卢梭曾以一段话概括了《社会契约论》“所要解决的根本问题”：“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”（《社会契约论》，商务印书馆，1980年，页23）在此之后，他又作了进一步表述：“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体。”（同上）
卢梭这一思想，体现了一种奇妙的政治构想，这种构想，至少体现在以下几个方面：一群善良、无私的人类个体。处于自然状态的人们，人人都是自由、独立、善良、无私的，正是这样的人群才构成签订社会契约的前提；一种异想天开的创制方式。在不明确召集人、召集方式与订约程序的情况下，每一个人与所有人订立社会契约，把个人的一切交给人们的结合体，这一过程是完全自愿的、平等的、毫无保留的；一种前所未闻的政治形式。按照卢梭的说法，“这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体；当它是被动时，它的成员就称它为国家；当它是主动时，就称它为主权者；而以之和它的同类相比较时，则称它为政权。”（同上书，页25）；一种至高无上的权力机制。由所有人相互缔约创制的这个共和国、这个政治体、这个主权者、这个国家或政权，其地位是至高无上的，“政府只不过是主权者的执行人”（同上书，页76），“永远准备为人民而牺牲政府，却不是为政府而牺牲人民。”（同上书，页81）一种永远不犯错的意识形态——公意。卢梭明确指出，众意不等于公意，在公意由谁来认定、如何认定均不明确的情况下，他断言，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”（同上书，页39）
卢梭的构想比较复杂，以上是几个主要特征。即使从这几个方面分析，卢梭发明的这个叫做“人民主权”的“主权者”，堪称一片美妙的海市蜃楼，一座令人向往的乌托邦。
在卢梭的《社会契约论》中，人们通过相互订立契约创制“共同体”，无论在创制过程中，还是创制完成后，“公意”都是一个重要概念。这个概念是“共同体”的生命与灵魂，当然是十分重要的。
在由人们自愿构成的“共同体”中，无论保障每个成员的个体权益，还是发展这个群体的公共利益，一定会在相关问题上形成共识才有可能实施。这种共识，在卢梭笔下出现了两个不同的概念，一个是“公意”，一个是“众意”。卢梭认为，“公意永远是正确的”（同上书，页52），“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归；……”（同上书，页39）卢梭所谓“永远正确”、“永远公正”的“公意”，既是抽象的，也是具体的。无论“公意”还是“众意”，无论“正确”还是“公正”，都必须通过必要的程序得到多数人民的认可。退一步来说，假如某一行为是非法的，即使经过多数人的同意，也不能使之合法。法国学者贡斯当正是在这个意义才指出，“无论如何，多数人的同意并不足以使社会的行为合法化；有些行为是不可能得到任何赞同的。”（《古代人的自由与现代人的自由》，页60）贡斯当不知道，社会生活中，确曾出现过将非法的、罪恶的法律，以多数人通过的程序变成合法。这也是20世纪许多政权（如纳粹和苏联）作恶的一种主要形式。贡斯当总结性地写道，“卢梭忽视了这个真理，他在《社会契约论》中所犯的错误，经常被用来作为自由的颂词，但是，这些颂词却是对所有类型的专制政治最可怕的支持。”（同上）
