[摘  要] 靳云鹏与安福系的提名之争，正是靳氏在内阁名单问题上的反复，使自己在组阁时陷入被动，内阁人选之争历时一月之久。组阁后安福系与靳云鹏关于豫督之争实际上仍然为内阁控制权。安福系倒靳讲求策略，在舆论上反对山东问题对日直接交涉，同时利用财政问题阻碍内阁运作，最后终于迫使靳云鹏下台。从政党政治与院会关系来看，安福系在院会关系中处于优势地位是有其制度原因的，来自当时施行的《临时约法》对于立法机构权力的规定。但是靳云鹏和安福系之间的院会之争，在军绅政权的制约下，无法长期停留在宪政轨道上解决，最后还是演变为直皖战争。

[关键词] 靳云鹏；安福系；北京政府；院会关系

1919年11月5日，北京政府总统徐世昌特任靳云鹏为国务总理，至1920年5月14日靳云鹏提出辞职、海军总长萨镇冰暂兼代理国务总理为止，此为靳云鹏第一次组阁。关于靳云鹏内阁的产生与垮台过程，过去都是放在直皖派系争斗的框架中进行论述，虽然将安福系（安福俱乐部）作为皖系的代表力量纳入研究视野，但是论述的主角仍然是皖系首领段祺瑞与徐树铮。[①]即使是民国时期专门研究安福系的著作，如《安福祸国记》，其论述重点为安福俱乐部缘起、安福国会选举，以及外交、财政、军事、南北议和等事件，在涉及安福系与靳云鹏关系时，仅简要提及内阁人事问题。[②]

其实彼时安福系最重要的舞台是国会，安福系控制国会亦是一个不争的事实。安福系在国会中原有384人，占议员总数的80%强，后因梁士诒为首的旧交通系从安福系分出，另组侨园俱乐部，剩下纯粹安福系议员约有330多人，但仍然超过议员总数的70%，“成为国会的唯一支配者。”[③]所以民国第二届国会一般也称为“安福国会”。安福系作为国会多数党的角色一直未能得到人们的重视，也鲜有从制度视角观察国务院（内阁）与安福国会之间的院会关系。此外，一些著作在史实方面亦存在一些问题，如在分析靳云鹏组阁时财政、司法、交通三总长人选时，一般认为靳的决定是秉承段祺瑞的意旨。[④]而实际上靳云鹏的选择主要来自安福系的压力，段祺瑞只是起到调和的作用。关于这一点，正是本文第一部分所要论述的。

一、组阁：靳云鹏与安福系的提名之争

靳云鹏（1877-1951），字翼青，山东邹县人，北洋系军人。民国成立后历任师长、署理山东都督、参战督办公署参谋长、陆军总长等职。靳云鹏毕业于北洋武备学堂，与时任学堂监督的段祺瑞有师生之谊，长期得到段的重用。此外，靳氏又与直系首领曹锟为拜把兄弟，与奉系首领张作霖结为儿女亲家，因此与各方关系都较亲密，出任国务总理也能为各方所接受。

但是安福系与安福国会的成立与靳云鹏并无关联，而且靳氏也非安福系瞩意的总理人选，“然靳氏实非彼党所喜也，惟碍于段氏之颜面，不得不为之助。”[⑤]此时安福系首领徐树铮正在库伦处理外蒙“自治”问题，段祺瑞既然支持靳云鹏，安福系当然不便反对，不过提出了一个交换条件，即由安福系中坚人物出任“三长一秘”。“三长”人选是财政总长李思浩，司法总长姚震，交通总长朱深，“一秘”是指国务院秘书长人选为曾毓隽，“安福登台以后，对于内阁总理一席，本欲以本系人材充之，既见各方皆不赞成，乃不得已而求其次，因言必须为本系所承认之人物，并加以条件，始可当选。”[⑥]对于安福系的条件，靳氏当时并未反对。于是在1919年10月31日，安福国会众议院召开临时会，到会者261人，表决结果同意者249票，不同意者7票，废弃者5票，多数同意通过靳云鹏总理任命案。[⑦]11月4日参议院投票通过，出席议员104人，同意票103张，也予以通过。[⑧]

在皖系内部，靳云鹏与徐树铮素来不和，“然靳之才智既不及徐，而二人之地位亦不同，政见又时复相左，以是背道而驰，于段之下各树一帜。”[⑨]受徐树铮的影响，安福系对靳云鹏也不信任。10月31日安福系在太平湖本部曾经召开预备选举会，到会议员300多人。当场就有议员质疑靳云鹏对安福内阁人选有无保证。考虑到阁员同意权在国会，与会者最后达成共识“只有对于总理先行通过，阁员容再协商。”[⑩]

