内容提要：美国高度重视亚太军事同盟网络化和小多边化，将其作为推进“印太战略”、与中国展开战略竞争的重要工具。在美国大力推动及日本和菲律宾积极配合下，美日菲三边关系迅速升温，三边合作呈现机制化、升级化和拓展化新趋势。美日菲不仅建立包括首脑峰会在内的磋商机制，而且进一步升级三边防务合作关系，并将三边合作由安全领域向经济与科技等领域延伸。三国加强合作，既有通过发挥“狼群效应”牵制中国的共同战略考虑，又有各自的利益算计。美日菲三边关系转型，挑动台海局势紧张，加剧地区安全局势阵营化与“新冷战”风险，给中美关系带来更多不确定性，阻碍中日、中菲通过对话与磋商解决海洋权益争端。
关键词：美日菲 小多边安全机制 印太战略 中美关系
美日菲三边合作是近年来美国政府突破传统双边军事同盟体系，将双边同盟关系网络化、小集团化的最新进展。马科斯执政后，菲律宾与美国、日本关系迅速升温，美日菲三边互动频繁，合作领域、合作内容不断拓展深化。三方不仅初步形成了军方高层会晤、国安会、外长会和首脑峰会等多层级、立体化协商机制，还特别注重加强在东海、台海及南海等中国“周边事态”上的战略沟通与政策协调，处心积虑推动防务安全、经济及科技等领域合作，拓展和夯实三边合作内容。美日菲三边合作呈现机制化、升级化和拓展化新趋势，无论是合作动机还是合作内容，都有强烈的遏华倾向，其动向值得密切关注。
美日菲三边合作机制的构建
2022年9月，美日菲三国首次举行“三边防务政策对话”（TDPD），就共同防务和“安全挑战”交换意见，包括“海上安全挑战”，特别是“海上航行与飞越自由、基于规则的秩序以及确保地区和平与稳定”。此后，美日菲三国高层互动不断，逐渐形成了军方高官会、国安会、外长会及首脑峰会的多层级、立体化合作框架。
一是启动高级军官会晤。防务与军事合作是美日菲三边合作的重点领域。2022年12月，美日菲举行首次三国军方会议，为三国军事指挥人员间的定期高级别会谈奠定基础。2023年4月和6月，美国印太司令部司令、菲律宾武装部队参谋长和日本联合参谋部参谋长通过线上线下方式举行两次会晤。三方强调，美日菲伙伴关系“致力于促进基于规则的国际秩序和实现印太地区的和平稳定”，重视拓展多边活动，促进三边合作，重申要增强防务能力和安全合作，维护“印太地区”安全。美日菲三方高级军官会晤目前尚处于起步阶段，主要是为日后更为深入的三方军队交流、磋商及防务合作进行预热。
二是开展国安团队交流。为推进防务合作，美日菲国安顾问2023年举行正式会晤，制定了三边合作“路线图”。2023年6月，美国总统国家安全事务助理、日本国家安全事务局秘书长以及菲律宾国家安全顾问在东京首次举行三方国安顾问会谈，强调加强三边合作及反应能力，维护所谓“自由开放的海洋秩序”，并重申维持台海局势稳定的重要性。美日菲还制定了具体合作计划，主要包括：开展联合海上军演，加强三国防务和军事官员互访，促进三边防务合作；推进三边联合训练，运用日本新的“官方安全援助”合作框架、美日印澳四方安全对话机制的“印太海域态势感知伙伴关系”及其他能力建设措施，提升海域态势感知能力；加强人道主义救助和减灾三边合作；共同促进经济安全和经济韧性，协调应对“经济胁迫”，维护“自由开放的经济秩序”。三方表示，国安团队将举行更多交流，拓展合作，加强信息共享。同年12月，三国国安顾问举行第二次会谈，除炒作中菲南海争端外，还承诺继续落实6月提出的合作倡议，提升三边防务与安全能力，特别是网络安全能力等。三方表示，未来将保持紧密沟通，稳步推进三方合作，促进在“印太地区”的共同利益。
