中国是一个以农立国的古老国家，农地问题一直是影响中国兴衰的大问题。目今，农地改革正在提上历史的档口，而历史和现实是相通的。本文试图通过对农地干预和农地演变的历史追溯，得出一些有益于现实的启示。
一、殷周以降政治权力对农地的干预和农地演变
西周以前农地占有情况文字记载的很少，只能是一个大致的推测。孟子有一段话可以作为参考。他说：“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而徹。其实皆什一也。”（见《新注四书白话解说》，卷五，注者张希江，出版者齐思九，上海书业公所联合全体印行，中华民国二十六年一月再版）。按《新注四书白话解说》的注者张希江解释：“五十、七十、百亩都是一夫所授的地数。贡是民人献贡税；助是井田的法子，一块井田分成九段，当中为公田，其外授给八家为私田，借他的力量，帮助耕种公田；徹是十分取一分，和民均分的意思”。“夏朝一夫授田五十亩，行纳税的贡法；殷人一夫授田七十亩，行助法；周人一夫授田百亩，行徹法。其实皆是十分中取一分”（同上书，卷五）。著名历史学家范文澜的解释也基本相同。只是周代的百亩相当于近代的三十亩，殷代、夏代亩的实际面积估计不会大于周代。
根据孟子所说和后人的解释，由公田和私田构成的井田制起码在殷商时代就实行了。社会发展五阶段论盛行时期的史学是将井田制和奴隶制绑在一起的，现在看这种共绑失之简单而又绝对。但究竟什么是井田，井田有多大？孟子的描述是：“方里而井。井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事”（同上书，卷五）。按当时百亩合近代的三十亩，井田九百亩相当于现在的二百七十亩。当然，不应当机械地理解井田的规模和耕种井田的农户数量，井田规模也可能超过千亩（当时亩）或更多，也可能在九百亩以下；农户可能多于八家，也可能少于八家，孟子提供的只是一个大致的规模和结构。但由于孟子大约是公元前359--公元前305年战国时人，而商鞅变法在公元前359--公元前350年（废井田、开阡陌是其变法的重要内容），孟子对于井田的描述应该说可信度较高。
综合多方面的考证和资料，所谓井田，就是包含公田和私田，有灌溉水源、灌溉渠、道路、疆界（没有水源的耕地由道路和疆界）将耕地划分成一个一个方块，纵横像井字形的田地结构。井田既是一种耕作单位，也是计算贡赋和卿大夫俸禄的形式及依据。至于井田面积的大小、公私田的比例和所属农户的多少，则在不同历史时段随具体情况而定。
严格地说，井田制和助耕公田是紧密联系在一起的。孟子说：“诗云‘雨我公田，遂及我私’。惟助为有公田。由此观之，虽周亦助也”（同上书，卷五）。“雨我公田，遂及我私”是孟子引用的西周《诗·小雅·大田篇》上的语句。意思是雨下到公田里，随着也下到我私田里。孟子以此为据，得出因为有公田才需要助耕，因而（西）周也是实行的由受私田的农夫助耕公田的办法。助耕公田其实就是力役地租。如果公田不存在，没有力役地租，井田制也就失去了本质意义。联系前面孟子所说的“殷人七十而助，周人百亩而徹”及相关史籍论证，拟可得出：西周继殷商之后普遍推行井田制度。但随着西周的灭亡，诸侯势力及诸侯国内部卿大夫势力的逐渐坐大，铁制农具的应用，荒地的开垦，以公田为载体的力役地租便被更有效的私田征“徹”税的办法渐次替代，公田也就逐渐消亡，井田制随着也便名存实亡了。
井田制的公田是维持殷周王朝运转的贡赋基础，而私田是授予农民耕种、由农民收获产品的份地，农民有经营权而没有所有权，不能买卖。井田制下无论公田和私田名义上的最终所有权是王朝的最高统治者。王朝的最高统治者通过等级性的裂土封建将统治区域内的王田转化为井田。因此，井田制和殷商、西周时代以血缘关系为主的（等级）分封宗子继承制度相互依存。或者说，宗法分封制度需要并产生了井田制作经济保障，而井田制也就成为宗法分封制的经济基础。近代著名史学家范文澜曾说：“公田私田和分封，构成了西周的封建土地所有制度”（引自《中国通史简编》，修订本第一编，38页，范文澜著，人民出版社1949年9月第一版）。这个论断很有见地。正如中国真正的封建时代是殷周时代特别是西周时代，中国真正的封建土地所有制也是殷周时代特别是西周时代的井田制。
