南海问题研究的重要性毋庸置疑，但长期以来的研究角度多从大国尤其是美国以及中国的南海政策取向出发，对当事国菲律宾等国的南海诉求、政策以及战略的研究分析多置于美国与中国博弈大战略的框架下进行。 在分析层次上，则多从国际体系层次出发，关注点多为在中美大竞争中菲律宾如何通过迎合美国的亚太战略以及如何通过大国平衡以达到自身目的。

与现实主义非常强调国际政治的“第三意象”（即国际体系层次）相反，突出“第二意象”（即国内层次）的分析方法也应得到足够的重视。除了从外部（国际体系）研究菲律宾南海政策决策的制约因素之外，菲律宾国内的政治因素、经济因素和观念因素也是决定其南海政策的重要变量，也值得进行认真深入的研究。

菲律宾国家内部有不同的利益集团，它们在南海问题上的立场并不总是一致的。近年来，对于菲律宾南海政策的内部动因研究逐渐增多，相关研究注意到利益驱动因素以及利益集团如油气集团、军队等团体对菲律宾政府南海政策的影响。 查雯从总统的外交政策偏好以及外交政策如何满足总统个人及其家族利益为出发点，着重分析菲律宾总统阿基诺三世的个人因素对于菲律宾南海政策的影响。 朱陆民和刘燕认为影响菲律宾政府对华政策的国内政治因素主要有：家族政治集团、非政府组织、能源利益集团、军方及外交决策主体，并对这些主体进行分析。 陈忠荣从制衡军方的视角出发，认为菲执政当局的南海政策是服务于制衡军方的政变企图以确保其执政地位，由此导致了菲律宾南海政策的激进化。 有学者认为菲律宾在南海问题上的决策以及菲中关系的方向是菲律宾社会各利益相关者和各机构之间争辩的结果，通过多元的辩论，菲律宾形成了其国内以及外交政策。 这些研究都丰富了对菲律宾南海政策国内因素的认识，同时显示出对菲律宾国内各政治集团在南海问题之不同认知的进一步深入研究，仍有许多可供挖掘的空间。

第二意象（国内层次）之所以重要，不仅是因为国内的规制和经济走向，而且还因为国内占统治地位的观念 都深刻影响着菲律宾南海政策的形成。对菲律宾国内各政治集团在南海问题上的战略辩论的研究，有助于深入理解菲律宾对南海问题的认知。本文通过分析研究菲律宾国内各政治集团在南海问题上的战略辩论，梳理菲律宾在南海问题上的共识、分歧并辨析其成因，为中国在中菲南海问题上制定更有针对性的对策提供借鉴参考。

一  影响菲律宾南海政策的国内政治集团

外交政策的制定不仅仅局限于一国的最高统帅，国内各政治集团都对外交政策的制定产生程度不一的影响。在西式民主体制国家中，民众的呼声以及舆论压力也对政策制定有重要的影响。菲律宾南海政策的制定过程同样受国内各政治集团的影响。依影响力的大小及与决策核心的远近，可以把影响菲律宾南海政策的国内各政治集团分为四个层次：第一层次为总统/内阁；第二层次为立法机构/司法部门/军界；第三层次为经济精英/知识精英/媒体；第四层次为民众。

（一）总统/内阁

菲律宾现行的1987年宪法规定：菲律宾实行行政、立法、司法三权分立政体；行政权由总统行使，总统由全国直接选举产生，任期 6 年，不得连选连任；菲律宾总统是菲律宾国家元首、政府首脑兼武装部队总司令，拥有很大权力，在菲律宾外交政策的制定上有很大的自主权以及最终决断权。菲律宾总统通过与其内阁成员尤其是外交部部长、国防部部长以及国家安全顾问等共同商讨，并最终定下菲律宾南海政策的基调，使得其政策往往带有较为鲜明的领导人个人色彩。

（二）立法机构/司法部门/军界

在外交上，处理对外关系主要是菲律宾行政部门以及总统的责任，但政府与外国签订的协议（条约）须经参议院的批准或同意。 菲律宾最高法院则负责审核议会所通过的国际协议或法律的合宪性。此外，虽然菲律宾宪法禁止军人干预政治，但实际上菲律宾军界对政府的外交政策仍然有较大影响。

1. 立法机构

菲律宾最高立法机构称国会，由参议院和众议院两院组成。参议院由24名议员组成，由全国直接选举产生，任期六年，每三年改选1/2，可连任两届。众议院由300余名议员组成，众议员任期三年，可连任三届。 菲律宾参议院外交委员会能够审核与外国签订的条约，因而对菲律宾总统所推行的外交政策有相当程度的约束力和重要影响。1991年，菲律宾参议院经投票表决废除了菲美军事基地协定，而当时的菲律宾总统科拉松·阿基诺（Cojuangco Aquino）是希望保留美军基地的。1998年，由于菲律宾与中国再次发生关于美济礁的纠纷，时任总统约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达（Joseph Ejercito Estrada）大力推动菲律宾参议院批准菲律宾与美国签署的《访问部队协议》（VFA），并寻求美国的帮助，实现菲律宾武装部队的现代化。2014年，菲美双方正式签署《加强防务合作协议》（EDCA）后，不断有菲律宾参议员质疑：此协议是与外国签订的条约（treaty），需要经过菲律宾参议院和最高法院审查批准。

菲律宾总统和行政部门提出的外交政策和举措，只有得到参众两院的支持，才能获得并显示出政策的合法性，并向国内外展示精英们的团结一致。菲律宾前总统贝尼尼奥·阿基诺三世（Benigno Aquino III）推出南海仲裁案这一举措得到了前总统菲德尔·瓦尔德斯·拉莫斯（Fidel Valdez Ramos）和约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达的支持。菲律宾参议院和众议院也都通过了相应的决议来支持政府提出的南海仲裁案。