果然在总理同意案通过后不久，双方就发生内阁人选提名之争。事情起因是靳云鹏突然变更原先默认的安福系内阁名单，即“外交陆征祥、内务吴炳湘、财政李思浩、陆军总理自兼、海军刘冠雄、农商田文烈、司法姚震、教育张志潭、交通朱深。”[11]新的名单是内务总长田文烈、外交总长陆徵祥、财政总长周自齐、交通总长曾毓隽、司法总长朱深、教育总长夏寿康、农商总长张志潭、海军总长萨镇冰、陆军总长靳云鹏自兼，与旧名单相比，“内务易为田文烈，财政易为周自齐，农商易为张志潭，教育易为夏寿康。”特别是财政总长人选的变更，“财政一席，在未投总理同意票之前，向李思浩表示意思，而参议院通过后，忽复说出周自齐，盖亦早经内定者。”[12]

内阁名单的变化自然招致安福系的不满，“安福部对此非常失望，大有拼命力争之势。”11月6日在太平湖本部召开安福系干事会议时，“大家皆愤愤不平，有谓此事未免上当者。”[13]尤其对于靳所拟定的周自齐为财政总长反应强烈，“以周（自齐）长财政，为联合旧交通系之计划，若得旧交通系之援助，交通银行即可为中央垫拨军政各费，每月允助四、五百万元。安福派恐靳氏得旧交通系为后援，财政上自不难充裕，是极端反对。”[14]

安福系决定采取提名应对策略，“（一）先行拒绝提出（二）提出后使国会为流会（三）行使否决权。”[15]不过，安福系一开始还是以国会名义主动进行院会协商。11月11日，参议院议长李盛铎与众议院副议长刘恩格拜会靳云鹏，强调“总理同意案以前的名单，方可顺利通过，否则请不必即日提出，以免否决之虞。”靳云鹏坚持任命周自齐为财政总长，而且表示：“阁员提出后，如有不通过，即改为署理，以命令发表之，态度甚为强硬。”段祺瑞此时的态度比较超然，11月7日曾经要求曾毓隽、王郅隆疏通议员，“勿太固执，致酿内讧。”[16]

由于双方但均坚持已见，协商并没有结果，此后一直僵持不下。安福系一度派人邀请靳云鹏入党，遭到靳氏拒绝，后者称“余系军人，万不能公然加入政党。”[17]在安福系看来，接下来“靳氏以不待安福部之同意而提出阁员于新国会。”[18]11月8日，安福系在太平湖本部召开全体议员大会，对政府内阁新名单进行表决。“表决结果，对于周自齐之财政，田文烈之内务，张志潭之农商，夏寿康之教育，全场一致否决。惟就田文烈一人如复农商一席，仍表示承认之意。其余三人则绝端反对入阁。”[19]

靳云鹏对于安福系的反对意见，一方面对外宣传“谓所定之阁员，纯出良心上之主张，断不能因党派关系，置中央行政于不顾。”[20]声称不畏惧国会否决权，如果阁员通过不了，“各部次长一律另行简任，并即派出代理，以免政务停顿。”[21]另一方面，靳氏积极争取外援。11月11日，靳云鹏在与李盛铎、刘恩格两议长商谈时，声称四省督军来电表示赞成自己提出的阁员名单。[22]与此同时，直系要人李纯、曹锟、吴佩孚与奉系首领张作霖亦纷纷来电支持靳氏。[23]在周自齐的任命案上，靳也得到徐世昌的支持，“东海对于周长财政意极坚决。”[24]形势一度对靳氏有利，连反对北京政府的《民国日报》也乐观地分析认为，靳的策略，先由李纯、曹锟等人致电两院，对国会施压，“今再继以取消政府之津贴”，认为安福议员为利结合，如无利可徒，必将背叛，“预料数日内形势将一变，靳内阁名单，必可通过。”[25]

