杭州市自2001年着手建立劳动保障工作街道管理站和社区服务室，目前已基本形成了市、区、街道、社区四级工作网络，由基层街道和社区承担起下岗职工、失业人员、企业退休人员的社会化管理和服务工作，开辟了就业和劳动保障管理服务体制创新之路。在2002年9月召开的全国再就业工作会议上，国务院领导对杭州市的经验予以充分肯定。
劳动保障管理服务向社区延伸
跨入新世纪以来，杭州市政府坚决贯彻“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，大多数失业人员通过劳动力市场自行解决了就业问题。真正需要政府花大力气去进行就业援助的，是年龄偏大、文化偏低、无技能、体弱多病的“就业困难群体”，这部分人大约在5万人左右。
杭州市政府于2002年出台了《关于进一步发展非正规组织就业和促进就业弱势人员再就业的若干意见》，文件规定：“凡有正常的劳动能力，有求职愿望但无技术专长，初中及以下文化程度并具备下列条件之一的下岗失业人员，可被认定为“就业弱势人员”：(1)男50-59周岁、女40-49周岁的人员；(2)男45-49周岁、女35-39周岁登记失业1年以上（夫妻双方下岗失业和单亲家庭下岗失业6个月以上）的人员；(3)人均收入低于城市居民最低生活保障线家庭的人员。”对于经过认定的上述三类人员，予以发放《杭州市就业援助证》。持证可享受免费培训、自谋职业就业援助补助费、企业用工补助等多项优惠政策。
但是，就业与再就业政策的落实，必须有一个社会组织系统作为依托。当前，失业人员一个显著特点就是已经从“单位人”彻底地转变为“社会人”了。他们很可能沉淀在社区中处于与社会“隔绝”甚至“自闭”的状态。因此，在最为接近失业人员的社会基层组织——城市社区搭建一个贯彻落实就业政策的平台的工作，便提上了政府的议事日程。
事实上，这种体制创新也同样符合城市社区建设的需要。近年来，社区建设作为政府工作的一个重点，其进一步发展必然要与社区中最迫切需要解决的问题联系起来。那么，倾力帮助已经沉淀到社区的就业困难群体，就会成为新一代的社区居委会创业建功的“捷径”。同时，社区本身的自组织功能使其“天然地”具备做好这件非常重要的实事的能力。
自20世纪80年代以来，杭州市的街道、居委会在社区服务方面已经做出了很大的成绩。因此，在2002年开始的搭建就业管理服务社区平台的工作中，政府就业管理服务部门与街道、社区居委会一拍即合。在短短的9个多月的探索中，已经做出了出色的成绩。
以社区为依托的四级网络
新世纪伊始，杭州市就业管理服务局就把建立就业管理服务四级网络当作一件大事来抓。建网的初衷是建立一个遍及全市的计算机网络，形成一个从市到区再到街道，最后的终端连接到每一个社区的上下贯通、双向互动的就业管理服务的信息系统，以解决决策过程中常常遇到的数据不准、底数不清、信息不灵等问题。从2001年开始，网络建设在一部分街道和社区试点，先落实一个专门用于劳动保障管理服务的场地，再配备一台电脑、一条专线、一台触摸屏。
通过这个电脑网络，政府的政策精神和就业信息就可以迅速输送到最贴近“用户”（有就业需求的失业人员）的基层社会组织——社区，方便居民查阅以获得有用的信息。同时，由设在基层的劳动保障工作街道管理站和社区服务室根据统一的布置采集失业下岗人员的有关信息，并通过电脑网络把信息直接输送给上级单位数据库，供领导决策时参考。
