中国国民革命迄今为止，在国内的中美关系史研究中，２０年代仍然是一个相对薄弱的环节。学者对华盛顿会议的考察大多从国际政治的角度关注大国，特别是美日在远东的争夺以及华盛顿会议关于中国条款的是非评价；对大革命时期中美关系的研究则受革命史学的影响侧重于揭露美国如何分化中国革命*。近年来虽有学者扩大视野，对大革命时期美国政策的复杂性和多变性，特别是美国决策内部的分歧和争论进行了详细的描述，提出了若干新的看法，对华盛顿会议也进行了新的评价*，但研究的视角仍没有超越经典意义上的中美双边外交关系，同时也没有把２０年代的中美关系作为一个整体来考察。本文试图变换角度，关注当时国际关系格局与中国国内政治演变之间的互动关系。从这一视角至少可以发现：其一，华盛顿会议不仅通过了一系列关于外国在华特权问题的决议案，实际上还提出了一整套解决中国问题的政策思想，有学者称之为“华盛顿方案”（WashingtonFormula），学界对此还缺乏充分的研究；其二，华盛顿会议对中国问题的解决与中国国民革命有着直接的因果关系，正是中国激进民族主义者对华盛顿方案的不满和反抗成为大革命兴起的主要因素之一；其三，中国国民革命不仅宣布了解决中国问题的所谓华盛顿方案的破产，实际上也动摇了作为华盛顿体系重要构架的大国一致原则，为后来华盛顿体系的崩溃埋下了伏笔，国民革命对华盛顿体系的影响是中国通过自身的变化影响国际关系的显例。本文即试图从以上三个方面对２０年代的中美关系进行新的梳理。
一、解决中国问题的“华盛顿方案”
众所周知，中国问题是华盛顿会议的重要议题之一。在美国看来，中国问题实际上包括两方面，一是如何避免由于列强对中国的争夺导致在华大国之间的冲突和战争；二是如何应对五四以来中国日益高涨的要求改变不平等地位的民族主义浪潮。自一战结束以后，这两个问题就日益突出。美国总统伍德罗·威尔逊曾设想，可以通过在远东建立一种国际新秩序代替１９世纪欧洲列强建立的旧秩序解决这些问题。在威尔逊看来，旧秩序是以武力或武力威胁为手段，以谋求独占利益或势力范围为目的，以双边协定特别是秘密外交为国际交往的主要形式，国际和平的维持有赖于各国力量的均势或曰平衡。这种旧秩序下的均势实际上极不稳定，极易酿成一战那样的世界战争。因此列强应放弃老一套外交手段，致力于建立一种能够保证永久和平的新秩序。这种新秩序不是以各国势力的不稳定平衡为基础，而是建立在贸易自由、公开外交和集体安全基础上。就远东而言，这一秩序应是建立在各国共同放弃对中国的军事和政治扩张，通过密切的国际合作共同分享中国的原料和市场，以及同时保证中国得到必不可少的资金和经济援助的基础上。其核心是在美国领导下，通过与日本及其他大国的合作，并且使这种合作国际化和制度化来维持远东的和平。威尔逊认为，从长远来看，这一新秩序“将防止大战的爆发，并将有利于贫弱国家（中国）的逐步发展”*。美国学者迈克尔·谢勒曾这样概括威尔逊新秩序的内容：“所有工业化国家以开放性的经济竞争与合作来代替战争和殖民掠夺，作为使‘门户开放’政策国际化的工具，国际联盟将保证工业化国家获得欠发达国家的原料和市场的权利。从理论上说，国际联盟成员国也要尊重各贫弱国家的有限的政治独立。”*美国希望中国稳定和获得发展是基于这样一种利益考虑的，即：同一战前的土耳其曾引起欧洲列强的垂涎一样，中国的贫弱和动荡对日本的军事冒险主义具有诱惑性，为日本出兵中国攫取独占利益提供机会，是引起列强摩擦和冲突、甚至战争的根源，因此保证中国的稳定和有限度的繁荣是必要的。美国设想，中国在西方列强共同监护下，按照美国的自由主义模式实现国家的稳定和统一，并在西方共同援助下获得稳步的发展，最终加入国际社会。?