但是安福系并未屈服。11月15日，安福系再次在太平湖本部召开大会，出席会议议员200多人，李盛铎、刘恩格透露靳氏一方面坚持财政总长人选为周自齐，另一方面允诺帮助解决安福系的党费问题。安福系议员们经过商议，最后达成协议是维持11月8日表决结果，不再举行新的表决，另外派李、刘两议长再与靳氏沟通。[26]与此同时，安福系又发起国会攻势。众议员李继桢11月13日提出质问书，声称根据《临时约法》第34条规定，大总统任命国务员须得参议院同意。而《临时约法》第43条称国务总理与各部总长均称为国务员，“总理既经同意任命之后，各部总长即不得过于延缓，即就民国以来政治上之惯例。”国会在靳云鹏总理同意案之前，本来已经初定阁员，“不意总理同意任命之后，阁员提出尚迟迟无期，与历来政治上之惯例大相悬殊。”[27]11月15日，众议员黄秉义又提出质问书，指责靳云鹏就阁员名单征求各省封疆大吏意见的作法违反《临时约法》的规定。[28]

在安福系的压力之下，靳云鹏被迫作出让步，提出自兼财长，但安福系仍然极力反对，认为“此项组阁与本系势力之消长至有关系，不可忽视，”[29]尤其是财政总长一席，提出非己派之李思浩担任不可，因为安福系每月十四万元党费要由财政部支付。11月22日，段祺瑞为调和双方的争执，在召靳氏入见时表示，“财长一席，安福方面绝对不赞同周自齐，为之奈何。余意此时不妨依彼等之请，改提李思浩试办财政，如果实在不能支持下去，再换周自齐，亦不为晚。”[30]11月22日靳云鹏再次妥协，同意财长改提李思浩，并将修改后的内阁名单提交众议院，“财长一席，容纳安福之要求，改提李思浩，以免阁席久悬，其余则仍按原名单提出。”[31]

 不过，此时已占上风的安福系并未止步，又对内务、农商、教育三部总长人选表示不满，并因徐树铮回京后态度更加强硬。徐树铮在武力取消外蒙“自治”后，于11月24日由库伦返抵北京，此时徐的声望大增。他对靳内阁新名单大为不满，尤其是事先征求各省军阀意见而不提交国会，更是愤慨，认为这是违反约法精神，蔑视国会尊严的恶劣官僚作风。靳利用军人压制国会，就是目无国会。徐树铮表示:“若有人主张危及国会，某将声罪致讨。”[32]11月28日众议院开会之前，安福系先于太平湖本部召开午餐会，讨论内农教三席是否应通过。关于田文烈，虽然本在反对之列，但有议员担保田在内务次长任命问题上会对安福系妥协，所以决定同意田的任命。但农商、教育仍依照上次表决结果否决。当天下午共有252名议员投票，夏寿康同意票122张，不同意票125张，张志潭同意票73张，不同意票173张，按所投票数过半数126张计算，夏、张未通过。[33]这样国会投票结果就在意料之中了。11月28日、12月3日，国会众、参两院相继通过各部总长同意案，但教育总长夏寿康、农商总长张志潭的提名被否决。靳内阁最后以田文烈兼农商总长，次长傅岳棻代理教育总长，周自齐则被任命为币制局总裁。

内阁人选之争历时一月之久，这在民初内阁史上罕见。靳云鹏不懂政党政治的运作方式，不仅推翻此前与国会达成的人选协议，而且拟强行提出于安福国会。有从临时参议院时连任3届的资深议员称：“自来组织内阁总理提出之先，必须与政团中接洽。第一要问总理大针方针如何。第二要问其阁员为如何人。然后对于总理再定同意与否，此为必经之手续。”只是因为段祺瑞的因素，“此次总理同意案，并未问阁员先行通过，于政治上开一创例。”不过“靳揆于总理案通过后，突然变卦，未免使合肥失信。且所约之阁员，有向来反对合肥者。”[34]不难看出，正是靳氏在内阁名单问题上的反复，使自己在组阁时陷入被动。

二、从阁潮到倒阁：靳云鹏与安福系的权力冲突

靳云鹏组阁后不久，即与安福系发生龃龉。1919年12月初，在财政次长人选上，李思浩提名财政部秘书钱锦孙为次长，靳却瞩意同乡和好友潘复，其用意借以监视李思浩。在安福系的全力支持下，李思浩以辞职相威胁，靳云鹏不得不退让，并抱怨说：“以正式总理不能用一次长，处处受某派牵制，此等总理，有何趣味。”[35]1920年1月初，北京高校教职员工爆发“索薪”风潮，靳允诺撤换与安福系关系密切的署理教育总长傅岳棻。此举当然遭到安福系的反对。在1月13日内阁会议上，“安福阁员一致反对，表示靳若去傅，则彼等即一律辞职。”当天晚上安福系要员又召开会议，有人声称“吾党要靳去，靳不得不走。靳若留傅，我党则留靳，须知我党要留，靳不得不留。”[36]最后靳氏只能作罢，深感“一步不能发展，一人不能作用，一事不能顺手办理。”[37]

