第一次世界大战结束后，以美国总统威尔逊的《十四点纲领》为标志，西方外交由所谓旧外交演变为新外交。与旧外交主张秘密、宫廷和个人的外交不同，新外交倡导实行公开、民主和多边的外交。1918年，美国总统威尔逊提出了解决第一次世界大战后国际问题的14点和平纲领。其中第一条就是此后一切“公开的和平约定皆须公开达成，”“外交应当永远坦率地、在公众观察下进行。”但是，很快威氏就自食其言，在巴黎和会上与克雷蒙梭、劳合·乔治搞起了秘密外交。对此威尔逊解释说：外交是应该公开的，但外交的具体讨论则是秘密的。“在公众观察下”和“公开达成”等提法仅仅是相对而言的，并不妨碍他与英法首脑进行秘密谈判。当时谈判的保卫工作由美国海军陆战队担任，书房门口有人把守，室外有人来回巡逻。 这些话充分暴露了威尔逊作为资产阶级代表人物的虚伪性和欺骗性。新外交实质是帝国主义的伪善外交。正如前苏联外交史家塔尔列指出：资产阶级外交就是“伪装假的，隐瞒真的”。“托辞防御，隐藏侵略；假借大公无私的动机，伪装侵略的意图；宣传和平，欺骗敌人，使其产生一种虚伪的安全感；缔结友好条约，松弛敌人的警戒；冲突局部化，消灭目标国家；利用敌人内部的不和，便利进行侵略；制造敌人与敌人之间的矛盾，坐收其利；煽动反帝，以准备侵略；保护弱小国家，为占领作籍口。其他的标准侵略策略工具尚有威胁、恐怖、谎言、勒索”等等。 在这种伪善外交的指导下，美、英、法、日等帝国主义国家为了宰割战败国，瓜分殖民地，先后召开了巴黎和会及华盛顿会议，建立了第一个全球性国际组织—国际联盟，形成了凡尔赛—华盛顿体系。但是，凡尔赛—华盛顿体系是不稳固的，它反映了帝国主义国家之间暂时的实力“均势”和力量对比，并不能消除帝国主义国家之间的矛盾，特别是战胜国与战败国之间的矛盾。作为战败国的德国不甘心长期被削弱，而伺机东山再起。1929-1933年的经济大危机进一步激化了帝国主义国家之间的矛盾，为了摆脱危机，意大利、德国和日本先后建立了法西斯统治，并形成了世界战争的策源地。在30年代，如何对待纳粹主义遂成为西方外交思想史上的一个重要课题。
第一节：威尔逊的外交思想
威尔逊（Thomas Woodrow Wilson 1856-1924）是美国第二十八任总统，民主党人。他於1856年12月出生在弗吉尼亚州。曾就读于普林斯顿大学、弗吉尼亚大学和霍普金斯大学。1886年在霍普金斯大学获得博士学位。1890到1910年担任普林斯顿大学法律及政治经济学教授，1902年至1910年同时担任普林斯顿大学校长，1911年至1912年任新泽西州州长。1912年、1916年两次当选为美国总统。1917年4月6日，在德国击沉了4艘美国船只以后，他正式对德宣战。次年1月倡议建立国际联盟，并提出结束战争的“十四点”纲领。1919年参加巴黎和会，会后为获得人民对其对外政策的支持，周游全国进行宣传，途中於1919年10月中风。这一年他获得诺贝尔和平奖。1924年2月3日威尔逊逝世。他的著作有《乔治·华盛顿》、《美国人民史》、《美国宪法政府》等。
威尔逊在1912年当选为美国总统时对美国的外交考虑得很少，以致于他在1913年3月4日的就职演说中几乎没有涉及到国际问题。1914年第一次世界大战爆发后，威尔逊一开始认为这场战争是美国人生活以外的他国事物，与美国不相干，要求美国公民在行动上及思想上都要严守中立。他主张利用中立地位，与交战双方同时保持经贸往来，“把美国商人的企业带到地球上的每一个地区”，“和平而体面地征服国外市场，是美国合理的雄心壮志” 。但是后来他看到要想避免这场战争的影响是不可能的事。德意志帝国政府1915年2月4日宣布开始对英国诸岛实行潜艇封锁，所有敌舰将不经警告就被击沉，甚至包括中立国的船只在内。5月7日，英国邮轮“露西塔尼亚”号被潜艇击沉，包括128名美国人在内共有1200多人死亡。1917年1月31日，德国又宣布2月1日后将用潜水艇击沉所有驶进大不列颠及爱尔兰的港口、欧洲西部海岸、以及地中海范围内被德国敌人所控制的任何港口的船只。2月3日，德国的潜艇就击沉了美国商船荷萨德尼克号，从而使美国在世界各地的利益受到了现实的威胁。威尔逊在1917年3月5日连任总统的就职演说中说，美国对自己生活以外的他国事物一直采取不加以控制的立场，但是事实是，即使美国不想管，他们却吸引美国越来越无法抗拒地卷入他们本身的影响和潮流中去。战争无法避免地从美国人的思想开始，蔓延到工业、商业、政治及社会行动。漠视它或不管它，已是不可能了。但此时，威尔逊的思想仍然是矛盾的，虽然美国船只被德国击沉，威尔逊认为这是无法忍受的事，但他仍然在就职演说中表示不希望以牙还牙，要以另一种立场的感觉，专注于较战争本身即发事件更吸引人的利益。他宣称美国不准备为所有的人类去要求——公平交易、正义、生存的自由以及安逸，去对抗有组织的邪恶。强调美国将继续站稳武装中立的立场，既不渴望征服，也不渴望得到好处，更不希望所得到的东西，是以牺牲别人作为代价。
威尔逊的矛盾立场很快被德国人改变了。3月18日，德国潜艇又击沉了三艘美国商船。直接导致威尔逊决定放弃中立，对德宣战。1917年4月2日，他在向国会作对德宣战演说中说：“我们的动机并不是复仇，也不是把国家的物质力量拿出来耀武扬威，而仅仅是主持正义和维护人类权利，我们只不过是这种正义和权利的诚实的捍卫者。”“我们没有任何自私的目的可追求。我们不想征服别人，也不想统治别人。我们不为自己索取赔款，我们不为自愿的牺牲寻求物质上的补偿。我们只是人类权利的一个捍卫者。” 威尔逊为人类权利而战的宣言令许多人为之感动，但实际上威尔逊宣布参战完全是为美国的利益。因为自从战争爆发以来，美国一直利用中立地位，和战争的双方进行大规模贸易活动，获得了极大的经济利益。战争是美国发展的大好机会，正义与人类权利并不是其判断敌友的标准，只有美国的利益才是其实实在在的标准。现在，威尔逊强调为人类利益而战，实际上是在谋求主宰战后世界格局的大国地位。就在他宣布美国参战后不久的一次谈话中，他曾直言不讳地说：“我们应当以资本供给全世界，而谁以资本供给全世界，谁就应当管理世界”。
威尔逊的外交思想比较系统的阐述是在1918年1月。在美国参众两院联席会议上，他提出了谋求战后世界和平的十四点计划。在这个计划中，他提出了一系列外交原则 ：
第一， 公开外交原则。威尔逊强调“公开之和平条约，以公开之方法决定之。此后无论何事，不得私结国际之盟约。凡外交事项，均须开诚布公执行之，不得秘密从事”。他认为，俄国关于在布列斯特—立脱夫斯克与德国举行谈判的立场“最足令人敬佩”，因为“俄国代表主张此次会议，必须公开。使天下万国咸与闻之，不得在黑幕之中，私相授受。此种主张，实具平民主义之精神，大公无私，足为天下法也”。他主张，“和平会议之际，必自始至终，公开于世界。秘密授受之政策，使不再见于今日……凡秘密盟结，为谋一二政府之私立者，决不令复见于斯世”。
第二， 海洋自由原则。威尔逊主张“领海以外，无论和平或战时，须保绝对的航海自由。但于执行国际条约时，得以国际之公意，封锁一部分或全部之公海”。他之所以强调这一原则，是因为航海自由曾为美国带来巨大的利益，而在战争中这一原则的破坏，不但使美国遭到很大损失，还将美国拖进了战争。战后，美国能否保持一流世界强国的地位，海洋自由至关重要。
第三， 消除贸易障碍的原则。威尔逊号召“除却各种经济之障碍物，使利益普及于爱和平及保障和平之各国”。战前，除英国以外，工业化国家都提高了关税，设法保护国内的工业和在海外的既得利益，使得他们之间的矛盾日益尖锐，成为战争爆发的重要原因。这里，威尔逊把消除贸易障碍作为外交原则提出来，表明他要用外交手段打破各国建筑的各种贸易壁垒，确立新的国际经济秩序的意图。
第四， 全面裁军的原则。威尔逊提出“立正确之保障，缩小武装至最低额，而足以保护国内治安为度”。这一原则的意义主要是宣传性的，因为包括美国在内所有的列强都有海外利益需要武装保护。使战败国的武装缩小至最低额，自己取而代之才是这一原则的初衷。
