对关系国计民生而又具有全程全网式特点的某些特殊行业实行垂直管理，是我们党和国家领导和管理经济的重要组织形式。过去实行计划经济体制，垂直管理的行业相对较少，而且大都是业务上垂直管理、党的关系属地管理、干部实行双重管理。虽然有的行业在条条和块块管理的权责划分上有过几次变化，但党的建设主要属地管理的工作格局没有大的变化。
在建立社会主义市场经济体制的新形势下，经济和金融全球化的步伐加快，封闭型地域分工的格局被打破，统一的市场已经形成，经济主题出现多元化，企业兼并重组日益增多。同时，国家为加强宏观调控，加大了对重点行业和部门进行直接控制的力度。垂直管理机构逐渐增加，发展很快，过去只有十多个行业，现在发展到几十个行业，加强和改进垂直管理机构党的建设，成为一个重大的课题。
目前，垂直管理的机构有以下几种类型：（l）铁路、邮电、电力等具有全程全网特点的垄断性行业；（2）银行、证券、保险等经营管理货币的特殊行业；（3）工商行政管理、海关、税务、质量技术监督等行政管理部门；（4）从政府专业管理部门脱胎而形成的大型企业或其他经济文化组织；（5）军工行业；（6）国家有关部门和单位的派出机构。这些垂直管理机构的分支机构，有的按经济区域设置，有的按行政区划逐级设置。人员规模相差悬殊，大的机构有数百万人，小的只有几百人。此外，许多垂直管理的行业内部，独立出来的机构也增加很多。例如，三年前，中央直接管理的金融机构只有13家，三年来，保险集团一分为五，资产管理公司组建了四家，加上新设机构和与中央机关脱钩后移交的金融类企业，党的关系由中央金融工委直接管理的金融机构和企业共有28家，其中有的是股份制金融企业，个别企业的股票已经上市。
以母子公司的形式实行跨地区经营的企业或企业集团也日益增多。这些企业不论是一级法人，还是两级法人，都实行统一经营，其中一些企业属于中央管理，而大多数属地管理，这是垂直管理的特殊形式。在企业组织结构的战略性调整中，这类垂直管理（叫系统管理更合适）的企业或企业集团会大量增加。另外还有一些长期派驻外地或在外承包工程的企事业单位，也都实行垂直管理。
以上新的情况和变化，给党的建设和思想政治建设带来了新的课题，同时也提出了更高的要求。总的来看，垂直管理的机构的党的建设在逐步加强和改进。特别是那些已设置多年的机构，包括行政执法、监管机构和某些垄断行业，从上到下，党、政、工、团等机构相对比较健全，而且有结合业务抓党建和思想政治工作的传统，许多单位创造了系统党建的成功经验。但是，在建立市场经济体制和深化改革全面开放的新形势下，垂直管理的机构不仅数量增加。而且其内部管理体制和干部人事制度也发生了很大的变化。这些机构既有不同程度地存在忽视党建的老问题，也有未曾碰到过的新情况。例如，有的经营性垂直管理机构由于业务的需要而向外扩张和纵向发展了，但基层党的组织建设滞后；有的分支机构的业务组织发展起来了，而基层党组织没有按照规定组建，许多生产经营和管理工作的第一线缺少党员骨干；有的机构的党组改为党委后，其职能没有相应改变，而且在工作方式和活动方式上仍然套用过去的做法。大多数机构的党组织归地方领导和管理，而干部则实行双重管理，实际上主要由条条说了算，这种组织形式与统一法人体制之间的矛后难以完全避免。一些区域性的经营性机构（包括金融和非金融类企业）跨地区设置了分支机构，这些机构党的建设存在的新问题更多。今后，一些垂直管理的经济组织将逐步改造成规范的股份制企业，这种法人治理结构下的企业分支机构党组织与地方党委的关系如何处理，也将是需要研究的新课题。因此，我们要统一思想，明确认识，特别是条条和块块之间要相互支持，密切配合，按照中央的要求，加强和改进垂直管理机构党的建设。还要加强调查研究，不断进行实践和理论的创新。
（一）从改革发展和现代化建设全局的高度统一对部分机构实行垂直管理的认识。
现在实行垂直管理的部门、行业和企业，是宏观调控的重要部门，是国民经济的核心和命脉，是国有企业中的“航母”。在市场经济体制和经济金融全球化的大背景下，这些机构有垂直管理的客观要求。因此我们对中央就有关机构实行垂直管理的决策，应坚定不移地贯彻落实；对跨地区经营的企业内部实行系统垂直管理，应给予积极支持和配合。目前，大多数垂直管理机构的党组织属地管理，一方面地方党委要理直气壮地切实加强对这些机构的领导，抓好党的建设，落实党建工作责任制。另一方面这些垂直管理机构的党组织要主动自觉地接受地方党委的领导，不能强调行业特殊而忽视党的建设。对于金融业等特殊行业，不仅在业务上，而且对党的组织和干部都实行了垂直管理即“双垂直”管理，这是党的领导体制的重大改革，有利于完善统一的法人体制和加强改进党对现代经济的领导。对此，我们上上下下必须有统一的认识。
