提要：本文比较了理解人大监督权的三种范式，经典理论范式、法律文本范式以及治理范式，并依据治理范式分析和评价了一些地方人大创制的新的监督方式。在理论确立、法律明确的情况下，要使监督权有效的运转起来，不能依然抱怨理论的抽象或法律规定的不具体，那只能使监督权永远停留在字面上，必须重视对制度空间的利用以及读监督权行使过程中涉及的诸要素的分析。通过比较具体的监督案例，从中找到推动监督权有效运行的共性因素，设计出建设性的解决措施，并推动法律的完善。

关键词：监督权、治理、制度运行

与各国议会一样，对人民代表大会及其常务委员会来说，尽管监督是一项相当重要的职能，但是其所针对的目标却非常有限，而可依靠的手段也不足，不仅无法充分行使，而且常常被研究所忽略。当然，人大监督权难以充分行使还有其自身的原因，这正需要我们进一步深入研究。因此，本文在分析了现有两种人大监督权的研究范式后，提出应该摆脱现有的研究范式，从治理的角度来研究人大监督权，特别是地方人大对同级行政权和司法权的监督。按照治理范式，人大监督权的有效实现应该在现有的体制框架下，通过完善监督程序和过程、丰富监督手段和技术来增加监督过程的民主性和透明度，提高监督的专业化水平完成。

一、人大监督权的两个研究范式

范式是人们对世界认知的模型化，助于认识的清晰和判断的简明。（Kuhn：1970），范式并不是固定不变。每一种范式都有其解释的时空限度，超过这些限度，该范式就需要修正或者被新的范式替代。如果固守某个范式，不仅无法认识到世界的新变化，而且会误导实践，甚至阻碍创新性行动。

目前，人大监督权有两个流行的研究范式。一个是经典理论范式，另一个是法律文本范式。前者以经典作家关于无产阶级夺取政权后如何建立国家政权的论述为依据，在人民主权不可分前提下，设想了一套由人民直接监督政府的制度；后者则以《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称"地方组织法"）为依据，列举出人大监督权的内容和行使的方式。尽管二者的侧重点不同，但共同之处在于，都把重点放在人大行使监督权的依据上（前者是人民主权理论，或者是宪法与法律），对人大监督的过程，影响人大监督权效力发挥的因素没有进行深入分析。显然，在社会经济快速发展以及制度变革不断推进的背景下，这种强调应然理由的静态分析无法准确而全面地把握住人大制度本身的变革，尤其难以揭示出人大制度变革以及具体职权有效行使背后的因素，不利于各个地方人大就如何提高制度绩效进行建设性交流。