三是举行外长会谈。外长会晤更注重从外交与战略等宏观层面推动三边关系，拓展和深化三边合作。2023年7月和9月，三国外长分别在雅加达和纽约举行两次会谈。在两次会谈中，三方都强调深化三边能源、基础设施和数字经济合作，提升经济韧性；提升三边安全合作，提升海域态势感知能力，加强人道主义救助与减灾合作；重申促进东海、南海和平稳定以及维护所谓“自由开放的印太秩序”。
四是召开首脑峰会。首脑峰会是美日菲三边关系深化的显著标志。2023年9月，美国副总统哈里斯代替总统拜登出席东亚峰会期间，与日本首相岸田文雄和菲律宾总统马科斯举行非正式会晤。三方讨论了东海和南海安全环境，声称致力于促进三边海上合作，包括加强人道主义救助和减灾合作；三国领导人还重申加强三边经济合作，提升经济韧性，促进可持续经济增长以及推动供应链多元化。2024年4月，美日菲三国首脑在华盛顿举行首次正式会晤，强调就“印太地区”秩序愿景加强磋商与协调，推进在地区安全局势及海上安全、经济增长与韧性、关键与新兴技术以及能源供应链等领域的磋商与合作。
美日菲三边防务和军事合作的升级
在构建多层级磋商机制的同时，美日菲三国还积极推动三边海上安全协调和防务合作升级，三边防务合作朝着准军事同盟方向演进。
第一，推动东海、台海和南海“三海联动”。拜登政府极力渲染“台海有事”，炒作中国政府可能在未来5—10年内“对台动武”。日本政府也鼓噪所谓“台海有事就是日本有事”，并以此为借口升级与美、菲的防务合作。考虑到中日在东海、中菲在南海的岛屿归属争端与海洋纠纷，以及日、菲分别位于台湾北南两端的重要战略位置，美国图谋将东海、南海和台海问题“捆绑”，推动“三海联动”。一方面，拉拢日菲两国，使其成为美国“印太战略”的棋子；另一方面，让中国面临多个“紧急事态”，削弱中国的应对能力。在美日菲三国首脑峰会、外长会、国安会等多个场合，三方都强调加强在地区海上安全上的磋商与协调，其制造东海、南海、台海紧张局势的阴谋昭然若揭。美日加强在日本西南诸岛军事活动与部署，美扩大在菲驻军基地，日菲签署《互惠准入协定》，目的就是推动“三海联动”。
第二，防务和军事合作提速换挡。一是举行联合海上军事演习。2023年6月，美日菲三国海警队在巴丹海岸附近海域举行为期三天的演习。三国海警还进行了通信和信号演习、船员专业交流、船艇和空中联合行动。2024年4月，美日澳菲四国在南海地区举行首次联合海上军事演习，展示四国对所谓“海上航行与飞越自由”的重视，间接表达对菲“维护海洋权益”的支持。2024年6月，美日菲伙同加拿大，打着“支持航行与飞越自由”“维护地区安全与稳定”的幌子，在南海地区举行联合海上军事演习。日菲海军于2024年8月在南海地区举行首次联合双边军事演习。美日菲领导人在华盛顿首脑峰会上表示，三国将于2025年在日本周边海域进行联合海上训练。通过这些联合军事演习，美日菲加强三国海警海军力量的互操作性，并为菲撑腰打气，鼓动其在南海争端中与中国“硬碰硬”。二是加强前沿驻军和军事基地建设。美日菲通过双边军事条约、协定和磋商等方式，加强在前沿驻军和军事基地建设方面的协调与合作。2023年初，美菲决定将美驻菲军事基地从5个增加到9个，拓展美在菲的前沿军事存在。