[摘要]第一届国会选举是民国初年政治转型的标志性事件。与以往研究者不同的是，本文主要关注的是国会选举的组织与管理过程。作为主持全国性选举的中央选举机构筹备国会事务局，虽然与当时发达的民主国家相比较，在制度建设方面还存在一定的差距，但是在当时的社会经济文化条件下，其选务工作还是比较有成效的。

[关键词  筹备国会事务局；国会选举；选务运作

[中图分类号]D693.2 [文献标识码]A

第一届国会选举是民国初年政治转型的标志性事件。过去的相关研究主要集中在国会选举竞争、两院议员背景的分析与评价。[1]但是一个昭然若揭的事实是，作为现代中国第一次全国性的民意代表选举，整个选举过程耗时半年多，历经选民登记、初选举、复选举等重要阶段。不言而喻，国会选举的组织与管理其实对选举成功至关重要，其作用与意义不亚于选举本身，而这一点恰恰是以往研究者所忽略的。因此，本文主要关注的是第一届国会选举的组织与管理过程，作为主持全国性选举的中央选举机构筹备国会事务局，它为时半年多的选务运作则是本文主要研究内容。

筹备国会事务局（以下简称事务局）是一个非常设性政府机构（国会成立时即行解散），成立于1912年8月，由内务总长领导，设在内务部内，负责议员选举、国会开会筹备等事项。事务局从成立开始，就面临繁重的选举组织与管理事务。在选前，主要是地方选务咨询、选举规章制订、选举日程安排等事务性工作。在选后，则需要处理投票程序争论、计票结果争议、选举诉讼等诸多棘手问题。通过对事务局日常事务工作的了解，可以帮助我们客观评估北京临时政府选务运作的绩效，以及对民初政治发展的影响与作用。

一、选举资格审定与选民登记

选民登记是选举中确认合格选民的法定程序。根据众议院议员选举法规定，选民资格审查与登记专门针对众议员初选举。在各省区进行选民登记过程中，必然要遭遇大量有关教育、职业等选举资格审定问题。对这些争议性问题的解决是事务局在众议员初选举投票前的主要工作之一。

众议院议员选举法规定的选民教育资格主要有两条，一是在小学校以上毕业者，一是有与小学校以上毕业相当之资格者。这两条规定具体涵盖的范围常常引发争议。如广东省提出小学校以上毕业者，“系专指曾经立案之学校抑包含一切。”吉林省的疑问是“未毕业初等小学考入高等，或未毕业初高等考入中学者，是否可以考入时认为有小学校以上资格，抑或以须经过一学期者为准。”江苏省指出同等学力问题，即如何评定前清生员的教育资格。河南省询问小学以上毕业是否包括初等小学、初等农工商学堂、陆军小学、艺徒学堂、师范传习所、教育讲习科、法政简易科、巡警教练所、实业教员讲习所毕业在内。四川省特别提到教会学校毕业生资格认定难题，“外国教堂在内地所设学校，未经呈报行政官厅查核立案，此次学校毕业生应否援用小学校毕业资格准入选举。”[2]

对这些问题，除一些需要参议院给予解释以外，其他问题事务局均及时作出答复。关于未毕业初等小学考入高等，或未毕业初高等考入中学者，事务局认为既系考入，可以承认有相当资格。[3]同等学力问题，事务局表示要等待临时参议院开会决定。[4]教会学校毕业生资格如何认定，事务局认为：“外国教堂在内地所设学校，无论曾否经行政官厅立案，但查该校课程，如果与本国官立公立各小学课程相等，则该校之毕业生，自应以有小学校毕业资格论。”[5]

众议院议员选举法对职业资格有限制性规定，如现任行政司法官员等职业群体均不得有选举权与被选举权，但是现任官吏概念如何界定却让地方十分为难。

浙江省询问各项征税人员是否算是现任官吏？四川省提出按照川省暂行官制，州县署内之各课，各道各县之视学，以及各署之科长科员，“无不由主管官厅委任而来。”这些事务官应否停止选举权？广西省询问：“现任行政官吏之解释，拟以各地方长官及各司局长官为限。其余概不以现任官吏论。但于当选后须令辞职。”湖北省提到官员辞职生效问题，“大总统任命之现任官，具书辞职是否但由该管官批准，抑应俟大总统批准？”在江苏省，则出现交通部视察员陶逊当选为参议院议员候补当选人事件，所以“至官吏被选为候补当选人，应否与议员同一制限。”[6]