根据国外的经验并汲取我们过去的教训，对于金融、铁路、邮电等实行统一法人的现代企业，必须高度集权，对分支机构实行有限授权。如果分支机构的党组织和干部不能实行垂直领导和管理，就不利于资产有效地统一运作经营，很难将人员和资源合理配置，同时，经营资产的损失也很难分清责任。党组织实行垂直领导，就从领导体制上有利于做到管人和管事、管资产相结合，也有利于贯彻党要管党、从严治党的方针。就三年来金融系统的党组织实行垂直管理的实践来看，效果比较明显。全系统各级党组织按新的领导体系运行，全面加强了金融系统党的建设、思想政治建设和廉政建设，不仅促进了金融机构统一法人体制的逐步完善，而且为深化金融改革、防范和化解金融风险、改进金融服务、支持国民经济发展、提高经营效益提供了有力的思想政治和组织保证。而且在党的建设和思想政治建设方面摸索了一些新经验。
（二）充分发挥我们的政治优势，把“三个代表”的重要思想贯穿到垂直管理系统的各个环节，使之成为统一法人意志、防范道德风险的思想基础。
实践证明，要办好一个大企业特别是领导好垂直管理的行业，要依靠科技，要有好的体制，更要讲政治，发挥我们的政治优势。在西方发达国家，一家成功地实行统一法人体制而又跨国经营的企业，往往依靠源于创业时的企业精神来统一全体员工的思想、防范道德风险。
根据国际货币基金组织出版的《银行稳健经营与宏观经济政策》一书的定义，道德风险是指当人们将不为自己的行为承担全部后果时变得不太谨慎的行为倾向。该定义把“人们不为自己的行为承担全部后果”作为道德风险滋生的原因。这类风险，在垂直管理机构内部很容易发生。一般垂直管理的经营机构，其产权制度是国有独资或控股，其组织体系是“一级法人负责，分级经营管理”，其管理方式是以授权管理为主的内部委托代理方式。这种方式从体制上隐含着引发道德风险的可能性，上级授权人并不实际掌握资本及资产的处置权，下属受托人又不是所管理的资产及资本的所有者，因此，受托人的受托管理责任感与授权人的授权管理期望值往往不一致。相对于授权人来说，一些垂直管理机构的受权人对资本的有效利用及保值、增值关心不够，对保证法人生存的各项战略性储备（包括损失准备、付息准备、支付准备等）关心不够，对维护和保障法人的整体形象和整体功能关心不够。另一方面，授权人由于身处管理高层，不可能及时了解经营第一线复杂多变的情形，往往急于求成，对受权人下达超乎实际的管理要求和考核指标，导致受权人弄虚作假，玩数字游戏。其结果造成资本不实、资产不实、收益不实，甚至违法违规经营。因此，在我国要办好一个机构网点遍布全国乃至世界各地，人员有几万甚至百万之众的国有企业或银行，更需要有统一的思想基础和建立在这个思想基础上的企业文化和企业精神，否则难以避免弄虚作假、欺上瞒下等道德风险。这个思想基础就是每一个员工的坚定信仰、对社会主义的信任、对现代化建设的信心以及对统一法人共同利益的追求。其支配着员工爱岗敬业、遵纪守法、诚实守信，这就是我们的政治优势。政治优势发挥好了，员工人数再多，经营地域再广，也能做到上下统一，步调一致。我们只有坚持不懈地抓好党建，抓好思想政治教育，通过党员的先锋模范作用，才能使这种政治优势在激烈的竞争中转化为经营的优势。垂直领导机构各级党组织和领导干部，不仅要在思想上，而且要在行动上重视党建和思想政治建设，经常调查研究，经常了解员工的思想动态，用科学的方法管好人，用好的机制用好人，研究新情况，解决新问题，为实现经营目标提供思想组织保证。
（三）区别不同类型的垂直管理机构党组织的功能，结合实际抓好党建，更好地发挥党组织的作用。
垂直管理的机构在党组织的管理上，大体分为两种类型：一是业务垂直管理，党的建设属地管理，干部双重管理，大多以条条管理为主；二是业务和党的建设以及干部均垂直管理。对于第一类机构，地方党委应注意突出行业特点，结合实际，加强党的建设和思想政治建设，加强对干部的监督。条条也要坚持“两手抓，两手都要硬”，在部署业务工作的同时，要强调党的建设和思想政治工作。特别是对领导干部，要按规定的原则和程序，征求地方党委的意见。党的思想和作风建设，容易务虚，不容易抓实，因此要经常讲，经常抓，条条和块块之间即使有工作上的重复，也不是坏事。例如，垂直管理机构的精神文明建设和处理“法轮功”等问题，条条块块在具体工作上的重复，往往效果更好。
