中评社北京3月5日电（记者　秦正阳）3月5日，十二届全国人大五次会议在北京开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。李克强在政府工作报告中指出，要继续全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，确保“一国两制”在香港、澳门实践不动摇、不走样、不变形。李克强表示，全力支持香港、澳门特别行政区行政长官和政府依法施政，发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。他强调，“港独”是没有出路的。要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。我们对香港、澳门保持长期繁荣稳定始终充满信心。

　　北京航空航天大学一国两制法律研究中心执行主任、全国港澳研究会理事田飞龙接受中评社记者采访，并就总理报告中的涉港澳问题进行了解读。田飞龙认为，总理报告显示了中央对港政策的连续性和战略定力，为港澳社会的长期繁荣稳定再次重申和巩固了关键性的宪制与政策基础。随后，他也分析了香港特首选举的情况，并对香港回归二十年来“一国两制”及基本法的实践情况做出评价。

　　“一国两制”方针与基本法秩序框架将保持长期稳定

　　中评社：您如何看待总理政府工作报告中的涉港澳部分内容？

　　田飞龙：总理报告内容总体上显示中央治理港澳的“一国两制”方针与基本法秩序框架将保持长期稳定，不会发生重大的制度变革，而主要是政策细化调整和法律更完整实施的问题。这显示了中央对港政策的连续性和战略定力，也为港澳社会的长期繁荣稳定再次重申和巩固了关键性的宪制与政策基础。

　　第一，既往实践有所偏差。中央对港澳回归以来的一国两制与基本法实施总体情况有一个审慎的估计，即在基本成功的前提下，出现了一系列的问题与挑战，出现了对一国两制的某些片面理解和偏差性实践，因此强调未来治港必须做到：其一，全面准确，而不是偏于“一制”；其二，“三不原则”，即不动摇、不走样、不变形。当然，“三不”不是指一国两者的具体制度和机制完全不变，而是有关变化必须以一国两制的初衷及核心原则为根据合理合法进行，不能突破一国两制框架激进变革，更不允许出现“港独”之类的极端行为。  

　　第二，“依法治港”进一步确立和巩固。报告论述延续“白皮书”中的解释性立场以及中央近些年在治港方略中更加重视和突出法治思维与法治方式的总趋势，强调：其一，宪法与基本法作为香港管治的共同宪制基础，基本法的“小宪法论”不符合一国两制的宪制框架和初衷，必须明确和增强“一国”宪法对基本法的合法性塑造与统合，同时切断英国或香港反对派长期以来的“联合声明宪制论”，确立完整的“一国两制法理学”；其二，确认基本法的行政主导属性并支持行政长官与特区政府依法施政；其三，基本法秩序内，“港独”完全无空间，无出路，是极端的违宪行为和破坏行为；其四，“严格依照宪法和基本法办事”成为中央治港和香港自治的共同治理模式，中央日益明确了从既往的“协商治港”向“依法治港”的模式转变。

　　第三，五大发展目标协调整合，助力香港重建。报告确定了香港管治与社会发展的“五大目标”，融合了法治、政制、经济、社会的多重价值与议题。这五大目标是：依法施政、发展经济、改善民生、推进民主和促进和谐。近年来，香港管治陷入拉布、社会运动、政改乃至于港独多重冲突之中，元气耗损，社会撕裂，经济放缓，贫富差距拉大。香港迫切需要走出“过度政治化”陷阱，休养生息，积极建设，为自身探索出一条新路，也为国家做出新的贡献。法治权威和秩序理性是香港繁荣稳定的基石，需要恢复守法与护法的社会习惯，消除占中运动和旺角暴乱对法治的冲击。经济民生是香港重建的关键点，是香港社会恢复活力、弥合分歧的重要抓手。中央在涉及普选政改的“民主”议题上亦持有积极开放态度，但需要香港社会“重建”成功以及香港政治共识和国家认同进一步凝炼成熟，才可获得稳固“推进民主”的可靠政治条件。香港民主化是中央的制度承诺和支持目标，本次报告再次予以确认。

　　第四，区域融合与一体化成为治理“港独”和引导香港新经济发展的战略方向。港独以本土意识为基础，以香港看香港，视野偏狭，心智封闭，毫无前途，拖累香港经济社会整体发展与转型。中央除了通过人大释法及支持特区政府反港独之外，还积极思考和推进以粤港澳区域融合及一体化为突破口的国家性战略。这一战略的基本预设是只有帮助香港走出在地局限，融入国家体系，才能根治港独孤立主义和分离主义的精神病灶。经济吸纳政治以及用发展解决问题，显示了内地之“中国模式”的核心智慧。当然，香港社会毕竟不同于内地社会，经济民生改善和经济的区域融合并不能完全取代香港社会的民主化目标以及香港自身的在地调整与合理化，所以需要内线、外线双管齐下，协同治理，才能取得更优效果。  