2. 司法部门

菲律宾最高法院（Supreme Court of the Philippines）又称大理院，由1名首席法官（Chief Justice）和14名陪审法官组成，对引起争议的法律、条约、国际和行政协定或总统发布的法令、公告、条例等有最终裁决权。陪审法官又分为高级陪审法官（Senior Associate Justice）和陪审法官（Associate Justice）。由于菲律宾最高法院能够审核议会所通过的国际协议或法律的合宪性，因而对行政部门推出的带有战略性的南海政策或协议有事后审查作用。2016年1月13日，菲律宾最高法院裁定有争议的菲美加强防务合作协议（EDCA）符合宪法。

菲律宾最高法院高级陪审法官安东尼奥·卡皮奥（Antonio Carpio）是南海仲裁案的积极鼓吹者和主要操盘手。在过去的几年里，围绕南海问题，卡皮奥发表了一系列带有浓烈民族主义色彩的讲话，积极为菲律宾的南海主权声索寻找法律依据。虽然卡皮奥已经退休，但只要司法力量积极介入南海问题的趋势持续下去，对菲律宾政府未来的南海政策仍将持续产生影响。

3. 军界

菲律宾宪制是仿照美国宪法的行政、立法和司法三权分立。菲律宾总统同时兼任武装部队总司令，菲律宾军队在宪法上来说必须服从总统的命令。但是菲律宾军方在国内政治生活中的作用往往逾越了宪法的规定，在关键时刻经常性地扮演“第四权”的角色。自马科斯总统被推翻以来，菲律宾发生了多起兵变，不断威胁到在任总统的执政地位。自杜特尔特上台以来，军事政变的传闻不绝于耳。军方是总统执政的关键支撑，因此总统和内阁的外交政策在很大程度上不得不考虑军方的意见。

菲律宾军队历史上与美国联系较多，很多高级军官也在美国军校学习，军队的武器装备多为美式装备。菲律宾每年有很多与美军进行的联合演习，并接受美国教官的训练。南海争端则为菲律宾推进海空军力量建设提供了借口， 成为菲律宾军事发展的重要支撑。 虽然菲律宾军方领导人对杜特尔特疏远美国的政策颇有微辞，但目前来看，军队还是比较忠实地执行了杜特尔特把安全战略重心从南海转向应对内部安全威胁的指示，服从了杜特尔特的领导。

（三）经济精英/知识精英/媒体

南海问题经过多年发酵，已经成为中菲关系中一个绕不过去的问题。菲律宾的经济精英、知识精英以及媒体从各自的视角和认识出发，对南海问题也发表了看法和意见。

1. 经济精英

在南海问题上，菲律宾工商界人士希望能有和平的环境，以利于经济发展。2015年1月，菲律宾新闻网站拉普勒（Rappler）向菲律宾多个行业的工商业高管提问：在新的一年里，菲律宾商界领袖有何期待？对此问题，菲律宾工商界人士的愿景之一是希望拥有和平的环境。菲律宾工商界人士不只是希望国内稳定，因为全球其他地区发生的紧张局势，例如与中国在“西菲律宾海”（中国南海）的争端也会对菲律宾的商业环境产生不良影响。菲律宾工商总会（PCCI）主席阿尔弗雷多·姚（Alfredo Yao）表示，国家保持和平有利于维持本国过去几年的经济增长和发展。

在南海油气开发问题上，政治考量往往大于经济利益考虑，真正决定和主导菲律宾南海油气政策的还是政治决策层，油气集团一般来说主要还是顺应政府的政策。例如，阿罗约时期，中菲两国政府就在谈判协商共同开发南海礼乐滩油气的事宜并取得一定进展，两国油气公司也曾磋商合作意向；贝尼尼奥·阿基诺三世任总统期间，菲律宾政府固守其单独开发南海争议海域油气的政策，坚持要求潜在的合作伙伴中国海洋石油总公司（CNOOC）“必须承认礼乐滩是菲律宾领土的一部分”；目前，杜特尔特政府正在进行中菲油气共同开发谈判并有望达成协议，菲律宾国家石油公司（PNOC）已同意在2021年与中国海洋石油总公司在中国南海开展能源勘探业务。

2. 知识精英

知识精英主要依靠其思想向上影响决策层，向下则通过媒体传播影响民众。知识精英相对能从比较理性、客观和现实主义的角度看待中菲南海争端，认识到菲律宾实力的不足，他们把菲律宾依靠美国以及外部力量来平衡中国视为理所当然。菲律宾学者雷纳托·克鲁兹·德尔·卡斯特罗（Renato Cruz De Castro）就是其中的代表。已故的菲律宾大学教授艾琳·巴维耶拉（Aileen S. P. Baviera）则认为，为了应对与中国权力不对称的现实，菲律宾需要同时利用多边机构以及外部“软平衡”战略。巴维耶拉也认为在南海问题之外，中菲关系应该得到良好发展。

3. 媒体

媒体作为“第四权”，主要的作用是保证言论自由和信息流通。媒体所产生并传播的舆论对政府权力有监督权，对政府决策层会产生一定压力和影响。菲律宾主流报刊有《马尼拉公报》《马尼拉时报》《菲律宾星报》《菲律宾每日问询者报》和《菲律宾商报》等。在涉及南海报道上，菲律宾媒体以及自媒体多从维护本国“主权”利益出发，其报道很难完全做到客观公正，总体倾向于否定、歪曲甚至是谴责中国的南海主张和在南海的维权举动，构建中国“军事威胁”和“利益冲突的邻居”的形象， 并宣扬本国行为如军事防卫或“南海仲裁案”的合法性和正当性。菲律宾媒体还经常主动就南海热点事件设置议题，诸如“岛礁建设”“南海仲裁案”“航行自由”以及“南海军事化”等。

菲律宾媒体在南海报道上往往渲染菲律宾的“弱者”和受害者形象，宣扬菲律宾在南海问题上的“道义”优势，以及炒作渔民的生计问题。菲律宾自媒体报道在塑造国家形象方面与传统媒体基本保持一致，通过塑造出菲律宾“受害者”“弱者”“正义”和“合理诉求”的形象，同时塑造中国“强硬”“霸权”“不尊重法律”的形象，从而有利于从道德和法律的角度谴责中国，寻求国际社会的同情并对中国进行施压。