不久，河南易督事件爆发，阁潮更是公开明朗化。由于河南督军兼省长赵倜在直系、皖系的争斗中保持中立，对皖系北京政府的命令阳奉阴违，段祺瑞对此很不满意，同时为了阻断吴佩孚北归破坏直系的势力连接，决定让妻弟吴光新出任河南督军。1920年2月26日，靳内阁通过吴光新任河南督军，众议院秘书长安福系要人王印川任省长。但是徐世昌不同意更动赵倜，只同意任命王印川。而靳本人的态度其实也比较勉强，“当靳组阁之初，即表示在己任内，决不更易北方督军，今更易豫督，则北方各督将怒其失约。”[38]迫于直、奉等各方压力，2月27日靳因豫督问题请假，29日宣布辞职，后经徐、段挽留，原本无心辞职的靳氏于3月3日宣布销假视事。

但是安福系并不罢休，乘机提出四个条件，第一条就是关于内阁人事，“（一）农教两长必须速提，且须提该系之人物。（二）山东问题须从该系意旨，以定交涉方针。（三）对于学潮须严行取缔。（四）须任命某君为湖北省长。”[39]为达到目的，安福系的应对方法是“（一）同系国务员永不出席国务会议。（二）由新国会提出弹劾案。（三）运动本系武人实行拥段组阁。”[40] 3月4日上午召开国务会议，除田文烈、萨镇冰、傅岳棻外，李思浩、曾毓隽、朱深等人借故都不来，致使国务会议流会。3月6、9日，三总长依然不出席内阁会议，并于9日向徐世昌正式提出辞呈，后又返回国务院向靳辞职。10日李思浩还连夜离京赴津，表示坚决求去之意。安福系坚称吴光新督豫是靳组阁之前的承诺，“嗣又拟以吴豫督，实系履行条件。”[41]

在内阁危机面前，靳云鹏不为所动，以内阁会议人数为半为由通过有关决议。如3月6日的内阁会议在讨论财政问题时，尽管李思浩缺席，仍然通过“限制各省滥发纸币案”，“由财政部会同币制局拟制限制方法说帖。”[42]靳氏态度强硬，声称：“阁员如必辞职，则先以各该部次长暂代部务，再作计议。”[43]而且不止一次地表示：“他们（指安福系阁员）如同我干不来，只有任凭他去他的，我干我的，我不肯自己塌台，难道说他能把我拆台吗？”[44]安福系也认为“靳氏性情执拗，既不易使其入我圈套，复不能与我同道驰。”[45]

此时，安福系的最低条件是获得外交、农商、教育三部总长职位。“彼等之欲得此三部，不仅为幸己派势力，使于左右阁务，其中实含有重大作用。缘外部一得，即可实行其对于鲁案直接交涉之计划。农部、教部一得，即可联络各省总商会劝学所，以为下次选举之计。”其实对于豫督，安福系也是利用吴光新，“成则为彼之功，不成则亦可籍此以拆靳氏之台。”虽然安福系三总长不出席会议，“部中公事，多送私宅书阅，命令亦照常副署。”[46]

针对安福系以外交、农商、教育三总长为和解条件的要求，“靳氏对此则态度颇为强硬，声称此事权在总统，自己不便擅专。”[47]其真实目的是害怕外交、农商、教育三总长再为安福系把持，自己更难主导阁务。安福系考虑目前国会开会法定人数不够，无法提出同意案或弹劾案，再加上段祺瑞对三总长不出席内阁会议也表示不满，并对靳氏表示支持。[48]在此情形下，安福系只能妥协。3月16日三总长在相持近两周后终于出席内阁会议，阁潮暂时平息。但双方的矛盾并没有化解，正如上海的英文报纸评论说：“在靳总理与安福系的不和还没有终止时，靳内阁还是让人担心会在一个月内瓦解，而王揖唐内阁预料会接替。”[49]

从表面上看，安福系与靳云鹏之争似乎是为吴光新豫督，实际上仍然为内阁控制权，吴光新与安福系并无直接联系，而且省长案业已通过，已经满足安福系的地方人事需求。在总理一职让与靳氏后，安福系希望借助已方阁员，架空靳氏，成立安福系内阁。其政治策略，则以豫督事件、山东问题为由，逼迫靳氏让步。如靳氏不从，则寻找机会倒阁。