对于第二类即“双垂直”的机构，应区别不同类型机构的性质和党组织的功能，对党的建设提出不同的要求。对于政府的组成单位和直属机构以及他们的派出机构，其党组织的功能是领导本系统党的工作和干部工作，主要是起保证监督作用。国有独资商业银行正处在专业银行向现代商业银行转轨过程中，他们和一些专业部门改制而成的大型企业一样，是带有计划经济痕迹的特殊企业。其社会负担很重，政策性业务也没有完全划转。这类机构和企业党的组织，要领导好本系统党的工作和干部工作，发挥党组织的政治核心作用和保证监督作用。
就垂直管理的金融或非金融类企业来说，根据中央1997年l月下发的关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知精神，党要坚持对企业的政治领导，充分发挥企业党组织的政治核心作用，主要体现在：坚持企业的社会主义方向，保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规在企业的贯彻执行；坚持党管干部的原则等。基层党支部要发挥战斗堡垒作用。如果企业党组织与企业经营班子分设，党组织要参与企业重大问题的决策，而且企业党的工作要贯穿于生产经营的全过程。因此，这些垂直管理的企业或企业集团，即使实行公司制并成为上市公司，只要仍由国家控股，那么企业党组织的政治核心地位和政治领导作用就不能动摇。而党组织的工作方式和活动方式要与时俱进，适应时代的新要求。
（四）正确处理民主集中制与行政首长或经理负责制的关系，改进垂直管理机构党的工作，提高政治领导水平。
民主集中制是我们党的根本组织制度，同时也是我们国家机构中实行的一项重要原则。垂直管理的行业业务性强，长期实行行政首长或经理负责制，许多领导干部对民主集中制不很熟悉。其党组织实行垂直领导并组建党委以后，许多单位的党委领导班子和行政领导班子基本上是一套人马，党政“一把手”由一人兼任，有的同志往往习惯于过去的做法，民主集中制原则往往被行政首长或经理负责制的形式所取代，主要倾向是民主不够。处理好二者的关系，关键是一把手要做执行民主集中制的表率，充分发扬民主，善于集中大家的正确意见，做到决策民主化、科学化。在党委会内部，书记和委员是平等的。凡是属于党内建设和有关方针政策性的大事，凡是属于重要的干部问题，都要由党委会在充分酝酿、协商、讨论的基础上，按照少数服从多数的原则，集体决定。有关经营管理和日常行政事务等，要根据行业的特点，按照行政首长或经理负责制，并遵循统一效能和分工负责的原则进行处理。领导班子成员之间应互相信任，互相支持，互相谅解，互相补充，团结共事。
（五）坚持不断创新，进一步理顺党建工作机制，完善组织管理。
刘少奇同志在论述党的建设时曾经指出：“党的组织形式和工作方法，是依据党所处的内外环境和党的任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性。……我们党之所以是创造性的马克思主义的政党，就是我们不仅在思想上、政治上从来不受任何死的公式束缚，而且从来不把党的组织形式，看成是不可改变的死的公式。我们能够根据中国人民革命斗争发展的具体条件和新的政治任务以及我们在组织上积累起来的新经验，来经常改进我们的组织形式与工作方法。”这段精辟的论述在今天仍然有很重要的指导意义。面对改革发展的新形势，党的建设也要不断完善管理体制，在理论和实践中不断创新。
1.根据垂直管理机构党组织职能和任务要求，加强党的自身建设。现在党建任务重，要求高，但许多机构及其分支机构党委（党组）成员配备数量少，建议增加党委成员的数量，以利于党内工作。要根据系统的实际工作和工作任务，健全必要的工作机构特别是要加强思想政治工作的组织建设。同时，还要根据党组织所承担的“保证监督”的职能要求，加强调查研究和督促检查工作，有的单位工作量大，建议设置督察的专门机构。