事务局认为：“各项征税人员，如系由该管官厅按照定章正式委任而有一定职守者，应以现任官吏论。如仅暂时延聘或雇佣襄办公务人员，不在此限。”[7]对于四川省一些主管官厅正式委任的事务官，事务局表示“自与延聘雇佣暂时襄办公务人员不同，应以现任官吏论。”[8]关于“现任”二字的解释，事务局着重指出：“但视其所任官职是否依据含有官制性质之定章，及是否受有正式委任者为断。”现任官员如果参选，只能在选前辞职，不能在当选后再辞职。[9]而现任官吏被选为众议员候补当选人，应该与议员同一制限。[10]

关于居住资格，江苏省咨询众议院议员资格以全国为范围，省议院议员资格是否以本省为范围。吉林省询问选举法第四条住居满两年以上，是连续居住还是前后合并计算。河南省提到如果居住满两年以上在甲区，而纳税或不动产资格在乙区，又如在甲省住居满二年以上，而在乙省有纳税或不动产资格，其投票应在什么地方。[11]事务局在答复中强调，“为破除省界起见”，众议员、省议员都应以全国为范围。选举法中居住两年的含义应以连续居住为限。至于在本选举区内继续住居满二年以上的选民，而纳税或不动产虽在他区他省，仍以现在继续住居之选举区有选举权。[12]

在选民登记工作方面，事务局成立伊始，就立即致电各省都督蒙藏青海地方行政长官，指出在各项筹备事务中，“自应以调查选举人数为最急。”要求地方都督电告各初选都督，“预分本管区域为若干投票区”，“每一投票区内多派调查员，按照第四条所定选举人资格，分别制成调查票薄。”各地必须在10月10日前造成选举人名册，以保证选举公平进行。[13]由于时间仓促，从9月9日众议员选举令发布到10月10日仅有一个月的时间，所以许多省份纷纷请求延期呈报选举人数。事务局对此表示理解，称：“但使无碍选举进行，自应照准。惟须通饬各属，时间既已延长，查报务求详确为要。”[14]

各地在进行选民登记时，主要问题是申报选民人数严重不实。如陕西省提到，选民人数“州县有多至七八万者，偏僻州县有少至数十名者，人数甚为悬绝。”[15]在河南省，“党派林立，皆欲占选举优胜，故争相运动，复行调查，只求增加选民，不恤逾限与否。”[16]对此，事务局提出疑问，认为即使是偏僻的州县，按照选举资格规定，选民人数不满百人是不可思议的。怀疑可能是调查不实。[17]同时要求地方遵守众议院议员选举法第二十七条规定，宣示选举人名册以五日为限。期满后，“即为确定不得再请更正”。“如有逾宣示之期请求更正者，自应按照法定期间一律拒绝。”[18]

二、投票程序与当选确认

投票程序分为单轮投票与多轮投票两种。投票结束后即进入计票阶段，在选举结果公布后，关于候选人当选是否有效的争议，又成为事务局需要解决的新的热点问题。

（一）投票程序

首先是选举人数问题。甘肃省询问，众议院议员选举法第56条、75条所称的投票人总数，“究系以册内有名之选举人总数为准，抑系以临时实到之投票人总数为准。”[19]事务局的答复是“所称之除投票人总数，系以临时实到之投票人已经投票，而列入于投票薄之总数为准。”[20]此后，事务局又强调指出，到场领票而未投票者仍不能算入投票人总数之内。[21]

其次是投票区互选问题。直隶省广昌县在来电中称，该县国会选举划分五个投票区，此五区能否甲乙互选。[22]事务局指出：“本款所称选举人名册当然以在选举区为限。是甲乙两区自可互选。”[23]在后来的补充说明中，事务局又指出根据众议院议员选举法第四十、四十三条规定，“是选举人业已分属于各区，而各区之投票薄又系按区分造，其列名亦只以各本区所属之选举人为限。则举行初选时，自应各赴其所属之区投票，依法签字可免困难。前电所称甲乙两区可互选者，盖谓甲投票区选出之人，不妨为乙区人，非谓甲区之人可到乙区行使其选举权也。”[24]

