邓小平同志讲过发展不平衡、贫富差距拉大势必导致地区矛盾、民族矛盾的问题，提出了东部率先发展、带动西部发展的“两个大局”战略部署。从东部到西部的经济发展重心转移，在世纪之交付诸实施。1999年的第二次中央民族工作会议，以“加快少数民族和民族地区经济发展和社会进步”为主题，以实现改革开放现代化建设事业经济重心从东部向西部转移为动力，做出了“加快中西部地区的发展特别是实施西部大开发战略，条件已基本成熟”的判断，明确指出：“我国少数民族和民族地区主要集中在西部地区，实施西部大开发战略，也就是要加快少数民族和民族地区的发展。”这是中国改革开放事业最重大的一次发展战略转换，也是中国民族事务展开全国一盘棋格局的重要标志。
四、2000年至2008年，西部大开发战略实施
从2000年开始，国家经济发展重心向西部地区转移。国家出台了一系列针对民族区域自治地方和多民族聚居省份具体发展的指导性政策和制度。国家西部大开发政策，覆盖了整个西部地区，包括了全国范围所有的民族区域自治地方。2001年《民族区域自治法》的修改，适应了社会主义市场经济体制建设和西部大开发战略的意图，既反映了我国民族事务工作领域在依法治国方面的重大进步，也为西部大开发进程中坚持和完善民族区域自治制度，实现各民族共同发展、共同繁荣提供了法律保障。
西部大开发战略的实施，开启了改革开放事业新的重要历史阶段。国家经济发展重心的转移，形成了一系列组合性的政策，国家财政转移支付力度和东部、内地对西部地区的对口支援规模的不断增加，加快了西部地区的经济社会发展。西部地区，尤其是边疆民族地区，在全面融入国内发展的格局中，对外开放也进一步扩大。这种内向和外向相结合、相促进的发展，使沿边地区成为双向开放发展的结合部。兴边富民行动的展开，既有联接内陆发展的功效，又有安边睦邻的作用。这项政策与随后出台的扶持人口较少民族发展的政策，形成了西部大开发战略中“一线兴边、点状扶持”的发展局面，并纳入国家发展规划持续进行。
同时，在中央西藏工作座谈会等专项工作机制指导下，西藏地区依托举国支援，呈现了跨越式的发展态势。国家对少数民族地区的区域差别化政策，也以诸如《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（2007）、《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》（2008）的形式渐次出台，同类政策还包括广西（2009）、甘肃（2010）、内蒙古（2011）、云南（2011）、贵州（2012）。出台这些政策的基本考虑是：西部地区不仅与东部地区存在着整体上的发展差距和地域差别，西部地区各省区之间也存在着各种差别和差距，国家对西部地区分省区的经济社会发展指导，必须立足区域差别，突出因地制宜。
在西部大开发布局和进程中，最引人注目的是经济学界热议的“内蒙古现象”。内蒙古自治区持续的经济增长，在西部地区、五个自治区中脱颖而出，一些指标跻身于全国各省区市发展的先进行列。当然，这种以资源开发为主导的快速发展，也产生了对生态环境等方面的负面影响。同一时期，国家提出科学发展、构建社会主义和谐社会的战略要求，对西部地区也提出了以人为本的可持续发展任务，其中包括繁荣发展少数民族文化事业等社会建设的综合性发展内容。2005年召开的第三次中央民族工作会议，主题为“以科学发展观统领民族工作，促进民族地区和谐发展”，提出“促进民族地区实现全面建成小康社会的宏伟目标，进一步开创我国各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的新局面”的任务。