2024年7月，美日外长防长“2+2”安全磋商会表示，要拓展双方在日本西南诸岛的军事存在和军事活动，增加日本军事威慑力。同年7月，日菲签署《互惠准入协定》，声称“在地区安全环境日益严峻的背景下，与地处海上通道战略要地、与日本共享基本价值观与原则的战略伙伴菲律宾签署这一重要安全协议，将进一步促进两国安全防务合作，坚定支持印太地区的和平与稳定”，此协定为日本自卫队入菲进行军事活动、提高两国军事力量的互操作性提供了法律依据。三是构建后勤保障基地。美国拟以人道主义救助与减灾为名，在日本和菲律宾建立人道主义救助与减灾中心。美日两国领导人曾一致表示，将探讨在日本建立人道主义援助与减灾中心。美菲两国领导人也表示，根据两国签署的《加强防务合作协议》，将把菲律宾的巴萨空军基地打造成人道主义救助与减灾后勤保障中心。美国对“台海有事”的炒作与渲染，在日菲建立人道主义救助与减灾中心，显然是对未来可能发生的台海冲突作打算。
第三，重视信息与网络安全合作。美国政府一直高度重视信息与网络安全，并谋求与日本加强信息与网络安全合作。在2024年7月美日“2+2”安全磋商会上，双方表示，信息与网络安全对同盟关系至关重要，将致力于通过纳入零信任架构提升信息和通信技术领域的安全；双方还讨论了将网络防御概念融入未来演习的可能性。
相对于日本，菲律宾在信息与网络安全领域面临更大挑战。美国一方面通过美日、美菲双边对话与合作，提升日菲的信息与网络攻防能力；另一方面通过正在形成的三边机制加强三方在信息与网络安全领域的对话、交流与合作。2023年4月，美菲“肩并肩”联合军事演习首次举行联合网络防御演习。美菲网络防御专家联合团队在美国印太司令部网络靶场接受训练，模拟保护军事网络、关键民用基础设施和其他数字节点，使其免受敌对国家犯罪团伙、黑客集团的攻击。美菲两国计划于2024年底前签署军事信息一般安全协定，为两国共享信息和防务技术奠定基础。美国还计划加强对菲网络安全投资，向菲提供一体化网络靶场和训练平台，提升菲网络防御能力，并继续通过“肩并肩”联合军事演习加强双方网络防御能力。2024年7月，美菲在华盛顿举行首次网络数字政策对话，双方表示将共同推动开放、兼容、安全和可靠的互联网信息与通信技术生态，促进数字经济增长和网络空间稳定，深化两国在网络安全领域的合作。
美日菲三边经济与科技合作的拓展
在强化防务与军事合作的同时，美日菲还加强在基础设施、通信与半导体、清洁能源及供应链安全方面的合作，拓展三边合作领域。
第一，推进基础设施投资合作。“一带一路”倡议提出后，菲律宾一直是中方海外基础设施投资的重要目的地，在电力、5G网络、高速公路、铁路、桥梁和智慧城市建设方面，都有中国投资者的身影。2021年，中国企业与菲律宾交通部签署协议，中国计划投资50亿美元，在吕宋岛和棉兰老岛分别建设三条铁路线。然而，随着中菲南海争端升温，菲方以中方未能及时提供铁路项目建设资金为由，于2023年10月宣布退出“一带一路”项目，这为极力拉拢菲律宾的美国和日本提供了机会。在美日菲2024年首脑峰会上，三方宣布将在菲建立“印太地区”首个全球基础设施与投资伙伴关系走廊——吕宋经济走廊，未来十年将投资1000亿美元，促进苏比克、克拉克、马尼拉和八打雁之间的互联互通。美日菲承诺加快对菲重要基础设施项目的协调投资，特别是在铁路、港口现代化、清洁能源和半导体供应链、商业农业以及苏比克湾民用港口升级项目上的投资。