从2002年1月起，上述四级网络进入了全面实施阶段。杭州市在街道和社区两个层面上设立了专门机构、配备了专职工作人员。一般来说，在街道一级设劳动保障管理站，配备3-5名工作人员，属事业编制，目前归民政科领导，所需经费由市、区财政各拨入50%；在社区一级则设劳动保障服务室，配备1人，属合同聘用人员，所需经费也主要由市、区财政负担。
到2002年6月，全市有50个街道和220个社区建立了劳动保障站、室，占全部街道数的98%和全部社区数的88%。尤其值得一提的是，杭州市的四级网络，特别是在街道和社区这两个基层系统，人、财、物全部到位，实现了“人随事转、费随人转”，保证了工作的顺利启动和有效运转。
在四级网络落成并正式运转之时，杭州市就业管理服务局就制定了一系列工作制度，包括就业困难人员“援助申报制度”、“上门调查制度”、“审核登记制度”、“岗位分类制度”、“帮扶工作制度”和“跟踪督查制度”等等，使基层服务工作有章可循。
至此，四级网络的内涵发生了变化：从单纯的信息网络，变成了一个面向基层和“用户”的、涵盖“市——区——街道——社区”四级的、“网络化、信息化、整合性”的就业管理服务的工作体系。对于我国社会工作和就业服务工作本身，这是一个意义非凡的制度创新。
近些年来，杭州市就业管理服务部门每年都要开展一次为期一个月的“春风行动”。随着形势的发展，他们渐渐不满足于这种“运动式”工作模式。他们的思路逐步演变为更加追求实际效果的“春风常驻”，要着手建立制度化、经常化、规范化的就业困难群体再就业援助机制。由于四级网络的建立，杭州市就业服务局得以对辖区内的就业困难人员进行跟踪调查，并建立起动态信息库，根据这些困难人员的具体情况进行分类，对有就业能力和有就业愿望的人员给予有针对性的再就业援助。他们试图建立这样一种机制：对就业困难人员，“出现一个，发现一个；发现一个，援助一个；援助一个，脱困一个”。目前，杭州市创建的就业管理服务社区平台，正在使这一符合当代社会工作个案服务先进理念的政策设计成为现实。
社区平台的作用
杭州市的就业管理服务网络以社区为依托构筑工作平台，无疑是社会工作领域的一项很有意义的体制创新。这个新体制的作用可概括为以下4点：
(1)摸清底数、预测趋势。杭州市的就业管理服务局针对失业人员的规模及其变化这只“黑箱”或“灰箱”，几年前就下决心要摸清底数、预测趋势。近年来，他们也搞过几次抽样调查，但由于种种原因效果欠佳，他们心中的“疙瘩”始终没能彻底解开。加上在市场经济条件下失业问题呈现出来的动态性，使这个问题更具挑战意义。
于是，他们设计了这个以计算机局域网为基础的信息网络，试图依靠遍布每一个街道和社区的信息员，以“第一手”的方式采集最可靠、最可信的基本信息输入电脑，传送至中心站从而构筑一个基本信息库，供设计者和决策者在设计、制定相关政策时参考。
这个计划在整个社区平台构筑完毕之后，渐渐地显示出其效用和效率。在采访中，几乎每一位街道和社区的信息员都能很熟练地谈论本社区的相关数据。目前，杭州市的街道劳动保障管理站和社区劳动保障服务室正在全力以赴地进行“登记失业人员换证”工作，这件事也是就业管理服务局多年来想做而没有做成的事，如果没有街道和社区的这支基层生力军，这项工作恐怕还得束之高阁。换证工作结束后，失业人员的底数就较为清晰了。以后的工作就要考虑“就业——失业——再就业”的动态变化，把精力放在搞好跟踪调查上了。
(2)讲求效率、服务做实。要讲求效率，把就业管理服务做实，没有一个可依仗的社区平台也是不可想象的。就业管理服务归根结底做的是人的工作，与政府的行政行为有所不同，也就是说，当政府的政策和文件精神最终要贯彻落实到一个个活生生的“用户”——个人时，光用行政命令这一套往往就不灵了。在这里，更需要耐心细致的思想工作，而社区在这方面却有其“天然的”优势。