值得重视的是，这次民族工作会议提出了“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱”的重大政治原则。就其背景来说，我认为一是在西部大开发战略转移中，国家对西部地区的政策支持力度前所未有，并形成了东部、内地支援西部发展的大格局，民族政策实践的特殊性、优惠性特征彰显；二是西部一些地区的问题，特别是涉藏、涉疆中的一些极端性事件仍不时发生，“三股势力”境内外勾连造成的社会影响显著。这两个方面形成的矛盾，令人费解。优惠政策、加快发展为什么没有实现安全稳定的社会环境？这导致指向政策是否正确的社会心理疑惑具有一定普遍性。而当时学术界出现的民族政策“反思”，以“民族问题去政治化”为代表，指向了以民族区域自治制度为依托的民族政策体系。这类观点似乎解释了上述矛盾，形成了一定的社会舆论，社会再度出现了苏联解体后指证中国民族区域自治是“苏联模式”的思潮。因此，中央民族工作会议以“不容置疑”“不容动摇”“不容削弱”来强调民族区域自治作为国家基本政治制度的地位，就是对这类“反思”的回应。同时，也从理论上梳理和概括了中国共产党解决民族问题的十二条基本经验，以期统一思想、坚定立场。
在这一阶段，西部大开发的局面从展开到取得显著成效，体现了国家着力于加快西部发展的一系列组合、叠加政策的效应。同时，加快发展所关涉的环境、文化、社会心理问题也更加突出，包括日益显著的阶层性分化、族别性落差问题，以及教育、就业、医疗、贫困等社会领域的问题。这些问题在民族关系、宗教信仰等社会生活领域产生的比较效应，与经济快速发展推动的社会变迁叠加，形成了现代与传统、宏观环境日益变化与微观境遇改善不彰之间的矛盾。这种矛盾产生的社会心理，极易受到外部势力的蛊惑和挑唆，而境外敌对势力的渗透和影响也进入新一轮高潮期。特别是境外的“东突”组织在2006年进行了重组，以热比娅为代表的“世维会”得到美国等西方国家的支持。当时，中国承办奥运会的举国努力和对外工作已经全面展开，1989年拉萨骚乱事件后相对稳定的西藏地区，在境外达赖集团的策动下发生了2008年的“3·14”事件。这一事件引起了境外所谓“援藏势力”的响应，造成了奥运火炬在西方国家传递期间遭遇的种种暴行。这是一些西方势力、境外达赖集团利用中国举办奥运会之际，发动的一场国内外交相呼应的暴乱，其政治目的不仅是企图破坏中国举办奥运会的声名，而且是图谋改变中国的政治制度。达赖集团随后提出的所谓“中间道路”的“高度自治方案”，就是要改变中国的基本政治制度——民族区域自治制度。
五、2008年至2014年，对民族理论、民族政策的质疑与讨论
2008年西藏拉萨发生“3·14”事件，2009年新疆乌鲁木齐发生“7·5”事件，对于中国造成的冲击是巨大的。尤其是新疆“7·5”事件的血腥暴力，且不论内地民众感到震惊，就是当地民众也感到震惊。这两次事件，加剧了人们对全国支援西藏、东部支援新疆等优惠政策的质疑。平常从传媒中每每看到的是中央对西藏、新疆等少数民族地区给予的特殊政策，东部、内地对这些地区对口支援的成就，西藏、新疆地区日新月异的发展面貌，为什么突然之间却出现了这种惨烈的事件？这使主要局限于学术界争论的“民族问题去政治化”，扩大到更广泛的社会舆论范围。
在这种背景下，不仅是思想理论界，而且社会各领域对西藏、新疆问题的关注都呈现了前所未有的程度，各类调研活动层出不穷，对民族理论、民族政策、乃至民族工作的评价比比皆是。虽然，中央一再申明这不是民族问题，也不是宗教问题，更不是人权问题，而是分裂与反分裂的斗争，是“三股势力”问题。但是，党内外、社会上很难对此达成统一的认识，其中质疑解决民族问题的制度和政策的取向具有一定的普遍性。对于这些事件的发生及其后续影响，西方舆论评价为中国解决民族问题的失败，国内的一些舆论同样得出了类似的结论。其区别是国外舆论认为中国的民族区域自治是“政治花瓶”“虚假自治”，国内一些舆论则认为是民族政策“政治化”、优惠性导致的结果。“没有民族政策的政策是最好的政策”这类观点引导社会舆论形成对民族政策优惠成分的聚焦，具体关注热点包括升学加分、多生孩子、优先录用等等。进而形成了“国际失败教训”是苏联解体，而中国的民族区域自治制度是“不折不扣的苏联模式”之说；“国际成功经验”是“美国不搞民族识别、没有身份证，不搞民族区域自治，所以没有民族分裂”之论，而开出的“药方”则是效法美国、印度、巴西的“大熔炉”政策，即废弃民族区域自治制度的“第二代民族政策”。