第五， 建立国际组织维护国家平等的原则。威尔逊认为，应“确定约章，组织国际联合会（General Association of Nations），其宗旨为交互保障其政治自由及土地统辖权。国无大小，一律享同等之利权”。这一原则是威尔逊的十四点计划中最重要的原则。他认为一个以维护和平为目的的普遍性的各国联合组织是保证每个成员国的政治独立和领土完整的需要。在这个联合组织中，不允许有特殊的集团或条约的存在，除非国际联盟本身行使经济上的惩罚以外，不得运用任何方式的经济抵制或排斥。而美国必须利用国际联盟，才能“楔入世界的中心，或者开创世界中心”。
威尔逊强调提出上述种种原则的根据是一种“主义”，这种主义就是“以正义为前提，使国无强弱，共享均等之自由，与生命安全”。其实，这里所说的主义，就是他对建立战后国际秩序的设想。
威尔逊建立战后国际秩序的设想在其十四点计划中已形成轮廓。其要点是重建大国之间特别是美国与德国之间的平等关系。威尔逊在计划中说：“吾人对于德国之强盛，绝无嫉妒之心。吾人所宣布之办法，绝无加祸德国之意。德国学术之发达，事业之成绩，光明照耀，世所公闻，吾人绝无摧残之意。吾人亦不欲阻碍其正当之势力。若德国能维持正道，与世界爱好和平各国为友，吾人亦决不欲阻碍其商务之发展。吾人所希望者，为德国与世界各国当处平等地位。然决不愿其抱作世界主人翁之梦也。” 亨利·基辛格博士对威尔逊上述思想极为称道。他认为：“过去从未有人提出过性质如此革命但执行原则却如此简单的作战目标。威尔逊构想中的世界是讲原则不讲实力，讲法律不讲利益，完全与欧洲列强的历史经验与运作方式背道而驰”。 其实，基辛格博士评价是不正确的。威尔逊国际秩序的构想是美国从一个地区性大国演变成世界级大国的背景下产生的，实力的变化要求利益的重新分配，美国所追求的是与德国等发达工业国家平起平坐的地位，是列强们共同主宰世界的秩序。维护这一秩序的国际机构就是国际联盟。
按照威尔逊在巴黎和会上的解释，国际联盟将负有执行和平及纠正不公的双重使命。它像是国际法庭，又像是全球政府，可以裁决纠纷，改变国界。一旦国际联盟成立，巴黎和约中不可避免出现的种种错误，均可以通过它加以仲裁改正。
威尔逊在巴黎和会上呼吁建立国际联盟的努力取得进展之时，在国内却遇到了巨大的阻力。以参议院外交事物委员会主席亨利·卡伯特为首的反威尔逊集团强烈反对美国成为国际联盟的成员，因为他们认为那样会有损于国家主权和国会权力，美国没有必要去保卫国联成员，美国应有权退出国联，国联不能干涉一国内政。为了赢得美国民众对自己的支持，威尔逊用三周时间在美国旅行八千多英里，发表了37次演说。由于过渡疲劳，他于1919年9月25日病倒在科罗拉多的普韦布洛，10月2日，他由于中风，导致身体左侧瘫痪。1920年3月，尽管威尔逊做了许多努力，参议院以35票反对，49票赞成，没有批准凡尔赛条约，从而也否决了美国参加国际联盟。
第二节： 罗斯福的外交思想
富兰克林·德兰诺·罗斯福（Franklin D. Roosevelt 1882-1945），美国第三十二任总统，民主党人。1882年1月30日出生于纽约州。1904年哈佛大学毕业后，就读于哥伦比亚大学法学院，1907年从该学院肄业。1907年至1910年在纽约当律师。1910年任纽约州议会参议员。在州参议院任职的两年时间里，由于他反对腐化堕落的坦慕尼派的领导人，支持直接选举美国参议员，保护国家资源和给州北部地区农民提供援助等改革建议，赢得了声望。1913年至1920年任海军部助理部长。当时他主张美国应当建立一支强大的海军，以确保敌人不能在任何边远地方取代美国，侵犯美国的商务，摧毁美国作为一个国家在全世界的影响。他曾说：“我们的国防一定要扩大到整个西半球，一定要远涉海洋一千英里，必须包括菲律宾和我们贸易所及的整个海外地区”。 1920年他被“作为一名未来的领袖”被民主党提名为副总统候选人，竞选失败后于1921年1月出任马里兰州忠实与储蓄公司副总裁。1921年夏，他因患脊髓灰质炎，导致下肢瘫痪，但他仍然接受了纽约州民主党执行委员会的委员职务。1924年至1933年他在罗斯福—奥康纳法律事务所工作。1929年—1933年任纽约州州长。1932年当选为民主党总统候选人，他向选民提出恢复经济、实行“新政”战胜经济萧条的主张，允诺废止禁酒法，结果以压倒多数票当选美国总统。由于第二次世界大战的原因，他破例共计12年、连任4届总统。罗斯福出任总统期间，提出了构成早期“新政”的各项法案，实施了许多行政革新，使经济危机得到了一定程度的缓和。在对外方面，他提出睦邻政策，缓和了同拉丁美洲国家之间的矛盾，改善与英法等国的关系，并于1933年同苏联建立外交关系。第二次世界大战前，他公开对法西斯政府表示敌意，1940年7月他在哈瓦那召开泛美会议，宣布美洲及其四周为安全区，同年8月又与加拿大建立美加联防。1941年3月，在罗斯福第三次当选连任总统之后，国会通过他提出的《租借法案》，同年8月他与丘吉尔在纽芬兰沿海的海面上进行了他们战时会议的第一次会晤。他们起草了一个总的政策声明，称为《大西洋宪章》，《宪章》宣布要“在纳粹德国的暴政最终毁灭之后”致力于建立一个各国间政治和经济一律平等的世界。1941年9月罗斯福参加了苏美英三国举行的莫斯科会议，签订了关于英美以武器和军用物资供应苏联的协议书，反法西斯联合战线开始形成。同年12月7日日本袭击珍珠港后，国会批准了他的要求，宣布美国与日本之间处于战争状态，美国正式参加第二次世界大战。1941年底，罗斯福在华盛顿与英国的丘吉尔、中国的宋子文、苏联的李维诺夫以及一些国家的大使和代表进行磋商，于1942年1月1日签署了由26国参加的反轴心国共同宣言；此外，1942年6月至1943年8月罗斯福在华盛顿、摩洛哥的卡萨布兰卡、加拿大的魁北克与丘吉尔的三次会谈；1943年11月在开罗与丘吉尔、蒋介石的会谈；1945年2月在雅尔塔与丘吉尔、斯大林的会谈，都为赢得反法西斯战争的胜利以及战后的安排产生了巨大影响。1945年4月第四次连任不久，因脑溢血逝世。著有《政府—不是政治》，《向前看》，《论我们的战争》，《民主的精神基础》等。
1.罗斯福的睦邻政策思想。1933年，罗斯福开始了他长达12年的总统生涯，这正是经济危机空前严重的日子。饥饿、失业、企业破产和财政崩溃使得国家政治经济局势异常困难。罗斯福当时形容说：“价值贬缩到难以想象的程度；赋税增加了；我们的纳税能力则已降低；各级政府都遇到严重收入减少；叹贸易手段南逃长流冰封，看工业企业尽成枯枝残叶；农场主的产品找不到市场；千万个家庭的多年积蓄毁于一旦。”“更重要的是，大批的失业公民面临严峻的生存问题，而艰苦劳动却所得甚微的也不在少数。只有愚蠢的乐天派才能否认眼前的暗淡现实。” 在这种情况下，摆脱经济危机，使国家经济走上健全发展的轨道是罗斯福面临的当务之急。因此，在他的第一次就职演说中，几乎完全谈的是国内问题，只有一处说到国际问题，这句话是：“在对外政策方面，我认为我国应该奉行睦邻政策——决心尊重自己，从而也尊重邻国的权利——珍视自己的义务，也珍视与所有邻国和全世界各国协议中规定的神圣义务”。 可以看出，睦邻外交政策在罗斯福当时的外交思想中占据了压倒一切的位置。
处于严重经济危机中的美国急需稳定的周边环境，急需与周边国家扩大经济交往。但是，当时拉丁也美洲正处于混乱之中。玻利维亚同巴拉圭之间为争夺查科地区正在交战，哥伦比亚同秘鲁之间也由于领土问题濒于战争边缘，古巴爆发了反政府的革命。对罗斯福来说，要实行睦邻政策，首先需要帮助稳定周边国家的局势。
古巴问题是美国政府最重视的周边问题之一。早在1901年美国就强迫古巴宪法会议把美国议员普拉特提出的修正案纳入古巴宪法。该修正案从美国的利益出发对古巴的主权在一系列最重要的问题上加以限制，其中规定美国为保持古巴的独立，维护生命财产和个人自由有权进行调解。从1925年起担任古巴总统的马查多是个残暴的统治者，他的残暴和国家经济上的困境导致了1929年的爆发的持续4年的人民起义。罗斯福上台前，有些人主张美国应对古巴局势进行调停或者干预，但美国政府没有采纳。因为他们认为美国必须保护在古巴的美国人和外国人的权利，而当时只有古巴人遭受马查多政权的压迫，美国人的利益没有受到侵害，所以没有干预的理由。罗斯福入主白宫后，美国政府的态度发生了变化。因为罗斯福认为，古巴局势如果失控，必然会发展到危及外国人生命、财产和自由的地步，这样，美国将不得不出面调停。因此美国应变被动出面调停为主动进行调停，这是“为预防必要的干涉行动而采取的措施”。他同意美国驻古巴大使韦尔斯关于建立一个代表各派重要政治势力的政府来代替马查多政权的提议和开展的有关活动，拒绝了马查多要求召回韦尔斯回华盛顿协商的建议。迫使马查多在1933年8月12日辞职。