再次是投票地点问题。直隶省第二区复选投票点在平泉，“惟复选限期转瞬即至，而口外大雪弥漫，道途梗塞，天寒路阻，隔绝行人，若非准予变通，则永遵两属初选当选数百余人，均有不能前往投票之虑。”为此直隶省提出变通方法，“仍请准予在唐山设一投票分所，另派妥员专司其事，仍与承朝各属用分投合检之法，以电报传达。”[25]广西省又提出，如果初选区内没有初选当选人，“其区内选民尚须投票否。如须投票，是否就附近之他初选区。”[26]对于直隶省的变通方法，事务局表示同意，“惟投票不妨分为两处，而开票则必须合为一起，若以电报传达，票数万一稍有错误，将来补救为难。”所以唐山投票分所投票完毕后，管理员必须迅速将投票匦送达平泉复选监督驻在地，与平泉投票匦一同开检。[27]在对广西的答复中，事务局要求“但仍先就本区投票，俟投票完毕后，即将投票匦移交余额归入之区，汇齐开票。”[28]

（二）当选确认

1.当选标准认定

直隶省指出，初选当选人当选标准为投票人总数的三分之一，复选标准是初选当选人总数过半，“如除有奇零不尽之数，或初选得数不能三分，复选得数不能折半，如何办理？”[29]事务局在回电中强调，“非得满额者，不得为当选人……满额之满字，极为注重。则法定当选票额，应从严格解释。”[30]不久，直隶省又询问：“设有一人，在甲复选区得十七票，在乙复选区得二十三票，在丙复选区得二十票。就一区论，则不满票额。就各区论，则实过票额。若但就一区论，则非不分区划之意。若得就各区论，则应归何区当选。”[31]事务局认为，根据众议院议员选举法第七十五条规定，“复选之当选票额，既各依本区投票人数为差，则得票之数自应各就本区一区计算，以得票满该区应得票额者为当选，不能就各区计算。”[32]

安徽省提出，根据选举法56条规定，得票不满者不得为初选当选人。57条规定再次投票办法，申明至足额为止。“惟至再行投票之时，所决当选人名额为法数，各原投票区之再行投票人为定数，与第一次投票大不相符，斯时之当选票额，究竟如何算定？如以第一次投票之票额为票额，则第二次以后之投票人必不能照前踊跃，票额太多，结果必有多次不能选出之弊。”[33]广东省也提出类似问题，如果初选举第一次当选不足额，重新投票当选票数如何确定？[34]事务局在答复中说明：“当选票额，无论第一次投票与再行投票，均须依分配该区之当选人名额与投票人总数，按法比例计算。”[35]

2.当选有效认定

在安徽怀宁县，选民何雯在众议员初选中当选，但是“初选监督处底册具在，惟复选监督处名册将何雯之名遗漏。”何雯当选是否有效？[36]事务局认为，根据众议院议员选举法第54条第5项规定，当选无效是指“选出之人为选举人名册所无者。”初选时，“选举人名册自应以初选监督处之名册为据。何雯如果调查时，已经列入初选监督处之选举人名册，其初选当选，但检票时核与该初选举区名册相符，自应作为有效。”[37]

江西省第五区在进行复选举时，投票人欧阳沂在选票上自书本名，经监察员发现，指责欧阳沂违章，于是他又自行涂改，以致该选票字迹不明，经公议将此票作为无效处理。开票后欧阳沂又当选，有多人指责他自举本人是违章舞弊，要求取消他的当选资格。事务局在回复中明确批评监察员行为违法，“查书写票纸任书何人，本系投票人之自由，他人不得窥视。监察员除依法监视各管理员办理投票开票各事宜外，即无监察他人书写票纸之权。又选举法每票不得自书本人姓名，系为无记名单记法之解释，并非投票人不能自举为被选举人之解释。”所以欧阳沂当选，自不得任意取消。[38]

3.当选无效认定

当选无效认定的依据主要是选举程序违规。如山西省在选举参议员时，连续两天依法选出8人，尚缺2名。因三月初六日到场议员与法定人数不符合，于初七日继续选举，按书到名簿已足法定人数，但又有14人自行退出，致使选举不足法定人数，未便开匦。第2天未投票议员补投票。但投票匦仍封存未开。该省询问此项手续选举法没有规定，是否有效？[39]事务局答复：“书到名簿虽是法定人数，而有多人尚未领票，即行退出以致不满法定人数，自应仍按选举法第六条之规定不得投票。况退出者次日始行补投，尤当认为无效。希速按法另行投票，以重选政。”[40]

河南省提到有初选参选人，“倘其人果有法定资格，而调查遗漏，虽未于宣示日期内更正入册，实于选举期前查明有据，如选举时得票满额，”如何办理？[41]四川省的问题与此相似，“初选开票确为本人，有册注名者，票投号者，有册注号者，票投名者，有名号并投者，又有音同字异，”这些情况应该如何处理？[42]针对此类问题，事务局反复强调：“查初选当选人如为选举人名册所无者，无论如何，依法应作无效，即使选举期前查明有据，然既未更正入册，究与法定程序不符，实属碍难通融办理。”[43]而且，“是选举票所书被选举人姓名，自以注明选举人名册册票姓名俱属相符者为限。选举法既取无记名单记之制，其不书名而书号，及音同而字不同者，虽有方法证明，难保其必无错误，均应以无效论。”[44]