因此在美国看来，这一秩序既不同于１９世纪欧洲列强建立在赤裸裸殖民掠夺基础上的旧秩序，也不同于列宁宣布的通过革命手段彻底打破和摧毁帝国主义体系的激进道路，美国倡导建立的国际新秩序是介于这两种模式之间的比较温和的国际自由主义秩序。这样一种建立在国际合作基础上的温和的新秩序不仅可以避免日本在中国的军事冒险，而且还可以使中国获得适度发展，满足中国民族主义者的要求，并引导中国的民族主义运动沿着自由主义的和非革命的方向发展，从而最终解决中国问题。?
美国建立新的国际秩序的努力大体始于一战结束前夕威尔逊提出的十四点原则和国际联盟计划，经过巴黎和会到华盛顿会议列强签订《四强协定》和《九国公约》最后完成。华盛顿会议大体上从三个方面完成了这一新秩序的构建：其一，各国承诺以国际合作代替国际竞争，在对华重大问题上奉行协商一致的原则；其二，实现门户开放原则的国际化，各国承诺不再谋求新的在华特权和势力范围，使中国获得发展机会和必要的援助；其三，中国政府承认华会制定的原则，即中外关系的改变通过渐进的方式来完成，并认同美国为中国设计的自由主义发展道路。这就是解决中国问题的基本框架，也就是所谓的“华盛顿方案”*。以国际合作代替国际竞争的原则主要体现在《九国公约》中。在该约中，各缔约国承诺不在中国谋求独占利益和特殊地位，并遵守门户开放原则，同时《九国公约》初步拟定了大国协商的机制，规定，“无论何时，遇有某种情形发生，缔约国中任何一国认为牵涉本条约规定之适用问题，而该项适用宜付诸讨论者，有关系之缔约各国应完全坦白，互相通知”*。除这种协商机制外，美国贯彻其合作政策的主要工具是新国际银行团。银行团在１９２４年５月的一份对华贷款政策通告中宣布其政策为，“在中国的经济和财政事务中以国际合作代替国际竞争”，并称其是“实施”华盛顿会议“尊重中国主权，保持中国领土完整，给予中国自由无碍之计划开发其经济资源及维持一有利巩固之政府”政策的“特定工具”*。各国不再谋求新的在华特权以及给中国自由发展机会的思想也主要体现在《九国公约》中。该约第一条规定：“尊重中国之主权与独立及领土与行政之完整”；“给予中国完全无碍之机会以发展并维持一有力巩固之政府”；“不得因中国状况乘机营谋特别权利而减少友邦人民之权利”。第六条规定，“发生战事时，中国如不加入战团，应完全尊重中国中立之权利”*。这些规定并非完全是空头支票。美国深刻意识到，华盛顿体制的未来命运取决于衰弱、分裂的中国通过解决内部冲突实现稳定的能力。只有中国实现稳定和统一，新银行团协定所体现的通过经济合作防止日本对中国进行政治干涉和军事掠夺的政策才能真正实行，并可为《九国公约》制定的原则提供物质保证。因此应使中国从列强进一步蚕食的威胁中解脱出来，给予发展机会，使其在列强的监护下，实行自由主义的政治和司法改革，然后逐步恢复中国的关税自主，并最终放弃治外法权。而这一切将使美国拥有中国的４亿顾客，从而极大促进美国商业的繁荣。?
但是，中国获得这一机会是有条件的，这一条件就是前文提及的华盛顿方案的第三方面，即：条约关系的改变必须采取渐进的方式，并俟中国“在自己家里建立秩序”（putherownhouseinorder）后方能进行，而且中国自身的发展也必须走渐进改革的自由主义道路。这一思想隐含在《九国公约》以及华会通过的一系列有关在华特权问题的决议中。所谓“在自己家里建立秩序”包括：建立全国性的、统一的代议制政府，形成一套完备的英美模式的法律体系，按照自由贸易原则改变税收制度，即废除厘金。用后来担任美国国务卿的科德尔·赫尔（CordellHull）的话说，美国希望中国建立的“秩序”意味着和平变革或“循序渐进的进程”，同时“它意味着门户开放，对美国财产和侨民的保护，以及根据条约进行贸易和享有治外法权的权利”。同时这一秩序还应允许美国“在中国土地上驻扎着军队，在中国的江河上航行着炮舰”*。显然美国这种为中国的废约设定前提条件的政策可以有双重作用：一是尽量拖延恢复中国完全主权，以维护现状和既得利益，这体现在会议最后作出的解决治外法权、关税控制等有关外国在华特权的一系列决议案上；二是迫使中国走上美国式的自由主义道路。如前文所述，《九国公约》第一条第二款规定，“缔约各国协定给予中国完全无碍之机会以发展并维持一有力巩固之政府”。