井田制的瓦解既和东周以来各诸侯国政治经济形势的客观演变相关，也和一些新兴诸侯国的干预有重要关系。包括鲁国“初税亩”的实行；齐桓公对井田的废除；魏国李悝实行变法将魏政权掌握的土地分给农民耕种，收取十分之一的租税，把田宅奖给有军功的人（魏国的公孙痤立了军功，魏王一次性赏赐他一百万亩土地）；特别是秦国的商鞅变法废除世卿世禄制度，明令“废井田、开阡陌，”奖励耕战，鼓励农民开荒发展私田；其他一些诸侯国对垦荒垦私田的鼓励。应当说，这些干预总体来说促进了生产力的发展，在不同范围内达到了富国强兵的目标。但也必须同时看到其副作用：如加快加强了土地兼并，由此产生了一批大土地富豪。不少农民丧失了赖以养家糊口的田地，成为流离失所的亡民。
值得注意的是，在春秋战国的著名思想家中，孟子最为关注农民的土地问题。他从不同角度论述了施仁政和土地的关系。将他的论述适当归纳，有两个鲜明倾向：其一是十分推崇井田制，认为这是仁政的基础，对井田制的瓦解忧心忡忡。提出“夫仁政必自（土地）经界始。经界不正，井地不均，谷禄不平，是故暴君污吏必慢其经界。经界既正，分田制禄可坐而定也”；“耕者助（助耕公田—引者注）而不税，则天下之农皆悦而愿耕于其野矣”（见《新注四书白话解说》，卷五，注者张希江，出版者齐思九，上海书业公所联合全体印行，中华民国二十六年一月再版）。其二是认为人民拥有适当规模的土地（恒产）才能安居乐业。“是故明君制民之产，必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡，然后趋而之善”（同上书，卷一）。“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣；鸡豚狗彘之畜无失其时，七十者可以食肉矣。百亩之田，勿夺其时，数口之家可以无饥矣……七十者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也”（同上书，卷一）。
从殷商、西周到春秋战国，随着宗法封建政治制度的礼崩乐坏和当政者的变法推动，作为其经济基础的井田制逐渐瓦解了，代之而起的是王侯、新兴贵族、地主占有和农民私有共存的土地所有制。在这一过程中，土地兼并和农地分化的问题产生了，富可敌国和因饥冻饿死沟壑的现象出现了。孟子对井田制瓦解的担忧、对农地问题的关注和将农地与仁政紧密联系起来的观点虽不为那时当政者接受，但从深远历史看并不仅仅是不合时宜之说，而有着不可忽视的正义价值，依然值得今天和今后中国当政者的重视并借鉴。
二、秦汉以来历代王朝对农地的干预和农地演变
自商鞅施行“废井田|、开阡陌”的土地变法以来，秦汉以降历代皇权、王权、官权对农地的干预比较严重，然由于干预的内容和方式不同，效果也大不相同。
西汉初，实行与民休息政策。在分封土地和分赐功臣食邑的同时，鼓励逃亡人回乡复还“故爵田宅”，抑制商贾，实行三十税一的低田赋，使大部分农民拥有小块耕地。加上后来推行先进的耕作方法和兴修水利，为“文景之治”人民的安居乐业和汉武时国家的空前强盛奠定了基础。但西汉中期后越来越多的农地被豪强官僚兼并，大量自耕农破产，社会矛盾加剧。王莽建立“新朝”后，针对这种情况，宣布全国的土地为“王田”，一律不许买卖。规定占有土地超过九百亩而男子不到八口之家，要把超出的土地交出来，分给同族和邻里；没有土地的人家一夫一妻可分田一百亩；违反土地法令的，要处重刑。王莽的用意是要遏制土地兼并，但由于他的做法既伤害了大土地占有者的利益，又（因宣布私田为“王田”和不许土地买卖）伤害了自耕农的利益，对买卖土地农民的严惩造成不少农民家破人亡，激起强烈反对，成为“新朝”灭亡的重要原因。
东汉王朝建立后，政府控制了不少土地，汉明帝、章帝时多次下令，将政府手里的土地借给或赐给农民耕种，对东汉前期社会矛盾的缓和、农业生产力的恢复发挥了积极作用。东汉后期，豪强地主势力膨胀，通过兼并土地建立大田庄，使大量破产农民沦为“徒附”，成为东汉末年黄巾大起义的重要原因。经东汉末大规模战乱后，曹魏朝廷控制了不少荒地或无主土地，这些土地成为官田，曹操设置典农官，招募农户实行屯田，屯田制的实行使曹魏政权“足食足兵”。
西晋王朝建立后，废“屯田制”为“占田制”，原屯田制下编户农民所屯官田（一般定额是五十亩）变为私田，加收五十亩租税作为变田的补偿。同时颁行按官品占田制度，一品官占田七百五十亩，每低一品减田七十五亩。应该说在西晋王朝建立初期，占田制促进了农业生产和人口的增加，但随着西晋王朝统治的腐朽和皇族混战，占田制后来有名无实。高门大族兼并土地盛行，课役不断增加，激起汉族农民包括少数民族农民的反抗，加速了西晋灭亡。