倒阁问题的导火索正是山东问题。正如有学者指出，自巴黎和会中国拒签德约以后, 鲁案（山东问题）就成为中日两国之间一个亟待解决的悬案。关于此案的解决, 主要有三种途径：其一是提交国联解决；其二是由第三国调停；其三是中日直接交涉。虽然中国公众舆论一直坚决反对直接交涉, 但中国外交当局确曾一度有直接交涉的意图，而中日直接交涉则是日本政府一贯的外交主张。[50]

山东问题从1920年1月以后一直是政争焦点。1月19日，日本驻华公使向外交部提出山东问题直接交涉。4月26日，日本驻华公使向外交部催议山东交涉。对于日本政府关于山东问题直接交涉的第二次通碟，北京政府内部存在分歧。靳云鹏主张答复日本通碟必须明确写明不直接交涉，不留丝毫余地。可外交次长陈箓所起草给日本的回文，措词含混，与靳氏意图有很大出入。徐世昌的立场与靳云鹏相同，对外交部回文阅后不以为然，发回外交部重新修改。5月6日，外交部将修改的对日回文提交国务会议讨论，“靳亦以该回文措词仍嫌含糊，主张大加修改，务须声明对于日本所提之通牒，完全拒绝，不留丝毫余地。”但是与会的安福系三总长并不赞成，支持陈菉的主张，会议无结果而散。[51]

陈箓不惜与总统、总理对抗，其背后倚仗的力量正是安福系，立场当然也是安福系的。“鲁案若不直接交涉，则树铮对日本不能借款，安福党费皆由借款而来，故不得不挟制靳阁，逼其直接交涉。”此外，皖系与日本的军事协定存废也与对日交涉有关，“树铮之势力，皆借助于日本，军事协定实树铮与东邻之交换条件，苟一废除，则不能得其援助，故更不得不要求靳阁，以期保存。”[52]因国会掌握外交总长的同意权，而陈箓在陆征祥辞职后，“欲思坐升总长，故欲见好安福，以遂其私。”[53]安福系也顺水推舟，拉拢陈菉，以帮助其升任总长为交换条件吸收入党。[54]

安福系倒靳讲求策略，一是在舆论上反对对日直接交涉，占据舆论高地。靳云鹏就任后不久，在与驻日公使刘镜人面晤时，曾表示山东问题“今则舍与日本直接交涉外，别无他法。”[55]靳氏早先愿意对日直接交涉的言论不幸被安福系抓住。安福系要人、众议员光云锦在质问书中称：“青岛问题人民反对与日人直接交涉，已成举国一致。”但是有报载“山东问题内阁已决定与日本直接交涉，刻正与来京山东省议会代表密议一切。并即拟定日本可以容忍之希望条件。”“果尔是国务总理表面反对直接交涉，以愚弄国人。而暗中则进行直接交涉，以取媚日本。”[56]安福系王郅隆经营的《大公报》也指责靳氏无能，“鲁案自日使催议，各处民情益激，纷电诘责。学潮且因之澎湃未已。原拟先以文书复日使，声明不能直接，再定办法。而复文提出阁议讨论，尤觉有种种疑难，关系重大，不敢负此重责。”[57]

二是利用财政问题阻碍内阁运作，为难靳云鹏。安福系以不筹款来困靳云鹏，对于各方索款之事，财政部长李思浩一概不管，要求索款者径直向靳云鹏索取，并请靳氏自行筹款，这实际上是变相的赶靳下台。“靳云鹏本无辞职之意，只缘安福派相逼过紧，加以中央财政困难，筹借无门，李思浩亦有不干之决心，而段合肥对于靳氏更无信任，小徐在京尤取旁观监视主义。”[58]《大公报》也承认财政问题对靳氏的掣肘，“前此中央财政之尚可敷衍对付者，犹恃向各银行腾挪小款，近则连此万难办到。积欠各银行到期未还之款，实为数太巨。银行资金有限，亦几被累，至不能周转。财政状况如此，靳阁不能救济，此其一也。”[59]

“靳本武人，识量卑浅，又善负气，”[60]军人出身的靳氏很难长期忍受外交与财政困境，在坚持半年任期后，5月7日靳氏命秘书长向总统徐世昌电话告知辞意，8日上午，靳在内阁会议上正式宣布辞去国务总理兼陆军总长职务，并在会后向徐世昌正式递交辞呈。当天下午再次递交辞呈，5月9日第三次正式辞职。5月14日，北京政府任命萨镇冰暂代国务总理，罗开榜暂代陆军部部务。舆论指出：“某派以财政问题挟迫靳氏，令其早日下台。靳氏确受其苦，至外交问题，某派与靳氏实相伯仲，并无所谓主张。靳与某派冲突，乃纯出于内部之暗斗，与外交问题毫无关涉。鲁案回文，不能决定交付，乃阁潮发生之结果，非阁潮发生之原因也。”[61]