　　第五，突出港澳在国家战略尤其是“一带一路”独特优势、地位和功能，以动态互惠确认和保障一国两制的实质正当性基础。港澳的高度自治权并非天赋，也不是殖民者恩赐，而是作为主权者代表的中国立法机关从中国现代化与改革开放的国家整体利益出发做出的政治决断。按照一国两制的完整逻辑，有利国家发展实质上优先于港澳繁荣稳定，而中央保持港澳繁荣稳定也有着保障和支持国家更好发展的正当动机和出发点。因此，香港发生“港独”或经济倒退，就同时破坏了一国两制中的香港利益和国家利益。香港人不仅是享受基本法上的高度自治权以及各种自由权利，也负有维护国家主权、安全和发展利益的政治伦理和行为责任。这可以称为一国两制的“宪制对价”理论。香港人既往偏重于单纯以“权利”视角理解一国两制与基本法，而缺乏国家认同、国家义务观及服务国家的国民意识。也因此，参与区域一体化及融入国家的“一带一路”战略和事业，可以成为一国两制全面准确实施以及港澳“公民再教育”的生动而富有实践意义的历史过程。

　　林郑月娥或成为香港第一位女特首

　　中评社：香港即将选出新一任行政长官，您如何评价几位候选人的表现？谁最有可能成为新一任特首？

　　田飞龙：2月14日提名期开始，特首选战进入“政纲测试期”。此次特首选举，政纲总体上需符合中央底线要求和香港民意诉求，甚至需要与反对派进行某种形式的对话沟通。中央底线要求是四条，即爱国爱港、中央信任、管治有力、民意认受。香港民意诉求的聚焦点在于经济民生改进和循序渐进推进民主。反对派的核心主张是重启政改，最好绕开八三一决定，无条件重新讨论，从而挑战了中央的政治底线。

　　从目前四位候选人政纲来看，林郑月娥较为倾向中央信任之四个条件，胡国兴接近反对派立场，而曾俊华在游离于中央底线与反对派立场之间且为了获取提名票而不断软化其建制色彩，寻求更大妥协。比较而言，林郑月娥相对淡化重启政改议题，但并不排斥在时机成熟时予以推动，只是基于自身判断而更愿意在经济民生层面寻求突破，尤其是修正既往的“积极不干预”管治哲学，推动“有为政府”建设，这些面向也为中央及香港民意所接纳，但受到反对派攻击。其他参选人对重启政改持较为积极立场，对八三一决定则有不同态度，曾俊华坚持八三一但可能妥协放宽，胡国兴则决意绕开八三一。  

　　目前的政纲只是初步版本，随着提名与选举竞争的展开甚至当选后的形势发展，具体纲领细节甚至立场都可能发生调整、补充与修正。全面衡量，林郑月娥更为理性务实，也是中央和香港民意之平衡处理得最好的一位，有可能成为香港第一位女特首。其他候选人之政纲及个人质素均有所不足，在中央信任与地方民意之间失之偏颇，从而难以具备完整准确实施一国两制与基本法的执政能力。

　　重启政改和23条立法是下任特首的最大困境

　　中评社：您认为新一任长官面临怎样的困境？上任后他急需要具备哪些能力，做哪些事情？

　　田飞龙：新特首最大的困境是如何平衡处理重启政改和23条立法两大议题。重启政改回应香港民意，23条立法回应中央关切。面对敏感的政制发展议题，新特首不回应和不做努力不行，以何种方式回应和努力也会聚讼纷纭。此外，香港经济升级及融入国家，也将考验特首管治团队、与立法会关系以及对香港社会的说服能力，这也是重要困境。再者，面对香港日益泛滥的本土分离主义，如何在缺乏23条立法的条件下用尽香港已有法律资源和检控机制，实现良好治安秩序，也是重要挑战。

　　特首需要具备的基础性能力首先是“中央四条”，其次是与立法会建制派及温和泛民派寻求紧密合作。特首需要在提出经济民生议题的同时，着手研究和准备重启政改及23条立法，保持香港政制发展和经济发展的平衡协调。

　　回归二十年总体成功　但面临基本法“中期危机”

　　中评社：今年是香港回归二十周年，且正值香港特首选举。如何评价这二十年来“一国两制”和《基本法》在香港的实践成果？

　　田飞龙：回归20年总体上是成功的，保持了香港繁荣稳定，逐步完善了中央管治香港的若干宪制程序（政改程序、人大释法、主权豁免、特首任命与高官问责等），一国两制与基本法日益获得香港、内地乃至于国际社会的肯定与支持。  

　　但一国两制与基本法因其设计及实施的种种缺陷以及香港社会本身的复杂性，20年来也面临着严峻的政治与法律挑战，进入某种“中期危机”阶段，需要未来治港过程中严肃反思和改进。