南北朝时期北魏孝文帝颁布了均田制改革法令。规定十五岁以上的男子可以向政府领受耕地四十亩，女子二十亩，叫做“露田”。还考虑土地每年需要轮休，因而规定田亩一律加一倍或二倍授给。另给受田男子“桑田”四十亩。受田农民年老或死亡，露田要交还政府，桑田不交还，可传给子孙。贵族、官僚、地主的奴婢和普通农民同样受田，但所受田归主人控制。均田制的颁行使流亡农民和荒废的土地相结合，加上田赋调轻，促进了北方经济的恢复。北魏之后的北齐、北周、隋朝均不同程度的实行了均田制。隋文帝曾派遣官员到全国各地推行均田法。
唐初经隋末战乱后，政府手中控制了不少无主的土地，遂大规模颁行均田制。规定一般农户，年十八岁以上的男子受田一百亩，其中“永业田”二十亩，可以传给子孙，“口分田”八十亩，受田者身死或年老要交还政府。除“寡妻妾”受田二十亩外，一般妇女不受田。永业田允许买卖。唐王朝的贵族、官僚按官爵品级授给职分田，另外还可占有很多的永业田。唐初均田制加上较为规范的租庸调制，促进了当时的农业生产，成为大唐盛世的重要基础。但到唐玄宗时期，均田制逐渐破坏，土地兼并问题越来越突出。贵族、官僚、地主、豪商纷纷扩充庄园，失去土地的“均田农民”因负担不起租庸调和各种杂税，或佃田耕种成为“客户”，或逃往他乡成为“流民”，或流入城市成为“浮人”。均田制的破坏直接影响了唐朝的府兵制，改成募兵制后又滋长了边防节度使的势力，终于酿成“安史之乱”。五代后周时期，由于常年战乱，许多官田和大田主的土地荒芜了。后周世宗为了增加赋税来源，宣布农民可以占用那些荒地，还宣布从别的地区流亡到后周境内的人，可以分到一块田地，这对后周经济和军事实力的增强发挥了重要作用。
经唐末和五代时期的战乱，王朝、贵族、官僚按等级占有土地的制度逐渐消亡，北宋初年社会土地关系有了重要变化。北宋政府把全国的户籍分为“主户”和“客户”。凡是有土地的人家称为主户，没有土地的佃客称为客户。主户又分为五等，前一二三等户合称为“上户”，占土地数量多，属于大小地主。四、五等户称“下户”，是占有少量土地的自耕农和半自耕农。到北宋中期，客户和主户中的下户占全国人口的百分之八十以上，但占有的土地只占全国耕地的百分之二十左右，上户人口不到百分之二十，却占有百分之八十左右的土地。与这种变化相伴的还有：宋代农民基本摆脱了唐以前的部曲、徒附、私属、佃仆等不同形式的依附地位，自由性和迁徙性大大提高。北宋时期形成的土地人身关系和占有格局对后世产生了重要影响。
元朝建立前后北方土地被蒙古贵族大量圈占，有一部分还变为牧场，对农业生产造成了破坏。明初，政府下令农民归耕，承认已开垦的荒地归农民所有，免除三年的徭役或赋税，再开垦的荒地也不征税。还大兴移民性屯田，屯民种官田，成为官家的佃户。这些举措有力的促进了生产的恢复和发展，并刺激了耕地面积的迅速扩大。1368年明朝建立时，全国耕地面积一亿八千万亩，到1393年，全国耕地面积已达八亿五千多万亩，比明初增加了4.8倍。但到明朝中期，皇亲国戚和宦官建立大量皇庄和庄田，1521年在京畿、河北一带的庄田就达三四百万亩。明后期，由皇族带头的土地兼并更猖狂，明神宗一次就赐给福王庄田二百万亩，熹宗赐给惠、桂二王庄田三百万亩，而大宦官魏忠贤的庄田比他们还要多。愈演愈烈的土地兼并使大量农民失去土地成为流民酿成此起彼伏的民乱和起义（李自成的义军直接提出“均田免粮”的口号）。
清初女真贵族入关后，曾大量圈占土地，对农业经济造成严重破坏。康熙时下令停止对土地的圈占，并宣布已占有的明朝藩王土地和开垦的无主荒地归农民所有，又固定征税的人丁数，实行“滋生人丁，永不加赋”的政策。后又干脆推行“摊丁入亩”，基本废除了持续几千年的“人头税”。加上耕作技术的改进和推行，对促进清朝前中期经济的发展繁荣起到重要作用，使耕地和人口迅速增加。到乾隆末年，全国人口达到3亿多，成为中国史无前例的人口高峰。应该说，清王朝除入关初期肆行了一段圈地的暴政外，顺治、康熙、雍正、乾隆等几代帝王对农民的政策都比较宽松，都讲究励精图治，都注意施仁政于农民和保持政策的连续性。这在历代专制王朝中不能说绝无仅有，也很罕见。清朝的疆域、土地面积、人口、物产、国家实力均达到了历史以来的高峰，和对农民持续的宽松、薄赋、修养生息政策分不开。据学者研究，清代通过开发、垦殖等措施，新增土地7亿亩左右，清末土地达到14亿亩，人口近4亿。尽管如此，清朝中后期土地兼并、多方盘剥、民不聊生现象依然很严重。以至嘉庆年间江南的一些地方就出现“有田者十一，无田者十九”的局面，失去土地的农民只能当佃农、雇工或进入城市当流工，而不少地方佃农的地租高达收获量的六七成，雇工和流工待遇微薄难以养家。