这些说法造成的社会影响是广泛的，对民族事务工作领域产生的压力和负面影响很大。因为这是新中国成立以来，特别是在改革开放条件下对中国解决民族问题道路、制度、法律、政策最公开的质疑和否定。当然，声音不会只有一种，坚定维护这条道路、这项制度的立场和观点同样鲜明，包括对“第二代民族政策”条分缕析的批评，对美国、印度、巴西“成功经验”的驳议。我个人是这场争论的主要参与者之一，我不认为这是单纯的学术论战，而是关系到我个人的信仰和共产党员立场的问题，当然也有学术的成分，尤其是在尊重历史事实、立足国情实际、遵循学术规范等方面。那种断章取义、裁减拼接他人论说来证明“历史教训”或“成功经验”的做法令人不齿。
从2008年到2014年作为我国民族事务的一个特殊阶段，最突出的问题是西藏、新疆发生的重大事件及其后续影响。2009年国庆节前夕，国务院召开民族团结进步表彰大会，国庆节的天安门广场竖立起56根象征56个民族一家亲的民族团结柱。这是在新疆“7·5”事件后党和国家维护国家统一、巩固民族团结、安定民心和保持社会稳定的重要举措。这次民族团结进步表彰大会没有如以往一样与中央民族工作会议套开，至少有两个原因：一是西藏、新疆连续发生的重大事件，需要从中央层面做出新的部署；二是民族事务方面的思想理论和社会舆论出现重大分歧，需要慎重梳理和研判。所以，2010年召开中央西藏工作座谈会、中央新疆工作座谈会，全国对口支援新疆工作会议也随之形成逐年举行的机制。这些具有针对性的会议，是在不断深化认识西藏、新疆地区特殊矛盾与普遍问题基础上做出的战略部署，其中重要立足点是解决好内因，这既包括基础设施建设和经济发展重心的项目规划，也包括社会公益事业和民生保障优先的发展要求，尤其是脱贫、教育、就业等方面的迫切任务。
党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央展开了治国理政的新视野，确立了全面建成小康社会的目标，提出了实现中华民族伟大复兴的中国梦蓝图。习近平总书记在治国理政方面的系列重要讲话，关系到内政和外交各个领域。2014年9月举行的中央民族工作会议，成为中国民族事务工作领域具有划时代意义的一个里程碑。这里说的“划时代意义”，是指党的十九大做出的中国特色社会现代化事业进入新时代所强调的特定的时代性。
习近平同志在中央民族工作会议上的讲话，开宗明义地指出：“近些年来，我国民族关系出现一些新情况，民族地区改革发展稳定面临一些新问题，特别是拉萨‘3·14’、乌鲁木齐‘7·5’等事件发生后，社会上、党内外对民族问题、民族工作出现了不同认识，既有肯定性和建设性意见，也有批评和质疑的看法。党中央感到，专门召开一次民族工作会议很有必要。”这篇讲话的针对性很强，既回应了对民族问题、民族工作的“不同认识”，又贯通古今地阐释了中国统一的多民族国家、中华民族大家庭形成和发展的基本国情。讲话从尊重历史、符合国情、顺应人心的思路阐释了中国特色解决民族问题的正确道路，论述了民族区域自治是这条道路的重要内容和制度保障，揭示了民族区域自治制度是党的民族政策源头、是不可动摇的根基，批评“苏联模式”说是不符合事实的“张冠李戴”，指出西方解决民族问题并没有什么包治百病的灵丹妙药，强调要从政治上把握民族关系、看待民族问题，宣示了“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣”的坚定立场。这些回应，立足于中国特色解决民族问题的道路，是道路自信、制度自信、理论自信、文化自信的集中体现。当然，更重要的是立足于全面建成小康社会、迈向中华民族伟大复兴的目标，对民族事务做出的新的战略部署，其中包括如何做好民族工作的总体原则和具体指导以及辩证的思想方法。