此外，初选举无效将会影响复选举的效力。如直隶省询问：“查选举法第八十三条第二项初选举无效时，复选举虽经确定，一并无效。所谓复选举者，是否指某一初选区之复选举而言。又如初选区内之某一投票区，倘有选举无效时，此投票区之选举自应作为无效，该初选全区是否受其影响，一并无效。”[45]事务局表示：“初选举舞弊或违背法令，若在复选未经举行以前判定，则影响不及于他区，应仅该初选区无效。若复选业经确定，则全区复选均归无效。”至于初选时某个投票区如果选举无效，“若在开票后而影响及于全选举区者亦同。如投而未开，则仅该投票区无效，他区不受其影响。”[46]

三、一般选务组织与管理

在选前与选后阶段，事务局的选举组织与管理事务，除上文提到的以外，其他一些重要的选务工作也是可圈可点。

（一）选前事务工作

1、选举规章制订与颁行。国会组织法、参众两院议员选举法等主要选举法律，均为北京临时参议院制定。为了更有效地执行这些选举法律，在1912年下半年，事务局呈请内务总长与大总统，以部令或总统令方式颁布了一些选举工作施行规则。主要有《众议院议员选举日期令》（9月5日）、《众议院议员第一届选举筹备日期令》（9月8日）、《众议院议员选举法施行细则》（9月20日）、《国会省议会第一届选举费用补助令》（10月5日）、《蒙古西藏青海众议院议员选举施行令》（10月5日）、《众议院议员选举投票纸投票匦管理规则》（10月30日）、《众议院议员选举开票规则》（11月22日）、《参议院议员选举法施行细则》（12月8日）、《参议院议员第一届选举日期令》（12月8日）、《众议院议员初选举同姓名者被选决定令》（12月13日）、《众议院议员复选举选举票施行令》（12月13日）、《追加众议院议员选举日期令》（12月16日）。而且在参众两院议员选举法施行细则中均以图表形式，公布《投票录定式》、《开票录定式》、《选举录定式》、《参议院议员证书定式》、《众议院议员证书定式》。

此外，根据地方反映的选区划分遗漏问题，内务部从9月份开始及时更正一些省份的复选区划分。9月16、27、29日，10月9、13、25日相继6次公布《更正众议院议员各省复选区表》，涉及的省份有直隶、江苏、湖南、甘肃、四川、广东、广西、贵州、吉林等省，主要是在个别复选区内补列一些府厅县。10月30日、11月11日、14日又分别公布《更正众议院议员河南复选区表》、《更正众议院议员甘肃省复选区表》、《更正众议院议员新疆省复选区表》。

2、选举日程设定。1912年9月，根据内务部命令，众议员选举日程正式公布。部令要求在9月10日前，各省总监督委任各复选监督。总监督确定复选监督驻在地。9月15日前，确定初选监督，投票区分派调查委员，制订调查委员办事细则。10月10日前，制订完成各初选区选举人名册。初选监督在各投票所颁发选举人名册，向公众宣示。初选区选举人名册分别呈报复选监督与总监督。10月20日前，初选监督判定更正选举人名册。10月30日前，各省总监督向内务部呈报该省选举人总数。初选监督向复选监督与总监督补报更正选举人名册。初选监督颁发初选举通告。11月10日前，总监督分配复选当选人名额，通知各复选监督。复选监督制成投票纸分交各初选监督。11月20日前，复选监督制成初选当选证书分交各初选监督。11月30日前，复选监督分配初选当选人名额，在各初选区张榜公布。12月3日前，初选监督造好投票薄，制成投票匦，分交各投票所。同时将投票纸分发给各投票所。12月10日前，复选监督向初选举区颁发复选举通告，举行初选举。12月31日前，初选投票所开票所一律裁撤。确定初选当选人。初选监督通知初选当选人，发给初选当选证书，张榜公布当选人姓名，并呈报复选监督。1月10日前，初选当选人名册一律到达各复选监督驻在地。初选当选人一律齐集各复选监督驻在地。举行复选举。[47]