（四）民众

民众的情绪形成舆论，媒体也在塑造以及引领舆论。菲律宾媒体充满民族主义倾向性的报道，在引导国内舆论和国内民情中起到了消极作用。这些报道激发菲民众的民族主义情绪，固化菲民众对南海问题的本位意识。媒体舆论引导和影响了菲律宾普通民众对南海问题的看法和对中国的印象。“亚洲脉搏”2019年6月所组织的民意调查显示，菲律宾人对中国的信任度仅为26%，比2018年12月的39%下降了13个百分点。

菲律宾政客往往利用媒体与舆论，激发起菲律宾民众爱国情感以作为其对外政策的有力后盾。2015年6月12日，菲律宾国营电视台PTV 4播出关于南海的纪录片，菲律宾外交部发言人查尔斯·何塞（Charles Jose）称要“提高人民对南海问题的认识”，并“争取我们的人民支持菲律宾政府的政策和行动”。2013年7月24日，由菲律宾“西菲律宾海（中国南海）联盟”组织了针对中国使馆的示威。该组织的发起人包括菲前内政部长、前国家安全顾问等重要人物。

不过，阿基诺三世政府及少数激进团体煽动的对华不友好的言论和行动虽然能一时激发起部分民众的民族主义情感，但多元的舆论环境使得政府无法主导国内舆论。同时，民意也是会变化的。在杜特尔特任内，中菲友好合作关系不断加深，民众对中国的看法有所改观。

二  菲律宾各政治集团在南海问题上的认知

由于南海问题的重要性，关于南海问题的战略辩论在菲律宾国内持续不断。在一些带有战略性的南海重大议题上，菲律宾各个政治集团有不同的诉求和认知。这些辩论影响了菲律宾南海政策的制定。

（一）对南海主权声索合法性的认知

作为“马科斯的遗产”，“卡拉延群岛”（菲律宾所侵占的中国南沙群岛）在菲律宾有效控制之下并已并入菲律宾版图的这一思想已深入菲律宾人心，无论是政治精英还是普通民众都对此表示认同。

2008年3月，菲律宾民主人民力量党（PDP-Laban）的参议员阿基利诺·皮门特尔（Aquilino “Nene” Q. Pimentel, Jr.）表示，“卡拉延群岛”（中国南沙群岛）已被正式并入菲律宾领土并成为其一部分，自1978年以来，它们一直受到菲律宾的实际和有效控制。皮门特尔认为所有争议或重叠声索都将根据《联合国海洋法公约》找出最后解决办法。

2009年1月和2月，菲律宾参议院和众议院分别通过了关于菲律宾领海的“基线法案”，将所谓的“卡拉延群岛”（中国南沙群岛）以及黄岩岛划为菲律宾领土。就中国对菲律宾“基线法案”的强烈抗议，菲律宾参议院主席胡安·庞塞·恩里莱（Juan Ponce Enrile）表示，“我们只是遵循了《联合国海洋法公约》的要求”，“我们无意无视中国的主张。同样，我希望他们不会无视菲律宾在同一地区的主张”。

在所谓的南海仲裁“裁决”出来后，菲律宾左翼政党公民行动党（Akbayan Citizen’ s Action Party）的参议员丽萨·洪蒂维洛斯（Risa Hontiveros）更是声称中国可能拥有的任何历史权利都已经由中国自己于1996年批准的《联合国海洋法公约》所取消了。洪蒂维洛斯称，常设仲裁法院的“裁决”很明确，中国的历史性权利与“公约”规定的专属经济区（EEZ）是矛盾的、不相容的，早已消亡了；中国“干涉”渔业作业、石油勘探以及建造人工岛屿等行为“侵犯”了菲律宾的主权权利。

菲律宾民众同样坚信菲律宾拥有对所占据的南海岛礁的“主权”。2018年7月“亚洲脉搏”组织的民意调查显示，有73%的菲律宾人希望菲律宾政府根据海牙仲裁法庭2016年的仲裁裁决来主张菲律宾的南海主权。菲律宾国内民族激进主义团体还组织针对中国的游行示威、登岛以及“爱国航行”等活动，以宣示菲律宾对侵占的中国南海岛礁的“主权”。2015年12月28日，大约50名菲律宾抗议者（其中大部分是学生），登上中国南沙群岛中业岛。2016年6月29日，菲律宾民族激进主义团体（Kalayaan Atin Ito，KAI，意为“卡拉延是我们的”）12名成员抵达南海仁爱礁，给在那里“坐滩”的菲律宾军舰提供补给。

（二）对南海仲裁案的认知

在片面有利于菲律宾的南海“仲裁”结果出来后，菲律宾政坛欢呼雀跃，认为菲律宾取得了巨大“胜利”。菲律宾参议员阿基利诺·皮门特尔称，仲裁案件的 “裁决”将大大有利于整个菲律宾民族，特别是渔民以及菲律宾的子孙后代。

菲律宾亲美及坚持利用仲裁结果的政治势力则企图迫使中国遵守“仲裁”结果。在利用南海仲裁案“裁决”方面，菲律宾最高法院高级陪审法官安东尼奥·卡皮奥积极呼吁杜特尔特政府就中国海警在黄岩岛“骚扰”菲律宾渔民事件，向国际仲裁法院提出新的抗议。他还建议菲律宾政府向中国寻求损害赔偿，因为中国违反了2016年的南海仲裁“裁决”。参议员张侨伟（Sherwin Gatchalian）则呼吁中国领导人采取措施，遵守仲裁法院规定的“裁决”，并敦促联合国和地区盟国支持菲律宾根据仲裁“裁决”行使其合法权利。参议员弗朗西斯·伊斯库德罗（Francis “Chiz” Escudero）表示必须通过国际社会的支持对中国施加压力，以执行有利于菲律宾的仲裁结果。

在仲裁结果出来后，菲律宾国防部部长德尔芬·洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）向内阁和杜特尔特总统建议“立即捍卫我们的权利，通知中国方面我们将派出我们的海军，驱逐他们离开黄岩岛附近”，但杜特尔特坚持“要管控与中国的冲突”。

