摘要:  按照中共的政治体制改革经典，理顺党委与人大关系是政治体制改革的关键任务；在宪法上，理顺党委与人大关系属于完善政体的具体内容。依据经典，党委与人大关系的所谓“理顺”，指使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，人大之有权威最终体现为能够防止和制止党委的错误决策;处理该关键任务的时机和条件早已成熟，且必须采用法治方式。现在，离经典确定的政治体制改革目标还很遥远，理顺工程巫待破土。

关键词:  领导党 经典 理顺 党委与人大关系

政治体制改革在政治上是中共中央提交党的每届全国代表大会报告必谈的任务，在宪法上属于政体内容之完善，故为我国宪法学的必攻课题。理顺党委与人大关系在政治体制改革或政体完善中居于关键地位。欲使理顺党委与人大关系问题的研究成果有正统性和可行性，在研究方法上不能不回归领导党自己的政治体制改革经典文献。另外，由于理顺党委与人大关系必须采取法律方式，对该问题的研究就应该深入挖掘经典中的法理意蕴，后者本该是中国特色社会主义宪法理论的关键部分。所以，本文采用这两个研究方法，即回归领导党政治体制改革经典并对其予以法理透析，研究党委与人大关系之理顺问题。

一、领导党政治体制改革经典的法理分析

（一）政治体制/政体语境下的理顺党委与人大关系

理顺党委与人大关系原本是领导党的一个政治命题，所以理顺这一关系在政治体制改革中居何地位，应该从政治理论角度分析。上世纪70年代至80年代，中共在邓小平带领下，深刻总结其领导人民政权的历史，发表以《解放思想，实事求是，团结一致向前看》、《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称决议）、《党和国家领导制度的改革》、《关于政治体制改革问题》和十三大报告为代表的一系列政治理论文献，形成党的政治体制改革经典（以下简称经典）。

按照经典，理顺党委与人大关系是政治体制改革的一个任务。新中国政治体制的症结之一在于党委过分集权。“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委。”[1]领导党对权力过分集中问题长期没有足够的认识，“成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”。[2] 由此，对党的领导，经典主张“两点”论，即一要坚持，二要改善。经典所坚持的党的领导乃改善化的党的领导。不改善党的领导就难以坚持党的领导，所以，关于党的领导的工作重心在于改善。

党委过分集中的是什么性质的权力？其后果是什么？邓小平发表有关讲话时坦承“还没有完全理出头绪”，[3]故着重指出党委过分集权妨碍国家行政机关正常履行职能，所以，他力主党政分开，即党委与狭义政府的职能分开。依此推论，党委过分集中的是归国家行政机关行使的行政权。按照这一思路，政治体制改革的任务当然是划分党委与政府的职权。然而，决议指出了问题的另一方面，“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”。[4]其中，“党和国家难于防止和制止”之说特别耐人寻味：发动“文革”是领导党的错误决策，领导党的错误决策只能由领导党自己防止和制止，这是人们习以为常的，然而，该决议却痛惜“国家”也未能防止和制止领导党的这个错误决策，这就大大超出人们的“常识”了。难道领导党领导的国家还可以防止和制止领导党的错误决策吗？可是，读之再三，这的确是该决议郑重得出的一个极其深刻的教训，也是它训令全党接受的一个重大论断：当领导党不能防止和制止自己的错误决策后，必须由国家出来防止和制止之。民主集中制政体下，国家的意思机关唯有人大，故而，“国家”防止和制止领导党的错误决策实指人大防止和制止领导党的错误决策。吸取这个深刻教训，该决议要求“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。[5] 十三大报告明确提出，改革党的领导制度需要“理顺党组织与人民代表大会”之间的关系。[6]可见，经典不仅指明政治体制改革的另一任务是理顺党委与人大关系，而且还确定了理顺这一关系的根本标准。