为配合参议员选举如期举行，北京政府同时要求省议员初选举、复选举分别在1912年12月6日、1913年1月6日举行，延期以6日为限。[48]12月8日，内务部颁布参议院议员第一届选举日期令，决定各省参议员选举定于1913年2月10日举行。届时如果有的省区省议会尚未成立，可以呈报内务总长延期到省议会成立后第一次开会的翌日。蒙古、青海、西藏参议员选举定于1月20日举行。必要时可以呈报内务总长延期，但最迟不能超过2月10日。其他中央学会、华侨选举会的参议员选举，都不能超过2月20日。如果投票人数不满法定出席标准，可以酌情延期。[49]

3、投票日期协调。鉴于在两个多月时间内，全国要连续举行众议员初选举、复选举、省议员初选举、复选举、参议员选举等5次大型选举，选举日期如何协调无疑是一个难题。奉天省提到：“省议会初复选期，依令均早众议院四日……惟查现在人民对于选举，尚多漠视，两次分办，距期虽近，恐因往返之劳，致生放弃之念。”该省建议将省议会投票之期改为众议院同日，仍令省议会投票在先。[50]直隶也提出类似意见。[51]但是事务局反对这种安排，“查选举日期令所定省议会与众议院举行初复选日期相隔仅四日，原系为选举人便利起见，若必同日举行，诚恐一项之投票未终，而二次之时间又届。况按法文，有决投票之手续，尤非同日可以并行，致生种种窒碍。至初选区域，本仅一县，其区域稍广者，又可分为数投票区，与选举人，与选举人住所，当不致相距辽远，竟使往返有十分困难之虞。”[52]

云南省原订于本年11月25日举行省议会众议院议员初选，12月20日举行省议会复选，翌年1月10日举行众议院议员复选。考虑到两种选举复选区域相同，建议众议院复选提前与省议会复选分别于12月20日、22日接续举行。[53]事务局在表示同意后，慎重提醒云南当局：“惟选举关系人民权利，办法不厌求详，希由贵总监督通饬各属，查明现办选举调查情形，是否一切法定程序俱可提前完毕。”[54]

直隶省又询问，如果初选区内的某投票区发生诉讼，经法院审判确定宣告无效，“该投票区可否再行投票，倘再投票，与复选日期已近，而该投票区之初选，尚未毕事，应否将该区有关之复选展缓日期。”[55]事务局答复：“查宣告无效之投票区，仍应再行投票，如复选必须延期，得依选举日期令及追加选举日期令，将该区有关之复选酌延日期。”[56]

4、选举宣传与选务通报。事务局比较重视选举宣传工作，曾提请内务总长要求各省将选举通告与大总统令分别编成白话浅说，分送民间，派员分途演说。[57]还要求各地在投票所开票所公示大总统命令，印发多张，在选举前发送到每个选举人。[58]一些省区也遵命积极行动。其中江苏省将内务部选举通告与大总统令分别编成白话浅说印刷六万份张，颁发到六十县，分送各选举人，并令各县派员分途演说。[59]直隶省除登报公布外，还准备加以简明解释，转发各属，使全省人民皆知重视选举权。[60]

与此同时，为更好地协调各地选务的有效展开，事务局在答复某省问题时，一般都会及时再电其他各省，通报此类问题的解决办法。“嗣后但有一省电请解释者，解释后当即通电各省。”[61]

（二）选后事务工作

1、选举诉讼程序确定。

福建省询问：该省南港县初选，选民因选举诉讼，经地方审判厅判决当选无效，候补人已经递补。但当事人不服，提起上诉，高等审判厅又判决选举无效。查选举法并无选举上诉的规定，仅第九十条规定，初选举诉讼应由地方厅起诉，复选举诉讼应由高等厅起诉。“现在复选日期即系明日，若如高等厅判决选举无效，则全局动摇。”[62]事务局答复：“查法称选举无效与当选无效之选举诉讼，其判决固截然两事，即起诉亦判然两途。”前者是对于办理选务人员，后者是对于当选人。“南港初选诉讼，既由地方判决为当选无效，是其为对于当选人之诉讼也，可知该当选人于法定期间内未据上诉，地方判决即为确定，依法递补办理，并无不合。何以高等审判厅又判决选举无效。似此起诉之目的既若此，而上诉之判决又若彼，殊与本法规定不符。纵使上诉中发见有选举法第八十二条情事，亦应有该管检察官厅依法另案向地方起诉。”因此，高等审判厅的行为不仅违背选举诉讼法规，而且与诉讼程序不符。[63]