我们经常说掌握马克思主义的立场、观点和方法，其中的“方法”指的是思想方法，具体是指对全局与局部、普遍与特殊、群体与个体、统一与自治等重大关系，需要从思想方法上去辩证理解和分析。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要特点。2014年的中央民族工作会议，从党的十八大以来统筹国内外两个大局的治国理政实践出发，在我国民族事务工作领域具有正本清源、确立自信、开拓创新的重要意义。包括先后召开的第二次中央新疆工作座谈会、第六次中央西藏工作座谈会、中央统战工作会议和全国宗教工作会议等，共同构成了新时代我国民族、宗教、统战事务的工作方略。如果以2014年作为一个时间节点观察世界，可以说世界范围广义的民族问题（即种族、民族、宗教、语言、移民的问题）发生了重大变局。在美国、欧洲发达资本主义国家和一些实行资本主义制度的发展中国家，出现了一系列种族冲突、独立公投、宗教争端、移民排拒、恐怖袭击等事件，西方国家宣称多元文化主义政策失败，极右翼政治势力普遍性崛起，重返民族国家的民族主义得到张扬，社会意识民粹化现象泛起，逆全球化等思潮和行动比比皆是。所以，习近平同志指出的西方解决民族问题并没有什么包治百病的灵丹妙药，是基于统筹国内外两个大局做出的判断。而他关于坚定不移地走中国特色解决民族问题正确道路的宣示，也构成了中国参与全球治理、实现内政外交统一的“中国方案”的有机组成部分。
这一阶段，一些极端性的突出问题，如从2009年开始发生的藏区“自焚”、新疆暴恐及其在国内的外溢问题，截止到2014年末都得到了有效遏制。但防范、管控和消除这类问题及其造成的深层影响，不是一个简单的过程，而是一个综合治理的问题。不仅需要全面准确地把握和理解中央有关民族事务的新思想、治藏治疆的新方略，而且需要立足民族团结、宗教和顺、社会和谐的长治久安战略要求，为边疆地区的开放发展创造有利于内外联通、民心相通的社会环境，发挥陆路边疆地区在“一带一路”建设中拓展国家发展新空间的作用。
六、2014年以来，新时代广义的民族工作
民族工作，历来是党和国家的重大事务之一。习近平新时代中国特色社会主义思想所涵盖的民族事务内容，集中体现在2014年的中央民族工作会议重要讲话中，同时包括他在中央西藏工作座谈会、中央新疆工作座谈会、民族地区视察等多种场合发表的“理论分析和政策指导”，进而延伸到统一战线、宗教事务、生态文明、国家安全、祖国统一等方面，并与经济、政治、民生、社会、文化、教育、外交等诸多领域相互交集和融通。体现了“民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作”的新时代特征。从这个意义上说，我认为，中国的民族事务展现了新时代广义民族工作的特点。
中国共产党历来强调民族工作是具有全局性的重要事务，关乎治国理政的大格局。但是，在民族事务的实践中，民族工作往往指向少数民族或民族地区；民族理论、民族政策的课程教育，也基本局限于民族院校。改革开放以后，在民族理论、民族政策的全党、全民教育方面做出了一些努力，但是也大多集中于民族、统战工作系统。随着改革开放事业的发展，尤其是实施西部大开发战略以来，各民族人民的交往交流交融态势日益扩大到全国范围，城镇化进程对传统农村、牧区聚居性的融散效应日益显著，使民族关系产生了举国民间化、社会化的“全局性”，民族工作超越了地域的局限，也超越了族别性的局限。从民族关系的角度讲，汉族与少数民族的相互关系构成了我国民族关系的主体结构，当然也有少数民族之间的关系。所以，民族理论、民族政策教育与脱贫和全面小康一样，必然是“一个民族也不能少”。对此，汉族更需要学习和理解，因为人口众多的汉族是民族关系的主体，在维护民族团结中具有主导作用。这是广义的民族工作最基本的一个方面。