譬如，珠儿潭社区党支部、居委会把做好失业人员再就业工作列为党支部和居委会工作中的“重中之重”。珠儿潭社区有496个失业人员，他们组织社区居民中的在职党员成立了一个志愿者服务中心，要求每人提供1条就业信息。在大家的努力下，很快就解决了86人的就业问题。另外，通过社区居民中党员干部与失业人员签订互助协议书、结成“帮扶对子”的办法，对失业人员的就业和家庭生活中的种种困难给予了切实的帮助。又如，高银巷社区不仅介绍失业人员到辖区单位去工作，还对这些人实行“双重管理”：每个季度都到用人单位收集反馈意见；对再就业人员反映的实际问题，由居委会出面与用人单位协商解决，尽量设法将再就业人员安排在能够发挥其作用的岗位上，不合适的马上换岗，避免二次下岗。近年来，高银巷社区共安排115人再就业，其中包括一些邻近社区的失业人员。
珠儿潭和高银巷两个社区的实例告诉我们，社区自有其解决内部事务的组织和自我完善的功能。因此，仅仅把社区当作行政体系的延伸或“神经末梢”还是远远不够的。要使就业管理服务融入到整个社区的日常事务中去，采用一种整合的、互动的工作模式，这才是我们所要创建的新工作体制的灵魂。
(3)精神关怀、心理抚慰。失业人员是一个精神和心理上比较脆弱的社会群体，做他们的工作，必须特别讲究方式方法，常常要用到社会工作和社会心理学的知识。在实际工作中，有的社区的工作方法已经非常近似于社会工作方法中的“小组工作方法”。譬如，清波街道为失业人员设立了一个“俱乐部”，目的是建立一个互动和沟通的平台，通过相互帮助和相互激励重新建立自信。街道还为失业人员开设转变就业观念的讲座，缓解由于失业所带来的焦虑、抑郁等负面情绪，解除心中的疑惑。
有的社区还发展出颇为接近个案社会工作的“个性化服务”方法，针对每一个“用户”本人及其家庭的具体情况开展工作。高银巷社区的干部主动与下岗者“攀亲家”，以求“三清”，即择业意向清、个人技能清、家庭情况清。力求有针对性地介绍工作，提高成功率。该社区有一户家庭，夫妇双双下岗，儿子正在读中学。社区干部根据男方的专长，为他在中青旅公司找到了一个收入不菲的岗位，使他有了稳定的工作。从此这个因陷入失业窘境而时常吵架家庭，又恢复了往日的欢声笑语。
以上的事例说明，就业管理服务工作是一门非常有学问的工作。精神关怀、心理抚慰，是社会学的应用学科——社会工作的重要功能和方法。在日常工作中，杭州市的社区工作人员已经在自发地运用社会工作的方法了，这种自发倾向有待于上升为科学、规范、自觉的社会工作模式。
(4)社会参与、单位配合。就业和再就业工作是一项涉及成千上万社会大众的庞大的社会工程，并非就业管理服务部门一家包办就可以做好的。以社区为依托的社会保障工作网络的构筑，给部门、单位间的合作，为社区居民的参与提供了一个有用的平台。
譬如，清波街道全体社区干部、辖区单位乃至社区居民都参与到再就业工作中来。为了改善再就业人员的素质，社区还联系有关部门，组织人员对他们进行相关知识、技能的培训。为了保证质量，社区工作人员还坚持与用人单位随时联系，及时了解情况、发现问题并及时解决，许多用人单位对社区介绍的上岗人员都非常满意。
高银巷社区本着“上为国分忧，下为民解愁”的服务宗旨，充分利用“共驻共建”成果，发动辖区单位共同参与，推动非正规就业。辖区单位将用工信息及时通报社区，社区选择合适人员推荐给用人单位。同时，社区工作者利用自己的亲朋好友的关系，及时掌握社会上的用工信息，拓宽再就业渠道。