由于此类情况具有普遍性，事务局随后致电各省：“此次选举诉讼纷纭，固由于办理人员之未改尽得宜，亦由于管辖权限之未经确定。查选举法第九十、九十一、九十二等条规定，选举人得自选举日起向审判厅起诉等语。所谓选举日者系指选举完毕，宣示当选人名之日而言。凡依法办理选举未经完毕以前，皆当为选举监督行政范围之职权，各该办理选举人员，果有违法舞弊各情事，该管监督官自应随时查办纠正。”此时并没有司法权介入的必要。“故依法文之规定，非办理选举人员不得为九十条及九十二条选举诉讼之被告，非当选人不得为第九十一条选举诉讼之被告，非选举人及落选人不得为各该条之告诉或告发人。至本法所称关于选举犯罪，即规定于刑律妨害选举各罪一章，无论何人有犯，俱为刑事诉讼范围，与法称选举诉讼者不同，应依普通刑事案件办理。”[64]

2、选举舞弊投诉受理。

国会议员初、复选举结束后，各地相继发生选举舞弊事件。仅1913年1月份，筹备国会事务局就收到各地投诉选举问题的电文46件。[65]投诉主体包括各政党地方支部、选民代表、众议员初选当选人、选举监察员、民间团体等。涉及的选举舞弊问题种类繁多，如包括虚报选民人数、私自代写选票、恫吓选民投票、冒名当选、选务人员做票、武力干涉选举、买卖选票、拖延选举案件审判、监视选民写票。事务局限于人力、物力的限制，一般在受理后，不直接处理投诉，而是致电各省选举总监督，要求地方严格查办。

四、结束语

各国选举经验表明，精干的选举组织与周密细致的选举管理，是选举获得成功的技术条件。“成功料理有数以百万计选民参加的现代选举是一项规模相当大的管理任务，它涉及一系列的选举操作、组织和必须加以细心安排和监管的选举日程等。”[66]一般认为，精干、协调、高效、公正原则是评估选举组织机构成效的主要指标。精干原则要求选举组织的组成人员和具体部门要少而精。协调原则要求不同层级、不同事务性质的选举组织之间要权责分明、相互配合和协调一致，而不得相互扯皮和拆台。高效原则强调选举组织的任何工作都应迅速而有成效地进行。公正原则要求国家选举组织对任何党派、团体和个人均不偏不倚，保持中立。[67]

在当时的社会经济文化条件下，事务局的选务工作是比较有成效的。首先从人员构成来看，事务局人数不多，但主事者多是法政方面的专家。如委员长施愚，留学德国研究法律6年，曾任晚清宪政编查馆科员、五大臣考察宪政团随员。委员张名振，时为法制局参事，毕业于日本法政大学，曾任晚清吏部主事。同为法制局参事的委员方枢，曾获日本早稻田大学法学士。[68]其次，事务局相当重视选举制度具体实施工作。选前就向地方郑重宣示：“此次选举，为我国四千年来之创局，一切筹备方法，不可不格外慎重。”[69]初选举之后，事务局再次通电各省都督民政长蒙古西藏青海行政长官，“此次选举，为我民国纪元之创局，五族共和，尤有我国民共同享之权利，所有办理一切选举事，宜务当遵照约法及选举各法，不分种族，俾得一体行使公权。”[70]不仅于此，事务局还通过内务部呈请总统袁世凯以命令的方式，多次督促地方选举工作。8月21日临时大总统发布命令，称“现在选举为时甚迫，尤当力促进行。……各地方行政长官，务按照法定程序，遵守应有职权，慎重执行，认真监督。”[71]10月8日，临时大总统令中又指出：“各该选举监督务须督饬办理，选举事务人员依照法令各尽职权。总以国会选举一切筹备进行不致稍涉疏漏为要。”[72]10月29日大总统令再次要求各地依法保护公民选举权，“所有关于选举权事宜，凡各省长官命令有与选举法抵触者，均应作废。”[73]

当然，与当时发达的民主国家相比较，事务局在选举制度建设方面还存在一定的差距。如在惩治选举舞弊层面，没有制定专门的选举法规，而英国早在1883年就已经颁布《取缔选举舞弊和非法行为令》，明文规定禁止贿赂、款待、威胁以及冒名顶替等不当行为，违者处以罚金和监禁。[74]此外，在选举经费监管层面也是空白，缺乏关于候选人、政党竞选费用事项的细致规定。所以有学者指出：“这次的选举规程与办理选举的技术，虽较前清有所改进，但缺点仍多。”[75]最后至为关键的是，事务局隶属于内务部，并不是一个常设的中央选举组织机构，无法成为一个独立于国家权力之外，不受任何权力尤其是政府行政权力干预的中立机构。