当然，新时代广义的民族工作，也不是简单的工作范围扩大问题，而是面对中华民族大家庭所有家庭成员共同团结奋斗，共同繁荣发展的新境界，其核心词就是“共同”及其所整合的“中华民族命运共同体”。党的十八大以来，中华民族伟大复兴的进程显著加快，习近平总书记多次强调“我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、有能力实现这个目标。”其中的重要立足点就是中华民族命运共同体的建设，旨在铸牢中华民族共同体意识。从民族事务而言，铸牢中华民族共同体意识代表了新时代广义民族工作的新境界，这是中国民族事务、尤其是民族团结进步事业基本理念的升华。中国作为统一的多民族国家，实现自立于世界民族之林的中国代表就是中华民族。所以，中华民族伟大复兴不仅是中国特色社会主义现代化建设的成功，而且是中华民族大家庭56个成员共同意志的熔铸。广义的民族工作即是面向中华民族伟大复兴的工作，是关系中华民族大家庭整体面貌的事务。
我常说中国解决民族问题的政策有两个着力点，一是缩小差距，二是尊重差异。缩小差距建设的是中华民族共享的物质田园，尊重差异构建的是中华民族共有的精神家园，这是解决民族问题在物质和精神方面的“两把钥匙”，是中央民族工作会议传导的重要思想。前者随着“一个民族也不能少”的消除贫困、全面建成小康社会，正在取得巨大的进步；后者随着民族团结进步事业创新推进，正在展开新的局面。党的十八大以来，习近平同志在多种场合对民族团结发表的讲话，都聚焦于构建中华民族共有的精神家园，铸牢中华民族共同体意识，都立足于中华文化这一深层次的认同。中华文化不等于汉文化，是各民族文化之集大成，中华民族大家庭“多元一体”，各个家庭成员的文化“多元”，是构建中华文化“一体”的“要素和动力”，而“一体”代表着中华民族的“主线和方向”。所以，构建中华民族共有精神家园的土壤和养分来源于各民族的精神家园。这也正是习近平同志视察内蒙古时阐发“守望相助”理念时，强调“守好内蒙古少数民族美好的精神家园”的重要意义。这是民族团结、争取人心、各民族像石榴籽一样抱在一起的精神动力。只有从观念层面和实践工作中久久为功解决好这个问题，才能实现各民族共有的“五个认同”。习近平同志强调中华文化认同的深层次和根本性，意义正在于此。中华文化认同的深层性决定了文化自信的根本性。
党的十九大报告指出：全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。这是对习近平新时代中国特色社会主义思想中民族团结理念的高度概括。习近平同志在中央民族工作会议上强调指出：做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心。进而要求把民族团结纳入国民教育、干部教育和社会教育，反对“两种民族主义”，用法律保障民族团结，等等。这是对民族工作战略性、基础性、长远性的部署，是我国民族工作迈向新时代的重要着力点，也是中国特色民族团结进步事业在理论上展开的新思路。
值得注意的是，2018年两会期间，习近平同志在参加人大内蒙古代表团审议时，进一步强调指出：“我国是统一的多民族国家，民族团结是各族人民的生命线。加强民族团结，根本在于坚持和完善民族区域自治制度”。也就是说，坚持和完善民族区域自治制度是维护和加强民族团结的根本保障。在这个意义上，他对坚持和完善民族区域自治制度提出了需要民族事务工作领域、包括民族学研究领域高度重视的任务：“使民族区域自治制度这一理论根源越扎越深、实践根基越打越牢。”我认为，这就是新时代坚定不移走中国特色解决民族问题正确道路的重要着力点。
回顾改革开放四十年来中国民族事务的建设和发展，可以看出一条清晰的线索，就是我们党始终如一地坚持和完善民族区域自治制度。1984年颁布的民族区域自治法，是改革开放后最早制定的国家基本法律之一，是党和国家始终不渝强调坚持和完善民族区域自治制度的法律宣示。对中国实行民族区域自治制度，从老一代无产阶级革命家到改革开放以来几代中央领导人，都做过深刻的论述，将其作为中国的制度优势，并聚焦于加快少数民族自治地方经济社会发展这一根本任务。