但是，仅仅20多天之后，军人们推翻了美国一手帮助成立的塞斯佩德斯政府，韦尔斯要求美国实行武装干涉，罗斯福没有同意。因为罗斯福知道，如果美国实行武装干预，将会严重地危及罗斯福发展与美洲国家间经贸合作的长远目标，它们间仅仅相当于过去1/4的贸易额还会大幅减少。此外武装干预还会激起国内和拉丁美洲国家的强烈批评，这对处于内外交困中的美国来说极为不利。而且有损于美国的睦邻政策。
为了取得拉丁美洲国家对美国行动的理解和支持，罗斯福接见了阿根廷、巴西、墨西哥的使节，在历史上第一次与拉丁美洲的外交官们讨论了美国对西半球政策。罗斯福对大使们说：他“绝对不愿意进行干涉”，并且正在“尽一切可能避免干涉”，但美国必须施加压力来平息古巴的动乱。古巴格劳政权上台四个多月，美国对该政权一直采取不承认的政策，同时还派出二、三十艘军舰施加压力，但没有对古巴实行武装干涉。1934年1月，卡洛斯·门迪埃塔取代格劳出任古巴政府首脑，美国政府在几天内就给予正式承认。2月，罗斯福与古巴新政权举行了贸易谈判；3月，他批准贷款四百万美元帮助恢复古巴经济；5月，他签署了一项条约，废除了普拉特修正案，取消了美国对古巴的干涉权。
在罗斯福处理古巴问题的同时，1933年12月在蒙得维的亚召开第七届泛美会议的事情也提到日程上来。开始，罗斯福对这个会议重视不够，打算等美国经济明显好转之后再对拉丁美洲采取实质性多边外交活动。因此，他把这个事情交给国务院办理。可是，在会议召开前一个多月，当有人建议推迟召开这次会议时，罗斯福改变了看法，他认为，除非拉丁美洲大多数国家赞成推迟，否则他不同意推迟，因为召开一次简短的，就非争议性问题进行磋商的泛美会议对美国的经济利益和他主张的睦邻政策都是有好处的。在会议期间，美国代表分别拜访了20个代表团，向他们保证美国政府在本届会议上寻求睦邻政策的诚意，并在不干涉美洲国家事务和债务问题上与有关国家消除了冲突。会议取得了比预想还要好的结果。
罗斯福对古巴问题的成功处理和第七届泛美会议取得的成绩，使得他在拉丁美洲国家中的威望大增，也促进了美国与其他拉丁美洲国家关系的改善。在美国的和南美国家的敦促下，哥伦比亚和秘鲁就领土纠纷问题达成了协议。1934年6月，罗斯福作为有史以来第一位跨过巴拿马运河和踏上南美土地的美国总统访问了加勒比海地区。在海地，罗斯福决定提前结束美国对这个国家的占领，并提议就订立互惠贸易条约进行谈判；在哥伦比亚，他赞扬这个国家与秘鲁在解决莱蒂西亚问题上达成的解决办法“作出了无可估量的人道主义贡献”，宣布“将本着公平和正义精神……发展美洲国家商业、开发其资源”；在巴拿马，他答应“按照目前正在发扬的正义精神”解决美巴两国间包括1903年两国条约规定美国有干涉巴拿马权力在内的所有问题；从而大大改善了美国与拉丁美洲国家的关系。1935年，美国国务院同巴西、哥伦比亚、海地和洪都拉斯都签订了互惠贸易协定，同其他9个拉美国家开始了贸易谈判。
罗斯福对睦邻政策的成功非常满意。1936年8月14日，他在纽约肖托夸夏季讲学中心对该政策作了如下评述：
“我在1933年3月4日发表了如下宣言：
‘在对外政策方面，我认为我国应该奉行睦邻政策——决心尊重自己，从而也尊重邻国的权利——珍视自己的义务，也珍视与所有邻国和全世界各国协议中规定的神圣义务’。
这个宣言代表了我的宗旨；但它所代表的不只是宗旨，也代表着一种实际行动。它在一定程度上是成功的，现在全世界都知道，合众国不抱掠夺别人的野心。我们是强大的；但是那些不如我们强大的国家知道，他们用不着害怕我们的力量。我们不想征服别人，我们维护和平。
我们的睦邻政策，在整个西半球已经取得了特别令人鼓舞的结果。
在保持和平与邻国之间友好的社会、经济关系方面，全世界最崇高的纪念碑不是石雕铜铸的，而是接连合众国和加拿大的国界线——一条三千英里长的友谊线，在这里没有铁丝网，没有枪炮和士兵，整个边境线上不需护照，通行无阻。
这条国界线是建立在相互信任的基础上的。我们的目的是把这种相互信任推广到整个南、北美洲。
我国南方的各个美洲国家一贯愿意在平等和互相尊重的基础上同合众国合作，但是，在我们执行睦邻政策之前，它们中的有的还存在着憎恨和恐惧，因为华盛顿的某几届政府曾经藐视过它们的尊严和主权。
为了奉行睦邻政策，并且汲取过去年轻时的许多经验教训，我们曾声明美国坚决反对武装干涉。
我们已经谈判了一项体现了不干涉原则的泛美公约。我们废除了曾经授权我们干涉古巴共和国内政的普特拉修正案。我们从海地撤出了美国海军陆战队。我们同巴拿马签订了一个新的条约，把我们同该国的关系建立在相互满意的基础之上。我们根据商业上的互利原则，同其他美洲国家签订了一系列贸易协定。在彻底解决美洲国家之间最后的严重边界纠纷方面，我愿应两个毗邻共和国的要求，提供帮助。
在整个南、北美洲，睦邻精神是一个行之有效的生动事实。21个美洲共和国不仅友好相处；而且决心团结起来，继续保持这种局面。”
2.反孤立主义思想。很长时间以来，美国外交的一个重要特点是孤立主义，即主张美国在对外关系中避免卷入欧洲的政治和军事冲突。早在1796年美国首任总统华盛顿即将离任时，在致国会的告别咨文中就提出不要把美国的“命运与欧洲任何一部分的命运缠结在一起”的原则。1801年第三任总统杰斐逊在就职演说中也表示美国“尽可能与欧洲的体系隔绝”，“不与任何国家缔结纠缠的同盟。进入20世纪之后，孤立主义的倾向逐渐减弱。罗斯福执政时期就是美国政府彻底摆脱孤立主义的时期。
孤立主义的重要表现是坚持中立的外交政策。罗斯福刚出任美国总统时，大多数美国人赞成和平主义的不要过问战争的主张，不希望美国卷入一场大规模的国际战争。但是，到了30年代中期，欧洲爆发战争的危险与日俱增，许多美国人非常担心被牵连进去。罗斯福曾说：“面对这种忧虑，美国人民所关心的只有一件事——美国人民只能表达出一种舆论：不管其他大陆发生什么事情，美利坚合众国一定而且必须保持我们的国父许久以前所祈求它能保持的——置身事外，不受牵连”。
尽管罗斯福在许多场合强调美国要坚持执行中立的外交政策，但他自己却不认为中立主义可以一直坚持下去。1935年，希特勒发布了征兵令，陆军的最高限额增加到36个师后，罗斯福立即提出了一个和平计划纲要。他认为：英国、法国、意大利、比利时、荷兰、波兰，也许还有俄国将一起达成一个为期十年的裁军协定，其最终目的是，除了士兵身上背的和手中拿的武器以外，要消除其他一切战争手段。他想，这些国家会首先签署这个协定，然后要求德国也签字。如果德国拒绝，这些国家就从两方面封锁德国，不许任何物品运进或运出德国。……美国则派一名海军上将前往外国以协助使我们的舰船不通过封锁线……，“如果做不到这一点，我们就不免要打一场世界大战”。
1935年3月，美国国会一些众议员和参议员提出了通过中立法的一系列决议案，要求禁止美国人向交战国提供贷款、信贷、武器或违禁品，禁止在战争地区旅行或乘坐交战国的轮船。此后，美国的中立主义情绪日益浓厚。许多反战组织极力主张美国要制定法律，不偏不倚地严守中立，防止美国卷入战争。
罗斯福不同意制定严格的不偏不倚的强制中立法，他赞成制定一项包括授权总统酌情处理战争事态的灵活中立法，使总统有权任意决定在何时对某个国家援引此法采取行动，拒绝给侵略者提供援助，以防止或结束一场战争。因此，他曾努力阻止严格的强制中立法出台，争取制定一项允许总统对侵略者区别对待的灵活中立法案。8月21日，参议员皮特曼提出了一项妥协性法案在参议院获得通过。该法案规定美国对一切交战国实施武器、弹药和军需品的强制性禁运，但它授权总统确定哪些属于“军需品”和什么时候实施禁运；它禁止美国船只向交战国运送军火；授权总统不保护乘坐交战国轮船旅行的美国人；建立一个军火管理委员会来监督从美国运出的武器。
罗斯福一开始认为皮特曼的法案是强制性中立法案，没有给总统留下较大的处理权，因此坚决表示反对。但是，这个法案通过后，他又改变了主意，表示如果国会规定强制性的武器禁运有效期为6个月的话，他可以接受这个法案。他认为固然总统失去了自行决定权是一件非常坏的事，但从总体上来看，法案除了对某种类型的武器和军火在限定的时期内实行禁运外，并没有剥夺总统的权力，他可以利用法案对总统的授权努力达到灵活中立的目的。