我们不妨先顺着卢梭的思路来理解。卢梭认为，“公意”与“众意”并非同一概念，“众意与公意之间经常总有很大的差别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益”（《社会契约论》，页39）。由此，可以很容易、很简单地得出结论，“公意”总比“众意”好，“众意”没有“公意”高。因为“公意”强调“公共利益”、“众意”追求“私人利益”。这就是许多年后在一些所谓人民当家作主的国家里，要求人们正确处理集体与个人、大家与小家关系的理论依据，也就是“国家的事再小也是大事，个人的事再大也是小事”的最初逻辑。
那么，“公意”与“众意”是如何形成的呢？卢梭指出，“按照根本公约，唯有公意才能约束个人，而我们又无法确定个别意志是符合公意的，除非是已经举行过了人民的自由投票。”（同上书，页56）意思很清楚，要搞清楚什么是“公意”需要人民的“自由投票”。那么，“众意”如何产生呢？卢梭指出，“众意只是个别意志的总和”（同上书，页39）。什么是“总和”呢？按照卢梭的意思来推论，“众意”也应通过投票产生的总票数，而这程序只需确立应当“一致通过”还是“多数同意”的议事规则才能确定。
如果说“众意”的产生，可以接受“多数同意”的话，那么，“公意”的产生——按照卢梭的说法——“多数同意”就根本行不通了，必须“一致通过”。卢梭强调，“唯有一种法律，就其本性而言，必须要有全体一致的同意，那就是社会公约。”（同上书，页139）卢梭说，表决时即使有一人不同意，也形成了两部分：一部分是“不同意者”，另一部分是“全体”减去“不同意者”的“剩余部分”，“但是全体减掉一部分之后，就绝不是全体；于是……也就不再有全体而只有不相等的两个部分；由此可见，其中的一方的意志比起另一方来，就绝不会更是公意。”（同上书，页50）这段弯弯绕绕的论述，无疑在强调一件事，“公意”必须体现为“全体一致”。
如何实现“全体一致”呢？以色列学者塔尔蒙分析道，“假如期望实现全体一致的原则，那么，首先要有一个组织操纵选举的工作，它就必定将通过威胁、恐吓、选举的舞弊或者制造出一种自发的民众呼声的方法来进行——组织、广泛地展开激进主义分子的请愿、游行示威以及激烈的声讨运动。这也就是雅各宾党——从卢梭那里学到的东西。”（《极权主义民主的起源》，吉林人民出版社，2004年，页52）正是这种强调“全体一致”的“公意”，“个人主义不得不为集团主义腾出空间，利己主义将让位于道德至上主义，也就是个人意志也必须把席位让给公意。”（同上书，页47）这意味着，卢梭所谓的“人民主权”，是在“每个人都生而自由、平等”的口号下，以彻底剥夺个人自由为最终归宿的。这种悖论随着流传，日益变种，最终酿出“大河有水小河满”、“有国才有家”这类无视基本常识的荒唐口号，更为荒唐的是，这类口号至今在一些地方仍然大行其道。
在卢梭的心目中，“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”（《社会契约论》，页35）卢梭还说过，“法律乃是公意的行为。”（同上书，页51）“公意”当然不仅仅体现为法律，如果一项法律体现为一个“公意”的话，一个国家的法律成千上万，类似的“公意”自然也成千上万；何况，一个政治体的决策更是多方面的，如果没有适时的“公意”，国家的运行也就失去了规则。既然“公意”是“全体一致”的结果，那就意味着“全民公决”要经常的、不断地进行。即使卢梭的“民主政府就适宜于小国”（同上书，页87），即使（他在另一处的注释中甚至主张）“国家最多只限于一个城”（同上书，页128），他那通过社会契约建立的“共和国”也不会等同于鲁滨逊的荒岛，这个国家的全体臣民就要经常集中起来开大会，为刑法、民法，为建桥、修路等事项进行“全民公决”。从这个意义讲，卢梭的“公意”也是根本无法实现的。