在经典理论范式中，马克思关于巴黎公社的论述常常被看作是未来政权建设的依据。在《法兰西内战》一书中，马克思高度赞扬了起义者在战争期间建立起来的政权结构——公社，认为公社"彻底消除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。"（马克思，1995：375）而公社委员会则把决策和执行成功地结合在一起，实行"议行合一"，既避免了资产阶级议会制的"清谈馆"，提高了行动的效率，又实现了"人民主权不可分"原则。毫无疑问，在战争时期，巴黎公社这种政权组织形式是有效的，因为面对敌人的进攻，决策后能及时行动就意味着生存。同时，战争期间的社会管理也是简单，这符合马克思设想的消灭国家机器的前提条件——社会可以自我管理，国家就消亡了。而由于管理的简单化，就不再像以往那样需要专门的管理人员，任何人都可以担任这些职务，而一旦发现官僚化倾向，就可以随时撤换。管理的非专门化保证了公社是一个"廉价政府".马克思对巴黎公社经验的总结直接影响到社会主义国家的政权建设，为包括中国、前苏联在内的一些国家在革命胜利后建设政权提供了指导原则。这些原则包括：（1）人民主权不可分原则。人民主权是启蒙时代出现的重要政治价值，强调人民才是权力的来源，直接对抗的是"君权神授"思想。但是在制度实践中，出现了强调分权与侧重分工两种制度设计。前者的典型是美国的"三权分立"，立法、行政和司法权分开，各自有自己的产生方式，相互监督制衡；后者的代表则是人民代表大会制度，人民代表大会代表人民掌握主权，行政、司法机构都是由其产生的，受其监督。它们只是人民主权原则下承担不同功能的机构。因此，按照主权不可分原则，人民代表大会的监督是"最高层次的监督，具有国家性、人民性和极大权威性。"（全国人大常委会办公厅，1990：4-5）（2）议行合一原则。该原则在战争时候得到了充分的贯彻，但是在和平时期的政权建设中，该原则被加以了调整，并不强调决策和执行机构的统一，而是强调在决策机构和执行机构分工的情况下，执行机构要严格服从决策，因为执行机构的权力来自人民代表大会。当然，在实际运行中，"议行合一"原则被颠倒了。执行机构直接掌握着各种资源，熟悉政府运作过程，而且在人大代表中占据很大份额，因此相对于议事机关处于强势，人大反而成了支持执行机关决定合法化的辅助性机关。（3）人民监督原则。经典作家极为推崇直接民主，认为只有让人民直接监督官员，并且可以随时罢免他们才能消除官僚主义。正如列宁所说："使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成'官僚'，因而使任何人都不能成为'官僚'".（列宁，1995：210）而直接民主的实现也可以避免出现代议制下的议会"清谈馆".在监督中，罢免权是最有效的监督。显然，人民监督原则提出的前提是人民有积极的政治参与热情和管理国家事务的能力以及国家管理简单化。但这些前提离现实有很大的距离。如果把这个原则教条化实践，就会成为忽视制度建设的理由，有破坏国家制度建设的危险。"大民主"的出现就是例证。

当然，经典理论范式并不是一成不变的，尤其是在中国的实践过程中，党和国家领导人的重要言论作为对经典理论的发展逐渐被吸纳到该范式中，提高了后者的解释力。比如邓小平对权力监督的论述在一定程度上纠正了对分权理论简单屏弃的错误做法，承认了从权力需要制约角度进行的监督的合理性。对大力培养各种管理人才的强调实际上是对权力分工思想的深化。在现阶段，只有加强国家政权中的分工，才能提高国家管理的质量。

对于人大监督权来说，经典理论范式的解释力量在于它从人民主权原则出发，富有说服力地论证了人大监督的法理性依据，确立了人大监督在整个监督体系中的位置，并且为人大监督权的彻底实现提供了前景，即通过扩大和深化民主，让人民直接监督政府及其官员，才能从根本上使政府负起责来。但是在当时的历史条件下，缺乏充分多样的实践经验来检验该范式的理论推导，造成该范式与现实政治运行始终保持了一定的距离，无法直接说明人大与各个监督对象之间的关系，尤其是后者的自我利益倾向对监督关系的影响，也难以有效地解释党在整个监督体系中的地位以及它对人大监督权行使的影响，从而弱化了该范式对制度构建和运行的启发价值。更为重要的是，经典理论范式很容易被意识形态化，成为阻碍改革和借鉴国外经验的借口。

与经典理论范式相比，由于有法律条文的支持，法律文本范式对于人大监督权的解释更为具体，在现实性上更前进了一步，但这种现实性是宏观和正式制度意义上的。法律文本范式关于人大监督权的解释主要依据来自《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为《地方组织法》）中的有关条款。1954年《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高权力机关，是行使国家立法权的唯一机关，有监督宪法实施等职权。而全国人民代表大会常务委员会有监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作，撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议与命令等职权。同时指出，全国人民代表大会认为必要的时候，"可以组织对于特定问题的调查委员会".人大及其常委会的监督职能第一次在法律上得到了明确论述。但由于各种原因，监督权是虚置的，并没有实行过。直到改革开放之后，人大监督权才从法律文本上走到实践中。1979年五届人大二次会议确定在县级设立人大常委会，从而使人民代表大会制度建立在更广泛的行政区域层次上，更为彻底地成为了全国性制度，并在微观政治层面（包括在乡镇设置人大主席团）上有助于打破党的"一元化"领导格局，构建起新的政府关系。在1982年宪法中，除恢复了1954年宪法的已有规定外，又提出"国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督"；全国人民代表大会及其常委会在开会期间，"有权依照法律规定的程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复"；一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，"一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究".1982年宪法以及《地方组织法》也对地方人民代表大会及其常委会的职权以及职权行使的方式进行了更为具体的规定。《地方组织法》的第八条、第四十四条分别对人民代表大会和常委会的职权进行了列举式规定。前者有15条，后者有14条之多。同时一些地方也获得了立法权，从而进一步提高了地方人大的实体化。所有这些规定都为地方人大利用法定权力探索性地构建和理顺与党委、政府、司法机关等的关系提供了制度保障。