如果不能寄希望于中国服从所谓“仲裁”裁决，则部分菲律宾精英至少是希望能以“仲裁”结果为筹码进行中菲南海双边谈判。菲律宾最高法院高级陪审法官安东尼奥·卡皮奥表示，在与中国正式的谈判中，菲律宾必须提到仲裁法庭的“裁决”。菲律宾总检察长何塞·卡利达（Jose Calida）和前外长阿尔伯特·德尔·罗萨里奥（Albert del Rosario）也认为与中国的谈判必须以“仲裁”结果为前提。菲律宾自由党（Liberal Party）参议员弗朗西斯·潘希利南（Francis Pangilinan）认为菲律宾政府应考虑如何利用“裁决”作为杠杆与中国谈判，并推动在南中国海实施可执行的行为准则。

在总统竞选时期，杜特尔特从务实的角度出发，也曾认为无法通过国际仲裁法庭来解决南海问题。但在当选总统后，杜特尔特受到来自各方的压力，要他向中国提起仲裁案，维护菲律宾在南海的利益。在各方的压力下，杜特尔特政府在公开场合表示中菲谈判必须以“仲裁”结果为基础。2016年7月25日，杜特尔特在国会发表执政后的首次《国情咨文》中称，“我们强烈维护和尊重常设仲裁庭就本案所达成的结果。” 2016年9月，菲律宾前外交部长小佩尔费克多·亚赛（Perfecto Yasay Jr.）表示，“不论菲律宾走哪一条路线，杜特尔特总统以仲裁结果为依据的立场无可妥协。”亚赛强调“仲裁”结果“不可更改且对相关各方具有约束力”，现已成为海洋领域国际法体系的一部分。2020年9月22日，杜特尔特在联合国大会第75届会议上发表讲话，称南海仲裁“裁决”现已是国际法的一部分，“裁决”结果不可妥协，也不可以缩水或放弃。杜特尔特还表示坚决反对破坏“裁决”的企图，并对越来越多的国家支持仲裁“裁决”表示欢迎。

（三）对菲美同盟及菲美军事协议的认知

菲律宾的政治人物总体肯定美国对菲律宾的支持保护作用，因为只要菲律宾人相信美国会支持他们，菲律宾就不太可能向中国让步。 菲律宾前参议员雷内·埃斯皮纳（Rene Espina）认为菲律宾最重要的外交关系应该是与美国的外交关系。即使对美国态度强硬的杜特尔特也表示，“我们不会切割与军事盟国的关系，但是，我们当然追求独立态度及独立的外交政策。” 2016年9月，杜特尔特说：“我从来没有说过（美国）滚出菲律宾，毕竟，我们需要他们在南中国海。我们没有军备。” 菲律宾国防部部长德尔芬·洛伦扎纳也向杜特尔特解释了菲美同盟和各项合作协议的重要性。洛伦扎纳认为，菲律宾与美国保持结盟关系是正确的。

但也有不少清醒的政治人物认为菲律宾主要得靠自己，不能在南海问题上过分依靠美国。2011年6月，菲律宾参议员弗朗西斯·潘希利南就南沙争议以及美国对此的声明发表讲话，警告政府不要对菲律宾与美国的“强关系”过于沾沾自喜。潘希利南表示：“最终，我们不得不自己照料自己。如果依靠其他国家保护我们在争议领土上的利益，我们就是傻瓜。” 同样在2011年6月，当被问到菲律宾可否在南海问题上指望美国时，菲律宾参议院主席胡安·庞塞·恩里莱答道：“我们可以指望他们（美国）吗？我不知道。你最好去问他们（美国）：‘我们能指望你吗？’”

菲律宾与美国签订的军事合作协议对菲律宾意味着什么也是战略辩论的重要主题。一些政客认为菲律宾在与美国的军事合作协议中并没有得到太多好处。菲律宾参议员弗朗西斯·伊斯库德罗表示，在加强防务合作协议下，菲律宾最终得到的（军援等）却更少了。 菲律宾参议院外交关系委员会主席米里亚姆·圣地亚戈（Miriam Defensor Santiago）则认为，先是签订菲美《访问部队协议》（VFA），然后是菲美《加强防务合作协议》（EDCA），使得菲律宾再一次依赖美国，从而放弃了军事现代化。

菲美军事协议不是单纯军事性质的，它还涉及民族主义情感和主权问题。米里亚姆·圣地亚戈认为，由于菲律宾主权以及公民的权利和尊严遭受了极大的损害，菲律宾政府应重新谈判或废除《访问部队协议》。很多菲律宾知识精英也有同样看法。2020年2月11日，在菲律宾总统杜特尔特的指示下，菲律宾向美国政府发出正式终止《访问部队协议》的通知书。但在同年6月1日，杜特尔特又决定搁置终止《访问部队协议》6个月。11月4日，菲律宾总统发言人称，可能会将协议的终止时间再延迟6个月。

就菲律宾在南海发生争端时是否能援引《菲美共同防御条约》的问题，胡安·庞塞·恩里莱作了较为详尽和系统的解答。2011年6月，恩里莱在回答什么情况下可以援引《菲美共同防御条约》时说，如果菲律宾在菲律宾和亚洲大陆之间的水域的军队受到任何人的攻击时，菲律宾可以援引共同防御条约，因为共同防御条约的覆盖范围是太平洋地区。此外，如果是菲律宾的军舰或菲律宾军队（被袭击），那么菲律宾可以援引条约，但对于菲律宾占领的斯普拉特利（Spratlys）群岛（中国称为南沙群岛），这将是一个问题。

菲律宾知识精英们也对《菲美共同防御条约》以及美国在南海争端中表现出的“战略模糊”表示不满。菲律宾学者卢西奥·布兰科·皮特洛三世（Lucio Blanco Pitlo III）认为，发生怎样的情况将会触发《菲美共同防御条约》的规定并不明确，条约许多条款含糊不清。菲律宾学者、前国家外交事务顾问理查德·加瓦德·海德林（Richard Javad Heydarian）认为《菲美共同防御条约》有两个问题：一是它没有保证在发生冲突时美国以盟友身份迅速出手干预；二是联盟的空间范围不明确。条约是否涵盖菲律宾声称拥有主权并在周围巡逻的南海争议岛礁， 尤其是“斯卡伯勒浅滩”（中国称为黄岩岛）和斯普拉特利（Spratlys）群岛（中国称为南沙群岛）呢？