　　所谓基本法的“中期危机”，是指在基本法实施一段时间之后，香港反对派内部出现分裂分化，传统的民主回归派失势，激进的青年本土派兴起，以违法甚至暴力手段开展社运并渗透香港本地管治，造成以挑战一国两制和基本法的方式追求自决独立，由此带来一系列的本地管治危机和央港政治冲突。

　　中期危机是一个经验性观察结论，显示了具体宪制的妥协性带来的制度疲劳病理和制度摩擦张力，其在一国两制与基本法实施中的表现主要是：

　　第一，行政主导出现制度性失能。立法会拉布、司法复核及不断加码的社运运动极大限制了特区政府依据基本法的主导功能与施政作为，造成香港日益恶化的管治危机。这种危机不能援引简单的三权分立式制衡原理予以解读，而应识别为香港管治的共识破裂和极端病理。

　　第二，司法过度地方化带来国家利益漏洞。香港独立的司法权与终审权尽管是香港繁荣稳定的保障性因素及香港的核心价值观，但普通法传统、人权法理学以及香港法律界的“不忠诚反对派”取向，造成香港司法裁判过分偏重权利保护与本地利益而未能兼顾国家利益，未能成为基本法整体秩序的守护者。

　　第三，香港反对派及其社会运动出现激进化、民粹化和暴力化倾向，直接威胁基本法秩序安全。香港社运是香港民主社会的活力所在，也是基本法保障的政治自由，在既往的“民主回归论”大致共识下尚能约束于合法范围之内，但是2014年的占中运动冲破了“违法”底线，2016年的旺角暴乱越过了“暴力”边界，重新定义了香港社运的强度标准与纲领硬核，出现了社运的代际更替以及基本法权威的迅速递减。  

　　第四，兼容港独的“泛本土派”的兴起。占中培育了包括此次辱国议员在内的青年本土派，但后者又反向批判占中而走上了后占中的港独道路。在当前香港的政治光谱中，传统的“泛民—建制”二分法已经过时，青年本土派成为政治版图第三极。林林总总的本土组织虽然有各色纲领，但本土自决成为共同底色，港独成为或直接追求或隐约包含的奋斗目标。

　　第五，2047议题与未来主义制宪运动的勃兴。港独话语和政治行为已经不是香港的政治禁忌，而成了政治时髦。基本法的50年实验期在青年本土派那里成为港独的时间窗口和全民制宪的历史时刻。在此预期之下，青年本土派已经不热衷于传统泛民的“双普选”议题或者重启政改诉求，不再敬畏和依从基本法秩序，而是旗帜鲜明地突破基本法并以一种未来主义姿态展开制宪建国的话语体系和组织网络准备。

　　治理分离主义　根本在“走出香港，融入国家”

　　中评社：近年来，香港的分离主义势力不断抬头，背后的社会经济的原因是什么？请问如何进一步从根本上遏制分离主义，维持香港社会稳定？

　　田飞龙：香港本土分离主义兴起的社会经济原因在于：第一，香港经济发展放缓，贫富分化加剧，就业困难，青年人成长成才空间限缩，存在竞争的无力感和面对内地多重挑战的恐慌感；第二，香港青年教育缺乏关于中国历史和政治的必要课程及客观性教材，国民意识陷入危机；第三，外国势力操作发酵，引导青年运动激进化。

　　治理分离主义的根本战略方针是“走出香港，融入国家”，这需要香港社会和中央形成必要默契共识，共同承担起“人心回归”的系统工程。具体而言，国家应积极改变一国两制既往的“隔离性保护”政策，而改为“融入互动性保护”，开放内地公共服务及国家主导之国际战略中的就业与任职机会，使香港青年及专业人才有通过国家获得成长及意义的平等权利和具体体验，反向对冲所谓的“黄之峰现象”带来的负面影响。拿皮仑由科西嘉人成长为杰出法兰西人的历史故事很有启发意义。除了教育及国家融入层面，香港司法与法治自觉地反对港独分离主义，也是重要的制度保障。  

　　中评社：近年来香港社会政治运动不乏青年的身影，不少香港青年人存在离心和分离主义意识，什么原因造成回归二十年来人心还未完全回归？应采取怎样的措施？

　　田飞龙：主权回归而人心未回归是20年来香港管治的重大缺陷，原因是非常复杂的，有殖民史观、本土化教育、反对派宣传组织、政治运动连番开展、外国势力频繁介入以及媒体的渲染与偏向等多方面原因。

　　人心回归工程应确立为2017之后香港管治的重大工程，采取有力措施：第一，香港本地教育体系优化，增加强制性的政治与历史课程，塑造国家认同；第二，香港与内地建立“联合培养”机制，为香港青年学生的内地学习与体验提供更强保障；第三，开放国家公职机会给香港青年，培育一大批爱国有为的香港新青年；第四，国家治理现代化和依法治国更上台阶，增强对香港的软实力影响。

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