2013年7月3日，埃及军方发动政变，废黜了民选总统穆尔西，至此持续了一年的埃及政局动荡进入了一个新的不确定期。从宪政的视角来说，军方的政变无疑意味着埃及民主化的重大挫败。它表明从2011年年初埃及政局发生巨变以来，两年多过去了，埃及仍然没有走出民主转型的困境。形成这一局面的原因固然很多，但是在笔者看来，从一开始，埃及的民主路线图就存在重大问题，其走向不是共识，而是分裂。
穆巴拉克被推翻后，埃及民主化的启动标志并不是制宪，而是2012年1月人民议会（议会下院）的首次民主选举。前执政党民族民主党因腐败等问题丧失民心后，穆斯林兄弟会(简称穆兄会)的自由与正义党独占鳌头，赢得总席位的近一半，成为人民议会的第一大党。穆兄会的获胜当然不是偶然，在80多年时间里，活动方式从秘密到公开，组织网络遍及埃及城乡，通过教育慈善等公益活动获得大量社会支持。议会第二大党光明党也是伊斯兰政党，比穆兄会在宗教立场上更为激进。双方加起来的得票率高达65%，远远超过议会中的世俗自由派政党。人民议会的选举结果表明，在民主化的起始阶段，代表军方与中产阶级的世俗力量，同时也是推翻穆巴拉克的核心势力，就已经先失一城。随后作为一种补救，与军方关系密切的埃及最高宪法法院于同年6月14日裁定，议会选举法部分条款违宪，年初选出的人民议会无效并解散。
民主化的第二步是总统民选。经过两轮角逐，2012年6月24日埃及总统选举最高委员会宣布穆兄会总统候选人穆尔西当选，其得票率为51.73%，其竞争对手、前总理沙菲克获得1234万张有效选票，得票率为48.27%。从得票率不难看出，穆尔西只是以微弱优势当选。而且与半年前人民议会选举结果相比较，世俗力量开始复苏并奋起直追，双方的实力已经不相上下了。在政治天平发生急剧变化的情形下，作为执政党的穆兄会在执政之初就已经很难包打天下了，如果想顺利施政，穆尔西是需要与各方妥协，凝聚共识的。然而上台的穆尔西与穆兄会却是一意孤行，特别是穆尔西很快颁布总统令，宣布恢复此前被最高宪法法院解散的人民议会。穆尔西此举令埃及政坛气氛骤然紧张，军方、最高宪法法院、各政治派别纷纷召开紧急会议，一些世俗派政治人物批评穆尔西的命令。此后穆尔西又以总统宪法声明的方式宣布，总统有权作出一切决定、采取任何措施来保护“革命”，防止国家统一和安全以及国家机构的工作受到威胁。声明同时强调，穆尔西上台后发布的所有总统令、宪法声明、法令及决定在新宪法颁布和新议会选举产生前都是最终决定，任何方面无权更改。穆尔西的强势作风引发世俗力量的强烈抗议，在埃及各地，反对派举行反对新宪法声明的大游行，总统民选后政局开始动荡不安。
民主化第三步才是制宪。埃及制宪委员会是由人民议会选举产生。作为议会第一大党的穆兄会在埃及制宪委员会占有绝对优势。2012年11月28日制宪委员会突然宣布，在当晚完成所有讨论并定稿后，该委员会将于次日对宪法草案进行投票。从11月29日起，制宪委员会耗费17个小时对宪法草案234条条款逐条进行表决，于30日清晨完成了整个投票过程。由于这部宪法草案从定稿到获得制宪委员会通过在时间上显得颇为仓促，因此被贴上了“催生”的标签。按照规定，委员会通过宪法草案后将送交穆尔西批准，总统随后需在15天内就草案举办公民投票。
制宪委员会的作法招致反对派的指责，他们声称穆尔西及其支持者企图“绑架”宪法，警告强行推动制宪可能让局势更加恶化。在制宪委员会宣布投票日程的当天，一些制宪议员退出讨论以示抗议。其实从一开始，一些世俗派议员就抵制制宪委员会的选举，认为伊斯兰政党力量优势太大，将来会主导宪法制定。而在新宪法起草过程中，争论焦点是关于司法独立的条款。总统方面试图增强对司法部门的影响力，而司法部门则强烈要求其独立性不受干扰。其他关于基督徒和女性的权利内容也是双方争议的要点。为表示对制宪进程的不满，世俗自由派要求解散制宪委员会，实行全国对话，组建新的制宪委员会。与此同时，埃及反对派民众的抗议进一步升级，多座城市也爆发了抗议游行，穆兄会在亚历山大等地的办公室遭到打砸，数十名示威者在冲突中受伤。
但是穆尔西不为所动，在埃及反对派呼吁抵制的情况下，仍然按照原计划举行了宪法草案公投，同年12月25日埃及全国选举委员会宣布，埃及分两阶段举行的新宪法草案公投以63.8%支持率获得通过。但是此次公投的选民投票率仅为32.9%，支持新宪法主要是穆兄会选民。反对派随后宣称公投舞弊严重，大规模的抗议再次发生，流血冲突事件上演，国家局势异常紧张，社会经济发展也严重停滞。
从此次埃及民主化挫折的经验来看，民主路线图第一步应该是制宪，特别是成立各种政治力量参与的制宪委员会，以协商妥协的方式，制订一部凝聚各方共识的宪法，然后再举行议会与总统选举，这样民主选举的进程可能会缓慢一些，但是民主转型将会顺利一些。
但是令人遗憾的是，埃及人似乎并没有汲取此次民主化失败的教训，发动政变后军方领导人塞西表示，军方提出的埃及未来民主路线图主要包括四方面内容：暂停使用现行宪法；提前举行总统选举，最高宪法法院院长将在总统选举前暂行总统职权；成立联合政府；成立专门委员会商讨修改宪法。这一路线图的用意无非是将穆兄会排斥在民主化进程之外，但是对于拥有半数选民支持的穆兄会来说，是决不会接受这种安排的，必然会像此前的世俗自由派一样选择抗争甚至内战的方式。从这个意义上讲，新的民主路线图的走向可能仍然是分裂，而不是共识，埃及人民的民主转型之痛在短时期内将无法消除。
（收录于《历史变迁的制度透视》，新星出版社2015年版）
