笔者2017年12月上旬在大马尼拉地区调研结束后，返回香港的班机上一展开菲律宾的英文报纸，就读到该国总统杜特尔特的严词警告（大意）：如果照目前的趋势延续下去，“再过25年，大约是到2042-2043年，大马尼拉地区变成‘死城’。”路上的任何车辆都无法照章行驶，任何一个大白天都会时不时的目击到这种状况——所有的交通工具固定在道路上20分钟动也动不了，其中的机动车辆发动机照样在运转，排放废气。
此言不虚，现状可虑。
虽然全世界人民都知道杜特尔特总统语不惊人死不休的放话风格，但以上的这个警告却是实实在在的，甚至有点“过于谦虚”了！笔者在大马尼拉地区作调研的一个多星期里，每天一大早出门，深夜回到酒店，还没有遇到过几次马路不被堵塞到全死或半死的状况，“所以也许‘死城’地位要提前十几年到来。”
大马尼拉地区的常住人口将近两千万人，还在速增，集中了全菲律宾最重要的经济、技术、教育和文化机构，更不用说它是政治中心，还是一些国际组织的运作基地。所以，这个首都大区变成死城，对菲律宾的全方位糟糕影响不言而喻。很多当地人建议要迁都，迁到哪儿？有心讨好现任总统的人士就说，迁到总统的家乡去吧，他早先就是那儿的常任市长，治理有方颇有民望，最终助他当选成了总统。可是这些人正说着说着窝心话，总统老家的城里就发生了一场大火灾，办公楼里的37个员工全部烧死，一个都没救出来。几乎是在同一时间，南部地区（总统老家离得也不远）被热带暴风“天秤”横扫一通，死了大约240人，伤人毁房不计其数。假如那儿就是首都，一亿两千万人口的国家的政治中心就变成烂泥坑了。
以上的几个事件都发生在笔者赴菲律宾作调研后的短短时间里，按照概率论作解释，我们无法把这样的事发频率看成是纯粹的偶然性，它们频发的后面一定有必然的或结构性的因素——这才是本文要剥离的要害。以上的那些事件透露的是菲律宾被人诟病的无数负面现象的第一号根源（至少是位于前三号）：公共治理的体制和能力过于薄弱低下。早年在国际社会科学圈子里，绝大多数文献纯粹是以最高层次的政治体系作为比较研究的宏观框架，因此所有的当代社会要么是划分成“民主制”的，要么是“非民主制”的。前者意味着在各项公共事务的治理上，都达到最高或较高的素质水平，“一好百好”；后者则意味着在所有公共事务的管控处理上，都乏善可陈，“一丑百丑”。
公共治理作为一个相对独立变量的含义。
这种传统思路错就错在把公共事务治理的体制和能力，仅仅当作最高层次的政治体系的自然延伸。然而，经验研究的案例却愈益揭示出，公共治理——不同于私人企业和股份公司的治理——乃是一个相对独立的变量（an independent variable），它的素质水平如何，并不是完全取决于最高层次政治体系的定性（参阅笔者所著《中国经济再崛起》，北京大学出版社，2007年版第8章）。菲律宾自从总统马科斯于1986年下台之后，大体上属于“新兴的民主政体”范畴，可是它的公共治理体制和运作却是弊病重重且改进少少。虽然该国的诸多方面条件挺好，比如普遍教育水平较高、具备一般的公共医疗服务、人口年轻因此劳工丰沛、自然资源富足、地理位置极佳、外加会说英语的居民不少，可是这些潜力却得不到应有的发挥。
回到本文开头提及的大马尼拉地区将变成“死城”的警告，笔者一个多星期里大街小巷到处走，却很少见到交通警察维持秩序。最繁忙的交通要道口常常停着私家车开着闪光灯超过半小时，造成严重堵塞，也没人来管，原来是周末警察不上班。各种各样的两轮车、三轮车、人力车四处乱窜，车主基本上不理会交通标记，自由自在想怎么开就怎么开。最大的国际机场里，缺乏员工搬卸旅客行李。在国家主要的博物馆里，工作人员甚至不太了解馆内的展品，英语也不怎么流利。
从所有这些表面上互不相干的现象，笔者调研中又获得成串关联的认知：菲律宾政府普遍缺钱，尽管这些年来经济景气很好，GDP增长可观。因为缺钱，所以难以支付足够的警力上岗维持交通秩序，难以配备齐全的机场服务团队，也难以聘用到能力达标的专业人员管理国家博物馆。政府置身于一个经济增长势头颇佳的环境里依然那么缺钱，是因为税收体制基本无效，收上来的少量税金又难免被部分的贪污滥用。