不过，“一个制度的建立，多须经过从经验中发现错误，在理性下求其改进的过程。民元百般在走步状态，弊病自所难免。”[76]事实上，在实际选务运作中，正是事务局卓有成效的运转促进了民初宪政改革的政治稳定。与清末咨议局议员选举相比较，民初国会选举选民人数急剧增加，政治参与程度迅速提高。与此同时，第一届国会选举仍然能够较为成功地举行，实在是与当时选举制度化水平提升有关。制度化水平的改进，不仅在于制订大量的规章制度，更重要的是能够切实贯彻执行。为此，筹备国会事务局的努力是功不可没的。

（发表于《学术界》2006年第5期）

[1]  代表性研究参见张朋园《从民初国会选举看政治参与-兼论蜕变中的政治优异分子》（《中国近现代史论集第19编民初政治一》，台北商务印书馆，1986年）、张玉法《民国初年的国会（1912-1913）》（《（台北）中央研究院近代史研究所集刊第13期》）、张亦工《第一届国会的建立及阶级结构》（《历史研究》1984年第6期）。近年来有学者从各政党对选举问题重视、政党候选人争取选票方式等方面评析国会选举。参见刘劲松《第一届国会选举新论》（《安徽史学》2003年第3期）。

[2]  广东、吉林、江苏、河南、四川各省来电分别参见《广东都督致内务总长电》（《公电》，《政府公报》1912年9月7日）、《吉林都督致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年10月2日）、《江苏都督致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年9月7日）、《河南都督致国会筹备事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年9月13日）、《四川民政长致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年11月4日）。

[3] 《筹备国会事务局复吉林都督电》，《公电》，《政府公报》1912年10月2日。

[4]  不久北京临时参议院作出决议，“如前清生员以上，及毕业于六个月以上之各传习讲习研究等所简易速成预备等科，并曾在小学以上学校充当教员一年以上者皆是，但体操教员不在此限。”《参议院咨大总统请将解释众议院选举法第四条各款转饬遵照文附单》，《政府公报》1912年9月13日。

[5] 《筹备国会事务局复四川民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年11月4日。

[6]  浙江、四川、广西、湖北、江苏各省来电分别参见《浙江都督民政司致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年10月5日）、《四川民政长致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年10月5日）、《广西都督致参议院筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年10月25日）、《湖北民政长致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1913年1月27日）、《江苏选举总监督致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1913年3月14日）。

[7] 《筹备国会事务局复浙江都督电》，《公电》，《政府公报》1912年10月5日。

[8] 《筹备国会事务局复四川民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年10月5日。

[9] 《筹备国会事务局复广西都督电》，《公电》，《政府公报》1912年10月25日。

[10] 《筹备国会事务局复江苏选举总监督电》，《公电》，《政府公报》1913年3月14日。

[11]  江苏、吉林、河南各省来电分别参见《江苏都督致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年10月6日）、《吉林都督致筹备国会事务局电》（《公电》，《政府公报》1912年9月7日）、《河南都督致国会筹备事务局电》（《公电》，《政府公报》，1912年9月13日）。

[12]  事务局回复江苏、吉林、河南各电分别参见《筹备国会事务局复江苏都督电》（《公电》，《政府公报》1912年10月6日）、《筹备国会事务局复吉林都督电》（《公电》，《政府公报》1912年9月7日）、《筹备国会事务局复河南都督电》（《公电》，《政府公报》1912年9月13日）。