同时，也不难看出，在关涉中国解决民族问题的道路、制度、法律和政策的质疑、批评甚至否定的讨论中，民族区域自治制度同样是焦点。党的十八大以来，习近平总书记对这一制度做出了更加全面和深入的阐释，强调它是中国道路的“重要内容和制度保障”，党的民族政策“源头”，“苏联模式”说是张冠李戴，民族理论和民族政策不可动摇的“根基”，“取消论”“改省论”在政治上是有害的，等等。对此，我们党的干部、负责任的学者应该怎样去认识和理解？民族区域自治制度是中国特色社会主义制度的有机组成部分，是道路自信、制度自信、理论自信和文化自信的题中之义。在2014年中央民族工作会议召开前的辩论中，有人对民族区域自治地方依法制定自治条例的法制建设，扣上了“分裂中华民族”政治大帽子。中央民族工作会议召开后，又从字眼中得出中央不主张制定自治条例的自我解嘲。习近平同志在中央民族工作会议的讲话中指出：“落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。”这是我们党历来强调发挥制度优势的着力点，也就是新中国成立初邓小平指出的：实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。同时，习近平同志在讲话中也指出：“今年是民族区域自治法颁布实施30周年，要把宪法和民族区域自治法的规定落实好，加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究。各级党委特别是民族区域自治地方党委要担负起领导民族区域自治制度实施的责任。”对中央的政策宣示，要全面准确地去理解，而不是各取所需、断章取义地去曲解。加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究，把这一制度的理论根源越扎越深、实践根基越打越牢，是理论界坚持和完善民族区域自治制度的题中之义，更是责任所在。
2014年世界范围民族问题新变局中，苏格兰地方政府发动独立公投、加泰罗尼亚自治政府公投尝试以及在2017年付诸违宪公投等事件震动欧洲。我们需要研究西方国家的这些问题，但是试图从这类事件中得出具有普遍意义、甚至影射中国的结论——凡是搞地方议会（苏格兰自治模式）或民族区域自治（加泰罗尼亚自治模式）都会导致国家分裂，这是完全违背实事求是这一马克思主义精髓的思想方法。苏格兰也好、加泰罗尼亚也罢，以及魁北克、佛莱芒等西方国家的地区—民族分离主义运动，背后之手都是西方多党民主制条件下形成的民族主义政党势力，如果连这样一种政治常识都不明白，从而混淆最基本的国情实际，这样的国际比较不仅毫无学术价值，而且在政治上也是有害的。
中国的任何一个民族自治地方都在中国共产党领导下，各民族共同享有，共同建设。实行民族区域自治的少数民族在维护国家统一、民族团结方面承担着更大的责任。这种更大的责任，必须通过法律来规范、来实践。因此，从全面依法治国的角度讲，全国155个民族区域自治地方在自治州、自治县层面已经制定的139个自治条例，就是在贯彻落实民族区域自治法，也是坚持和完善民族区域自治制度取得的法制化成就。其中五个自治区的自治条例制定，属于中央和地方的关系的范畴，也是我国政治体制改革的重要内容之一。如何处理好统一与自治相结合的辩证关系，如何在深化改革进程中使这一具有中国特色的基本政治制度、解决民族问题的“中国经验”，在理论根源、实践根基方面完善，需要各方面的共同努力。习近平总书记针对内蒙古的工作指出：内蒙古是我国最早成立民族自治区、党的民族区域自治制度最早付诸实施的地方，地处祖国北疆，战略地位十分重要。内蒙古改革发展稳定工作做好了，在全国、在国际上都有积极意义。这需要我们深刻去理解和体会，在全国、在国际上的积极意义是什么？我认为就是内蒙古自治区应在“赢得并长期呵护了‘模范自治区’的崇高荣誉”的基础上，率先为坚持和完善民族区域自治制度做出新时代的贡献，在全国范围的经济社会发展、民族团结进步方面走在前列，向世界范围昭示中国特色解决民族问题正确道路的成功经验。