罗斯福接受了皮特曼的法案，但他并没有停止为自己争取较大的处置权。1936年1月，罗斯福和国务院起草了一个中立法案。这个法案也规定了不偏不倚的武器禁运，自动停止给交战国贷款，不给任何一方运送用于战争的原料等具有强制性的条款。但重要的是它还包括了给予总统重要的处置权有关内容。然而，这个法案遭到了国会许多议员的强烈反对。罗斯福不得不同意将1935年中立法稍加修改后延长14个月。1937年5月，在国内斗争中处于不利地位的罗斯福又作出了让步，批准了国会制定的“永久性”中立法。这部法律授予罗斯福的处置权比他希望的少得多。
法律限制了罗斯福的处置权，但他仍然不服气，他强调说：“我们必须记住，任何法律都不可能预见到一切以外事故，因为要设想到今后每一事件的发展，是不可能的。不管事先思考如何周密，国际关系必然要涉及到广大的未知领域。在这个领域里，只有依靠那些指导我们外交政策的人的知识、经验和智慧，才能掌握住航向。和平有赖于他们每天的决策。” 1939年1月，他在国会发表的国情咨文中说：“我们已经懂得，在我们审慎地力图制订中立法案时，我们的中立法有可能实施得并不均衡，并不公道——可能还在实际上有助于侵略者而无助于受害者。”
1939年3月，德军出兵侵占了捷克斯拉夫共和国全境。罗斯福认为对希特勒不能再抱有幻想。他在3月16日指出：“假如德国人侵犯一个国家并宣布战争，而我们仍实施[中立]法案，那就站到了希特勒一边。如果我们能够解除武器禁运，情况就不至于这么糟。”第二天，他又对报界说：“过去几天内欧洲事态的发展说明，我们需要修改中立法”。
其实，此时罗斯福在考虑废止中立法。他在3月28日写给赫尔和韦尔斯的信中说：“现存的中立法应该完全彻底地予以废止，而不需要再搞别的法案去代替它”。他甚至要求韦尔斯为他起草一份广播讲话，批评中立法起了怂恿侵略者的作用，必须废止。虽然这篇稿子没有写，但他废止中立法的决心已定。
1939年9月1日，德军入侵波兰。9月3日，罗斯福发表了关于欧洲战争的“炉边谈话”。在这次谈话中，他要求美国人“必须从一开始就掌握现代国家之间外交关系中的一项简单而不可变更的事实。任何地方的和平遭到破坏，一切地方所有国家的和平也就处于危险之中”。他指出：“你们和我都可以轻易地耸耸肩并且说，发生在距离美国大陆几千英里远，实在也是距离整个美洲半球几千英里远的冲突，并不严重地影响到南北美洲——而合众国可以做的也无非是不加理会，自己干自己的事。尽管感情上我可以想望超然的态度，我们还是不得不认识到，空中传来的每一句话，大洋中航行的每一条船，互相争夺的每一个战役都是会影响美国的未来的。”他告诉美国人民：“我们此刻正在准备一篇美国中立的宣言。即使我们法典里没有中立法令，我们也会这样去做的，因为这样的宣言是符合国际法和符合美国政策的。”但同时他又指出，美国的中立“不能要求每一个美国人都在思想上也保持中立。甚至中立的人也有权顾及事实。甚至中立的人也不能被要求封闭自己的思想和自己的良心”。 人们不难看出，罗斯福在这里与其说是宣布美国中立，到不如说是表明美国人在思想上不是中立的。
欧洲的战事令美国人极不乐观。希特勒在一周之内摧毁了波兰的空军，击溃了大部分波兰军队的抵抗，完成了对华沙的包围。罗斯福接到情报说，德国宣传部长戈培尔希望在几天之内摧毁波兰，然后迅速对法国和英国进行粉碎性空袭，并最终从内部征服美国。经过通盘考虑整个形势后，罗斯福宣布于9月21日召开国会特别会议。在会上，罗斯福发表了必须修改中立法的演说，正式向参众两院的全体议员强烈要求修改中立法。
罗斯福指出，1935年通过的中立法，“在很大程度上改变了合众国有历史意义的外交政策，乃至损害了合众国同外国的和平关系”；这项立法“背离了明智稳妥的中立原则”，“避开国际法去谋求和平”，对美国的中立、美国的安全、尤其是美国的和平具有致命的极大危险。虽然罗斯福希望彻底废除中立法，但考虑到国内和议会的反对势力还很强，因此，他只要求国会改变法案中不符合国际法准则中的禁运条款部分。
罗斯福指出，1935年中立法中的禁运条款“不准美国工厂向交战一方出售任何完整的战争工具，然而允许出售许多种类不完整的战争工具，以及各种各样的一般材料和物资。这些条款还准许这种工农业产品由悬挂美国旗帜的船只运送到交战国去。这一点本身——根据现行法律——对于我们的中立和我们的和平就是一种具体的危险”。他说：“禁运条款的制订不单是完全改变了我们的传统政策。它还产生了这样的效果：就海运贸易而言，把陆军强国和海军强国置于同样的地位。要发动战争的陆军强国因此可以在事前就感到放心，因为任何未来的敌对海军强国都会由于享受不到古已有之的随处采购的权利而受到削弱……取消禁运不过是回到更稳妥的国际惯例……我们这样做，有些国家喜欢，有些国家不喜欢，全看它们对待目前战争的观点；但是，问题并不在这里。我所建议的步骤是要使我国回到真正的和传统的坚实立足点上来。”
罗斯福回到真正的和传统的中立立场和使国家避免战争的说法是一种挡箭牌，他的真实目的是通过取消禁运条款而有利于同盟国。10天前，他曾致函张伯伦，“在出现问题时，仅望你能随时函告我本人而不必拘泥于外交程序。我希望并且相信，在下个月之内将废除武器禁运，而且确实这是本政府政策的一部分。” 实际上，罗斯福已经在考虑通过拘留停留在美国和拉丁美洲港口的德国商船，允许同盟国“防御性的”武装商船自由进出美国港口，同意英国封锁德国控制的地区，为英法贸易使团在美国的工作提供便利条件等办法援助英法。
经过激烈辩论，10月27日，美国参议院以63对30票通过了修改中立法的议案。6天以后，众议院也以243对181票的绝对多数通过了修改中立法。
说服国会修改中立法，主要应归功于国际形势的剧变。由于战争的突然爆发，避免美国受到法西斯的奴役和统治变得非常现实了。在不参战的前提下，美国能够做的最为有效的方法就是援助同盟国。中立法的修改，虽然依然强调避免美国卷入战争，但放宽了对同盟国援助的限制，这标志着美国事实上在某种程度上放弃了中立。随着欧洲战事的发展，英国和法国在战场上难以低档法西斯的进攻，美国的舆论纷纷支持除参战以外的一切办法全力援助同盟国。1940年6月10日，罗斯福在声明中宣布：美国将给予同盟国一切可能的物质援助。11月，他又公开表示，要把新生产的军需品的一半分配给英国，包括最新式的轰炸机，为了避免因英国船舶的损失而妨碍运送物资，罗斯福建议由美国制造货船租给英国。
但是，美国援助同盟国仍然有法律障碍，这就是中立法规定禁止向交战国贷款，交战国购买军需品必须交付现金。而英国国库到12月初只有不到20亿美元的储备，却要偿付50亿美元的贷款，再也无力用现金购买美国的军需品。当时，丘吉尔写给罗斯福一封言词非常严肃的信，信中说：“我们不能再以现金支付船舶和供应品的时候即将到来。当我们作出最大的努力，不惜任何必要的牺牲用外汇来支付的时候，我相信你会同意这样的看法，即：如果英国在这场斗争的高峰中被剥夺它全部可以出售的资财，以致在我们用鲜血赢得了胜利，拯救了文明，替美国争取了充分武装以防不测的时间之后，自己却一贫如洗，那在原则上是错误的，其结果对双方都是不利的。这样的方针在道义上和经济上是不符合于我们任何一国利益的。”他还表示相信，美国政府和美国人民不会把他们的援助局限于只有立即付款才能供应的军火和商品。
如何绕过中立法障碍呢？罗斯福用了两天的时间想出了租借法案的办法。他宣布，美国可以接受英国的定货，因为它们本质上就是美国自己使用的同一类军火，美国有足够的钱将其转化为美国的订货，然后，美国把这些物资借给或卖给同盟国，战后，美国照样可以拿回这些东西。这样就避免了使用美元标准。他举例说：“假设我的邻人的家宅着了火，而在四、五百英尺以外我有一截浇园用的水龙管子。如果他能够把我的浇园水管接到他的自来水龙头上，我就可以帮助他把火灭掉。那么，我怎么做呢？我不会先对他说，‘邻居，我的浇园水管是十五美元买的；你得付给我十五美元来买它。’这个事情怎么处理？我不想要十五美元——我想在灭火后要回浇园水管。好！如果经过灭火的过程，这段水管完好如初，毫未损伤，邻人把它还给我，对我十分感谢。”“换句话说，如果你借出一定数量的军火，在战后得到归还，如果这军火是完好如初的——没有损坏——你就不吃亏；如果它们损坏了，或者陈旧了，或者完全丢掉了，而如果你借给的人照样赔上，在我看来，你就没有吃亏。”