所以，全面研读经典就会发现，理顺党委与政府关系和理顺党委与人大关系，皆为政治体制改革的确定内容。并且，党委与人大关系的所谓“理顺”，指必须使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，而人大之有权威最终体现为能够防止和制止党委的错误决策。作为政治体制改革任务之一的理顺党委与人大关系与中国法律有何关系呢？“政治体制（political structure）”概念出自政界，下面依据中共对该概念的释义来求解二者的关联。

中共先后使用过“政体”、“政治制度”、“政治体制”三个相关概念。“政体”早在1940年就非常确定地出现于毛泽东的讲演《新民主主义论》，指的政权构成的形式问题，并且，中国新民主主义政体即“民主集中制”。在其后的《论联合政府》中，毛泽东将民主集中制政体解释为人民代表大会制。应该说，用“政体”概念表述人大制非常可取，因为该概念具有特定内涵和随之而来的特指性。不知何故，中共逐渐废政体概念而不用，改用“政治制度”概念指称人大制。刘少奇关于五四宪法草案的报告说“我们国家的政治制度是人民代表大会制度”。[7]政治制度作为一个概念，其内涵和外延都比政体宽泛许多。后来中共使用“政治体制”概念的意图却十分明显：即从政治理论上解决一个颇含意识形态色彩的矛盾：既然人大制有优势，为什么它又暴露出那些重大缺陷？如何才能坚持人大制？按照中共的政治体制改革理论，具体的领导制度、组织形式和工作方式确实还存在重大缺陷，不过它们不是基本政治制度或政体，而是政治体制。质言之，基本政治制度（政体）与政治体制乃基本与具体的关系。所以，法理上，中共释义的政治体制中的党委与人大关系属于宪法规定的政体范畴。

1、我国现行宪法的行文固然放弃了人大在中共领导下的表述，然而，这部宪法不容置疑地将中国人民将继续在中共领导下规定为四项基本原则中的核心。宪法语境中，人民既指人民自己，亦指其代议机关。故而，人民在中共领导下包含人大在中共领导下。逻辑上，宪法关于民主集中制政体的全部条文都以人大在中共领导下为前提。换言之，民主集中制政体并非仅仅由人民与人大、人大与其他国家机关之间的民主集中制组成，而是还内在地包含中共对人大的领导关系。

2、当代宪法的趋势是，不再回避政党，而是直接且具体地规定执政党、反对党与代议机关的关系。近代宪法等法律不规定政党，法理学者因而确定，政党不属于宪法等法律规制的内容。然而，当代宪法却呈现一种趋势，即直接并具体地规定政党，这尤以宪法的执政党、反对党规范为典型。宪法确定的执政党和代议机关关系首先围绕执政党如何获得代议机关赋予执政资格的授职程序而展开，《西班牙宪法》第99条规定的授职程序可谓典型。[8]此外，宪法还以一定条文规定执政党暨政府对代议机关立法活动的指导权，如《法国宪法》第39、41、43、44、45、47-1、48、49条。[9]另外，宪法以显著篇幅规定代议机关对政府暨执政党的信任、不信任程序，或斥责程序，规定信任程序者如《希腊宪法》第84条，[10]规定不信任程序者如《泰国宪法》第158、159、160、162条，[11]规定斥责程序者如《摩洛哥宪法》第76、77条。[12]宪法规定反对党-代议机关关系的要点有：反对党的权利，如《法国宪法》第51-1条，[13]反对党权利中的待遇权，如南非宪法第57条。[14]领衔反对党职务的设置，如《南非宪法》第57条。[15]领衔反对党领袖的任命程序，如《格林纳达宪法》第66条。[16]还要注意的是，一些当代宪法还将政党在代议机关中的组织即议会党团直接规定为权利主体。前引《法国宪法》第51-1条要求各议院的议决规则确定“各议会党团（parliamentary groups ）”的权利，承认“反对党党团（opposition groups）”享有若干权利。《葡萄牙宪法》第180条甚至为各议会党团列举了十个权利。[17]可见，政党和代议机关关系已经受到当代宪法文本直接规制。究其实，如果借用我国的政治话语，那么这些宪法条文规定的不过为两个内容：一为执政党具体的执政制度、组织形式和工作方式，即借助于赢得代议机关授职而开始执政，借保持代议机关信任而继续执政；以执政党党团为组织形式；以向代议机关提出政纲、政策、法案、信任动议和指导代议机关立法，接受代议机关监督并对其负责为执政方式。二为反对党具体的反对制度、组织形式和工作方式，即借助于获得代议机关少数议席并获得国家元首任命而行使反对权；以反对党党团为组织形式；以在代议机关批评政府、质询或质问政府、提出不信任动议或斥责动议等为反对方式。因此，无论具体的执政制度及其组织形式、工作方式，还是具体的反对制度及其组织形式和工作方式，都已经纳入宪法文本。具体的执政制度等和具体的反对制度等之所以受到宪法文本规定，盖执政权和反对权皆为关涉人民与国家大局的公权力，并非仅仅作用于执政党自身或反对党内部。当代宪法学应该跟上这一趋势。