党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，开启了中国特色社会主义全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的新征程，提出了“历史交汇期”和“两个阶段”的总布局。中国的民族事务工作如何在这一新的历史进程中创新推进，这是民族工作部门和民族学研究领域需要高度关注的新课题。全面建成小康社会“一个民族也不能少”的目标近在咫尺，但新时代我国社会主要矛盾的“不平衡不充分”制约因素也将更加突出地聚焦于西部地区。习近平同志在中央民族工作会议的讲话中针对全面建成小康社会指出：民族地区既坚持一定标准，又防止好高骛远，既考虑到2020年这个时间节点，又立足于打基础、谋长远、见成效。这是我们辩证理解社会主要矛盾变化并没有改变社会主义初级阶段这一基本国情需要确立的民族工作意识。民族问题具有长期性、复杂性等特点，包括民族地区、边疆地区经济社会发展的艰巨性。同时，民族地区也具有一系列优势。如何在发展中合理开发利用资源富集的优势，保护涵养水系源头的优势，维护建设生态屏障的优势，传承繁荣文化多样的优势，同时转变边疆地区保守落后的劣势，消除集中连片深度贫困的劣势？这些都需要民族工作立足当下、放眼长远地进行精耕细作的谋划和扎扎实实的推动。我认为，“历史交汇期”东西部差距的缩小，对西部地区、民族地区在新征程中保持与全国平均水平的同步发展，具有决定性意义；同样，“历史交汇期”东西部差距的扩大，将会造成未来新征程第一个阶段东西部之间更大的发展落差。这是民族工作继续创新推进不容忽视的重要因素。展望未来，扎实解决“不平衡不充分”的问题仍旧是我国民族事务的工作重心。
按照党的十九大提出的“第一个阶段”的十五年奋斗目标去展望，即基本实现现代化的要求和目标，诸如经济、科技跻身创新型国家前列，人民参与、平等发展权利得到充分保障，法治社会基本建成，各方面制度更加完善，中华文化影响更加广泛深入，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，现代社会治理格局基本形成，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现等，可以预期“各方面制度更加完善”中不可或缺民族区域自治制度的完善和民族事务现代化治理能力的提升。同时，我认为这一阶段，从铸牢中华民族共同体意识的高度，一个最重要的任务，就是要有效解决和基本消除危及中国主权独立、领土完整和国民整合的特殊矛盾，即消除包括“台独”“港独”“藏独”“东突”等民族分裂、宗教极端和暴力恐怖活动的威胁。这是迈入实现中华民族伟大复兴第二个阶段的重要条件之一。必须意识到，任何分裂中国的势力及其图谋，都是分裂中华民族，无论它们打着什么“族别”旗号，实质是一样的。这同样是广义民族工作需要建立的意识。
总之，为维护国家统一、巩固民族团结、铸牢中华民族共同体意识，在民族事务方面重点要深刻认识“加强民族团结，根本在于坚持和完善民族区域自治制度”的重大意义。在这方面要树立统筹国内外两个大局的战略思维，中国解决民族问题、建设中华民族命运共同体的理念，与中国参与全球治理、倡导人类命运共同体的理念是一致的，内政的主张与外交的倡导相统一，符合“外交是内政的延伸”这一基本公理。中国对外提出建设新型国际关系，倡导建立人类命运共同体的重要支点是“一带一路”建设，而这一愿景和行动的国内支点覆盖了从东北、北方、西北、西南和南方的整个陆路边疆地区。对这一战略布局，习近平同志在中央民族工作会议上指出，“一带一路”建设对民族地区是大利好，并以“收功实于西北”的古训比喻，提出了边疆地区承担着拓展国家未来发展新空间的历史责任。从这个意义上说，边疆民族地区全面贯彻落实党的民族政策、宗教政策、统战政策不仅是维护边疆稳定、社会和谐的根本保证，而且是营造中国对外互联互通、尤其是民心相通的社会环境、文化环境的根本保证。所以，我认为铸牢中华民族共同体意识的进程和成效，决定着中国倡导构建人类命运共同体的进程和成效。这同样是新时代广义民族工作需要从理论和实践方面建立的意识。
作者简介：郝时远，中国社会科学院学部委员，研究员。