1941年1月11日，应罗斯福的要求，民主党领袖向国会提交了“众议院第1776号法案”，该法案全称为“进一步促进美国国防及其他目标的法令”。该法令授权总统可以向“总统认为其防务对美国国防至关重要的任何国家出售、转让、交换、租借或以其他方法处理……任何国防物资”。2月9日和3月11日，美国众议院和参议院分别通过了租借法令，并同意为执行租借法案拨款70亿美元。
为了执行租借法，美国把它的中立区延伸到西经25度，并派海军和空军在该区域巡逻。9月11日，罗斯福宣布，德国潜艇在9月4日上午袭击了美国驶往冰岛途中执行合法任务的驱除舰格里尔号，“任何暴力行为，任何恫吓行为，都不会阻碍我们完整地维护美国防务的两个屏障：第一是我们向希特勒的敌人运送物资的补给线；第二是我们在公海上的航行自由。”“我们的巡逻舰艇和飞机将会保卫在我们防御水域内从事贸易的一切商船——不仅是美国的船只，而且是悬挂任何国家旗帜的船只。”“从现在起，如果德国或意大利军舰进入美国防务所必须保卫的水域，它们就要自己承担风险。” 人们认为，这是罗斯福的“见了就打”的护航政策和不宣而战的声明。但是，中立法还是限制了他放手采取行动。于是，他决定再次要求国会修改中立法，给予他武装商船的权力，取消对进入战争地区的限制。虽然中立法修正案最终得到了通过，但是，赞成票和反对票非常接近。事实很清楚，罗斯福要使美国彻底放弃中立，直接参战，不会得到国会的支持，除非发生造成美国严重损失的战争行为。
1941年12月7日，日本袭击了夏威夷的珍珠港及其附近的美国舰队和军事设施。12月8日，罗斯福向国会提出了他的战争咨文，要求对日宣战。国会当即进行表决，在只有一票反对的情况下通过了对日宣战。12月11日，希特勒和墨索里尼同时对美国宣战。美国的中立彻底放弃了。
罗斯福的“新政”挽救了美国，挽救了资本主义，他的反对法西斯主义的思想以及反孤立主义的外交思想则影响了第二世界大战的进程，并进而影响到了人类命运的抉择。
第三节：萨道义的外交思想
欧内特斯·萨道义爵士（Sir Ernest Satow 1843~1929）长期担任英国外交官，1862年后先后被派往日本、暹罗、乌拉圭、摩洛哥和中国，其中在日本工作二十多年，1895~1900年出任英国驻日公使，1900~1906年是英国驻华公使。其代表作是《外交实践指南》，1979年，该书第五版由戈尔—布恩主持修订出版。萨道义在《外交实践指南》中除了大量介绍外交实践外，还在外交的定义和外交人员的选任等外交思想方面有重要论述。
1.外交的定义。萨道义认为，外交一词长时间被滥用和混淆。它经常被用作对外政策的同义词。但对外政策是政府制定的，不是外交家制定的。一个政府为了实施它的政策，需要使用各种不同形式的压力来处理和调整其国际关系。这些压力取得多大成功在很大程度上取决于他们背后的实力。然而在正常情况下，一个政府将通过谈判来处理它的国际交往。这就是外交。萨道义指出，《牛津英语词典》对外交一词的解释是精确的。该词典对外交的解释是：㈠通过谈判处理国际关系；㈡由大使和使节们调整和处理这些关系的方法；㈢外交家的业务或艺术；㈣处理国际交往和谈判的技能或谈吐。但是萨道义更愿意将外交作如下定义：“外交是运用智力和机智处理各独立国家的政府之间的官方关系，有时也推广到独立国家和附庸国家之间的关系；或者更简单地说，是指以和平手段处理国与国之间的事物。”
萨道义认为，外交是文明的产物，是避免国际关系被武力单独控制的最好手段。外交能起作用的范围介于强权政治和文明习惯之间，外交所采取的方法随着不同时代的政治惯例而变动。他指出，在十分原始的民族之间派遣使者进行公开谈判是通常的做法，并且在许多场合下，关于使者的接待和待遇是按风俗或戒律来掌握的；希腊的各城邦常常派遣和接待持有适当委任书的特别使节，这些使节公开地向他们所派遣的城邦统治者或权力机构陈述他们的使命。希腊外交的原则和方法到公元前五世纪事实上已发展成为公认的制度，此后所产生的关于外交的很多想法都源出于此。这种制度还为有效谈判和民主程序的难于调和提供了最早、最清晰的实例。直到1648年威斯特伐利亚条约的签订建立了相互关系的新秩序之后才称得上开始了经典的欧洲外交的时代。这种外交是在各国公开承认的统治阶级成员之间进行的。他们相互之间的超越海陆边境的共同之处，比他们与他们自己的大多数人民之间的相同之处还多。外交的事物，正如当时的一些有限战争一样，都按着明确规定的法则和文明习俗、面对面而又灵活性地进行的，虽不无微妙之处，但对所有参与者来说都是十分清楚的。在革命后的欧洲，新的目标的兴起开始使早期的价值黯然失色。国际间权势之争唤起了集体的民族活力。这股活力可以通过立宪的方法和内阁政府来驾驭，比通过“王室”的统治来驾驭更为有效。虽然经典的外交方法的技巧继续被人尊重和接受，但是明显的是：外交的运用不应以一个王朝或甚至它的贵族阶级的利益为转移，而应以整个民族的利益为转移。
2. 外交人员的选任。萨道义指出，大多数现代国家均把外交事物（至少是大使级以下的事物）委托给职业外交官去处理。这些男女外交官是从低级职务开始，逐步定期晋升到高级职务的。在考虑从年轻的对象中选拔什么样的人参加外交工作时，重要的是不仅要了解其目前的成就，而且要判断其培养前途，这种判断需要特殊的眼力，能将其已获得的知识同其思想品格的素质区别开来。外交代表应对他本国具有深刻而全面的知识，极为熟悉本国的历史和文化；他应十分了解本国的社会、政治和经济生活中起作用的各种力量。除非他具有这类知识，并怀有深刻的感情（不能代之以个人野心和虚荣），否则他就不能在国外作为本国的发言人而令人信服。此外，如果他对其本国了解达不到这样的程度，很难说他能培养出一种直觉，使他能正确地提出问题；或者，目光敏锐，能了解他也许必须去那里工作的国家的现实情况。显然，不能期望一个年轻人对国家生活的各个不同方面都具有专门知识。但是，外交并不要求博学多才；更重要的是善于学习和精于判断。外交官的主要能力之一，是知道从何处去找所需要的情报，如何迅速而准确地取得情报和解释情报，以及何时富于想象地去利用情报。同普通的看法相反，外交并不是温顺者的职业，外交常在不由他自己选择的地方把保卫本国的利益的责任加在一个官员身上，他在那里必须准备忍受由于气候的不适宜而对健康造成的损害。他在国际政治的前线上还必须忍受精神上的折磨。总之，萨道义认为，外交工作的合格候选人应当象费尔萨姆在《外交学手册》中说的：“既是一个思想家，又是一个实干家；既是一个活动家，又是一个学问家；他既开朗，又诚恳；既勤奋好学、深思熟虑，又不明哲保身。他不应沾沾自喜或者动辄生气；他应把由于自己的地位而受到的照顾和优待，与给予他个人的照顾和优待区别开来。他应把善于分析的冷静头脑和热情的性格结合起来。虽然他不能总是流露出自己的性格，但他必须本性坦率和诚实，能赢得他人的信赖和信任。”
萨道义的外交思想是一位职业外交家的思想，其关于外交定义的看法以及如何选任外交人员等论述对于西方国家的外交队伍建设具有重要影响。
第四节:尼科松的外交思想
哈罗德·尼科松（Harold Nicolson）1886年生于德黑兰。其父阿瑟·尼科松在1906年至1910年任驻彼得堡大使，第一次世界大战前夕和战争初期担任英国外交部常务次官，后获得爵位—卡诺克勋爵。哈拉德·尼科松曾在英国驻柏林大使馆任参赞，1929年离职。曾被英国各大学联合选为议员，属工党右翼，实际上是保守党人。在丘吉尔内阁中，他曾经出任情报部次官。哈拉德·尼科松一生写了不少书，其中最有影响的是1939年出版的《外交学》和1954年出版的《外交方法的演变》等。
哈罗德·尼科松的外交思想在西方外交思想史中有重要的地位，特别是其对关于影响外交理论和方法的因素以及对民主外交问题的分析方面。
1. 影响外交理论和方法的因素。哈拉德·尼科松认为，“外交”一词往往随便被用来表达几种完全不同的东西，有时它被用来作为“外交政策”的同义语，有时它又指“谈判”，有时又指谈判的过程或机构，有时又指外交工作的一个部门，甚至是指在国际谈判中的品质或天才。他建议采用牛津英文字典中的定义。即：“外交就是用谈判的方式来处理国际关系；是外交官的业务或技术。”