从上述秦汉以来历代专制王朝对农地的干预和农地演变看，可以得出这样几个观点：其一，凡王朝顺势干预就会促进农业生产力的发展和经济繁荣。如西汉初期奖励垦殖、三十税一、鼓励逃亡人回乡复还“故爵田宅”的政策，明初为激励农民归耕、承认已开垦的荒地归农民所有、三年免赋税、再开垦的荒地不征税等政策，都发挥了顺向促进的重要作用。其二，凡王朝的逆势干预就会破坏生产力发展。如王莽的新朝宣布全国的土地为“王田”，不许买卖的霸道政策，激起社会反对。元、清初期大量圈占土地的野蛮做法，其代价不仅是失去土地的农民流离失所，也造成社会倒退。其三，凡王朝能兼顾普通百姓利益的土地政策效果就好。如北魏孝文帝和唐初的均田制改革，百姓无论贤愚，都能获得一块赖以为生的“份地”，自然激发了生产经营的积极性，创造了北魏孝文时的昌明和大唐初中的盛世。其四，王朝走向末落的时期，往往伴随着农地兼并愈演愈烈、许多农民失去土地无以为生的情况。其五，纵观历代王朝，农地所有权长期呈现官、私交替或官、私混杂的局面，这种情况直到宋代才有较大改观。经元、明到清代，农地私有化格局才基本建立起来。清代人口和物产均达到历史高峰，和农地私有化格局的建立有很大关系。
三、近代以来政治权力对农地的干预和农地演变
清末自近代以来，中国社会经历了一系列眼花缭乱的变迁。其间不同类型的政治权力对农地有不同程度或试图有不同程度的干预，到中华人民共和国成立前后，声势浩大的“土地改革”将对农地的干预推向了史无前例的高潮，也使中国农地的格局发生了史无前例的变化。考察这期间的干预和变迁路径，是很有意义的。
鸦片战争后的清末，从北到南，由官绅、乡绅、商绅、自耕农、半自耕农、佃农共同占有的农村土地构成了中国农地私有化的基本格局。当然也有属于宗祠、乡社、寺庙的公地，但那只占较小的部分。这种农地私有化格局的形成，是秦汉以来两千多年特别是北宋以来一千多年专制王朝的不同干预和自然演变的共同结果。根据多种研究资料和近代著名政治人物的分析看，清末到民初时期中国农地私有化的基本构成是：由官绅、乡绅、商绅共同组成的地主阶层占有农地60%——70%，而由自耕农、半自耕农、佃农共同组成的农民阶层（也可以说是由富农、中农、贫农组成的）占有农地的30%——40%。而从阶层人口构成看，地主阶层只占3%——4%，农民阶层占90%以上。地主阶层以出租土地为生为业，而承租土地的农民要将收获物的40%、50%甚至60%用于交租，加上交税，负担或者说是受剥削程度的确很重。自己只有很少的土地或纯以租地为生的农民，丰年尚可维持，一遇灾年就多会陷入困境。这是当时中国农村社会的主要矛盾，也是当时中国社会不公正的焦点。国共两党共同景仰的伟人孙中山对这种情况的评述是：“中国现在虽然是没有大地主，但是一般农民有九成都是没有田的。他们所耕的田，大都是属于地主的。有田的人自己多不去耕。照道理来讲，农民应该是为自己耕田，耕出来的农品要归自己所有。现在的农民都不是耕自己的田，都是替地主来耕田，所生产的农品大半是被地主夺去了”。“农民耕田所得的粮食，据最近我们在乡下的调查，十分之六是归地主，农民自己所得到的不过十分之四，这是很不公平的”（引自《孙中山选集》，下，881-882页，人民出版社2011年12月第2版）。研究中美关系的著名国际学者费正清描述的情况是：“地租在中国要占农作物的百分之四十五到六十，还不算其他的开支。负债是极普遍的”（引自《美国与中国》，204页，【美】费正清著，孙瑞芹 陈泽宪译，商务印书馆1971年9月初版）。由于地租重，欠租情况时有发生，一些豪绅（或称土豪劣绅）为催租逼债，竟私设公堂刑具拷打欠租欠债农民，上演了一幕幕“为富不仁”的施暴剧。
近代以来，针对农地占有不公及贫富差距大、阶级矛盾激化的问题，不少政治集团提出干预解决的办法，包括革命的办法、政治的手段、法律的途径。
太平天国颁布的《天朝田亩制度》就是近代试图干预的首例。该文本提出：“凡天下田，天下人同耕，此处不足，则迁彼处；彼处不足，则迁此处。凡天下田，丰荒相通，此处荒则移彼处，以赈此荒处；彼处荒则移此处，以赈彼处荒”（引自《中国近代史》，上册，122页，范文澜著，人民出版社1947年2月第1版，1962年9月北京第1次印刷）。并将农地分为九个等级，规定了具体的分田办法。但由于领土不定和流动作战等原因，实际上没有实施。但作为近代第一个试图改革中国土地现状的制度性文本，其历史投射性和启示意义仍很重要。