当然，法律文本的完善是与社会经济变革的背景同步进行的。它们共同给地方人大监督权的落实提供了推动力。就后者而言，一方面经济的可持续发展需要稳定的制度提供激励和保障；另一方面社会利益的明确化和多元化需要更为通畅的表达渠道和整合机制。承担着立法和民意表达功能，作为最高权力机关的人民代表大会自然被赋予了更高的期望和更多的要求，必须走到制度的"前台"，通过完善功能，提高能力直接回应社会的诉求以及政治体制调整的需要。因此，1980年代成为地方人大非常活跃的时期，一些富有创新性的监督方式相继得到实践和推广。

根据这些法律文本，我们可以清晰而全面地勾勒出人大监督权的制度框架。这个框架包括以下主要内容：（1）在国家监督体系中，人大监督是根本性监督，因为行政、审判、检察机关是由人民代表产生的，对其负责。而对于经典理论范式所忽略的政党而言，尽管在法律文本上没有把它与人大的关系简单化为监督与被监督关系，但是规定党必须严格按照宪法和法律办事。这无疑也树立了人大监督在法律上的最高地位；（2）人大监督包括工作监督和法律监督两类。尽管有学者对这种划分提出质疑，认为人大的监督都是法律监督，因为是依据法律的监督。但显然这种说法混淆了依据法律监督与监督法律执行，无法对事实进行清楚的说明。从根本上说，人大监督必然是依据法律的监督，但随着行政部门管理范围的扩大以及司法部门影响的提高，人大监督也应该增强对它们的工作监督，从而更加及时有效地防止权力的滥用。正如有学者对现代立法机关的总结那样，"现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评。甚至即使它们不创制任何法律，立法机关也可以通过监督政府，审查其是否保护国家利益，是否廉洁，是否有效率等，对政府的工作产生强有力的影响……使政府保持一种紧张状态是国会能做的最好的事情之一。"（迈克尔·罗斯金等，2001：290-1）

（3）人大监督有明确的内容和方式。尽管对于监督内容有不同的分类，但是根据监督对象可以划分为同级的行政机关、司法机关以及检察机关以及下级人大及其常委会。在具体事项上可以分为立法监督、人事监督、法律实施的监督、财政监督以及政府行为的监督等。监督权行使的方式则包括听取和审议工作报告；审查和批准计划、预算；审查法规等规范性文件；对法律的实行进行调查、视察或检查；受理申诉、控告和检举；询问和质询；特定问题的调查；罢免和撤职等。

（4）人大监督权是集体行使的。人民代表大会及其常委会的运行遵循民主集中制原则。监督权由集体行使。这意味着人民代表或者委员会成员虽然有权对某些事项提出监督意见，但必须经过代表大会或者常务委员会全体会议讨论决定，才能转化为监督议案，而关于事项的处理决定也是由集体决定的。

法律文本范式对于人大监督权的解读更富有现实性和操作性，不仅对监督主体与客观之间的关系在法律上进行了规范，而且对监督程序做了详细的规定，使人大监督权的行使具有了法律的支持。因此，该范式具有明显的法制主义色彩。但是由于过于拘泥于法律条文，该范式又很容易陷入法律教条主义之中，存在用固定的法条来限制监督实践的可能。在社会变革和制度转型时期，这种教条主义不仅不利于鼓励地方人大在现有的制度框架下积极探索监督权的有效实现，通过微观层次的改革实质性地提高人大在整个政治体制中的地位，而且也会因为过于强调程序的合法而牺牲实质性公正，从根本上损害法治精神。必须清楚地认识到，尽管经过了近20年的不断改革，中国的法律体系依然带有计划经济时代的色彩，尤其是在一些实质性问题上无法跟上时代的发展，法律文本先天就具有的滞后性体现得更为明显。同时，立法的集中体制规定了上位法优于下位法。上位法的保守很容易就扼杀了地方立法机关的创造性，这也阻碍了后者探索的积极性。