只是，在宪法视野中，与其说存在政治体制/政体的具体/基本分野，不如说政体本来就是由基本和具体合成。学理上，可以把某种政体抽象为一两个要点，然而，宪法等法律规定政体时却必须赋予其成套而具体的制度要素，以便运行。议会制政体的基本要点在于政府由议会产生，对后者负责，受其监督，并指导其立法活动。然而，议会制仅靠这么几个干骨似的要点是无法存活的，它必须诉诸若干套具体的制度、组织形式和工作方式等，才能妥善运行起来。比如，政府由议会产生制度、政府和议会各自的组织形式、议会的议决程序，以及前述执政制度和反对制度。总统制（分权制）也是如此。认真研读当代宪法，就会发现它们一个显著的趋势，即直接规定政体的这些具体内容。

与其他许多国家的政党比较，中共的特点在于，它既非普通的执政党，更非反对党，而是领导党。其所行使的领导权严格说来，根本不是作用于领导党自身，而是针对全体人民、整个社会和全部国家机构。这样的公权力是否妥善行使，其对人民、社会和国家的影响之剧，与任何一个国家机关是否妥善行使其权力的影响相比，有过之而无不及。有鉴于此，宪法等法律有必要规定领导权行使的具体制度、组织形式和工作方式，使其合乎民主、法治。这些在政治上纳入政治体制改革的范畴，在宪法上属于完善政体的具体内容。我国宪法等法律在这方面疏漏甚多，导致其漏洞由实际章法填充，而这些实际章法往往又与民主法治原理抵牾。所以，理顺党委与人大关系在政治上是政治体制改革的重要任务，在法律上即为政体建设的一大课题。

（二）理顺党委与人大关系乃政治体制改革（政体完善）的关键

1.政治体制改革的关键、在政治体制改革的诸多任务中，下放权力，改革政府机构，改革人事制度等都不可怠慢，然而，关键在于理顺党委与人大关系。这里，应当回归经典设置的政治体制改革目的。“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验”。[18]这三大要求中，第二、三个都适用于政治体制改革，不过，后二者中显然“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”尤为关键。

我国政治体制中，真正决定我国人大制民主是否比资本主义国家的民主更高更切实的，是党委对人大的具体领导制度，其他因素不具有此种效应。所以，欲达致政治体制改革的关键目标，必须理顺党委与人大关系。