孙中山领导的民主共和革命，很早就打出“平均地权”的旗帜。1905年在日本东京成立的中国同盟会，其纲领就是“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权。”后来阐发的三民主义，其中民生主义的重心就是“平均地权”，实行“耕者有其田。”具体办法是：“核定天下地价，其现有之地价，仍属原主所有，其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享”；“私人所有的土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之”；“农民之缺乏田地沦为佃户者，国家当给以土地，资其耕作”（引自《中国革命史》，71页、161页，张庆瑰、刘金祥主编，辽宁人民出版社1993年1月第1版）。但众所周知，辛亥革命失败以及后来孙中山领导革命的处境，使其无法实践“平均地权”的主张。但其历史影响不可忽视。蒋介石国民党退守台湾后的土地改革，就是对孙中山“平均地权”观念的实践。
在近代中国各政治集团中，共产党是最早也是唯一采取切实措施干预农地格局的力量，这就是“土地革命”。早在江西井冈山建立根据地后，在毛泽东领导下，就以乡为单位，以原耕地为基础，好坏搭配，有地者抽肥补瘦、抽多补少；无地者分得一块相当的土地。同时实行了打土豪分浮财，烧契约废债务，插牌子定地界。并在总结经验的基础上颁布了井冈山《土地法》。规定：没收一切土地；土地所有权属于政府，农民只有使用权，并禁止土地买卖。在赣南和闽西建立新的革命根据地后，毛泽东主持制定了兴国县《土地法》，将井冈山《土地法》中规定的“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地。”后来又专门发出布告，将井冈山《土地法》中规定的土地所有权属于政府、农民只有使用权、禁止土地买卖修改为“得田的人，即由他管所分得的田，这田由他私有，别人不得侵犯，”“买卖租借，由他自主；田中出产，除交土地税于政府外，均归农民所有”（引自《中国共产党七十年》，98页，胡绳主编，中共党史出版社1991年8月第1版）。明确了土地归农民所有，并可自由买卖租借。之后，其他根据地也陆续开展了土地革命，宣布土地归农民私有。土地革命充分调动了贫苦农民的生产和参加革命的积极性，革命战争获得了持久的人力物力支持，构建了工农政权存在的社会基础。
以江西为代表的革命根据地在上世纪二十年代末、三十年代初开展的废除地主土地私有制、建立农民土地所有制的土地革命，虽然区域有限，但意义重大，她为后来全国性的土地改革提供了经验，也为中国共产党获得广大农民支持夺取政权准备了前奏条件。但其中的暴力性、无视财产传承的历史虚无性、简单否定契约精神的民粹性做法，为后来的土地改革所继承并进一步发扬广大，历史证明遗祸匪浅。
中华人民共和国成立前后的土地改革，范围上从老解放区到新解放区；时间上从1946年到1953年初；文本上先后出台了《关于清算减租及土地问题的指示》（即著名的《五四指示》）、《中国土地法大纲》、《中华人民共和国土地改革法》；指向上先是表述为“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，后进一步表述为“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”；内容上规定“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有”（引自《中国共产党七十年》，240页，胡绳主编，中共党史出版社1991年8月第1版）。后为了保护富农和中农，具体分地政策有一定调整，但上述规定的基本精神未变。除土地外，还没收地主的耕畜、农具、粮食、衣物等财产，分给贫苦农民；改革结果“全国有三亿多无地少地的农民（包括老解放区农民在内）无偿地获得了约7亿亩土地和大量生产资料，免除了过去每年向地主交纳的约七百亿斤粮食的苛重地租”（引自同上书，284页）。
这次继局部土地革命后的全国性土地改革，是共产党领导的中国历史上覆盖面最广、参与人口最多、对社会基础重构性最强的一次改革运动。对提高贫苦农民生活及生产力的促进作用是毋庸置疑的。但依靠群众运动和行政高压结合的改革方式，凸显阶级斗争和阶级复仇式思维，贯穿暴力行为（有的暴力是骇人听闻的），无视包括土地在内的财产形成的历史性、继承性和多因素性，对传统财富观念的极端否定，先是直接服务于保证战争胜利，后是着眼于“为新中国的工业化开辟道路”的很强的实用性功利性视角，所有这一切不但使这次土地改革的深远历史意义大打折扣，还埋下一些遗害至今的伏笔。