2024年5月，菲律宾政府宣布，将在吕宋经济走廊建设28个工程项目，推进经济走廊建设。9月，菲律宾政府宣布，将增加15个项目，进一步开发吕宋经济走廊。菲律宾政府还计划吸引外国投资扩建克拉克国际机场，改革菲律宾的农业部门，并通过税收优惠和依靠菲律宾储藏丰富的镍、钴、铜和铝土矿等矿产资源，吸引美国电池、制造业及半导体公司在吕宋经济走廊投资设厂。目前，除了美日两国外，加拿大、法国、德国、意大利和英国等七国集团成员也纷纷表达了对吕宋经济走廊的兴趣。菲律宾总统投资与经济事务特别助理办公室表示，包括英国和一些欧盟国家已经对投资建设吕宋经济走廊表达了兴趣，并就加入该项目展开初步讨论。
第二，加强通信和半导体领域高科技合作。美日菲在深化防务和军事合作的同时，特别注重信息与网络安全。美国担心中国在菲通信网络领域的广泛投资会对美菲防务合作构成潜在挑战。基于此，美日计划在菲投资建设开放式无线接入网络（Open RAN）。与此同时，美日菲三国还计划加强半导体芯片人才培养和人才储备，增加半导体供应链韧性，推动半导体芯片领域“去中国化”。美日两国大学将招收更多菲律宾学生，帮助菲培养半导体人才。2024年6月，美国国际开发署亚洲事务助理署长迈克尔·希弗(Michael Schiffer)访问菲律宾信息和通信技术部以及菲律宾大学电气电子工程学院，就在菲建立第一个开放式无线接入网络实验室进行讨论。希弗表示，该实验室将为当地工程师和5G专业人士提供设计、测试和操作开放式网络的实践培训，为菲培养网络人才。2024年10月18日，首次美日菲三方网络—数字对话在新加坡举行，讨论了网络和数字领域的广泛问题，包括加强计算机安全应急响应合作、开放式无线接入网络合作和海底电缆合作以及相关能力建设。
第三，加强清洁能源和关键矿产供应链安全合作。自奥巴马执政以来，美国十分重视关键矿产供应链安全，特朗普执政后颁布了首份确保关键矿产供应链安全的联邦战略。据统计，菲律宾是世界第二大镍生产国和第四大钴生产国。在美国决策者看来，美日加强与菲在关键矿产领域的合作，既可确保在大容量电池、半导体等清洁能源与高科技经济领域的供应链安全，也可确保在现代先进武器制造方面的供应链安全，减少对中国的供应链依赖。美日菲2024年首脑峰会进一步强调加强三国在上述领域的合作。美国贸易发展署支持在菲投资镍、钴加工厂，美日支持菲成为矿产安全伙伴关系论坛的创始成员国，寻求扩大同菲在清洁能源技术方面的合作，支持菲能源转型。
美日菲三边合作的战略动机
美日菲三边关系走近，既为了共同的战略利益，又存在各自的战略诉求。在共同战略利益方面，三方主要有两方面考虑。一是牵制中国。日菲两国与中国存在岛屿主权及海洋权益争端，中美之间存在战略竞争。不言而喻，牵制中国、共同应对“中国挑战”成了三国心照不宣的共同战略利益。拜登政府视中国为唯一有意图、有实力挑战美国霸权的全方位战略竞争对手，宣称要借助美国盟伴体系塑造中国所处的战略环境。日本在2022年底颁布的三份国家安全政策文件中，首次将中国视为日本面临的最大地缘政治挑战。菲律宾现政府奉行亲美政策，大肆炒作中菲南海争端，菲防长甚至将中国视为菲在南海地区的“生存威胁”。部分学者也鼓吹美日菲可以联手合作，通过小多边安全机制填补东南亚权力真空，应对地区挑战。可见，炒作“中国威胁”是三国共同的战略诉求，牵制中国符合其共同的战略利益。二是相互倚重，互为犄角。鉴于中国的整体实力和地区影响，无论是与中国有岛屿和海洋权益争端的日本和菲律宾，还是与中国展开战略竞争的美国，都认为一对一与中国进行角逐和对抗难有胜算，必须借助集团力量，发挥“狼群效应”，让中国面临一对多的不利战略环境。日菲扼守中国东进太平洋海上通道，可在中美西太平洋地区海上博弈中发挥钳制作用。