哈罗德·尼科松强调，外交实践和理论的某种形态是特定政治制度的必然的反映。其变化的产生不是由于什么伦理道德标准的改变，而是由于政权重心的转移。在君主专制时代，国家和人民都被当作是君主的私有财富，君主们都亲自掌握对外政策的大权。在这种制度下，外交就必然和政策难以分辨，谈判成为个人之间私下进行的问题。1815年以后，外交机构真正的中心，随着权力中心的转移，由宫廷转移到内阁。
哈罗德·尼科松认为，除了政治制度外，影响外交理论和方法的因素还有一些，其中有三个因素比较突出。
第一个因素是逐渐成长中的关于国际组织的观念。尼科松指出，西方国家中外交理论的发展是从排他的国家权利的观念到共同国际利益的观念。这一转变，需要有一个共同的外在威胁的推动，才能克服自私心理和地域偏见。使得希腊各邦在一个时期以某种形式团结起来的，就是对波斯的恐惧。在19世纪里提供了类似推动力的，是法国大革命和拿破仑的威胁。在1815年以后，当这个威胁消除时，出现了几个胜利大国间的同盟。在整个19世纪，诸如“欧洲整体”或“欧洲协调”，或者为人所熟悉的“协调一致”等等词句把欧洲国家共同组织的理论保留下来了。当时，五大国处理相互间的关系时以及这些大国和其他较弱小或较落后的国家发生交涉时，起着支配作用的，有某种关于尊严、人道和信守的共同标准。
第二个因素是对于公众舆论的日益重视。尼科松指出，一般老派的外交家，如梅特涅等，都认为使公众懂得对外政策或是对它提出意见不但是危险的而且是不合实际的。在19世纪，人们越来越重视公众舆论的力量。如坎宁认为，舆论的力量“也许比人类历史上所有使用过的任何力量都要来得巨大”；巴麦斯顿甚至认为“舆论比军队更有力。建筑在真理和正义基础上的舆论，终将战胜步兵的刺刀，炮兵的活力和骑兵的冲锋”。尼科松认为，害怕公众舆论或是迷信公众舆论都是不可取的，关于外交和公众舆论的问题是相当错综复杂的，以为只要让欧洲大陆上各国的舆论能够尽量发表它的意见，就一定能导致和平是一种幻想，当群众情绪一旦失去控制，会比任何外交阴谋更为可怕。
第三个因素是交通的迅速发达。尼科松指出，在17、18世纪，一个外交使节被派遣出国时，都带有书面的指示，规定了他应该遵照的一般原则和应该努力达到的主要目标。一旦当他到任时，他和自己的政府几乎完全断绝联系，在这种情况下，他只能在国外按他自己的方针来处理事物。而现在，一个驻外使节，可以在几分钟内用电话和本国的领导取得联系，使领导人对其面授机宜。可是，这又带来了新的问题，这就是使节个人不像在旧式外交中那样竭尽其创造性、事业心和责任感。
2.关于民主外交的看法。尼科松对民主外交的看法是非常矛盾的。他一方面认为，民主外交比其他外交制度好得多。因为基本原则是：“外交官，作为一个文官，应服从外交大臣；外交大臣，作为内阁的成员之一，应服从国会的多数；而国会，作为人民的代表机关，应服从握有主权的人民的意志”。 现在一个民主政府所缔结的任何条约，不仅仅在形式上，而且在实际上，应经国会两院大多数议员的同意。另一方面，他又认为，民主外交虽然是防止秘密条约或秘密外交的有力保证，并且也是外交民主管理的真正支柱，但是无论如何现行的制度还不能被认为是最后的解决办法。事实上，这种办法非常不方便，而且缺乏效能。如果双方谈判代表根本不能保证他们在交涉中所放弃或取得的权利是否能被本国的主权机关所接受，那么在整个谈判的过程中，就会碰到许多障碍。并且也会妨碍国际间友好和稳定的关系。
尼科松认为，民主外交在理论上和实践上都有危害。民主外交的最大的危害就是握有主权的人民缺乏责任感。虽然人民现在是最高主权者，对于外交政策有最后决定权，但是他们却几乎完全不会感觉到民主外交所加在他们身上的责任。在君主专制时代，君主个人的荣誉同履行用他的名义所签订和批准的协定和条约有着很大关系。虽然君主们对条约的义务并非都很敏感，但是至少他们认识到这同他们本身的声名直接地和切身地有着连带关系。同样，当外交政策的掌握从君主个人手中转到一个统治阶级手里的时候，人们仍旧保存了这种观念：政府所签订的协定是以整个阶级的荣誉来保证的。但是现在无数不知名的和无意识的选民掌握着外交政策，这种个人或集体负责的观念就不再存在了。握有主权的人民不觉得他们有这种最高权力，因此也就认识不到这是他们自己使这些条约签订的。如果人民经常否认用他们的名义所作而由他们的代表所承认的决定，那么国际协议的整个基础将被破坏，国际局势将陷于混乱状态。
民主外交的第二大危害是人民的“无知”。对于处理外交事物，选民没有象他们在处理国内事物时所具有的稳健和见识。即使受过教育的选民，几乎也完全不知道本国受到那些条约的约束。只有当国家遵行条约义务，成为大家所关心的论题时，人民才想起，甚至才知道有这项条约的存在。一般选民对于他们自己所承担义务的国际诺言不仅是茫然不知，懒于过问，甚至根本忘记了。还有比无知更有害的一知半解、似是而非的知识。一个职业外交家用毕生的精力来研究外国的心理和状况，对于匆促间观察到的事物迹象是不肯轻易下结论的。但是选民就没有这种犹豫不决的态度。
民主的第三种危害就是程序的迟缓。一个专制的君主或独裁者可以在几小时内制定出某种政策并付诸执行。一个民主的政府就必须等待公众舆论酝酿成熟才能得出自己的结论，虽然这比独裁者制定的政策更为合理和稳当，但是等到舆论酝酿成熟，几个月的时间就过去了，这往往对紧急的政策或谈判是一个致命伤。
民主外交的第四个危害是缺乏精确性。人民决定政策最突出的缺陷之一是内容含混和态度游移。不仅由于握有主权的人民对于自己的义务采取一种不负责的态度因而产生一种不明确的现象；而且一切民主国家特别是盎格鲁—撒克逊民主国家有这样一种倾向：宁可列上几条含混不清和聊以自慰的条文，而不肯作精确的和有拘束力的规定。外交要发挥它的效能有赖于坚定的信念和由这种信念所产生的肯定的态度。如果外交政策不要承担什么义务，那么服务于政策的外交谈判也必须是隐约含糊的，结果倒反而招致了它们正想避免的那些危险。
那么，应当如何避免民主外交的弊病呢？尼科松认为如下三点很重要：
第一，选民应当了解外交政策与外交谈判之间的区别。公众对于所谓“外交”，很正当地要求建立民主管理，他们轻率地把外交政策与外交谈判之间的主要区别不加分辨。事实上前者应由人民管理而后者则不应是这样。只有选民充分了解到防止秘密外交有了保证的时候，他们才不会对秘密外交感到害怕。
第二，一旦外交官同他的主权当局之间重新建立起信任的时候，那么重要一点就是外交职业化应当加强，它的基础应予以扩大。将来我们或许会遇到由于缺乏经验而用感情或意气来决定外交政策的人作外交大臣或首相。像这种重要人物就必须找一些非常有经验的幕僚来帮助他们工作，而这批幕僚的任用也必须民主化，决不能像通常那样，把这种职业认为是上层资产阶级所独占的。
第三，应当尽力教育公众，不一定要他们熟悉外交事物里的细节方面，而是要他们熟悉从历代以来天才和卓越的人们丰富的见识和经验中所归纳出来的、以及世界人类分处各国必须经常用以协调他们之间的关系的一般原则。
哈罗德.尼科松是英国著名的外交家和外交学家，他撰写的外交学方面的著作超过百余种，其对西方现代外交思想的影响非常之大，是西方外交学的公认权威。
第五节：张伯伦的绥靖主义思想
张伯伦(Chamberlin, Neville)1869年生于英格兰伯明翰市，毕业于伯明翰大学，先后曾从事过农业研究和商业活动。1911年开始参加政治活动，1915年任伯明翰市长。1916年出任国家总动员调整事务局总裁。1918年当选为保守党下院议员。1922年起先后在政府中担任邮政大臣、卫生大臣、财政大臣。1937年5月出任政府首相。他执政后推行了纵容法西斯德国侵略的绥靖政策。1940年5月10日，在英国人民的激烈抨击下辞职，出任枢密院院长。同年11月9日逝世。
张伯伦出任英国首相时，英国在经过第一次世界大战、二十年代的经济长期停滞和三十年代的经济危机之后，国际地位迅速衰落。英国昔日的强盛是依靠强大的海上优势和英镑的信誉来维持的。但此时，英国的军舰和商船不但不能独霸海洋，而且遇到了来自美国和欧洲其他国家的挑战。英国的经济危机最低点虽然已过，整个经济仍然笼罩在不景气的气氛中，英国的“经济边疆”由于英联邦内部的离心倾向在不断缩小，英国的资本输出在种种挑战面前不得不减少，市场也被迫收缩。