在实践过程中，法律文本范式产生的三种误导性倾向尤其值得警惕：一是用法律规定来简单地裁判一些地方的探索性实践是非法的，从而使一些有价值的创新无法被法律吸纳，成为具有普遍性的做法。更可笑的是，即便没有相应的法律规定，一些人还会不加区别地引用国外的经验，生硬地用没有先例的理由来判断这些创新的合法性。这种对法律条文的僵硬尊重实际上是对法治精神的彻底破坏。另一个倾向是对集体行使权力的教条理解。认为只有人民代表大会以及常委会才能行使监督权，代表个人以及各个专门委员会应该尽量不要与被监督者发生接触。如果这样的话，人大及其常委会休会期间就失去了权力行使的主体。这种认识不过是所谓的人大"行政化"的翻版，只能导致人大内部更加严重的科层化，成为某些领导垄断决策权的借口，是对民主集中制原则的践踏。应该看到，集体行使权力是最后决策意义上的，而此前的各种工作必须依靠代表和各个专门委员会来完成，而且前者的作用发挥得越充分，决策的科学性就越高，监督的效果也会越好。第三种倾向是只重视监督权的制度依据，忽视了社会支持。按照法律文本范式，监督权的有效与否来自法律规定是否严密，法律执行是否严格。但是在现有的体制下，由于人大的相对弱势，即使有法律规定也难以严格落实，停留在纸面上的制度规定无法为人大行使权力提供富有活力的支持。而事实也证明，许多监督的成功来自社会的强烈要求，使人大的监督实质性地带有了民意的色彩，迫使被监督者服从。在这个意义上，民主是法治的最有力支持。人大监督必须与社会监督有机地结合在一起，才能发挥更大的效力。

总之，尽管经典理论范式和法律文本范式从不同角度充分论证了人大行使监督权的理由和根据，但是对于如何有效地行使却没有给出充分的说明。二者的共同缺陷有两点：一是都没有把人大监督权的有效行使放在社会-国家变动的背景下进行考察。人大监督权的有效性实际上是衡量社会-国家关系的重要指标，因为人民代表大会及其常委会作为民意机关，其对政府监督的根本动力和支持来自社会。二是都忽视了监督的过程。任何监督都是具体的。同样的监督手段会因为监督对象、监督时间和条件等的不同而产生不同的效果。因此要重视对监督过程中各种要素的分析。要从微观机制和动态过程中寻找成功的监督案例背后的共同原因。只有这样才能发现使制度有效运转起来的因素，并做出扎实的改进。否则只能使人大监督流于形式，并把监督的失败简单地归因于法律规定的不严密或被监督对象缺乏法治观念等外部因素上，无法对人大制度本身的完善提供有建设性的、可操作性意见。

二、治理范式与人大监督权的实施

治理范式（governance）是90年代以来针对如何提高制度运行绩效而发展起来的一套研究和解释框架。在学术界，对于如何界定治理有多种看法。英国人R.A.W.罗茨（Rhodes）归纳了六种不同的用法：作为最小国家；作为公司治理；作为新公共管理；作为"善治"；作为社会-控制系统；作为自组织网络。（Rhodes，1996）荷兰学者基斯·冯·克斯伯根（KeesVan Kersbergen）和佛朗斯·冯·瓦尔登（FransVan Waarden）则归纳了九种用法（2004）。

对于治理的不同解释并不会造成概念上的混乱和认识上的冲突，因为这些不同的定义遵循的基本原则是一致的。这些原则包括：（1）治理是一个多主体参与并合作的过程。各个主体都有可能对治理绩效的提高作出贡献，并且有合作的可能；（2）提高治理绩效除了要增强政府各个部门的能力和责任心外，从根本上要依靠社会的支持和参与，尤其是要培养社会的自组织和自我管理能力；（3）在既有的制度框架下，不仅要进一步完善制度，更要注重制度运行过程的改善，通过改革管理方式、管理技术，增强管理者的能力来提高管理效果。