2.政体完善的关键。宪法学的分析告诉我们，只有将中共领导权定位为建议而非行政命令性质，民主集中制政体才能按其本意运行。民主集中制政体的关键在于人大行使国家权力。何谓“国家权力”？宪法学界对国家权力的含义发表了两种理解。一为：“国家权力是以国家强制力为后盾，以决定权、制裁权为特征的、以法律为表现形式的权力。”[19]二为：“……国家权力是政治国家享有的权力，是一国所有公共强制力的总称，国家权力通常可分为立法权、行政权和司法权；依其层次分布也可分为中央的权力与地方权力。国家权力是现代权力的主要形式和典型形式。”[20] 二者各有道理，不过均没有抓住五四宪法采用的“国家权力”概念的独特政体意蕴。五四宪法所采用的国家权力概念源自苏联斯大林宪法，但二者存在差异。苏联官方的英译本斯大林宪法的“国家权力”为“state authority”，而不是“state power”。其各级苏维埃都是国家权力机关（organ of state authority），其中，苏联最高苏维埃为最高国家权力机关（the highest organ of state authority），行使立法权（legislative power）；苏联人民委员会为国家权力的最高执行机关暨行政机关（highest executive and administrative organ of state authority）。[21]从这些规定看，斯大林宪法在有意识区分authority与power的前提下所说的国家权力是包含立法权与行政权的，其人民委员会属于国家权力的一个机关。我国五四宪法制宪过程却强调一点，即国家权力为一种特定权力，专属于人大；[22]国务院是最高国家权力机关的执行机关。参与制定五四宪法的人们借国家权力概念是要表明下述政体意蕴：（1）民主集中制政体下，国家机关行使的权力分为国家权力和行政权、审判权、检察权和武装力量领导权，但唯独人大才享有并行使国家权力，而其他国家机关只能分别行使行政权等权力。（2）国家权力的内容具有复合性质，但可将其概括为决定国家意思的权力。相应地，将国务院定为最高国家权力机关的执行机关而非国家权力的执行机关，重在表示国务院无权决定和表达国家意思。

进而，我国宪法只承认人大为国家权力机关，意指唯有人大才能决定国家意思。宪法上，国家意思指国家对国务的正式决策，例如，立法决策，用人决策，预算决策，对其他国务的决策。唯有人大才能决定国家意思意味着，其他意思主体不可以命令人大，否则，人大的国家意思决定权就不能成立，亦即否定了人大的国家权力。

坚持人大的国家权力，需要理顺人大与其他国家机关的关系，但更需要理顺人大与党委的关系。这里的关键是，中共的领导权对人大而言究竟是强制性质还是建议性质，和由此而来的党委究竟是否可以命令同级人大？对此，中共的态度颇为复杂。一方面，它反对强制。[23]然而另一方面，正如邓小平严厉批评的，党内盛行官僚主义甚至命令主义。[24]这种错误殃及党委与人大关系，造成党委领导权演变为强制性质，党委实际上命令人大。毋宁说，党内存在建议观与强制观的反复博弈。新中国的宪法还没有理顺党委与人大关系。五四宪法制定过程中，地方单位和军事单位提出，宪法内容需要增加规定党和人大的关系。第一届全国人大审议宪法草案时，有的代表提出总纲第一条如果写上“共产党领导”，人民更明白，也更易接受。[25]然而，五四宪法没有采纳这些建议。它没有明确规定中共对人大的领导权，遑论如何领导。五四宪法的这个态度构成新中国法律不谈党委与人大关系的法制传统。

五四宪法的上述缺陷与苏联斯大林宪法不无关联。斯大林宪法回避了共产党与苏维埃的关系，其后果是默许联共（布）任意决定其对苏维埃的领导权的性质、领导方式和程序等。结果，联共（布）将其对苏维埃的领导权定性为强制性质，其党委实际上对苏维埃行使命令权。但是，据较新研究成果，斯大林多次试图改革这种领导体制，他要求从实行竞选苏维埃代表入手，将苏维埃转化为对选民负责的国家权力机关，并弱化联共（布）对苏维埃的强制，使苏维埃可以自主行使其国家权力。[26]