对于美国在南海争端中会不会以及如何援助菲律宾这一问题，米里亚姆·圣地亚戈强调，《访问部队协议》并不意味着美国将在中国与菲律宾进行交火时援助菲律宾。胡安·庞塞·恩里莱则表示，当菲律宾援引《菲美共同防御条约》时，美国作为条约的缔约方，将根据宪法程序作出反应，也许必须先通过国会，然后才能决定是否会去援助菲律宾。这也意味着菲律宾可能并不会迅速地直接得到美国的军事援助。而且，美国的援助也并不意味着美国必须来和菲律宾一起参战，美国或许只是起斡旋的作用。

杜特尔特一直怀疑美国对菲律宾安全的支持，也怀疑《菲美共同防御条约》的效力，并称共同防御条约早已过时。2019年3月1日，美国国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）在马尼拉与菲律宾外交部部长小特奥多罗·洛钦（Teodoro Lopez Locsin）谈话时表示，中国在南中国海的岛屿建设和军事活动“威胁”到菲律宾与美国。由于南中国海是太平洋的一部分，任何对于菲律宾在南中国海的部队、飞机或公共船只的武装攻击都将触发《菲美共同防御条约》第4条规定的共同防御义务。这是美国国务卿首次表示《菲美共同防御条约》适用于南海地区。对于美国的这一表态，菲律宾国防部部长德尔芬·洛伦扎纳认为条约过于含糊，无法发挥阻吓作用。小特奥多罗·洛钦则认为“模糊是最好的威慑”。

（四）对中菲南海争端解决方式的认知

虽然中国与菲律宾之间存在南海争端，但大多数菲律宾精英仍认为应该通过和平友好方式来解决南海争端问题。2009年3月，胡安·庞塞·恩里莱表示，对于中国和菲律宾以及其他东南亚国家之间日益升温的有争议的斯普拉特利群岛（中国称为南沙群岛）和斯卡伯勒浅滩（中国称为黄岩岛）问题，将以一种外交和友好的方式解决。2011年6月，恩里莱再次表示，“我宁愿缓和语气，以免恶化菲律宾与中国已经很微妙的关系。中国是我们的邻居，即使我们在南海问题上有分歧，我们也应该友好地讨论这个问题。” 2016年4月，参议员弗朗西斯·伊斯库德罗表示，“西菲律宾海”（中国南海）问题将得到和平解决，因为真的爆发战争不符合任何人的利益。伊斯库德罗认为应该用亚洲人的方式来保全双方的面子，要更注重外交而非对抗，友好而和平地解决这个（南海）问题。

赞同双边对话和谈判磋商的还包括前总统约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达和前副总统杰约马尔·比奈（Jejomar Binay）。杜特尔特则强调，菲律宾若强硬声索主权，结果只能导致战争——一场菲律宾没办法取胜的战争。杜特尔特多次公开表示不会为南海争议与中国开战。

在南海争端中有重要影响力的菲律宾军方对于与中国的对抗也表现得比较慎重。2012年5月9日，时任菲律宾国防部部长伏尔泰·加斯明（Voltaire Tuvera Gazmin）表示，国防部不会就黄岩岛事件发表声明，国防部不应加以“炒作”。而且鉴于中国已经作好了一切应对准备，菲律宾还是“别把事情搞大”。菲律宾国防部部长德尔芬·洛伦扎纳在2020年10月召开的参议院预算听证会上淡化南海争端，称其“可控”和“稳定”。洛伦扎纳称，菲律宾应该更多地关注“内部威胁”。

对于杜特尔特就任菲律宾总统后推行的与中国和好的政策，知识精英们认为菲律宾有必要在中美之间保持平衡，因而对杜特尔特重新靠近中国的政策在某种程度上表示肯定。菲律宾情报与国家安全研究中心主任罗慕洛·班拉奥（Rommel C. Banlaoi）认为，杜特尔特在中美之间实行模棱两可（ambiguity）的外交政策，让菲律宾可以有更多的外交杠杆。海德林认为杜特尔特可以努力在中美两个大国之间保持动态的等边战略平衡，而不必站队或疏离任何一方。 也有菲律宾学者认为，杜特尔特的独立自主外交政策只不过是对上届政府对中国的肆无忌惮的对抗和对美国的不切实际的依赖的纠正，以及以一种务实的方式与正在崛起的中国关系的正常化。

就连菲律宾主流媒体《马尼拉时报》（The Manila Times）也不赞成与中国激烈对抗，并希望菲律宾总统阿基诺三世能有理性的思考。《马尼拉时报》2015年发表的社论认为，“菲律宾是否希望中美之间就争议地区展开激烈的战争？我们希望不会，因为当巨人们碰撞时，像菲律宾这样的小角色可能会被压扁。有争议的领土问题不应该定义我们与中国的关系。我们也相信，与中国交往可以获得更多收益，而不是不必要地对抗中国，并导致中美之间紧张局势升级。最后，我们相信通过外交和平解决冲突。”

菲律宾民众同样不希望以武力方式解决南海争端。2018年7月，“亚洲脉搏”组织的民意调查显示，有73%的菲律宾人希望菲律宾政府坚持其南海主权要求。但只有16%的菲律宾人表示，杜特尔特政府应该加强军队力量来保护本国领土。

（五）对南海共同开发的认知

由于与中国的强硬对抗策略并未使菲律宾实现在争议海域开采油气从而获得经济利益的目的，菲律宾也有政治人物提出可以考虑与中国在南海共同开发资源。2012年4月，菲律宾参议员拉尔夫·雷克托（Ralph G. Recto）说，“每次（中菲）对峙，紧张局势都会升级，我们也没有获得任何收益——收益为零。我们可以实施不同的策略，在不影响我们主权的情况下进行可能的联合勘探。当南沙群岛的自然储藏仍在闲置和未开发状态时，与中国联合勘探似乎是一个更符合逻辑的安排。”