从这些原则看，治理范式具有三个突出特点：（1）在研究的目的上侧重于提高制度运行的绩效而不是完善制度文本；（2）在分析的视野上强调要从国家-社会关系的变化来认识制度的构建与运行，不能拘泥于就制度谈制度。制度运行效果和完善程度既是对这个关系的反映，也会对该关系的变革产生影响；（3）在分析的方法上侧重于对制度运行过程的分析和微观要素分析。因此，从某种意义上说，治理范式是一个有弹性的分析框架，有助于把现实中的鲜活经验纳入分析的范围中。正如玛丽-克劳德·斯莫茨对"治理"这个概念评价的那样，"治理是一个有用的概念；因为它能设计出管理共同事务的新技术；它使我们有可能对付那些抵制国际无政府状态、但又不似政权那样固定而被人们寄予期望的机构；它引入了灵活而非标准化的机制；它赋予多种理性与不同的合法性以一席之地；它不是一种模式，不会成为固定不变的东西。"（玛丽-克劳德·斯莫茨，1999：86）

对于中国的治理结构来说，人民代表大会制度毫无疑问是重要的组织部分，因为它是根本政治制度，而监督权的有效运用则有利于提高人大制度的绩效。人民代表大会及其常委会在整个治理结构和过程中的位置可以做如下界定：（1）作为代议机构，人大处于社会与国家的交界线上，是民意成为政治产品的转化器。一方面人大代表是由公众选举产生的，直接代表着某个阶层、团体或地区的利益，承担着把社会要求与意见输入到政治体系的责任；另一方面他们通过制订法律、决定重大事项、选举和罢免政府官员等活动把社会的要求转化成政治产品，从而影响整个政治过程。因此，人大在整个治理结构中地位的提高以及监督权的有效行使从根本上要依靠社会的支持。（2）人大是整个政府运行过程的组成部分，其作用的发挥也要放在政府治理过程中考察。中国的政治制度强调政治分工而不是分权，尽管政府和司法部门是由人民代表大会产生，但是双方在职能行使上是分工关系。更为重要的是，在整个政府运行过程中，党居于领导地位，这样就使本来的分工关系更具有了实质意义。从这个角度讲，人大监督权的有效行使不仅要处理好人大与被监督部门的关系，还要取决于人大与党委的关系。（3）人民代表大会及其常委会自身的治理结构也影响着监督权的行使效果。监督权是人大为主体的治理过程的重要组成部分。就具体监督案例来说，监督的启动以及最终达到的效果不仅受到整个治理结构的影响，还可能直接由人大组成人员的素质、责任心、工作方法等诸多微观因素决定着。

在治理范式中，人大监督权的行使作为一个治理过程，其绩效的高低受到四个层次上的因素的影响。这四个层次分别是结构、关系、过程和能动者。四个层次上的因素涉及到监督权行使的社会环境、制度约束、监督过程、监督的主体与客体诸多方面。这些因素共同决定了监督最后取得的效果。下面分别介绍一下这四个层次上的因素。

1.结构，指的是约束监督权行使的制度，主要是由《宪法》、《地方组织法》以及《党章》所规定的。这些制度界定了人大制度在整个政治体系中的位置，规范了人大与党、行政权、司法权以及不同层次人大之间的关系，限定了人大监督权行使的范围和方式。结构所包括的因素都是原则性的或法律性的，是固定不变的。尽管监督权的必须在这些制度规定的宏观结构中行使，但是如何行使、行使的效果并不完全由结构所决定。具体来说，制度结构包括四项内容：（1）党在整个国家制度中居于领导地位，而人民代表大会制度是国家的基本政治制度。党的活动必须服从宪法和法律，党的一些重大决策必须经过人大才能转化为法律或决定。党对人大的领导是政治领导，而不是对其职能的代替。党委与人大的关系在制度上是一种辨证的关系；（2）同级政府、审判、检察机关由人大产生，对其负责；（3）各个层次的人大之间不是上下级关系，而是工作上的指导与被指导关系。但上级人大有审查下级立法、决定是否合法并撤消不合法法律和决定的权力。（4）人大常委会是人民代表大会闭会期间的办公机构，其运行遵循民主集中制原则，权力由集体行使。