就业管理服务体制创新的社会化工程，必然具有两个特性，其一是基础性，它包含两重含义：一是体制创新本身是一项基础工程，其目标是帮助那些被市场排斥的弱势群体；二是体制创新必须依靠最基层的社会组织——社区。其二是整合性，即体制创新要靠全社会的参与，要走社会化的新路子。
综上所述，我们可以用四句话来概括杭州市就业管理服务体制创新的新思路：科学求实，资源到位，人文关怀，基础整合。
社区平台的发展和完善
劳动保障管理服务的社区平台蕴藏的潜能究竟有多大，我们目前尚难以做出充分地估计。要进一步深入开掘这种潜能，就必须按照社区本身的功能和规律去设计和建立一套新的、完善的工作体制。对此，笔者提出以下建议：
(1)虽然现在就业管理服务的主导方向是市场配置，但是失业人员有两类，一是有劳动能力也有市场竞争能力的，这部分人无疑应该到劳动力市场去寻找自己的位置；二是有劳动能力或者部分劳动能力，但缺乏市场竞争能力的“就业困难群体”或“就业弱势群体”。我国社会可能需要再造一批以“养人”为目的的公益性非营利组织，而这样的组织最好放在社区层次上并由社区进行管理。
(2)组织一个就业困难群体乃至有就业意愿的失业人员自愿参加（亦可考虑强制参加）的社区非营利组织，譬如叫“社区公益服务社”。取这样一个比较中性的名称，是为了避免给参加者贴上有损其自尊的“社会标签”（如“失业人员”或“就业弱势人员”），以利于他们更加广泛地参与社区事务和社会事务。
(3)一般来说，“就业困难群体”或“就业弱势群体”所能从事的工作具有诸如非正式的和临时性、季节性的“弹性”的特点，这样就会形成很多“就业间隙”。社区公益服务社在就业间隙期间内起着“托底”作用：一方面要想方设法通过各种渠道为社员安排工作，并尽量避免他们“二次失业”；另一方面，一旦发生再次失业时立即接纳他们，给予精神关怀和心理抚慰，并为他们再次就业创造条件。
(4)权益维护。“就业困难群体”或“就业弱势群体”在社会上很容易受到歧视和排斥，他们的基本权益往往得不到保护。社区公益服务社应该在维护社员的权益方面成为他们的代理人。
(5)社区就业管理服务所创造的岗位不一定要追求“正规化”（譬如在接续保险和工资额度等方面），政府“购买岗位”也不必局限于“三保”（保安、保绿、保洁），应该有一定的灵活性，让社区根据实际情况进行安排。此外，在就业安排的形式上也宜采取恰当灵活的方式。譬如同样是从事“保绿”服务，如果采取请某位社员照看一下其家门前的绿地或花坛并按工作量付给相应报酬（可视为“社会工资”）的方式，可能比招聘上岗的方式更易于令社员接受。政府出同样的钱，但照顾的面以及相应的社会效应会更大。只要方式方法得当，社区中有很多服务项目都可以安排更多的劳动力实现非正规就业。
(6)社区公益服务社也应该是社员获得政策精神和就业信息，并相互进行情感交流的场所。这样的活动有助于政府和社区厘清失业人员的隐性就业和隐性收入情况。
(7)在社区从事就业管理服务的工作人员应该逐步走向专业化，他们应该扮演社区的“就业辅导员”的角色。所以，应该对他们进行社会工作的专业培训，学习社会工作的价值观、理论、方法和技巧。这个任务应该及早地摆上政府有关部门的议事日程上。
总而言之，在就业与再就业这项当今最为重要的政府工作与社会工程中，城市社区可以发挥的作用是值得我国政府和全社会关注的。可以断言，充分开发和利用社区潜能，是解决我国的就业与再就业问题的重要途径。