三、政党政治、院会关系与军绅政权

安福国会的派系性质经常遭人诟病。现代政治社会学研究表明，政党政治的发展通常经过四个阶段。其中宗派期是第一阶段，此时“政治基本上只是少数人在为数从多的弱小而短暂的同盟和集团之中相互进行竞争，这种集团持久性很差，且无结构可言，通常只是个人野心的一种投影。”18世纪欧洲与美国许多政党团体都属于这种类型。[62]这种描述同样适用于安福系。与民初政党有所不同的是，安福系并没有提出明确的政策纲领，组织体系也不健全，“其组织比任何党派都不健全，不要说基层组织，就连各省市也没有分支机关之设置，仅仅在北京太平湖有一个总部的而已。”[63]但是作为派系，其领导人、经费、活动场所与会议制度却是存在的。“安福部为小徐（指徐树铮）、王揖唐二人所手创，故即戴二人为首领。而二人夙隶于合肥，创办之党费八十万，尤与合肥（指段祺瑞）不无关系，故暗中所拥戴者，亦即合肥也。”[64]下设干事部（主任王揖唐）、评议会（会长田应璜）、政务研究会（会长李盛铎），部下设课，课下设股，内部定期集议，另外还组织政务调查会与两院议员联合会，以组织团结。“虽无政党之名，似有政党之实”。[65]安福系为议会第一大党，“安福俱乐部的纪律以及它在国会的优势，使国会的活动更加顺利，在这种意义上有助于宪政发挥作用。”[66]

在政党政治原则下，多数党出面组阁应是常态。从表面上看，“安福系为北方最大之政团。因产生总统，产生内阁之关系，把持政局，动辄要挟政府，当轴只得百般忍耐，莫可如何。”[67]但是在实际上，安福系并未能按照政党政治原则由党首组阁，主因是徐树铮、王揖唐因得不到直、奉实力派的支持，无法出面组阁。段祺瑞鉴于过去府院之争的教训也不愿组阁，宁愿在幕后操纵政局。正如北洋元老张国淦评论靳内阁说：“自民六年冯代总统第一次内阁以后，大半为军力所支配，此次虽为一党所操纵，其实亦军力也。”[68]

从政党政治与院会关系来看，一方面作为国会的多数党派，安福系的权力诉求非常清晰，“无论何人充当总理，必须贯彻我党方针。”[69]安福系虽然不能组织安福内阁，但是仍然希望主导内阁事务，“财政李思浩、司法朱深、交通曾毓隽，皆为安福党员，故于阁议席上，恒与靳氏争论辩驳，多所反对。靳氏每提一议，均难通过。”[70]“靳云鹏使尽手腕，卒无能自由发表政见，曾四次提出辞呈，足证其气衰而力竭也。”[71]在外人看来，“目前政府正处在一座宏大的熔炉里。安福俱乐部（徐树铮及其同伙）控制着内阁和国会。国务总理孤立无援。”[72]

另一方面，安福系反制靳云鹏的策略也是合法的，而且遵循宪政惯例。《临时约法》第34条规定，临时大总统有任命文武官员的权力，“但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”同样地，美国宪法也有类似的规定，而且在美国政治中存在一种“参议员礼貌”的政治习惯，即在参议院议决对某一重要官员正式任命前，政府和参议院必须经过协商，尽量达到一致的意见，以便提名顺利通过。[73]在提名之争中，由于靳云鹏未经与国会协商而变更原先默认的阁员名单，“徐树铮以其不能降心相就，屡有争执，故张志潭之农商，夏寿康之教育，新国会皆承树铮之意旨，不与通过。”[74]

安福系在院会关系中处于优势地位是有其制度原因的，来自当时施行的《临时约法》对于立法机构权力的规定。有学者认为：“《临时约法》最显著的特征在于赋予立法机构—临时参议院以广泛的权力，在利用立法权来束缚行政权的时候，却没有想到立法部门的权力也应当有所制约。这集中表现在‘同意权’的设置上。”在当时的英法内阁制国家，议会均没有总统制国家的同意权。“《临时约法》只有‘同意权’而无‘解散权’，揆诸临时政府参议员之本意，大概是想操政治上之主动，制人而不受制于人。”[75]当然这种制度设计是有缺陷的，因为《临时约法》却没有规定内阁制国家的政府解散权，造成政府缺乏反制议会的单向权力制约关系。在民初实际政治运作中，第一届国会在处理院会关系时，往往居于主动地位，可以毫无顾忌的任意提出弹劾案，而政府由于缺乏反制议会的权力，在政争面前，一般以退缩为主，受制于国会。安福国会同样如此，这在内阁人选提名之争中表露无遗。