我国宪法等法律回避党委与人大关系，对人大的国家权力甚为不利。这是因为，宪法文本对人大和“一府两院”关系已经基本理顺，所以“一府两院”不可能使用其行政权、审判权或检察权顶撞人大的国家权力。我国的各种公权力中，唯独党委的领导权有可能与人大的国家权力抵牾，乃至冲突。如果将领导权演变为对人大的强制权，其势必压制国家权力，导致国家权力虚化和人大“仪仗队”化。可见，党委与人大关系不仅是人大制所涉众多社会关系中的一种，而且党委与人大关系的状况决定宪法文本对人大制其他社会关系的规定的真实含义，并由此而决定宪法文本的人大制条文的实施状态。例如，人大-政府关系有两个要点，一为政府由人大产生。凡不存在领导权的国家，政府由代议机关产生，实指政府的政纲及其班底获得代议机关认可，显然，此时代议机关自己决定是否认可之。那么，领导权条件下，政府由人大产生的真实含义是什么呢？如果宪法文本作了确切规定，就只需照宪法规定办。可是，我国宪法文本对此缄默不语。于是，政府由人大产生的真实含义依靠实际政治决定。实际政治中，如果强制论在领导党内占上风，政府由人大产生将演义为人大必须通过党委提出的政府人事方案，不得有其他意思表示。人大-政府关系的另一个要点是政府对人大负责。在不存在领导权的国家，政府对代议机关负责指政府必须获得和保持代议机关的信任，而代议机关可随时自主以不信任或斥责撤销对政府的信任。那时，政府即丧失执政资格，或要求解散代议机关。在我国，政府对人大负责可谓民主集中制政体的支柱，然而，宪法文本未曾明确政府对人大负责的确切含义，结果此含义只能由强势政治家一锤定音。如果强势政治家信奉强制论，宪法文本中的政府对人大负责的效果将决定于政府对党委负责。

3.理顺党委与人大关系不可滞后。处理关键任务的时机在政治上颇为复杂。既然理顺党委与人大关系是整个政治体制改革的关键，那么，应于何时启动这项改革呢？当然，这个问题的答案有多个选项。让我们回归经典，寻找其基本论断和具体认定。

马克思主义为人熟知的一个原理是，经济基础决定上层建筑，同时上层建筑反作用于经济基础。经典运用这一原理透析经济体制改革与政治体制改革的互动关系，认为：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”[27]这个基本论断的两个要点都极其明确：甲，总体上，两种体制的改革相互依赖，所以，不可以偏执于其中任何一种的改革。乙，重点批评只搞经济体制改革而怠慢政治体制改革的主张。显然，这一批评表明：需要重点防范和纠正的是领导党党内以经济体制改革拖延、排挤政治体制改革的倾向。

经典依据上述基本论断，认定推行政治体制改革的时机已经成熟。“同志们！改革并完善党和国家各方面的制度，是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。对此，我们必须有足够的认识。毛泽东同志和其他已经去世的老一辈革命家，没有能够完成这个任务。这个担子已经落在我们的肩上。全党同志，特别是老同志，要为此付出自己的全部精力。党的三中全会以来，我们已经做了很多工作，解决了很多问题，取得了很多成绩。我们已经有了一个很好的前进阵地。现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟。”[28]这是邓小平1980年8月31日的具体认定。九个多月后，中共中央肯定了这个认定，十一届中央委员会第六次会议通过的决议宣告，党已经逐步确立了一条适合我国情况的社会主义现代化建设的正确道路，其中第五点即“逐步建设高度民主的社会主义政治制度”，“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”；第十点为“必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党”，“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权”。[29] 经典的这些具体认定说得十分明白：改革党和国家的领导制度的时机和条件已经成熟；党必须保证人大成为有权威的国家权力机关，并且党不可以等待其他改革完成之后才着手这一改革。