美国学者多萝西·博格（DorothyBorg）认为，“尽管该款没有明确阐明中国承担着在自己家里建立秩序的义务，但这一义务是隐含着的。如果再考虑到列强拒绝对条约体系进行任何实质性修改这一事实，可以看出，华盛顿方案回到了美国的一贯思想，即在中国具有按照西方的效率标准管理自己的能力以前，列强不会放弃他们的条约权利。华盛顿方案的新特征不过是在中国从事改革工作时，列强愿意让中国保持和平。”*尽管美国试图通过所谓的华盛顿方案避免美日冲突和应付一战后兴起的中国民族主义运动，并且从表面上看，这一方案比过去通过战争赤裸裸地宰制中国的旧秩序多少文明些，但这一方案无疑仍是极不合理的：它不承认中国的问题在很大程度上是由于外国势力的入侵造成的，它承认并继续维持不平等条约的合理性，容忍对中国主权和利益的侵犯，对中国民族主义的废约要求充耳不闻。换言之，列强不过是一些“洗手不干的有教养的盗贼”，他们并不打算放弃已经到手的赃物，而只是承诺今后不再趁火打劫*。而中国民族主义者的要求是列强交出从中国掠夺的赃物，即废除自１９世纪中叶以来中国与列强签订的一系列不平等条约，使中国享有与其他国家平等的地位。而且，华会通过的少得可怜的一些有利于中国的协定和决议，有关国家也未打算认真履行，由于后来中法之间的金法郎案的争执，法国以不批准华会各项条约为手段要挟中国，实际上直至１９２５年８月华会有关中国各项条约和决议才正式生效，因此“一切仅仅停留在纸面上”*。由此而言，美国一手策划的解决中国问题的华盛顿方案并不能抚慰中国日益高涨的民族主义要求，中国民族主义者断然“拒绝接受华盛顿会议签订的条约作为战后对外关系的框架”*。?
二、中国对华盛顿方案的反应与国民革命的兴起
美国深信华会是一个成功的会议，一举解决了远东问题。因此会议结束时，美国认为，华盛顿方案“足以满足中国人”在修约方面的“愿望”*，“列强处置中国问题，不能再有进步，前途须中国自为之”*。言外之意，华盛顿会议已为中国发展提供了良好的外部环境，中国要求改变中外关系的愿望已经初步得到满足，以后就看中国自己如何作为了。但与美国的初衷相反，中国多数舆论对华盛顿会议表现出深深的失望。?
在中国舆论看来，华会不仅没有取消列强在华既得特权，相反它使这些特权进一步合法化，因而使中国面临的国际形势更加险峻。时人的这一认识虽然有夸大的成分*，但在相当程度上反映了当时中外关系的一个侧面。罗家伦即认为，华会“最可恶”之事就是：“各国在中国所侵略之赃物，在此次会议以前为非法的，在会议以后为合法的，不但各国互相承认，而且中国也承认”*。而《四国协定》和《九国公约》提出的大国合作被认为是共同宰制中国的大国同盟，是把中国视为列强的共同保护国，两约一出台，就遭到中国舆论几乎一致的谴责。孙洪伊于１９２１年１２月２７日发表《存亡大问题之警告书》，指出两条约的实质是把中国“夷为”“四国协定下之共同保护国”，国民应该“绝对否认”*。国民外交大会在华会闭幕后也发表通电，指出《九国公约》的目的在于“在政治上认中国为各国共同保护之地，在经济上认中国为各国共同侵略之场”，是中国“最大之危险”。通电请求美国参议院否决《九国公约》*，并对《九国公约》逐条进行驳斥：“华府会议，业已闭幕，我国以北廷派遣代表参与其间，鲁案不得正当解决，二十一条不能宣告废除，以及撤退外军，取消领事裁判权，收回租借地，自定关税，种种希望毫无结果。此故意计中事，而新予我最大之危险者，为《九国公约》……合而言之，在政治上认中国为各国共同保护之地，在经济上认中国为各国共同侵略之场。分而言之，中国的主权独立，并领土的、行政的完全，固属当然之事，不待他国特别订约以尊重之。若特别订约，则名为尊重，实即保护……设中国与他国订约，以担保英法美等国之主权独立，并领土的行政的之完全，其愤怒惊骇，亦无异于日人也。树立及维持有力而巩固之政府，中国人民应有充分之机会，何劳他国与之。况他国为扩张其国势起见，固常愿我国有一腐败如北廷之政府，假定各国以军械供给北廷，或新银行团以借款供给北廷，皆可谓已与以最完全且无障害之机会矣。由吾国人视之，为完全乎，抑为不完全乎？为障害乎，抑为无障害乎？国际间只有相互之义务，无片面之义务，我国在各国工商业之机会既不均等，而各国在我国工商业之机会，独求均等，已失平衡之地位。益之以租借地为收回，领事裁判权未取消，外军未撤退，关税未自定。