在杜特尔特任期内，中菲双方经过多次谈判，确立了在南海问题上搁置争议、和平解决的原则，双方约定不在南海单独开发石油或其他资源。 杜特尔特认为，共同合作开发的解决方案更优于与中国发生战争。

但是，也有相当部分菲律宾政治人物尤其是亲美派政客，赞同中菲共同开发的前提是中国承认菲律宾所占领南海岛屿以及海域的所谓“主权”。2011年2月，菲莱克斯石油公司在礼乐滩单方面勘探石油被中方执法船阻拦后，曾寻求与中国海洋石油总公司进行共同开发。但时任菲律宾总统贝尼尼奥·阿基诺三世却表示与中国达成的任何此类协议都必须符合菲律宾法律。菲律宾参议员格蕾丝·溥（Grace Poe）认为任何关于南海联合开发的讨论或协议都应基于“西菲律宾海”（中国南海）是菲律宾的领土的前提。

现正在拟议中的中菲联合勘探计划遭到菲律宾反对派领导人的攻击，他们认为这项协议将损害菲律宾对争议地区的“主权”声索。2018年11月21日，中菲签署了《关于油气开发合作的谅解备忘录》。菲律宾反对党参议员安东尼奥·特里兰斯（Antonio Trillanes）和弗朗西斯·潘希利南在此前提交了一项议案，要求参议院对中菲拟议的涉及自然资源的协议进行调查。一贯反对中菲南海共同开发的菲律宾最高法院高级陪审法官安东尼奥·卡皮奥则声称，任何总统都不能够与他国达成在菲律宾的专属经济区联合开发的协议，这是被宪法禁止的。

反对共同开发协议的声音还来自于知识界。海德林认为，中菲共同开发协议能通过的唯一途径是，杜特尔特能够修改菲律宾宪法，在很大程度上忽视菲律宾的仲裁“裁决”胜利，并克服公众对与中国资源共享协议根深蒂固的反感。

三  菲律宾政治集团在南海问题上的共识、分歧及成因

在南海主权声索合法性、南海仲裁案、菲美同盟及菲美军事协议、中菲南海争端解决方式以及南海共同开发等带有战略性的南海重大议题上，菲律宾各政治集团通过战略辩论产生了一系列共识和分歧。对这些共识和分歧的分析整理及其成因的探究，有助于进一步深入理解菲律宾南海政策的由来及发展趋势。

（一）共识及其成因

通过对菲律宾各政治集团在南海问题上的战略辩论进行梳理，可以发现菲律宾在南海问题上有如下共识：

共识1：认为目前菲律宾占领并控制的“卡拉延群岛”（中国南沙群岛）已并入菲律宾版图，菲律宾拥有对这些岛屿的“主权”。对于未能加以控制的岛礁如黄岩岛、仁爱礁等，菲律宾以《联合国海洋法公约》为由，认为其处于菲律宾的海洋专属经济区内，因而声称其主权也归属于菲律宾。

共识2：不承认中国在南海的历史权利和“九段线”，认为所有争议或重叠声索都将要根据《联合国海洋法公约》来认定。

共识3：认为“南海仲裁裁决”是菲律宾的重大胜利，“仲裁”结果已成为国际法的一部分，不可妥协和放弃。

共识 4：在军事上，菲律宾要加强自身建设，以增强在南海问题上的话语权。

共识5：在不损害菲律宾主权独立的前提下，对美国及其军事力量对菲律宾的支持保护作用总体持肯定态度。

共识6：不希望卷入中美之间的争斗，在中美之间要保持平衡，不要过分偏向哪一方。

共识7：在南海问题与菲中关系上，南海问题不是菲中关系的全部，菲中有必要发展良好关系。

共识 8：南海问题要通过法律、外交和多边的方式和平解决。

菲律宾在南海问题上的共识来自于各政治集团维护本国利益的国家本位意识，各政治集团在南海问题解决的方式上达成了共识，即通过和平方式解决，不希望卷入中美争斗。这些共识产生的成因包括：

首先，菲律宾要通过和平方式解决南海问题的共识来自于中国硬实力的强大和菲律宾实力的弱小。一国的实力影响着追求实现国家利益的外交政策的制定与实施，国家财力不足导致了菲律宾军事力量建设的不足。菲律宾2020年财政年度国家预算为4.1万亿菲律宾比索（852.8亿美元），其中国防部预算为1921亿菲律宾比索（39.96亿美元）。杜特尔特在2020年8月29日的预算演讲中表示，菲律宾国防部将在2021年获得2 091亿菲律宾比索（43亿美元）拨款，比2020年的预算增加11%。菲律宾陆军将获得968亿菲律宾比索拨款，菲律宾海军和菲律宾空军将分别获得311亿比索和298亿比索。相比之下，中国2020年中央一般公共预算支出中，国防支出12 680.05亿元人民币（约合1 864.71亿美元）， 相比2019年增长6.6%。虽然近年来菲律宾不断增加防卫支出，但与中国军力相比仍远远落后。菲律宾前外长小佩尔费克多·亚赛在菲驻华盛顿大使馆的一次会议上说，装备不充足的菲武装部队无法在任何战斗中对抗中国，这就是为什么杜特尔特总统下令海军不在中国南海与美国进行联合巡逻、以免被中国视为挑衅的原因。杜特尔特多次公开表示不会为南海争议与中国开战，并且称，阿基诺三世政府取得的军舰与战斗机，在对阵中国时都“没有用”。由于客观上国家实力和军事能力的制约，菲律宾各界人士虽然坚持其南海“主权”声索，但并不认为可以通过武力来达到解决争端的目的。