2.关系，指的是人大与监督对象以及其他相关主体的联系。它们是实际运行中的结构，对制度规定的鲜活体现。有三组关系最值得重视。（1）人大与党委的关系。党章、宪法对二者关系的界定是抽象的和辨证的。党对人大政治领导的具体实现实际上不是由法律所规定的，而是通过党的政策决定的。在地方，党通过两种方式实现对人大的领导。一种是在人大常委会内部设党组，在人民代表大会举行期间各代表团成立临时党支部。常委会和代表团决定首先经过党的审查和同意；另一种是党的书记或副书记直接兼任人大常委会主任。前者主要适用于省级，后者则是许多城市的习惯做法。而县级人大常委会主任则由从党委或政府的前一、二把手担任。第二种方式直接影响到人大与党委的实际关系，并且在各地产生了不同的效果。大致来说，支持党委领导兼任人大常委会主任的依据是，这样有利于党与人大的沟通，反对者的理由则是这会干预人大的工作。实际上，这种方式又如制度上对党委-人大关系规定的那样，陷入了辨证的循环，必须依靠兼任者个人解决这个难题。（2）人大与社会的关系。作为民意代表机关，人大与社会保持良好的关系具有先天的制度优势。但长期起来，由于人大在整个制度中的影响力不足，无法吸引社会的重视，得到社会的有力支持，在制度内部和社会上处于非常尴尬的地位。一方面由其产生的行政和司法机关漠视其存在，公然违反人大作出的决定，甚至认为自己的权力来自党委；另一方面社会上也把人大看作一个"养老部门"、"举手机关".但是近年来，随着公众法治意识的增强，人大权力运用的公开化和实效化，社会对人大的地位和作用有了更为清晰的认识，认同感也增强了。这反过来也成为了一些地方人大工作积极性提高的动力。而社会监督的加强也推动和配合了人大监督权的落实。这已经被许多事例所证明。（3）人大与作为监督对象——行政、审判和检察机关的关系。尽管后者由人大产生，对其负责，但它们有自己的相对独立性。就审判和检察机关来说，要维护司法和检察的独立性。就行政部门来说，其工作的具体化和日益专门化也使其运行具有相对的独立性。因此人大与其所产生机关之间的监督-被监督关系并不是直接的、线性的，而会因为后者的相对独立性而复杂化。事实上，某些行政和司法部门的工作人员也以人大不熟悉本部门业务为理由来阻碍甚至反对人大对这些部门的工作监督。客观地说，这个理由有一定的根据，但忽视了人大组成人员的特点以及人大自身的变革，如果蔓延下去，只可能助长这些被监督对象自我利益的扩张，扭曲本来就脆弱的监督关系。就人大代表以及常委会组成人员来说，相当比例来自各个层次的党政机关，并且是领导人。如果说他们不了解被监督部门的运作，是非常可笑的。尤其是常委会组成人员以及常委会下面各专门委员会主任，大部分是党政机关的前领导。在监督权使用上，问题的关键不是他们不熟悉被监督对象工作存在的问题，而是他们还不懂得如何依照法律有效地运用监督权。另外，随着各专门委员会专职委员的增加，常委会办事机构中受过法律等专门训练的工作人员的增加，人大对本监督对象的了解应该更加深入详细。