而开放门户，更不啻喧宾夺主矣……是第四项所规定者，实此后利益均沾之代名词……第二条系一方使各国中之一国或数国，不得单独保护，或单独侵略他方，使中国永远不得脱离此数国之共同保护，或共同侵略。第三第四第五条系第一条第三项之具体规定。第六条……不过抄袭国际公法之陈文，而其恶果，则我国于国际上反失活泼灵敏之作用……第七八九条，系辗转规定前次各条之适用与效力。姑不赘论。总之该约显为共管中国之初步。”*对《九国公约》最激烈的批评来自激进的共产党人。蔡和森称《九国公约》是“美帝国主义协同英、日、法各国帝国主义用门户开放、国际共管的网络宰制中国”的“吸血同盟”*。华会有关其他问题的处理也遭到中国舆论的严厉抨击：“数年来全国所呻吟憔悴之山东问题，已在日本掌握，二十一条除曾为他国（指美国）利用一次外，即弃而不顾；关税问题则以前的议案全推翻，现在连增加至百分之七点五尚无希望，遑问百分之十二点五与独立”，更危险的是，“路德四条，将来为处分中国之公式；四国协商为共同侵略中国之同盟；新银行团为开辟中国之工具”。因此中国在华会上是“天天上他国的当，天天候他国摆布”，已经“在罗网之中日深一日”*。一言以蔽之，在中国舆论看来，华盛顿会议的“效力”就在于“给中国立了一种共同宰制共同管理的根本大法，使他们以后的侵略皆有所根据而成为法律化”*，它“给中国造成一种新局面，就是历来各帝国主义者互竞侵略，变为协同的侵略”。而“这种协同的侵略，将要完全剥夺中国人民的经济独立，使四万万被压迫的中国人都变成新式主人托拉斯的奴隶”*。因此与美国舆论认为“中国之地位远胜”华会之前相反，大多数中国人的共同认识是中国的危险形势更甚于华会之前：“不特国民多年来之痛苦与日本及各国在中国之侵略，不能救止，且因此使其加一重保障更为巩固”*，“我国既有二十一条卖国条约，为亡国根蒂，今又扩充为各国共同保护条约，由共同保护而共同管理，再进而共同处分，吾恐不出十年，即将索我于枯鱼之肆矣”*。对这样一个会议，中国除反抗外别无选择。?
不仅华会的有关决议遭到中国舆论的同声谴责，美国孜孜以求的推行其合作政策的重要工具———新四国银行团在中国人民眼里不过是“各国共同侵略与开辟中国之武器”*。新银行团虽然一再声明，“干涉中国内政并不在银行团计划之内”，“银行团作用仅仅是在中国当局请求的情况下帮助其重建经济和金融的平衡”*，但正如法国学者白吉尔（M．C．Bergere）指出的，银行团实际上“仍然遵循帝国主义外交政策，并且只能在损害中国利益的情况下解决自己的问题”*，因此新银行团很快遭到中国舆论的反对。１９２１年底，《上海总商会月报》发表文章，揭露各国企图利用银行团对华贷款在经济上瓜分中国的阴谋，指出，新银行团“所耽耽注视者，纯在于今后吾国万劫仅余之经济利权耳。其所孜孜计虑者，纯在于联络列强，以包办方法瓜分吾国此等万劫仅余之经济利权耳；纯在于用资本家宰制劳动家之手段，宰制吾人耳”，因此“美人提倡新银行团之目的，可一言以蔽之曰：均沾中国之经济利益耳”，不过是“群饿虎而分一脔，吾族无噍类矣。”*在中国激进民族主义者眼里，列强在华盛顿会议后对待中国的政策也证明，华会提出的所谓“给予中国完全无碍之机会”不过是一个骗局，而渐进废约则是列强维护在华特权永久性的幌子。在临城事件交涉中，美国等列强采取强硬政策，威胁要严惩中国，竟提出了包括停止增加关税、扣留关余和盐余、续索庚子赔款、建立有外交使团监督的护路军等惩罚性措施，意大利甚至主张援引庚子例派联军入华等，完全把华盛顿会议上的承诺抛诸脑后。这不过证明了华会所标榜的“人道正义”原则、“保障弱小民族的公道政策”都是骗人的鬼话，一旦找到机会，就“露出真面目”，并“借口匪乱”，“进一步做公开野蛮的侵略政策”*。在关税和治外法权问题上，列强也“自食其言”，召开关税会议和组织法权调查遥遥无期。虽然后来关税会议于１９２５年１０月终于召开，法权委员会也于１９２６年１月开始法权调查，但在中国激进民族主义者看来已为时太迟，况且“在这两个会议期间，中国所目睹的仅仅是一队黑得发亮的汽车，插着各国的国旗，在中国尘土飞扬的大街上疾驶而过，去参加无数个宴会和观光旅行”，中国要求立即实现关税自主和取消治外法权的愿望无一实现*。因此，对中国人来说，从１９２２年到１９２５年长达三年多的时间里，标榜给中国带来福音的华盛顿方案实际带来的根本不是稳定与和平，而是内乱和衰败。?