其次，菲律宾要通过和平方式解决南海问题的共识也来自于美国在南海争端上采取的“战略模糊”导致对菲律宾安全承诺的不确定。2010年之前，美国对中菲南海争端一直采取模糊立场，避免明确表态。美济礁事件后，美国驻菲律宾大使馆官员表示，《美菲共同防御条约》不适用于斯普拉特利（Spratlys）群岛（中国称为南沙群岛），美国不会在两个对立领土声索者上偏袒任何一方，美国希望看到和平解决。2010年以后，美国的南海政策逐渐转为积极介入，但对是否军事介入仍保持模糊化立场。2011年6月12日，美国驻菲律宾大使馆发言人丽贝卡·汤普森（Rebecca Thompson）回应菲律宾总统府发表的关于如果菲律宾与中国的争端发展为战争时，美国将会遵守共同防御条约的声明时称，“美国在区域领土争端上不偏袒任何一方”。2014年2月13日，美国海军作战部长乔纳森·威廉·格林纳特（Jonathan William Greenert）称，如果菲中在南海发生冲突，美国将支持菲律宾，但他又称不知道这种帮助具体到底是什么。没有美国在南海问题上的明确承诺和安全保证，菲律宾在南海问题上很难实行进攻性政策。

再次，菲律宾要通过和平方式解决南海问题的共识还来自于中国在南海问题上的克制与和平立场。2018年10月29日，中国国务委员兼外交部部长王毅在达沃会见菲律宾前外交部部长阿兰·卡亚塔诺（Alan Cayetano）时指出，“中菲两国大小不同，但在几千年交往中，中国从来没有欺负过菲律宾，菲律宾应当对中国这个邻居感到放心。” 杜特尔特总统在北京接见在京菲律宾人代表时也表示，中菲两国的友谊源远流长，中国是菲律宾的好朋友。中国没有侵略历史，从来没有侵略过菲律宾。1975年6月，中菲两国在建交公报中声明：双方同意在遵守和平共处五项原则基础上和平解决争端。两国领导人同意通过外交协商解决南沙问题。此后，中国历任领导人在南沙群岛问题上始终保持克制，坚持搁置争议、协商解决的原则。中方在南海问题上的克制与和平立场有利于菲律宾人打消过分的安全忧虑，并认真考虑以和平方式处理南海问题。菲律宾参议员弗朗西斯·伊斯库德罗也不得不承认，现在“西菲律宾海”（中国南海）的现状是，除了菲律宾的渔民不能去那里（打鱼），实际上没有任何菲律宾人被殖民或征服。

最后，菲律宾民情不支持进攻性的南海政策也是菲律宾国内基本达成要通过和平方式解决南海问题的共识的重要成因。菲律宾群岛各岛屿分散的地理位置导致了国民整合不力和国家认同不足。菲律宾独立之前，被西班牙和美国先后实行了长期的殖民统治。菲律宾社会在政治上一直处于分裂的碎片化状态。 菲律宾群岛上有多个民族，如他加禄族、比科族、宿务族等，各地方都是一个独立的小实体，国家认同工作是在独立后才慢慢开始的。 菲律宾的民族认同感总体上仍是比较脆弱的，不如对地方主义的认同。此外，主导菲律宾大众文化的“恩主关系”（Patron-Client Relationship） 使得菲律宾文化本质上是个人主义的，由“激情、亲属联系、感恩之情和个人忠诚”所支配。菲律宾人因此将政治权力视为个人利益的工具，而非以公共利益为目的。

国民整合不力、国家认同不足以及大众文化的“恩主关系”导致的个人利益重于公共利益的菲律宾民情，使得大多数菲律宾人对南海争端并不十分在意。除了受南海争端影响的相关人群如渔民、旅游从业者等人员外，普通民众并不是很重视报纸上所登载的南海问题，菲律宾政客在南海问题上的民族主义情绪的煽动只能吸引到极小一部分民众。2012年5月11日，菲律宾一些民间组织在中国驻菲大使馆领事部前举行游行示威，参加者不足200人；2015年7月24日，由“争取善政美籍菲律宾裔组织”在网络发起的反华示威在中国驻菲律宾大使馆领事部前开展，示威者只有约300人。参与示威活动的主要是菲律宾一些规模较小的、倾向于表达比较激进的民族主义和主权理念政治组织。这样的一种菲律宾民情显然无法支撑进攻性的南海政策。

（二）分歧及其成因

菲律宾各政治集团在南海问题上的分歧主要体现在以下几点：

分歧1：在如何与中国打交道的问题上，少数激进民族主义者和亲美势力主张要与中国进行包括激烈对抗在内的“硬”抗争；而更多的精英支持以法律和外交形式与中国“软”抗争，同时不伤害菲中关系。

分歧2：在如何发挥南海仲裁“裁决”的作用上，一部分菲律宾亲美政治势力企图通过国际压力迫使中国执行“裁决”结果；另一部分菲律宾精英则希望至少能以“裁决”结果为筹码进行中菲南海双边谈判。

分歧3：在美国是否可以依靠的问题上，一部分精英认为可以信赖和依靠美国；另一部分精英则认为菲律宾还要靠自身力量，美国的帮助并不确定，不可过分依赖美国，更不可因此激怒中国。

分歧4：在菲律宾与美国签订的军事合作协议和条约能否适用于南海争端的问题上，部分精英认为可以适用，但更多精英认为菲美协议和条约的模糊之处过多，无法保证自动适用于南海争端，要求与美国重新谈判以修改协议和条约。

分歧5：在与中国进行双边还是多边谈判的问题上，一部分精英认为与中国开展双边谈判对菲律宾不利，要求进行南海问题多边谈判；另一部分精英则抱开放心态，对双边谈判并不抵触。

分歧6：在南海能否共同开发问题上，一部分左翼民族主义者、亲美派以及自由派政治人物 认为要在坚持菲律宾南海“主权”的前提下进行南海共同开发谈判，而且所达成的协议必须要符合菲律宾的宪法；另一部分精英则抱比较务实的态度，愿意与中国探讨南海共同开发事宜。

总体而言，菲律宾各政治集团基本上认为菲美同盟及双边军事协议虽有利于菲律宾利益，也需要修改，以免损害菲律宾主权，但同时也存在强烈反对的声音；就如何与中国交往及谈判的策略、对南海共同开发等问题也存在认知差异。