3.过程，指的是监督权实行的各个阶段，包括了监督的启动、执行中处理各种关系以及结果的出台。衡量监督过程的质量有两个标准。一是能否在法定时间内得出结果（比如对询问或质询事项能及时答复）；二是能否对监督主体提出的问题给予满意的回答，对错误的决定给以纠正。后者更是实质性的，也是最终标准。就一个具体监督案例来说，影响其过程的可能有以下几种因素：（1）时机。通常引起社会广泛关注的监督案例更容易取得满意的结果，因为监督主体会得到社会的大力支持，而被监督对象也不敢过多推委拖延。在我国还有一种情况值得重视，即在中央集中精力解决某些问题的时候，相应的监督工作更容易完成；（2）问题的复杂程度。毫无疑问，问题越复杂，涉及到的部门和个人越多，解决起来就越困难。许多监督案之所以一拖数年，甚至不了了之，一个重要原因就是涉及的对象很多，遇到的阻抗很大；（3）监督关系双方就一些问题解决达成共识的程度。监督关系的双方并不是分权关系，而是分工关系，尤其是在党委领导下，双方有更多的渠道和机会交换意见，这就提高了共识达成的可能性。在共识前提下，被监督者自然容易接受监督结果。但是，这种分工关系如果脱离了法律规定的限度，也容易蜕变为相互退让关系，甚至极端为"官官相护"，使不法的决定或行为具有"合法性"；（4）过程的透明程度。除一些特别问题的调查外，监督过程应该是透明的、公开的。这有利于执法的公正。因此，人大不仅要"阳光"立法，更要"阳光"监督，把违法和不公正暴露在阳光下，让公众监督是比人大监督更有力的监督。

4.能动者，即监督的主体。但这里不仅指狭义上行使监督权的人民代表大会或常务委员会，而是广义的参与监督工作的人员，尤其是人大代表、常委会成员、各专门委员会以及常委会办事机构的工作人员。有学者认为，专门委员会是"人大及其常委会行使监督权中的中间环节，它们不仅为代表大会及常委会行使监督权提供准备，而且直接行使了部分人大及常委会的监督权"，人大代表则是"我国立法监督意向的倡导、确定以及具体实践者。"（孔令望等，1991：181）而工作人员则承担着监督过程中各个环节的工作，没有他们的具体工作，监督权的实行就只能是抽象的，文字上的。能动者既可以成为在既定制度约束下小心谨慎的守法者和循规蹈矩者，也可以成为按照法治精神充分发挥功能的创造性执法者。从某种程度上，制度实现绩效的关键取决于这些实践者，而不是设计者。影响能动者行使监督权的因素包括：（1）权威性。人大的权威性高自然能对被监督对象产生威慑力，使监督权即使"悬而不用"，也一样能督促后者的工作。人大权威性很大程度上就是常委会的权威性，而这又与常委会主任的政治地位和影响力有直接关系。目前，提高人大的权威性不能只停留在提高常委会主任的政治待遇上，更应该在制度设计上给予常委会更有力的支持。同时，权威性的提高也有赖于人大执法的效力以及获得社会公众支持的程度；（2）能力。包括对法律的理解能力和在现有的制度环境下运用法律解决问题的能力。二者相辅相成，互相支持。在某种意义上，第二种能力更重要，因为它也是一种政治能力，需要工作技巧和方法；（3）责任感。责任感的培养来自对人民授权神圣性的充分认识以及社会良知的保存。只有对工作富有责任，才能把监督程序完成，并实现预想的结果。近年来，一些人大代表和常委会成员在监督工作中表现出的尽职尽责充分说明了责任感在解决一些艰巨复杂问题中的关键作用；（4）"挑刺者"的存在。他们的个人行动有可能启动监督过程并推动监督结果的实现。集体行使权力原则、人大代表的兼职化以及人大代表选举缺乏竞争性等因素限制了整个人大代表的积极性，不利于不同意见的表达，并影响最终决策。这常常成为一些地方人大长期不动用监督权的原因。"挑刺者"的存在有助于打破人大工作的沉闷局面，并引起社会的关注与支持；（5）工作重心和连续性。目前，人大工作是党委工作大格局中的组成部分，这虽然有利于其工作得到党委的支持，但也会影响人大工作的独立性和稳定性，造成一些已经展开的工作"虎头蛇尾"，破坏人大的信誉度；（6）工作人员的支持。有效的监督需要足够的工作人员的支持，他们可以提供信息收集、文件整理、会议组织等诸多方面的服务。问题越复杂对人员的要求越高。但受到编制的限制，目前地方人大的工作人员在数量上只能满足应付日常事务，遇到大型案例常常捉襟见肘。同时，人大的许多工作都集中在常委会主任信任的少数部门完成，工作分配的不合理进一步加剧了人员的紧张。此外，常委会工作人员的素质和能力也有待进一步提高。