民国时期的国民党蒋介石对不合理的中国农地制度无动于衷，还极力维护它的现存性，并依靠这种制度支持其统治。这成为其失败的重要原因。退守台湾后，蒋介石痛定思痛，在施行对国民党改造运动的同时，遵照孙中山“平均地权”的遗志，着手“土地改革”，实现孙中山“耕者有其田”的理想。先是实行“三七五减租”（即地租最多不能超过租地全产物的37.5%），大大减轻佃户负担；后是实施“公地放领”，把当局所有的“公地”卖给农民，其地价是放领土地正产物全年收获量的两倍半（以1946年的产量为准），领地农民分10年向当局偿还，先后共出售208.5万亩土地给28.6万户农家；再是全面推行“耕者有其田”政策，规定地主拥有土地最高限额为中等水田43.5亩，或中等旱田87亩，凡超过限额的一律由当局出面征购，再转售农民，而地价也相当于该地全年正产物总产量的两倍半，购地农民分10年向当局偿还地价（还清后即为土地的主人），台湾当局也分10年向地主偿还地价，到1953年底征购地主土地已经占全部出租耕地的56%。经“公地放领”和征购地主多余土地转售农民，“耕者有其田”的目标基本实现（以上参见《台湾政治》，13—14页，高民政著，华文出版社2000年1月第1版）。这对改善农民地位、促进农村生产力乃至台湾经济起飞奠定了重要基础。
应该说，台湾通过和平赎买式的土地改革，既解决了土地占有不公的矛盾，帮助农民有偿地、逐步地实现了“耕者有其田”，也兼顾了地主土地的历史传承性和合法性，给予了适当的补偿。这既体现了对历史的尊重，也体现了对财富和传统财富观念的尊重。整个改革过程是仁道的、公正的、平稳的、兼顾多方利益的，对台湾的历史具有正向的深远的影响。我们可以说国民党蒋介石统治大陆时做了不少不得人心的事，但得承认他赴台后的土地改革是成功的、得民心的。
近代中国农地两极分化问题的确严重，贫苦农民被盘剥甚至难以养家糊口是较为普遍的现象，地主对农民不仅有经济的压榨，也间或有暴力的摧迫。近代起于民间的政治集团对农地占有不公农民贫困处境给予不同程度的关注，提出的解决方案虽不尽相同，但共同趋向就是要实现耕者有其田。其中真正付诸实践的只有大陆的共产党和退守台湾的国民党。两党的土地改革在不同范围内都获得成功，但由于方法不同，着眼点的差异，内在精神的区别，对历史的长远影响也就大不相同。从一定意义上说，共产党领导的土改中贯穿的暴力现象，是对当年豪绅施暴于贫苦农民的加倍报复，具有某种合理性。但从深远的历史角度看，只有理性的、和平的、兼顾历史和现实、融会道义重建和利益整合的土地改革才更能赢得历史的尊重，经得起时间的考验。从这点上说，台湾的土地改革更为成功。
四、建国后从农地归公到农地承包的行政干预和农地演变
中华人民共和国成立后，通过土地改革实现了“耕者有其田”的中国农民，不久就在行政权力和所谓群众运动的双重裹挟下，走上农地归公、统一经营的集体化道路。
农地归公是在农业合作化的过程中完成的。而农业合作化又是“对农业、手工业和资本主义工商业的有系统的社会主义改造”（引自《中国共产党七十年》，321页，胡绳主编，中共党史出版社1991年8月第1版）即“三大改造”的一部分。
从道理上讲，全国性的土地改革到1952年冬天基本完成。贫苦农民还沉浸在分得土地的“欢欣鼓舞”气氛中，要憋足劲大干一场。而依靠土地过上自足安稳的日子，所谓“三十亩地一头牛、老婆娃娃热炕头”的生活，是当时大多数农民的追求。刚刚建立的农民土地所有制格局成为农民经历战乱后休养生息的基础，不宜仓促变动。
从事实上讲，经过土地改革的农民，经济状况确实普遍地改善了。1952年“农业总产值比1949年增长53.5%，年递增率为15.3%”；“农民收入1952年同1949年相比，一般增长30%以上”（引自同上书，294－295页）。而合作化完成的1957年和1952年（土地改革基本完成，合作化未开展——引者注）相比，农业总产值增长25%，农民收入增长27.4%（见同上书，338页）。年均增长率明显低于1949年－1952年的时段。应该说，土地改革后上世纪五十年代初期的中国农村，呈现出建国后少有的短暂的祥和发展景象。除少数缺劳力、缺耕作技术和不善经营的农户外，大部分原来的贫苦农户经济地位上升了，相当一部分贫农变成中农，不少乡村中农已占到人口的多数或大多数。