但是皖系北京政府时期的政党政治与院会关系之争，无法长期停留在宪政轨道上解决，究其原因，还是因为从宏观上来说，辛亥革命改变了官绅政权的性质，变成了陈志让先生所称的军绅政权。官绅政权的被颠覆，意味着出现权力真空。而在袁世凯死后，冯国璋、段祺瑞、曹锟、张作霖等北洋军人开始进入政治决策层。后者由于治国能力欠缺，加之军人的领导风格偏爱集权与专断，不善于政治妥协，造成民国北京政府中央政局的混乱与动荡。靳云鹏上台是得到皖系、直系与奉系支持的。由于没有按照安福系的旨意行事，在内政、外交上采取比较独立的立场，甚至与直系的主张比较一致，因此曹锟联合张作霖对靳云鹏给予全力支持，坚决反对安福系掀起的倒阁运动。这样靳云鹏和安福国会之间的院会之争，最后演变为直皖之间的斗争，加速了直皖两派的决裂，最后不得不兵戎相见。

（《史林》2015年第5期）

[①]  汪朝光：《中国近代通史第6卷：民国的初建（1912-1923）》，江苏人民出版社2005年版，第316～319页。

[②]  南海胤子：《安福祸国记》，荣孟源、章伯锋主编《近代稗海第4辑》，四川人民出版社1987年版，第377～378页。

[③]  李新、李宗一：《中华民国史第二编第二卷》，中华书局1987年版，第264页。

[④]  来新夏等：《北洋军阀史》，南开大学出版社2000年版，第606页。

[⑤]  鸿隐生编著《安福秘史（一）》，《近代史资料》总第126号，中国社会科学出版社2012年版，第211～212页。

[⑥]  鸿隐生编著《安福秘史（一）》，《近代史资料》总第126号，第211页。

[⑦] 《靳内阁通过新众院》，《申报》，1919年11月3日，第3版。

[⑧]  《靳云鹏之分配阁员难》，《申报》，1919年11月5日，第6版。

[⑨]  尚其亨：《直皖战争》，章伯锋主编《北洋军阀》（三），武汉出版社1990年版，第673页。

[⑩] 《靳云鹏组阁之形势》，《申报》1919年11月1日，第6版。

[11] 《阁员形势与真相》，《大公报》1919年11月7日，第1张。

[12] 《靳云鹏就职后之新阁员》，《申报》1919年11月8日，第3版。

[13] 《靳云鹏组阁之波折》，《申报》1919年11月9日，第6版。

[14] 《安福派逼走靳云鹏之暗幕》，《益世报》1919年12月24日，第2版。

[15] 《阁员分配波折续志》，《益世报》1919年11月11日，第6版。

[16] 《阁员支配仍在相持中》，《申报》1919年11月10日，第6版。

[17] 《再志组阁停顿中之安福部》，《晨报》1919年11月17日，第2版。

[18] 《时评：靳安之争》，《申报》1919年11月8日，第3版。

[19] 《安福派争持阁员之别报》，《申报》1919年11月11日，第6版。

[20] 《攘夺中之组阁问题》，《民国日报》1919年11月12日，第3版。

[21] 《安福派争持阁员之别报》，《申报》1919年11月11日，第6版。

[22] 《阁员昨日尚未提出》，《大公报》1919年11月13日，第1张。

[23] 《攘夺中之组阁问题》，《民国日报》1919年11月14日，第3版。

[24] 《安福派仍反对阁员案》，《申报》1919年11月22日，第6版。

[25] 《安福之打击》，《民国日报》1919年11月16日，第3版。

[26] 《阁员问题与安福派》，《申报》1919年11月19日，第6版。

[27] 《组阁问题仍在停顿中》，《晨报》1919年11月14日，第2版。

[28] 《阁员问题与安福派》，《申报》1919年11月19日，第6版。

[29] 《靳云鹏组阁之波折》，《申报》1919年11月9日第6版。

[30] 《靳云鹏屈服于安系》，《民国日报》1919年11月26日，第3版。

[31]  《阁员案已提出新众院》，《申报》1919年11月25日，第6版。

[32] 《阁员问题有决定说》，《申报》1919年11月23日，第6版。

[33] 《新众院投阁员票情形》，《申报》1919年12月1日，第6版。

[34] 《阁员问题之板滞》，《大公报》1919年11月19日，第1张。如靳云鹏新内阁名单中夏寿康为黎元洪亲信，张志潭与徐树铮不和，周自齐为旧交通系人物。

[35] 《安福派逼走靳去鹏》，《民国日报》1919年12月26日，第3版。