综上言之，华盛顿体系在其建立伊始就遭到中国民族主义者的反对。这种反对大致包括以下几个方面：第一，美国等列强否认中国的贫弱和动乱是西方侵略的结果，但中国民族主义者鲜明地提出中国苦难的根源即在于外来势力的压迫，“国际帝国主义既是压迫中国的仇敌，又是军阀存在，国家分裂，内乱永续的原动力”，因此“中国国民运动的真意义在于反抗国际帝国主义”*。第二，拒绝接受华会确立的列强间处理中国问题的政策和原则。在中国民族主义者看来，“什么正义人道就是掠夺和分赃；什么门户开放就是自由到中国夺取富源；什么机会均等就是均分中国的财富；什么领土保全就是把空壳留下来利用那班中国的政客军阀做他们的帐房和监工者来搜刮压榨中国无产阶级供给他们的利益。”*而所谓的以国际合作代替国际竞争不过是“各帝国主义互竞的侵略，变为协同的侵略”*。第三，否定美国提出的华会使“中国地位远胜于三月之前”的说法，指出，正是华会“更陷中国于最危险之境域”*。这样，打破华会建立的国际秩序，挽救民族于危亡即成了中国民族主义运动的应有之义。第四，拒绝美国提出的渐进改革的自由主义道路以及在中国实现稳定和统一后才能考虑逐渐撤废在华特权的原则，提出对不平等条约必须采取“革命性的”手段，进行“根本的解决”*。中国民族主义者从华会得出的一个重要“觉悟”是“现在世界任何国家，无容许弱小民族及国家申述不平之余地，中国国民欲希望解除种种束缚，惟有杀出一条血路，死中求生”*；而对于国内政治，也必须进行“根本的改造”*。所谓“根本改造”就是打倒军阀，所谓“死中求生”就是废除一切不平等条约，打倒帝国主义。概言之，就是“人民起来以革命的手段外而反抗列强内而解除军阀之政权及武装”，而“别的方法都是药不对症，白废力气”*。中国民族主义者反对华盛顿方案的实质是反对华会对中外关系原则的安排，并“主张建立一种将美国和其他西方帝国主义者排除在外的新‘秩序’”?瑏瑠。与美国的初衷相反，华盛顿方案不仅没有使中国走上美国为它设计的道路，相反，在列宁理论和苏俄革命模式传入后“成为中国抛弃西方列强”，转向国民革命的“决定性因素之一”?瑏瑡。
三、美国政策的调整与华盛顿体系的危机
从华盛顿会议到五卅运动期间，美国对华政策的基本目标是维护华盛顿方案确定的基本原则。１９３５年１１月，曾在２０年代后期担任美国驻华公使的马慕瑞（J．V．A．MacMurray）向美国国务院提交了一份题为《影响美国远东政策的若干新变化》的备忘录，对１９２５年前美国对华的基本政策思想做了回顾。马慕瑞称：在华盛顿会议上列强同意在对华关系上采取联合行动，其最终目的是取消所谓不平等条约加诸中国的种种限制。为了实现这一目标，列强将恪守“从中国放手的政策”（hands?off?Chinapolicy），这体现在《九国公约》中，其目的是赋予中国机会以承担长期延滞的改善国内条件的任务。此外列强达成谅解，可以通过国际银行团向中国联合提供贷款以援助中国，或提供其他具体的援助。如果中国在改善国内条件方面获得进步，列强将通过让步作出反应，直至条约加诸中国的限制完全取消。另一方面，如果中国自行其事，破坏或企图撕毁条约，列强将采取一切必要的措施向中国施加压力，迫使它在合法的范围内行事。美国的政策是，在中国“在自己家里建立秩序”，以及按照西方的模式建立司法体系和其他制度保证美国侨民的安全和权利以前，不要指望条约的条款有任何实质性改变*。正是从这一政策出发，美国一再拖延履行华会有关关税和治外法权问题的决议，对中国民族主义者修改不平等条约的要求充耳不闻。?