但令农民始料不及的农业合作化运动很快打破了农村的祥和景象，打破了农民土地所有制格局。而走合作化的道路是当时执政党的既定目标，合作化是和工业化、公有化、统购统销一体化推进的。按照既定目标，之前通过土地改革实现的“耕者有其田”只不过是为合作化准备的条件而已，而“废除封建地主土地所有制”的伟大改革目标自然也转化为实现合作化的重要手段了。
合作化运动兆始于解放区的“劳动互助”组织，全面发动于1953年。中共中央在作出“中国农民在土地改革基础上所发扬起来的生产积极性，表现在两个方面：一方面是个体经济的积极性；另一方面是劳动互助的积极性”（见同上书，322页）的判断基础上，要求农民走“组织起来”的道路，通过办劳动互助组，到实行土地入股、统一经营并有较多公共财产的农业生产合作社（即初级农业生产合作社），再“到实行完全社会主义的集体农民公有制的高级农业生产合作社（即集体农庄）”（引自同上书，323页）。这种“高级农业生产合作社”就是包括土地在内的生产资料完全归公、农民完全成为合作社的社员、生产经营完全统一的类似苏联“集体农庄”的公有化组织形式。而预计十五年完成的合作化，在行政高压轰起的群众运动浪潮中，不到五年时间就基本完成了。“到1956年底，加入合作社的农户达到全国农户总数的96.3%，其中参加高级社的农户占全国农户总数的87.8%”（引自同上书，332页）。1958年合作社又进一步变为“一大二公、高度集中、军事化管理”的“人民公社”。后虽经调整，但“土地公有化、农民社员化、生产经营集体化”的基本精神保留了下来。
上世纪五十年代的合作化乃至人民公社化运动对中国后来的影响至深。虽然改革以来公社取消、集体解体了。但“土地集体所有制”直到现在依然困扰着中国，由此衍生出许许多多不该发生或令人啼笑皆非的故事。这些衍生的故事在世界上独一无二，可谓中国的一大特色。
客观地说，土地改革后农民中确有互助合作的积极性。但这主要体现在那些缺劳力、缺生产资料（如牛、犁、耧等）、缺耕作技术的少数贫困农户身上。就绝大多数农户言，在自己的土地上依靠全家辛勤劳动才是发展之本。对少数有互助合作需求的贫困农户来说，他们真正想要的也是个体经营基础上的合作，绝不是土地和其他生产资料“归大堆”、自己也变身集体人的合作。但合作化运动从理想的意识形态目标出发，以高压行政手段轰起的群众运动走上乖背农民意愿的伪合作歧路，结果不但牺牲了农民的利益，也使中国的发展付出了沉重的代价。
放眼大的世界背景和长远历史，中国农民确需组织起来，但这种组织是不失农民本我的组织，是农民自我需要、自求联合、自己发展的组织，而不是上世纪五十年代那种假群众运动之名、行行政包办之实的官组织或伪组织。
上世纪建国前后的土地改革是按照《中国土地法大纲》、《中华人民共和国土地改革法》进行的。土地改革后的农民都领到了地方政府颁发的土地执照。从表面看，这一史无前例的神圣改革终于依法完成了，农民获得了神圣的土地法律文书，农民土地所有制有了神圣的法律保障，但合作化运动一来居然都一风吹了，农民一夜之间沦为无地的社员。而事实上归了集体的土地在二十多年的时间里并没有得到法律的认可。这真是莫大的讽刺！所谓“赵孟之所贵，赵孟能贱之”；法律不敌政策，政策不敌领导人的指示，在土地问题上表现的可谓淋漓尽致。可忧的是，中国农民至今并没有完全摆脱上世纪五十年代那种宿命式的命运。
合作化即人民公社化所建立的农村集体经济体制越来越成为农村发展的桎梏，失去土地的农民基本成了集体性动物，温饱问题长期得不到解决，冲破集体桎梏束缚就成了农民一次又一次的自发选择，但这种选择却一次又一次被高压政治压下去。直到上世纪70年代末十一届三中全会后，政治环境发生重大变化，以安徽凤阳县小岗村二十户农民为代表，订立秘密协议，实行包产到户，由此点燃了家庭承包的烈火。不久邓小平发表谈话予以肯定，中共中央下发文件支持包产到户、包干到户的做法，于是“双包到户”在中国农村普遍开展起来。“到1983年初，全国农村实行包产到户、包干到户的生产队达93%”（引自《中国共产党七十年》，506页，胡绳主编）。以“双包到户”为主要形式的家庭承包作为基本的农村经营制度稳定了下来。
家庭承包的核心是农地承包，即将集体所有的土地承包给农户经营，而这集体所有的土地在合作化前本归农民所有。所以农地承包到户实际上是对当初农民被集体剥夺土地的有限归还
相当一部分农村土地承包时采取了“两田制”形式，即按人承包“口粮田”，按劳承包“责任田”。这种“两田制”有点类似于唐朝均田制下的“口分田”和“永业田”。但唐朝的“口分田”，受田者身死或年老要交还政府，不许买卖；“永业田”可传子孙，允许买卖。而土地承包制下的“口粮田”和“责任田”均要求稳定，都不准买卖，但可以有偿转让。随着时间推移，“两田制”的区分已不存在，而中国土地问题和解决土地问题的办法有着悠久的历史传承特点却值得注意。