听着当地人的这些解释，笔者立马就回忆起1995年在香港参加的一个廉政和行政服务效能的亚洲范围研讨会，会上菲律宾的代表既羡慕又困惑地问香港的代表：“你们一个城市的总人口不及我们国家的十分之一，为什么你们能有超过我们全国好多倍的税收？”经过这次调研，笔者才进一步了解到：二十多年过去了，菲律宾至今还没有建立起清楚整齐的居民身份登记核实系统，而且更令人吃惊的是，个人在银行开设账户的只占全部居民的极少一部分。这两大因素导致国家的税收基础残缺细薄——一言以概之，政府缺钱，不是因为实际经济体太贫弱，而是因为公共事务治理体制太落后。用专业术语表示，不是problems of development or growth，而是 problems of governance and administration。
硬件需要，软件更需要：历史的教训
笔者被很多当地人士告知，这些年来中国大陆赴菲律宾的工商考察团多如牛毛，菲律宾各级政府和本土工商界也多半乐意发展与中国的合作项目。笔者要着重建议的是：所有这类合作项目，都是关于硬件的生产销售和可见设备（tangibleassets）的更新发展。要想这些项目能够起到充分的作用，菲律宾的公共事务治理体制及运作效能必须大踏步的改进跟上。否则，再多的添加投资也产生不出应有的经济效益。比如大马尼拉市的国际机场，目前的三个航站都不足以满足服务需求，新的航站已经破土动工。可是，即便有新航站不久后启用，国际旅客到站后还要在那里干等两、三个小时才能拿到托运行李（笔者和同航班的旅客等了三个小时），新硬件投资的综合效益又体现了多少？
菲律宾最需要得到中国帮助的领域，在笔者看来，是更新发展公共治理的基础设施：建立起一套全国城乡居民的身份登记和核实系统；把目前还在靠手工操作的环节，提升到电脑层次上。凭藉这套国民身份的可靠资料系统，菲律宾的税收体制才能一步步更新改进；公共安全和社会秩序才能依法维持，目前该国备受关注和争议不断的反毒品战争获得的部分正面成果，才能长期保持；该国长期以来穷于应付的跨海域边界的海盗（包括绑架等伤及国际国内游客生命财产的暴利作业）和宗教激进主义引发的恐怖主义活动，也能靠着这套系统受到更有力和持续的追踪、记录和国际联手打击。要逐步把两亿多居民纳入现代银行金融服务业，也离不开这套系统。
笔者上述建议的思路，并非仅仅来自一个多星期的实地调研，调研获知的经验资料当然充实了早就形成的政策研究基本框架。在比较发展研究（comparative
developmental studies）和公共行政学科范围内，国际学术界多年里不断重温一个话题：为什么在经济发展水平差异不太大的众多社会里，东亚诸社会的公共治理普遍表现出更高更稳定的素质水平？最强韧的历史资源来自于东亚文明圈共享的一个传统——中华文化和制度元素，诸如强调文字记载、重视官员考核、推行基层管理的配套建制、在一体化的国家文官体系下面的地方多样性空间、保留历史长时段的文献档案资料，等等（Etienne Balazs, Chinese Civilization and Bureaucracy. Variations on a Theme, Yale University Press, 1964）。经由政治社会学大师韦伯的纵横研究提升成理论，这个认知结晶于“理性化”的概念里。虽然韦伯一再告诫它的负面影响，但他同时更强调，若无这一理性化过程，社会的现代化断无可能；平衡考量起来，其正面效应仍然是主导的（Max Weber: Selections in Translation, edited by W. G. Runciman, Cambridge University Press, 1978, pp.287-356）。
东亚公共治理的相对优势，覆盖了中国大陆周边的好几个社会，但是却没有深入渗透到东南亚的大多数社会。菲律宾是曾经有机会接受这一历史资源的，因为这个千岛之国是华人移民最早的目的地之一，然而后来却被西班牙殖民主义用强制暴力清除了很多的中华元素。在所有西班牙曾经殖民统治的第三世界国家，公共事务治理的素质水平不高。如果在21世纪上半叶，中国能够帮助菲律宾逐步弥补这一历史缺憾，那不仅有益于双方在经贸领域里的各类合作项目，更有利于这个亚太战略区域的长时段和平及稳定。 （完）
文章转自公号“薛定谔的猫”