在种种挑战中，法西斯德国的挑战最为严重。如何面对德国的威胁呢？英国政府中有三种不同的主张：第一种主张是采取遏制政策。坚持这种主张的人认为重整军备、建立威慑力量，加强同法国的合作，同俄国保持友好关系是遏制德国的有效做法。他们反对安抚德国、完全满足德国的要求，认为这样做在牺牲别国的利益的同时，助长了法西斯的势力，会使英国的处境更为严峻；第二种主张是对德国“恪守信用”，他们认为，德国问题的出现是事出有因的，德国在凡尔赛和约中受到了不公正的待遇，只要以同情和和解的态度对待它，满足它部分要求，恪守信用，就可以有效地消除德国的抱怨和不满；第三种主张是英国应采取德国猜不透英国心思的政策，使德国由于担心不致走得太远。
在三种主张中，第二种最有影响，其代表人物之一外交部常务次官罗伯特·范西塔特爵。他在一份备忘录中提到：“同德国的任何安排都必须付出代价，而且要付出相当大的代价。否则甚至不能作出临时性的安排，更不能说永久性的安排了，而不能永久性地满足德国要求的任何安排都不是真正大有价值的。现在我相信，现代德国是具有高度扩张性的，而如果到处束缚它的手脚，它就会变得富有高度爆炸性。但是，不可避免的扩张只能发生在欧洲或非洲。因此，我们必须在这两个地方之中的一个地方付出代价。” 另一位代表人物驻柏林大使内维尔·亨德森在1937年初上任前曾提出以“东方的和平扩张和演变”为代价来换取德国的谅解。他认为，东欧“显然既非一贯都保持稳定，又非英国生死攸关的利害所在，同时日尔曼人肯定比斯拉夫人更为文明，如果处理恰当，日尔曼人对英国利益的潜在危险归根到底也要小一些——人们甚至可以这样说，如果德国的准备工作能使英帝国放心，它不是为了同时反对英国的话，那么，千方百计地阻止德国完成统一或不让它准备同斯拉夫人作战，那是不公正的”。 当时张伯伦是财政大臣，他是赞同范西塔特和亨德森等人的立场的。他认为希特勒政权是欧洲的暴徒，是欧洲最强大的不友好的国家，但英国由于地位虚弱必须与德国和好。他在亨德森出任前对他说：如果有可能，就采取同德国合作的路线。
张伯伦认为，要防止在中欧发生具有破坏性的危机，必须向德国表示出诚意。他在出任首相后不久说：“我要做的是要使希特勒相信我们的诚意，并且要弄明白他抱有什么目的。……希特勒也好，戈林也好，他们各自都强调他们没有进行战争的愿望或意图，我认为我们可以把这些话信以为真，无论如何就当前来说是如此。当然，他们希望统治东欧；他们希望尽可能紧密地同奥地利结合在一起，而不把它并入第三帝国；他们希望为苏台德日耳曼人争取的东西，就同我们曾希望为德兰士瓦的英国侨民争取的东西是大致一样的。”
那么，怎样表示英国的诚意呢？张伯伦认为，应当在殖民地问题上作出妥协，满足德国的要求，转移德国在欧洲的注意力。1938年1月，他提出了有关非洲殖民地问题的建议，这个建议认为，如果使德国也成为非洲殖民国家之一，并把某些领地交给它管理，就会使德国参加一项统一安排。
尽管德国希望扩大自己的殖民版图，但它当时的主要兴趣不在非洲，它把扩大其在欧洲的“生存空间”看作是最重要和最紧迫的任务。其中奥地利和捷克斯洛伐克是其优先考虑的征服对象。1938年3月11日，德国机械化部队入侵奥地利，第二天，张伯伦召开内阁紧急会议，他在会上说，德奥合并势在必行，“除非大国说得出这样的话——‘如果你们同奥地利作战，你们就得跟我们打’”，但是无论奥地利的独立对英国的安全如何重要，也不可能说这样的话，因为“不管怎么说，这个问题已经不再存在。”
德国接管了奥地利后，捷克斯洛伐克是其下一个目标，法国政府也感到了入侵的威胁。根据法捷互助条约，一旦捷克受到德国无端侵略时，法国应当马上予以援助；根据1936年3月伦敦条约所重申的英国对《洛迦喏公约》承担的义务，如果法国遭受德国的侵犯，英国就应向法国提供援助。如果法英两国能表明强硬的态度，德国的侵略计划就难以达到目的。于是，法国要求英国与法国发表联合声明，表示两国政府“对德国在捷克斯洛伐克的任何行动再也不能漠不关心”。英国以丘吉尔为首的一些人也极力主张组成一个反德大同盟。但张伯伦认为这个建议虽有吸引力，但却不可行，因为只要看看地图就可以知道，如果德国打算侵略捷克斯洛伐克，无论英国和法国都无法营救，使之免遭蹂躏。奥地利的边境几乎是开放的；规模宏大的斯科达军工厂都处在德国机场起飞的飞机容易轰炸的距离之内，铁路全都穿过德国领土，而俄国又远在百里之外。因此，英国无法援助捷克斯洛伐克，如果进行援助只会成为德国同英国开战的借口。而英国不能考虑打仗，除非英国有相当希望在相当时间内将德国打得屈膝投降。他表示：再也不愿打算给捷克斯洛伐克以任何保证，或者在法国对捷克的义务方面给法国以任何保证。这种鼓励德国在东欧扩张，以牺牲英法关系为代价换取英国一方平安的想法在英国下院很普遍。他们天真地认为，英国同法国和俄国的关系越密切，德国就越是感到落入包围之中，对英国就越有威胁。
为了避免英国卷入一场对德战争，张伯伦以为不但要与法国保持一定距离，还应满足德国的部分要求。他认为攫取整个捷克斯洛伐克不是希特勒的政策，希特勒的政策是要把所有日耳曼人都归入德国，而不是把其他所有民族都包括进去，因此应满足德国人在这个问题上的要求。他在1938年3月20日的一封信中谈到他准备与德国人这样讲：“你最好如实告诉我们，在苏德台日耳曼人问题上，你想得到什么。如果合理，我们一定敦促捷克人接受，倘若他们接受了，你必须保证今后不再干预他们。”
为了实现上述意图，还必须取得法国的配合。3月22日，张伯伦主持的内阁会议通过了一封致法国的照会，照会虽然仍保证英国将在法国万一遭到德国无端入侵时给法国以援助，但其核心是如下内容：“在战争初期，英国的主要贡献是凭借海军力量施加经济压力，根据以往的经验看来，这样做，行动不快，收效也慢。……因此，英王陛下政府认为，法国政府和英王陛下政府应该采取一切可能的步骤，通过同捷克斯洛伐克政府的斡旋，帮助解决有关日耳曼少数民族的地位问题，从而消除摩擦乃至冲突根源。” 3月24日，张伯伦在下院阐明其政策时，拒绝作出万一法国被请求去援助捷克斯洛伐克反抗德国的侵略，英国将支持法国的保证。4月底，英法两国政府进行磋商时，张伯伦再次宣称，在法国采取行动援助捷克斯洛伐克时，英国不能承担支持法国的行动和义务；他提出应该促使捷克政府向苏台德的少数民族作出更多的让步。他的这一立场对法国的政策起到了制约作用，因为没有英国的支持，法国政府是没有勇气对德作战的。
以张伯伦为代表的西方绥靖主义者的态度，大大助长了德国法西斯的嚣张气焰，战争日益临近。1938年8月，胆战心惊的张伯伦派伦西曼勋爵去布拉格进行斡旋，迫使捷克方面作出了非常巨大的让步，同意苏台德的德意志人自治。但是，德国人不接受这一让步，因为他们的目的是摧毁捷克，为进一步的侵略行动做准备。为了安抚德国人，9月15日，张伯伦去伯希特加登会见希特勒。在会谈中，希特勒明确要求把苏台德的德意志人居住的领土割让给德国，张伯伦则屈从于德国压力表示与英国内阁就希特勒提出的新条件进行磋商。随后，英法两国政府进行了几天紧急谈判，并于9月19日作出最后决定：捷克必须把苏台德的德意志人占居民人数百分之五十以上的所有领土割让给德国。这一决定意味着捷克要放弃一系列防御工事，失去大部分德意志少数民族，同时还要放弃大约八十万捷克斯洛伐克人，理所当然地遇到了捷克方面的反对。而英、法两国的答复是：他们的建议是合理的，如果捷克拒绝上述要求，英、法对由此而造成的一切后果不负责任。势单力薄的捷克屈辱地接受了英、法的建议。9月22日，张伯伦带着捷克投降的信息同希特勒举行了第二次会晤，并提出所谓照顾捷克人情绪的转让苏台德领土计划。希特勒拒绝了，要求德军立即占领这些领土。正在希特勒的强盗行径激起了国际社会的强烈谴责之时，张伯伦又向希特勒提议，举行一个由英国、法国、德国和意大利参加的四国会议，以寻求解决危机的办法。希特勒同意了。9月30日凌晨，在慕尼黑召开的四国会议签署了一项协议。协定规定，捷克斯洛伐克苏台德区及同奥地利接壤的南部地区割让给德国，其余领土由英、法、德、意“保证”不再受侵犯。当天上午，捷克政府被迫接受了该项协议。