似乎卢梭已经意识到形成“公意”根本无法操作，于是他就此作出了另外的表述。卢梭的表述经常是前后矛盾的，在这里，他又这样认为，“公意”的产生不一定经过投票，“使意志得以公意化的与其说是投票的数目，倒不如说是把人们结合在一起的共同利益；……”（同上书，页43）在“公意”形成的方式上，如果说“公众投票”是物理反应的话，那么，“共同利益”又变成化学反应了。他又说，“公意若要真正成为公意，就应该在它的目的上以及在它的本质上都同样地是公意。这就证明了公意必须从全体出发，才能对全体都适用；……”（同上书，页42）言外之意是说，“全票通过”并不等于“公意”，形成“公意”的前提在于“目的上”和“本质上”是否“从全体出发”、是否为了“共同利益”。
那么，“目的上”和“本质上”又是什么呢？通过什么标准、什么程序、什么仪器，才能确定何谓“目的上”，何谓“本质上”呢？“从全体出发”的“共同利益”又由谁来确定呢？既然投票这种“民主制”的典型形式不能决定“公意”，那么，只能由“共同体”中的少数精英通过“集中制”来决定何谓“公意”了。这是不是“民主集中制”的嚆矢呢？
处于自然状态的、平等、自由的个人可以通过订立契约建立“共同体”，他们却不会“从全体出发”，并决定他们的“共同利益”；虽然“人民是决不会被腐蚀的，但人民却往往会受欺骗，……”（同上书，页39）；“公意永远是公正的，……但是并不能由此推论说，人民的考虑也永远有着同样的正确性。”（同上）卢梭的论述总是颠三倒四，签约创制时，人民是善良的、理性的，他们甚至可以自己创造一个“共和国”或“政治体”；创制完成后，人民的眼睛不再雪亮了，不但缺乏远见与公正，反而成为容易上当受骗的群氓。
卢梭在接下来的论述中似乎透出了一些玄机，“人民永远是愿望自己幸福的，但是人民自己却并不能永远都看得出什么是幸福。公意永远是正确的，但是那指导着公意的判断却并不永远都是明智的。”（同上书，页52）“个人看得到幸福却又不要它；公众在愿望着幸福却又看不见它。两者都同等地需要指导。”（同上）这些曾经平等的、自由的自然人，进入卢梭的共和国，似乎成了一群愚氓，一群庸人，他们不仅看不清幸福，也不知道追求幸福，而且“往往会受欺骗”。共和国里的这些群氓正在茫然无措之际，突然从云端里跳出一位高瞻远瞩、目光远大的闪耀着万道光芒的“神祇”，它的名字叫“指导”。
从它的职能来看，这位“指导”不仅身居人民之上，而且身居共同体之上，不仅对个人进行指导，也对公众进行着指导，它挥舞着彩笔，在远方的地平线上绘出一幅璀璨瑰丽的晚霞，给共同体的人们提供了伟大的蓝图与光辉的目标。如此以来，这些人民是否至高无上，是否不可侵犯，这些“公意”是否永远正确、是否永远正义，都成了问题，从这位“指导”身上，似乎看到了雅各宾派、纳粹德国、前苏联、红色高棉的影子。这哪里还有什么“主权者”，分明已经堕落为极权者。
卢梭指出，“当全体人民对全体人民作出规定时，……人们所规定的事情就是公共的，正如作出规定的意志是公意一样。正是这种行为，我就称之为法律。”（同上书，页50）人民制定规则约束人民自己，这些规则就是法律。在现代社会中，宪法是法律之母，当然更权威地体现了“公意”。不知是否翻译的问题，同是法国人的贡斯当，通常把“公意”称为“普遍意志”。他指出，“我们的现行宪法正式承认了人民主权的原则，那是超越任何个别意志的至高无上的普遍意志。确实，这个原则是无可争议的。在我们的时代，有许多人都在试图把它弄得模糊不清；在强化普遍意志的借口下所产生的罪恶和所犯下的罪行，使那些想为政府的权力指定一个不同来源的人更加理直气壮。”（《古代人的自由与现代人的自由》，页58）
以色列学者塔尔蒙从性质上作了这样的阐述：“卢梭主义的所谓‘公意’或者被看作先验的正确的理念，或者被看作人类意识之内本来就有的意志，暗含着排他性和万众一致的特性——是个极其暧昧模糊的概念。这样的概念成为极权主义的民主主义政治的主要驱动力，也是造成一切矛盾和二律悖反的源头。”（《极权主义民主的起源》，页8）请注意这段论述中的三个关键词：“排他性”、“万众一致”与“极权主义”。这才是卢梭的“公意”必然导致的后果。