除了这些共同战略利益，美日菲三方靠近，还有着各自不同的战略考量与利益算计。
第一，美日菲三边伙伴关系是拜登政府推动传统亚太双边同盟体系转型、构建小多边网格状安全体系的重要步骤。早在奥巴马执政时期，美国政府就逐渐认识到，面对中国实力的全方位增长，美国以轴辐为特征的传统双边军事同盟，不足以确保美国在西太平洋地区的霸权，于是着力推动双边同盟体系的小多边化和网络化。拜登政府进一步推动亚太双边同盟体系转型，向小多边、网络化迈进。除构建美日菲三边伙伴关系外，拜登政府还搭建了美英澳安全伙伴关系、升级美日印澳四边安全机制，并推动美日韩三边伙伴关系机制化。
美国经营美日菲三边伙伴关系，还有一个现实考虑，就是一旦台海冲突发生，可以利用日菲两国有利的地理位置，从北南两个方向对中国进行战略和战术牵制。2022年3月，时任美军印太司令部司令约翰·阿奎利诺在出席美国国会听证会时，曾表示美军将关岛、日本、菲律宾和澳大利亚视为“印太战区”四个最主要的中心，以便“有效地协防台湾应对中国大陆攻击”。此外，构建美日菲安全机制，有利于美国借助日本的科技和经济实力，发挥其军事潜力和“离岸平衡”作用，减轻美国的地区和全球军事压力。
第二，日本政府迎合甚至推动美日菲三边伙伴关系的建立，显然有着自己的战略考量。一是“借船出海”，谋求成为政治大国。2022年底，日本政府发布安保政策三文件，借口“中国威胁”，将日本防务开支翻番，未来5年内达到国内生产总值的2%，并打造远程打击能力。这是日本顺应美国提升防务开支要求，公开突破二战结束后专守防卫的和平宪法限制，向所谓“正常国家”和“政治大国”迈出的关键一步。构建美日菲三边伙伴关系，发挥“美国副手”作用，也是日本提升地区影响、谋求成为“政治大国”的重要手段。二是通过“机制化嵌套”，锁定美国地区安全承诺。鉴于当前美国国内政治极化和民粹主义抬头，日本非常担心美国国内政治变化可能对美国亚太安全承诺产生不利影响。通过美日菲三边伙伴关系等小多边安全机制，日本可以进一步捆绑美国，提前锁定美国地区安全承诺，应对美国国内政治变化可能对盟伴关系产生的冲击。三是拉拢菲律宾。日本希望通过美日菲三边伙伴关系以及日菲双边关系，加大对菲海军和海警的援助，支持菲南海诉求，进一步将菲纳入制衡中国的地区盟伴网络中，特别是在未来可能发生的台海冲突中发挥菲的地缘战略价值。
第三，菲律宾强化与美日的防务安全及经济合作，主要有三重考虑。一是谋求美日在南海问题上对菲的坚定支持。随着马科斯上台和在南海问题上的立场日趋强硬，中菲在仁爱礁、黄岩岛的对峙也日趋尖锐。菲政府希望通过强化与美日安全合作，获得美日在南海争端上对菲更进一步的支持。二是获得更多军事援助。通过美日菲安全伙伴关系，强化与美日防务合作，菲可获得美日更多军事援助，提升菲海军及海警能力。在2024年7月举行的美菲“2+2”会谈上，美国承诺将向菲律宾提供5亿美元军事援助，“提升菲律宾武装力量和菲律宾海警队履行领土防御使命和促进地区安全”。2023年12月，日本与菲律宾签订官方安全援助照会，向菲提供6亿日元官方安全援助以及沿海雷达系统，提升菲海军的海域态势感知能力。