但是五卅运动掀起了全国性的波澜壮阔的民族主义风暴极大地震动了美国政府，促使美国政府重新考虑对华政策。美国学者多萝茜·博格曾这样评价五卅运动对中外关系的影响：“在条约体系形成的数十年间，列强坚信，他们不是从中国获得更多的特权，就是可以维持对他们有利的现状。但是在１９２５年，这一情况发生了惊人的变化，中国人民带着出人意料的力量和决心坚持外国列强必须放弃他们在中国一直拥有的特殊地位。外国政府任意欺辱中国的日子一去不复返了，有条约关系的列强突然发现自己开始处于防守而不是进攻的地位。问题不再是西方国家和日本向中国要求什么，而是激昂的富有民族主义精神的中国向他们提出要求。”*美国认识到，由于中国激进民族主义运动的兴起和发展，华盛顿会议设想的自由主义模式和渐进修改中外条约体系的前提———中国的稳定已不复存在。中国的形势与１９２２年相比已发生了根本的变化。美国原有的以中国建立一个统一而稳定的政府并实施自由主义改革为修约前提的政策已无法维持。在五卅事件后的几个月里，美国国务卿凯洛格（FrankB．Kellogg）“越来越相信，除非中国获得一些让步，否则它将单方面解除条约限制”*。面对中国提出的远远超出华盛顿会议限定框架的民族主义要求，面对革命外交单方面废除条约体系的努力，美国“面临的选择只有有限的几种可能”：其一，它可以通过使用武力维持其特权，但这需要派遣大批军事力量远征中国，而这是美国国内和国际形势不允许的；其二是放弃美国在华利益，而这又是美国所不情愿的；那么惟一的选择就是寻找第三条道路，改变传统的对华政策，即通过对中国民族主义要求作出一定的让步，来缓和中国的民族主义情绪，消减激进派要求废除不平等条约的压力，同时引导中国民族主义走上温和的自由主义道路，以维护美国在华的根本利益。?
美国对华政策的变化首先表现在关税和治外法权问题上。１９２５年６月２５日，北京政府照会参加华会各国，提出修约要求。凯洛格在给驻京代办迈耶（Mayor）的电报中说，中国政府的照会“提供了一个证明美国愿意以同情和善意的态度考虑修改现存条约的机会”*。６月３０日，凯洛格在会见中国驻美大使施肇基时表示美国对中国的修约要求持积极态度，并将敦促其他列强尽快召开关税会议和开始法权调查。?
值得注意的是，美国提出，在关税和治外法权问题上，列强要做的不应局限于华会有关决议和条约的条文，而应超出条文范围，即将召开的关税会议除讨论增加附加税、裁撤厘金和修订中国关税税则问题，还应制定一个给予中国完全关税自主的计划和方案，而法权调查委员会也应提出一个逐渐取消治外法权的计划。美国的这一主张是６月３０日凯洛格等人与施肇基会晤时由远东司司长詹森（NelsonT．John）提出的*。１９２５年７月１日，凯洛格在给迈耶的训令中指示，在与其他国家代表讨论如何答复中国政府６月２５日照会时应表示上述的愿望*。凯洛格还声称，未来关税会议达成的协定应该比华盛顿关税条约中设想的“走的更远，并更具广泛性”，而且“关税会议不过是全面修改条约的第一步”*。凯洛格在给总统的报告中还称，他已要求驻华使馆把列强达成的复照文本寄回国务院，“如果它不符合我们的愿望，我宁愿单独对中国复照”。他解释这样做的原因是：“尽管我渴望与其他列强尽可能地保持一致，但我感觉到中国的危急形势需要采取某种行动来消解公众的激烈情绪。”*不仅如此，他后来还训示马慕瑞向与会各国代表表明，如果会议无果而终，各国不愿接受美国的方案，美国将单独与中国谈判*。美国这样做实际上也等于率先背离华会确定的大国合作精神。?