英、法绥靖主义的意图是出卖别国的利益，满足法西斯德国的部分要求，将战争祸水东引，自己远离战争，但其后果却是纵容了法西斯战争势力。1939年9月，德国又出兵侵占了捷克全境，同年9月1日进攻波兰，挑起了第二次世界大战。以张伯伦为代表的绥靖主义已被永远钉在历史的耻辱柱上。
第六节：希特勒的外交思想
阿道夫·希特勒(Hiter, Adolf 1889-1945)，1889年4月20日生于奥地利的布劳瑙，11岁上中学，16岁因病休学。曾自学建筑和绘画。19岁流落维也纳，靠打零工和出售临摹画维持生活。第一次世界大战爆发后应征入伍，曾任下士。1919年9月参加德国工人党。该党1920年4月改名为德国国家社会主义工人党（即纳粹党）。1921年希特勒夺得该党领导权。1923年他发动了企图推翻魏玛共和国的慕尼黑啤酒店暴动，失败后被捕入狱。1924年12月获释。1932年纳粹党在国会大选中获胜，希特勒1933年1月出任政府总理。同年2月27日，他制造了国会纵火案，疯狂迫害共产党人和进步人士。至同年7月，除纳粹党外的其他政党都被取消。1936年10月，他与意大利法西斯头子墨索里尼在柏林签订协定，建立了柏林——罗马轴心。当年11月，又同日本签订了《反共产国际协定》，次年，意大利也加入这个协定，从而正式形成了德、意、日三国同盟。1936年夏，他派兵武装干涉西班牙内战。1938年，又吞并奥地利和捷克的苏德台地区。1939年9月，他出兵侵略波兰，挑起了第二次世界大战。1941年6月撕毁《苏德互不侵犯条约》，大举入侵苏联。反法西斯战争胜利前夕，1945年4月30日苏军包围柏林时。在总理府地下室自杀。著有《我的奋斗》。
希特勒认为种族有高低优劣之分，人类可以分成文化的建设者、文化的维持者和文化的破坏者三类，而雅利安人种是“唯一可以代表”文化建设者范畴的民族。雅利安人不能与其他种族混合，应当建立一个德意志民族的日尔曼国家，以此来征服或消灭劣等民族和种族。而现实的德国空间太狭窄，每年大约还要增加90万人，德意志民族面临着生存危机。要摆脱危机，使德意志民族永远成为统治民族，必须扩展德国的空间。扩展空间的途径有两种，一是领土扩张，二是采取殖民贸易政策。德国不应把扩展空间的希望寄托于海外殖民地的争夺上，而应当把“目光转向东方”，“想到俄国和与它接壤的国家”。 人类在永恒的斗争中成长，在永恒的和平中毁灭，德国必须通过战争和流血来获取“生存空间”。
纳粹德国的一些理论家进一步解释了希特勒的“生存空间”思想。戴茨认为，世界有6大生存空间，即东亚、印度—马来亚、欧洲、非洲、北美洲和南美洲。这些大空间的特性、范围和形式，都是来自“国际大家庭”的“生物本质”。罗森贝格说，德国支持划分生存空间来取代十九世纪的经济与金融帝国主义，同时互相保护属于“生存空间”的各国人民。当越来越多的国家接受了这种意见时，引起两次世界大战的那类事件就不会重演了。因此，最终的目的是建立一个持久和平的欧洲大陆，一个经济上大部分是自给自足的、政治上则是完全独立的大陆。在那里，大德国将起着“波罗的海与地中海之间的联系作用”。如同德国内政部的施图卡尔特所说的那样，当前这场战争已经扩大了德国人民团结的概念，使之成为欧洲人民团结的概念。这一发展的结果，据另一纳粹理论家说，将是以生存空间的法律来取代国际法。在这场新的“革命”中，指导原则将不是民族自决，而是生存空间的自决。
1939年8月纳粹德国与苏联签订了互不侵犯条约。此后一段时间，纳粹理论家们在谈论德国的生存空间时，认为其东部边界是俄国的边界，俄国是德意两国势力之外的另一个生存空间。但这与希特勒上述思想是不一致的。1941年德国对苏联发动进攻后，纳粹理论家的解释才和希特勒的思想相一致。他们说，大欧洲的生存空间只有伸展到东方草原和四周沿海地区时，才有可能永远获得保障。而同大亚洲空间的联系也就得以建立起来。一位名叫梅格勒的作者在《柏林金融时报》上发表文章说，对苏作战并占领东方领土，能使原来已经过于偏西的重心移回到大陆中央，从而达到恢复欧洲均势的目的。因此，把东方地区合并起来，乃是一个联合的欧洲的当前的任务之一。
纳粹理论家认为，建立大空间必须要更新如下一些概念：
第一，大空间本身不能看作是一个地球物理的概念，而应看成是一个地缘政治学的概念。整个领土可以成为凌驾于国家领土之上的一个统一体。大空间的地理界限不需要以任何现存的边界来划定。德国的概念不再受地图上标明的任何边界的约束，德国的边界必须要突破“俾斯麦帝国”的狭窄边界，德国要作为一个超国家的主宰者的面目出现在世界。大空间行政管理的核心是“领导民族”，他们把大空间结合成一个统一体，并且制订出大空间秩序。大空间的行政管理可以有四种形式：⑴结合管理：领导民族将通过外交代表“制定和指导政策”；⑵监督管理：领导民族将行使严密的监督权；⑶政府管理：所有主要的行政工作将由领导民族的行政管理机构办理；⑷殖民管理：“在这种管理形式下，大空间的人民根本不可以参加行政管理工作”。
第二，国际法的概念将不复存在。在大空间的体制下，整个世界格局将会发生剧烈变化，国与国之间的关系将被新的关系所取代，适用于旧的国际关系的国际法将不可避免地被抛弃。在大空间秩序和大空间行政管理建立的同时，将会构成一种新的共存的法律宪章，以取代国际法和宪法。
第三，中立的概念将不被接受。因为世界的改组的结果将出现几个大区域，区域之间仍可能发生战争，一旦发生区域间战争，区域内的个别成员国想要不参加战争是不可想象的。没有一个小国能够在大国面前保持中立。小国已经成了无情的历史发展过程中的牺牲品。
大空间的构想不但要求概念上更新，还要求整个空间在秩序上与其呼应，一些纳粹理论家和政客发表了许多看法，其中，冯克的新秩序论最有影响。
瓦尔特·冯克原来是一名新闻记者，追随希特勒后受到赏识，被任命为德国政府新闻机构的负责人，后担任德国经济部长，并接受戈林委托担任制订新秩序计划的部长。1940年7月25日，冯克向本国和外国记者讲话时阐明了其新秩序思想。这一思想主要是围绕经济秩序展开，1940年9月27日德、意、日签订了三国公约后，其在政治上的含义才变得比较明确。新秩序论主张在世界的东西方都要建立新秩序，日本承认并尊重德国和意大利在欧洲建立新秩序中的领导地位，德国和意大利也要承认并尊重日本在亚洲新秩序中的领导地位。德国领导下的“欧—非半球”应与日本领导下的东亚势力范围之间应按照宽宏的方针进行自由贸易。
新秩序的基础是与法西斯意大利实行密切合作，在欧洲组成一个单一的经济共同体。这个共同体在德国的指导下，协调各国生产能力，以重建欧洲。冯克在1940年9月维也纳国家博览会上曾强调，在新的欧洲，如果每个国家为了要生产从钮扣到火车头所有产品，那就不得不以高昂的代价建立重工业，那么这就是经济上的神经错乱。为了代替这种方式，欧洲各国之间应当发展专业分工，以有利于全体国家。在货币方面，冯克认为，欧洲的货币将不再像以往那样同黄金联系起来，他们的价值将由国家管理的经济体系予以规定，货币是次要的，首要的是经济管理。经济不健全，货币不可能健全。在健全的欧洲经济结构和欧洲各国之间明智的劳动分工结构中，货币问题只需要运用正确的货币方法即可自行解决。他在演说中表示：“我们绝不奉行一种会使我们依赖黄金的通货政策，因为我们不能使自己受到一种我们无法决定其价值的交换媒介的约束。” 在新秩序中，德国在1933年以来建立的双边经济关系要发展成多边贸易关系，所有欧洲国家之间的交易将在固定兑换率的基础上进行，并将通过设在柏林的一个中央票据交换所用德国马克来结算其贸易帐目。黄金将失去其作为国际货币的作用，即“黄金将不再支配一个民族的命运”。
新秩序也不排除与欧洲以外国家发展经济关系，但它要打破英、美对世界贸易的垄断，不向欧洲以外的任何团体强加的政治和经济条件屈服。欧洲拒绝同任何一些联合起来的国家进行磋商，也拒绝中间人的角色。例如，在同南美国家进行贸易时，就不需要北美做中间人。这就是说，除非一个国家以单独的单位与欧洲进行贸易，否则欧洲将不会与其进行贸易，德国将以其领导下的一体化的欧洲对付世界任何一个单个的国家，迫使他们俯首听命，从而保证其在世界经济体系的霸权地位。
希特勒为代表的纳粹德国的外交思想，是西方现代外交思想上黑暗的一页。法西斯主义不仅挑起了第二次世界大战，而且险些使人类陷于万劫不复的境地。