农地承包的时限先是3-5年，后规定为15年，又规定为30年，再后又强调长期稳定，长久不变。这和上世纪五十年代农地所有权和经营权的急速变动相比，显然是一种进步，反映了对土地和土地使用者农民的尊重。但由于农地的法律地位至今没有根本解决和集体土地的主体不明权属不清及其他种种原因，中国的农地事实上又难以稳定，农民的土地权益没有得到应有的保护，表面上最严格的农地保护法规和现实中大量失地失权（益）的农民并存互映。
从合作化的农地归公到冲破集体经营体制的农地承包，体现了历史的必然性和土地运行规律的不可逆性。农地归公是对农民土地所有制的逆向否定，但在这种逆向否定中隐藏着合理的成分。因为土地改革就其普遍性、彻底性上虽然史无前例，但其本质上是一种恩赐式改革，也是一场手段性、功利性、过渡性很强的改革，土改过程中还伴随着不少暴力性、民粹性、极端性、非法性的东西。所有这些就降低了她本应有的伟大历史价值，也决定了土地改革的成果不可能持久。接踵而来的合作化导致的农地归公，果然证明了不可持久。但农地归公——土地集体所有制毕竟是对农民土地所有制的逆向否定，必然阻碍农村生产力的发展，于是农地承包应运而生了。虽然农地承包没有直接否定土地集体所有，但在某种意义上是对“耕者有其田”的回归，因而是对“集体所有”的间接否定。随着时间的推移，这种“间接否定”还要继续前进，农地不可能永远承包下去，需要通过改革实现新的飞跃。
五、对历代干预农地和农地演变的简短总结
从殷周以来的井田制到上世纪建立的农地承包制，农地问题一直是深刻影响中华古国发展的大问题，这和中华民族以农立国的传统相一致。即使到二十一世纪的今天，这一传统依然没有根本性变化，农业依然是我国的基础，农地问题依然是影响甚至左右这个民族能否健康发展的基础性问题。从殷周到战国，从战国到秦汉，从秦汉到隋唐，从隋唐到明清，从明清到中华人民共和国成立，再到改革开放的今天，历代王朝、政府、政治集团都重视解决农地问题，都对农地问题进行过这样那样的干预。从周初太王，到战国时期的孟子、商鞅，到西汉的刘邦、三国的曹操、北魏的拓跋焘、唐初的李世民、明朝的朱元璋、清代的康熙、清末的洪秀全，一直到近代的孙中山、毛泽东，这些历史上赫赫有名的政治家、思想家、改革家、革命领袖，都对农地问题尤其是农地的匹配十分关注，都曾着手或试图着手解决农地的匹配问题，或提出过影响甚远的解决方案。中国的农地就是在历代王朝、政府、政治集团及其领袖人物的共同干预和自然演变的互动中走过来的，走出一条十分复杂然而毕竟是有踪可循的轨迹。这条轨迹告诉人们一些道理：
道理之一，农地是有性格的，农地的运行和演变是有规律的，政府对农地的干预要尊重农地的本性和规律，符合农地本性和规律的干预才能调动农民的积极性，解放农业生产力，违反农地本性和规律的干预势必压抑农民的积极性，束缚农业生产力。
道理之二，当一种农地制度随着时间的推移和条件的变化呈现种种弊端，无法维系下去时，改革的干预就是非常必要的了。这种干预是沿着同一方向因势利导的顺势干预，会收到事半功倍的效果。相反，当一种农地制度还具有强大生命力或刚刚展开其生命力的时候，当政者却硬要人为地以另一种“理想”的农地制度取代她，这种干预是沿着相反方向的逆势干预。逆势干预不但阻遏社会的发展，干预所形成的格局也注定不会长久。
道理之三，作为一个耕地少、农民多、人口众的以农立国的古国和大国，应始终把耕者有其田放在首位，把普通农民的份地权益放在首位，警惕农民失地，警惕农地占有不公，警惕农地的兼并和兼并蔓延问题。
道理之四，农地私有制是历史长期演变的结果。农地私有制除了导致农地占有不公外，也带来了农地作为不动产财富的观念。要尊重土地这一基础财富，要尊重农地权属的财产性、历史性、传承性和多因素性。农地的易主、取得、流转包括动用权力进行改革，必须充分兼顾这些因素。历史一再证明，农地的取得不能太容易，取得太容易失去也就很容易。
道理之五，农地、土地是一个国家存在和发展的基础。这个基础必须稳定，这就要求必须有强大的法律做保障。没有这种保障，国家就不可能安宁。这是殷周以来在农地问题上最大的历史教训。
道理之六，农地包括整个土地的改革是最基础最伟大的改革。农地改革不应附加任何别的因素和别的考虑，它本身就是无与伦比的目的，自然应显示无与伦比的历史意义。中华民族的沧桑历史正在召唤农地包括整个土地的伟大变革！
二〇一四年十二月八日