从上述分析来看，作为一个治理过程，监督权的有效行使是需要多种因素支持的。而在既定的制度结构的约束下，关系、过程和能动者三个层次上的因素更为重要。这样说有两个理由：一是地方人大行使的是具体的监督权，而不是对制度框架的修改。它们是监督过程中的能动者，要处理各种关系以确保监督过程取得实效；二是这三个层次上的因素具有可控性。地方人大完全可以发挥自己的主动性和创造性来改善某些因素，提高监督的质量。

对于我们理解人大监督权来说，治理范式相对于经典理论范式和法律文本范式有三个优势：（1）侧重于对监督过程的分析，通过调整监督过程中所涉及到各种因素来提高监督的效果；（2）强调监督只是整个治理过程中的一个组成部分，提高监督有效性的目的是为了提高整体治理的绩效，而不是监督主体代替监督客体的职能。监督权是一种保障性权力，（蔡定剑，2003：364）只有提高监督关系双方依法办事的自觉性和能力才能从根本上提高治理的绩效；（3）强调要以国家-社会关系变革为背景理解人大监督权的行使，监督权的有效行使从根本上反映了国家对社会的回应程度和负责程度，因此要提高监督过程的透明度，扩大公众的参与，推动社会监督与人大监督的良性互动。

三、结论

作为根本性的监督，人大监督权是深化民主和完善法治的一项重要制度性支持。它能否有效行使不仅可以衡量人民主权理论的实践程度，而且有助于强化政治体系中的整个监督系统，规范行政权和司法权。本文对经典理论范式、法律文本范式以及治理范式三种解释人大监督权的范式的比较表明，在理论确立、法律明确的情况下，要使监督权有效的运转起来，不能依然抱怨理论的抽象或法律规定的不具体，那只能使监督权永远停留在字面上，必须重视对制度空间的利用以及读监督权行使过程中涉及的诸要素的分析。通过比较具体的监督案例，从中找到推动监督权有效运行的共性因素，设计出建设性的解决措施，并推动法律的完善。

应该把人大监督权的行使放在国家-社会关系调整以及整个治理结构变革的背景下理解。只有这样才能确立可行的战略以及具有突破性的策略。作为治理过程的组成部分，监督权的有效行使应该重视处理好四种关系：首先是人大监督与社会监督的关系。前者是制度内部的最高监督，后者是整个治理结构中的最根本监督。依靠社会监督的深入，可以提高人大监督的合法性基础，减少监督的成本。而社会监督只有转化为人大监督，才能具有强有力的法律支持。其次，监督中个人权威与制度权威的关系。尽管我们反对人大监督蜕变成常委会中个别成员的监督，但是必须承认个人权威在监督有效实现中的作用。而任何一种制度的完善实际上常常是由个人在个别案例中的作用所引发和推动的。现在的关键不是简单地反对个人权威的使用，而是考虑如何把这种个别案件中的个人权威转化为制度权威树立的条件和支撑。再次，监督中人大代表权利与人大权力的关系。批评权是人大代表的合法权利。只有行使了这种权利才能使被监督者实实在在地感觉到监督的存在。许多地方的经验表明，如果每一届人大中都有一些负责、认真地行使自己权利的人大代表，那么就能提高整个人大系统的活力和创造力。现在的关键不是迂腐地用集体行权原则来约束代表的行为，而应该鼓励代表充分地行使自己的权利。最后，监督过程中的技术手段和人员关系。必须承认，整个人大系统在管理上技术手段远远落后于党政部门，人员的数量和质量上也相对低于后者。这是长期形成的。就监督而言，应该加强信息收集工作所依靠的技术、资料等方面的建设。这是监督的基础。同时，在编制有限的前提下，要开展多种形式的培训、机关内部以及对外的岗位交流，提高工作人员的能力。一定要重视人大工作人员的能力建设，他们是提高人大日常运行质量的关键。

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