[36] 《安福派倒靳之密会》，《申报》1920年1月17日，第6版。

[37] 《安福派逼走靳去鹏》，《民国日报》1919年12月26日，第3版。

[38] 《靳阁辞职问题》，《大公报》1920年3月3日，第1张。

[39] 《靳阁风潮稍息》，《晨报》1920年3月7日，第2版。

[40] 《靳云鹏昨日已到院》，《益世报》1920年3月5日，第3版。

[41] 《靳阁暗潮正烈》，《申报》1920年3月13日，第6版。

[42] 《安福排靳运动尚未息》，《申报》1920年3月9日，第6版。

[43] 《靳阁风潮又紧迫》，《晨报》1920年3月10日，第2版。

[44] 《起落无定之内阁》，《晨报》1920年3月15日，第2版。

[45] 《阁潮形势别报》，《申报》1920年3月14日，第6版。

[46] 《阁潮最近形势》，《申报》1920年3月15日，第6版。

[47] 《阁潮最近形势》，《申报》1920年3月17日，第6版。

[48] 《最近阁潮之黑幕》，《民国日报》1920年4月6日，第3版。

[49] China’s politics, “effect of the Anfu members of the cabinet resigning crisis feared” ,The Shanghai Times，1920年3月9日，第6版。

[50]  马建标：《谣言与外交——华盛顿会议前“鲁案直接交涉”初探》，《历史研究》2008年第4期。

[51] 《北京最近之政潮》，《申报》1920年5月11日，第6版。

[52]  中央国史编辑社编：《徐树铮正传》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编第二十三辑》，台湾文海出版社有限公司1985年版，第35～36页。

[53]  中央国史编辑社编：《徐树铮正传》，第34页。

[54] 《安福倒靳风潮始末记》，《民国日报》1920年3月24日，第3版。

[55] 《靳云鹏竟要直接交涉》，《民国日报》1919年11月26日，第3版。

[56] 《光云锦质问靳云鹏》，《民国日报》1920年3月22日，第3版。

[57] 《靳总理决计辞职矣》，《大公报》1920年5月9日，第1张。

[58] 《靳云鹏辞职之种种原因》，《益世报》1920年5月9日，第2版。

[59] 《靳总理决计辞职矣》，《大公报》1920年5月9日，第1张。

[60]  尚其亨：《直皖战争》，章伯锋主编：《北洋军阀》（三），第675页。

[61] 《搁置中之鲁案回文》，《申报》1920年5月13日，第6版。

[62]  亨廷顿将政党制度发展分为宗派期、两极化、扩展期、制度化四个阶段。参见塞缪尔.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京三联书店1992年版，第381页。

[63]  刘振生：《安福系的形成及其内幕》，《文史资料精选第3册》，中国文史出版社1986年版，第112页。

[64]  鸿隐生编著：《安福秘史（一）》，《近代史资料》总第126号，第199页。

[65]  汪朝光：《中国近代通史第6卷：民国的初建（1912-1923）》，第194页。

[66]  费正清编《剑桥中华民国史上卷》，杨品泉等译，中国社会科学出版社1994年版，第309页。

[67]  《北京组织大政党之索隐》，《益世报》1920年2月10日，第2版。

[68]  张国淦：《中华民国内阁篇》，庄建平主编《近代史资料文库第二卷》，上海书店出版社2009年版，第54页。

[69] 《靳云鹏下台后之各面观》，《益世报》1920年5月16日，第2版。

[70] 中央国史编辑社编：《徐树铮正传》，第34页。

[71] 谢彬：《民国政党史》，中华书局2007年版，第150页。

[72] 骆惠敏编《清末民初政情内幕下卷》，刘桂梁等译，世界知识出版社1986年版，第873页。

[73] 詹姆斯.M.伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第577页。

[74] 中央国史编辑社编：《徐树铮正传》，第33页。

[75] 杨天宏：《论<临时约法>对民国政体的设计规划》，《近代史研究》1998年第1期。