[13] 《筹备国会事务局致各省都督蒙古西藏青海行政长官电》，《公电》，《政府公报》1912年8月21日。

[14] 《筹备国会事务局复安徽都督电》，《公电》，《政府公报》1912年11月4日。

[15] 《陕西选举总监督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年11月15日。

[16] 《河南都督致内务总长电》，《公电》，《政府公报》1912年11月4日。

[17] 《筹备国会事务局复陕西都督电》，《公电》，《政府公报》1912年11月15日。

[18] 《筹备国会事务局复河南都督电》，《公电》，《政府公报》1912年11月4日。

[19] 《甘肃都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1913年1月21日。

[20] 《筹备国会事务局复甘肃都督电》，《公电》，《政府公报》1913年1月21日。

[21] 《筹备国会事务局复昌黎县知事电》，《公电》，《政府公报》1912年12月21日。

[22] 《广昌县知县呈筹备国会事务局电》《公电》，《政府公报》1912年10月19日。

[23] 《筹备国会事务局复广昌县知县电》《公电》，《政府公报》1912年10月19日。

[24] 《筹备国会事务局复直隶广昌县知县电》，《公电》，《政府公报》1912年10月27日。

[25] 《直隶都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1913年1月14日。

[26] 《筹备国会事务局致各省都督民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年12月3日。

[27] 《筹备国会事务局复直隶都督电》，《公电》，《政府公报》1913年1月14日。

[28] 《筹备国会事务局致各省都督民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年12月3日。

[29] 《直隶都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年10月7日。

[30] 《筹备国会事务局致各省都督民政长电三则》，《公电》，《政府公报》1912年10月7日。

[31] 《直隶都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年10月24日。

[32] 《筹备国会事务局致各省都督民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年10月24日。

[33] 《安徽选举总监督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年12月13日。

[34] 《广东都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年10月14日。

[35] 《筹备国会事务局复安徽都督电》，《公电》，《政府公报》1912年12月13日。

[36] 《筹备国会事务局致安徽都督电》，《公电》，《政府公报》1913年1月20日。

[37]  同上。

[38] 《筹备国会事务局致江西都督电》，《公电》，《政府公报》1913年1月23日。

[39] 《山西选举总监督致国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1913年3月14日。

[40] 《筹备国会事务局复山西民政长电》，《公电》，《政府公报》1913年3月14日。

[41] 《河南选举总监督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年12月17日。

[42] 《四川民政长致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年12月22日。

[43] 《筹备国会事务局复河南都督电》，《公电》，《政府公报》1912年12月17日。

[44] 《筹备国会事务局复四川民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年12月22日。

[45] 《直隶都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年12月13日。

[46] 《筹备国会事务局复直隶都督电》，《公电》，《政府公报》1912年12月13日。

[47] 《众议院议员第一届选举筹备日期令》，《内务部部令》，《政府公报》1912年9月9日。

[48] 《省议会议员第一届选举日期令》，《命令》，《政府公报》1912年10月3日。

[49] 《参议院议员第一届选举日期令》，《公电》，《政府公报》1912年12月9日.。

[50] 《奉天都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年10月21日。

[51] 《直隶都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年12月12日。

[52] 《筹备国会事务局复奉天都督电》，《公电》，《政府公报》1912年10月21日。

[53] 《云南都督致内务总长暨筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1912年10月19日。

[54] 《筹备国会事务局复云南都督电》，《公电》，《政府公报》1912年10月19日。

[55] 《直隶都督致筹备国会事务局》，《公电》，《政府公报》1913年1月10日。

[56] 《筹备国会事务局复直隶都督电》，《公电》，《政府公报》1913年1月10日。

[57] 《内务总长致各省都督民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年11月1日。

[58] 《内务总长致各省都督民政长蒙古西藏青海各办事长官电》，《公电》，《政府公报》1912年12月22日。

[59] 《江苏都督致内务总长电》，《公电》，《政府公报》1912年11月3日。

[60] 《直隶都督致内务总长电》，《公电》，《政府公报》1912年11月3日。

[61] 《筹备国会事务局致各省都督电》，《公电》，〈政府公报〉1912年9月8日。

[62] 《福建都督致筹备国会事务局电》，《公电》，《政府公报》1913年1月23日。

[63] 《筹备国会事务局复福建都督电》，《公电》，《政府公报》1913年1月23日。

[64] 《筹备国会事务局致各省都督民政长电》，《公电》，〈政府公报〉1913年1月25日。

[65]  详见《通电》，《政府公报》1913年1月。

[66]  T. E. Smith, Elections in

Developing

Countries, ST Martin’s Press, 1960, p3.

[67]  彭宗超：《公民授权与代议民主-人民代表的直接选举制比较研究》，河南人民出版社，第126-127页。

[68]  施愚、张名振、方枢3人履历参见程燎原《清末法政人的世界》（法律出版社，2003年）第169、171、393、400页。

[69] 《筹备国会事务局致各省都督民政长电》，《公电》，《政府公报》1912年10月20日。

[70] 《筹备国会事务局致各省都督民政长蒙古西藏青海行政长官电》，《公电》，《政府公报》1912年12月18日。

[71] 《命令》，《政府公报》1912年8月23日。

[72] 《命令》，《政府公报》1912年10月9日。

[73] 《命令》，《政府公报》1912年10月30日。

[74]  阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社，1999年，第341页。

[75]  张朋园：《从民初国会选举看政治参与》，《中国现代史论集第四辑-兼论蜕变中的政治优异分子》，《中国近现代史论集第19编民初政治一》，（台北）商务印书馆，1986年，第89页。

[76]  同上，第89页。