在2024年4月美日菲首脑会晤上，日本政府再次确认将通过官方安全援助继续向菲提供军事援助，并协调美日两国对菲防务现代化优先事项的支持。三是获得更多经济援助，减少对华经济依赖。中国是菲律宾最大贸易伙伴和海外市场。2023年中菲贸易额为719亿美元，菲在经济上无法完全摆脱中国，但鉴于两国南海争端，菲希望通过加强与美日的政治和防务关系，获得更多美日经济援助与投资，减少对华经济依赖。美日两国承诺在菲投资建设吕宋经济走廊，既是美日拉拢菲律宾的重要措施，也是菲谋求与美日建立更紧密经贸关系的产物。
美日菲三边合作的影响
美日菲三国走近，矛头直指中国，是带有强烈冷战思维的排他性小集团。美日菲三边合作的机制化、升级化和拓展化，不仅加剧大国战略猜忌，而且制造新的阵营对抗，助推地区紧张局势，给东亚地区和平与稳定蒙上阴影。
一是加剧中美战略猜忌和紧张关系。美国前国务卿基辛格在2019年的一次演说中警告，中美两国已经走到了冷战的山脚下。拜登政府时期，中美两国关系进一步走向对立与对抗。美国日益担心中国取代自己，挑战其主导的地区和国际秩序。美日菲在中国“家门口”组建准军事同盟，增加前沿军事存在，加强三国在东海、台海和南海问题上的勾连和协作，在涉及中国核心利益问题上不断试探和挑衅，无疑进一步加剧了中美战略猜忌和不信任。
二是制造新的地区阵营对抗。拜登执政后，大力推动美国亚太双边同盟体系小多边化，将其作为牵制中国的工具。拜登政府推动建立多个以美国为首的小多边机制，如美英澳、美日印澳、美日菲、美日澳、美日澳菲等，共同特点是把中国视为“战略挑战”。美日菲三边伙伴关系，连同美国主导的其他小多边机制，无疑在制造地区安全局势的阵营化，使地区安全秩序蒙上“新冷战”阴影。
三是挑起台海局势紧张。台湾问题纯属中国内政，不容任何外部势力干涉。美国政府也多次表示，承认一个中国，不支持台湾独立。然而，美与日菲等国强化防务安全合作，炒作挑动台海局势。特别是美日增加在日本西南诸岛前沿军事存在，加强在菲北部的驻军基地和后勤建设，遏制中国的意图昭然若揭，向“台独”分裂势力发出错误信号，加剧台海紧张局势。
四是阻碍中日、中菲海洋争端降温与和平解决。近年来，中日两国围绕钓鱼岛主权和东海划界争端不断；中菲两国在仁爱礁和黄岩岛发生多起对峙。美日菲三国试图把台湾问题与东海、南海问题进行捆绑，给中日、中菲就岛屿主权和海洋权益争端进行磋商设置新的障碍。日菲两国应该与中国相向而行，通过双边对话磋商解决分歧，而不是妄图通过组建小集团对华施压。
美日菲三边伙伴关系的建立及推进，是美国亚太同盟关系转型的最新发展，反映了美国对华战略竞争思维和以盟伴体系牵制中国发展的战略企图。亚太地区和平与繁荣来之不易，包括美国在内的亚太各利益攸关方，理应与中国一道，管控竞争风险，给亚太和平与繁荣加装护栏，而不是组建排他性小集团，制造新的地缘政治对抗。作为亚太国家和中国近邻，日本和菲律宾应保持清醒认识，有责任成为地区发展与稳定的推动者而不是搅局者。
【本文是国家社科基金重大研究专项（项目批准号：22VHQ00）、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（项目批准号：22JJD810004）和中国海洋发展基金会项目（项目批准号：CODF-AOC202308）的阶段性成果】
作者系复旦大学美国研究中心教授
原载于《当代世界》2024年第11期，注释略