2.根据垂直管理机构不同行业和单位的性质和特点，安排主要领导职务配备。现在，许多垂直管理机构党委和行政经营领导班子成员除纪委书记外，其余一般都交叉兼职，而且党政一把手由一人担任，这有利于集中统一，而且在行政监管和执法机构，今后仍应如此。但是，对于一家典型的垂直管理企业，尤其是公司制的企业来说，应根据单位和干部的实际情况，安排是否“一肩挑”。公司制的企业，按照完善法人治理结构的要求，党委成员依照法定程序进入董事会、监事会和经营班子，党委书记可以担任董事长或副董事长，而不适宜担任总裁或总经理。在具体配备上，可以安排年轻、有闯劲、有活力的年轻人出任总经理（行长、总裁），而由年岁稍长、社会经验丰富的同志出任党委书记，为行业的进一步发展把握方向。
3.党组织实行垂直管理的经济组织应通过选举来逐级组成党委会。选举制度是党内民主的一项重要制度。但是，目前一些垂直管理机构党组织仍实行任命制，这不利于党员行使民主权利，也不利于对领导干部的监督。应在试点的基础上总结经验，推行选举制，并逐步扩大差额选举，使党内选举更富有竞争性，也聚合更多的民意。
4.加强对离退休党员的教育和管理。我国已经进入老龄社会，而且离退休人员每年都将增多。随着职工养老保险制度和住房制度的改革，养老金将逐步由社会发放，住房也逐步变为私有。今后，垂直管理机构中这部分应转给社区党组织教育管理。
5.加强对垂直管理机构派驻境外分支机构工作的党员的管理。这部分党员业务素质高，是境外员工中的骨干，有的是后备干部。今后外派人员的数量还会逐年增加。现在，这部分党员的组织关系有少数仍由国内派出单位的组织人事部门或机关党委管理，这样不顺。今后应明确统一由驻外使领馆党组织管理。但是，作为派出单位的党组织，对外派的党员和员工，应坚持做到以下几点：一是选派时严格把好政治关系与沟通，及时掌握这些人的动态；二是要求他们定期书面汇报思想状况；三是加强与使领馆的联系。
6.加强干部的教育培训。条条管理的分支机构领导干部过去由地方党校培训，现在地方不管了，培训无着落。因此，这些机构在干部教育培训工作上也要两手抓，一手抓业务培训，一手抓基本理论和党的基本路线、基本知识的教育培训。现有的党校，应加大力度，尽可能扩大培训规模，按中央党校工作条例组织培训。其他有条件的机构，应充分利用培训基地、内部招待所，办起党校。自己不能办党校的，创造条件，委托中央党校或地方党校培训。此外，有的领导干部参加的业务培训班，也可以增加党的基本理论等课程，将业务培训和基本理论培训结合起来。有的单位也可以借鉴地方的经验，在上级党校的指导下，实行“弹性学习制”“学分累计制”等做法，把脱产短训与平时自学结合起来，达到培训的效果。
（六）加强党内监督，保持垂直管理机构各级党组织的先进性。
垂直管理机构战线长，分支机构多，要贯彻落实党的方针政策，保证完成工作任务目标，关键在于各级党组织要按照“三个代表”的要求，加强自身建设，做到一级抓一级，一级带一级，特别要加强党内监督。对权力的监督有多种形式，包括党内监督、群众监督、舆论监督、法律监督以及财经方面的监督等。由于许多垂直管理机构的业务性强，经营方式特殊，有的监督手段受到限制。地方的监督部门无约束力，群众监督也大打折扣。往往出现“上级监督不着，同级不愿监督，下级不敢监督，舆论不便监督”的现象。例如，由于经营货币的特殊性，金融行业的许多现象不便公开曝光，舆论监督受到限制。而金融机构及其分支机构的高级管理人员都有支配调度巨额货币资金的权力。又如，垂直管理机构的党组织和领导班子都具有本系统重大决策权，而且由上至下掌握着本系统干部人事工作大权，如果监督不到位，就很难避免权力的滥用。因此，我们要在加强和改进群众监督、舆论监督、法律监督以及财务监督的同时，加大党内监督的力度，进一步完善监督制度，保持党组织的先进性和党员干部的良好形象。
一是改革干部人事制度，建立符合垂直管理行业特点的干部选拔任用机制，加大对干部工作的监督力度。同时，明确垂直管理权力行使的职责范围，规范权力的运作程序，防止滥用权力。二是健全党内民主生活会议制度，发扬批评和自我批评的精神，提高民主生活会议质量。三是借鉴“三讲”的做法，试行由上级党委（党组）向下级机构派驻巡视员，进行跨区监督。有的金融机构就业务工作设立的稽查专员，如果人员条件具备，似乎可以考虑兼任巡视员。四是与地方党委加强联系与沟通，自觉接受他们的监督。可以从地方纪检监察部门和经济综合部门、中介机构等单位聘请一些有经验的同志做当地分支机构的监督员，这是加强监督的一条途径，值得重视。
（该研究论文是作者2001年在中央党校一年制中青班学习时的毕业论文，全文刊登在2001年第20期《中央党校报告选》杂志上，并摘要刊登于中央党校《思想理论内参》）