各方的分歧主要体现在策略手段运用的不同理解方面，但在对菲美同盟及双边军事协议作用的认知分歧，其深层原因来自于要求独立自主的反美民族主义与菲律宾国家安全需要之间的矛盾。民族主义思想和民族主义运动一直是菲律宾政坛上一股不可忽视的力量。菲政府在处理南海问题时，较少受到来自国内民族主义的影响；相反，在与美国的关系上，菲民族主义倒是会给外交政策制定者造成麻烦。 菲律宾的民族主义和反美密不可分。

菲律宾是亚洲最早爆发民族独立运动的国家，堪称“亚洲觉醒”的先声。帝国主义虽然不情愿，但却有效地催化了菲律宾民族主义。从加西亚总统的“菲律宾人第一”政策开始，菲律宾民族主义在经济领域开始觉醒。随后的麦格赛赛总统时期，菲律宾民族独立性开始增强，提出了“亚洲人的亚洲”的口号。进入20世纪60年代以后，菲律宾民族主义有较大的发展，工人、农民和学生等各阶层反美的示威游行如火如荼，美国在菲律宾的军事基地成为反美民族主义的主要目标。1971年8月31日，趁菲律宾反美浪潮高涨之际以及越南战争后美国在亚洲的战略收缩，马科斯收回了桑莱岬海军基地。肯尼迪政府在1961年出台的NSC6107号对菲国家安全政策文件中，对菲律宾民族主义发展现状的评价是：“从长期来看，寻求民族身份和国家利益的民族主义情感发展是不可避免的，在维持美菲同盟关系的框架下，菲律宾必然会走向更加独立的外交政策。”

随着冷战的结束，苏联解体后，菲律宾的军事基地对于美国而言价值已不如从前大，而美国对菲律宾安全所起到的作用也不如冷战时期。1991年，菲律宾参议院否决了继续延长美军基地的协议，美军关闭基地并撤出了菲律宾，菲美安全关系进入低谷。没有了共同的敌人和威胁，菲美安全合作一时找不到合作的切入点。拉莫斯政府面对国内强烈的反美情绪，于1994年11月拒绝了美国提出的《美菲搜索与交叉维修协定》，1996年，菲美因法律问题决定终止大规模军事演习， 双方只保持了一些常规的小规模的联合军演。1995年的美济礁事件促使菲律宾在军事安全上再次向美国靠拢。1999年5月，菲律宾参议院批准了菲美《访问部队协议》。协议从法律上扫除了参加演习的美军进入菲律宾的障碍，菲美军事合作再次加强。

在后基地时代，菲美安全合作体现为双边军事合作协议，菲律宾力求在安全需求与独立主权之间取得平衡。持反美民族主义立场的菲律宾前副总统特奥菲斯托·金戈纳（Teofisto Guingona）在2002年7月的一次讲话中也不得不承认，菲美同盟的重新调整使菲在国防与安全方面受益匪浅。约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达在任参议员期间曾投票反对美军基地协议延期，但其任总统后，在安全问题上却同样选择了继续加强与美国合作。菲律宾现任总统杜特尔特虽对菲美同盟和军事合作协议多有攻击，但菲美军事合作关系总体仍保持稳定。

菲律宾与美国之间是爱恨交织的复杂关系。一方面，美国曾有殖民占领菲律宾的历史且菲美双方为此相互争斗过；另一方面，菲美之间又有强烈的文化—意识形态融合关系。美国文化和价值观通过多年的渗透，培育了一批菲律宾亲美的知识阶层、军队将领和政治人物，影响了媒体的价值偏好、判断和导向。在南海问题上倾向于选择法律制度方式的菲律宾精英，可能反映了一种法律主义、自由制度主义的政治文化，而不是现实主义或实用主义取向。

独立后的菲律宾一直在追求摆脱美国影响，实现真正的独立自主，其外在表现为反美民族主义思潮及运动。但当反美民族主义和菲律宾安全需求之间存在冲突时，当政者只能在两者之间小心谨慎地保持平衡。菲律宾因要确保对南海主权声索，导致了对美国的安全依赖症无法去除，这是菲律宾各政治集团无法放弃菲美同盟以及相关军事协议的最主要原因。务实的安全需要与反美民族主义之间的博弈、斗争与妥协仍会在菲律宾继续上演，并随着国际形势的变动而不断变化。

菲律宾民族主义主要是反对美国对菲律宾的殖民主义影响和文化影响，但也开始在南海问题上产生了针对中国的苗头。未来，菲律宾民族主义走向激进化有可能成为阻碍中菲在南海问题上的双边谈判及南海共同开发的不利因素。

四  结论

在南海问题上，菲律宾国内各政治集团都对菲律宾南海政策的制定发挥了程度不一的作用。菲律宾各个政治集团在南海主权声索合法性、南海仲裁案、菲美同盟及菲美军事协议、中菲南海争端解决方式以及南海共同开发等带有战略性的南海重大议题上的战略辩论产生了一系列共识和分歧。部分共识如坚持所占据南海岛礁“主权”、坚持南海仲裁“裁决”以及通过国际海洋法解决南海争端等，来自于各政治集团维护本国利益的国家本位意识；而硬实力的不足、美国安全承诺的不确定、中国在南海问题上的克制与和平立场以及菲律宾民情等因素导致了菲律宾各政治集团在南海争端上倾向于采用和平解决方式的共识。

菲律宾各政治集团在南海问题上的分歧主要体现在策略手段运用的不同理解方面，但对菲美同盟及双边军事协议作用的认知分歧，其深层原因来自于要求独立自主的反美民族主义与菲律宾国家安全需要之间的矛盾。

对菲律宾各政治集团在南海问题上的共识、分歧及成因的梳理显示出菲律宾后续仍会继续以南海仲裁“裁决”以及国际海洋法为筹码在法律上对中国进行“软”抗争；菲美同盟以及菲美军事安全合作关系仍然相当稳固并有强化的可能；中菲南海双边谈判以及共同开发协议有可能会受到菲律宾民族主义者、亲美自由派以及菲律宾最高法院的影响，存在较大变数。为此，中国要继续发展中菲两国友好关系，团结菲律宾各界爱好和平人士，积极进行中菲南海双边谈判，争取早日达成共同开发协议，同时对可能的变数提前做好相关预案。