法理上，处理政体的关键问题的时机似乎还没有引起学界关注，但是，大量实际案例足以供我们从中提炼法理知识。英国近代政体的关键问题无疑为是否允许国王亲自行使行政权。“光荣革命”没有正视此事，因为英国政界不认为当时必须解决之。结果，君主转守为攻，必欲颠覆议会至上制，英国议会这才如梦方醒，断然禁止国王亲自行使行政权，并迫使代表国王行使行政权的大臣对议会负责。此后，英国议会制排除隐患，稳如磐石。法兰西第三共和国时期，议会不受约束的倒阁权导致政府难以正常执政，这个问题日益严重，应该及早解决，然而却列不上日程。第四共和国甚至罔顾戴高乐的改革警告，更加放纵议会的倒阁癖，终至不可收拾。1958年，举国痛服戴高乐的改革烈药，在新宪法中约束议会，政府这才可以正常执政。苏联联共（布）对苏维埃行使行政命令权，妨碍苏维埃实质性行使国家权力。苏联式政体的这种症结长期不得解决，耗尽苏维埃政体的生机。与此不同，当代国家倾向于在立宪之际即理顺政体的各种基本关系，解决政体的关键问题，为政体按宪法本意运行排除障碍。可见，政体的关键问题需要以宪法等法律及时规定并真正执行之，而不可以遮掩、拖延，否则，它将困扰政体的运行，扭曲政体，绊倒政体。

（三）法治是理顺党委与人大关系的必用方式

欲理顺党委与人大关系，必须采用什么方式呢？回归经典，必须采用法治方式。

领导党党委究竟应该如何领导人民政权，过去有探索，并且形成了章法。然而，这些章法有严重局限。它们的内容不健全，疏漏甚多。它们的价值取向相互矛盾，有的要求党委采用说服论，有的却规定了强制论。它们的权威性欠缺，党的领袖在党的会议上说党的领导不靠法律，结果无人批评反对。它们缺乏公开性，在一个坚持领导党制度的国家，却没有一部法律规定党委与人大关系，而是由党内文件甚至惯例决定之，其内容隐不示人。显然，不能继续沿用这种“章法方式”。党委与人大关系应该用法律来规范。

我国民主制度法律是否还应当规制领导党对国家权力机关的领导行为呢？学界目前对此仍肯否不一，但如前所述，政党已经成为当代宪法的规制对象。这个趋势及其缘由对我国是有借鉴意义的。更有说服力的是，经典实际上已经提出一个重大论断：我国法律要规制党内民主。前引决议在总结“文革”教训时分析说，种种历史原因又使我们没有能把“党内民主”和国家政治社会生活的民主加以制度化，“法律化”，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。按照这个分析，我国法律不但要规制国家政治社会生活，而且还要规制党内民主。这个论断完全合乎当代法理：领导党并非普通政党，而是关键性公权力主体，所以其党内关系不是像普通政党的党内关系那样纯系党内私事，而是攸关人民、社会和国家的国事，当由法律规制。既然如此，领导党如何领导人大作为更重大的国事，更应当由法律规制。党委与人大关系法律欲超越党委领导人大的章法，应具备下列特质。

1、价值取向统一。中共按其立党宗旨，不是要以党治国，而是要领导和支持人民行使国家权力。基于此，党委与人大关系法律必须清除强制论，尊奉一个宗旨，即支持人大成为有权威的国家权力机关。

2、内容健全。制定党委与人大关系的法律旨在使党委与人大关系完全按照它们的规定运行，这就要求这些法律本身内容健全，对党委如何领导人大作出周全的规定。首先，要确定领导权的性质，即采纳说服论，禁止强制论。第二，就任免、立法、预算、文教、科技等事项的决策或监督等分门别类地规定党委与人大领导关系的内容，即党委进行领导的权力和义务，人大接受领导的义务和相应的权力。第三，分门别类地规定党委进行领导的程序，和人大接受领导的程序。第四，党委或其成员滥用领导权应接受的制裁；人大或其成员不接受领导应接受的制裁。

3、呈现完备、周密、准确、切实的特征。关于这一点，经典的论述固然不多，却十分耐人寻味。众所周知，新中国的政界和学界历来认为，新中国的宪法应当扼要、概括和原则，五四宪法、七五宪法、七八宪法和八二宪法莫不如此。然而，经典却主张：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。”[30]此即要求我国宪法具备四个特征：完备、周密、准确、切实。完备应当指宪法的体系完整，不遗漏重要社会关系；周密应该指宪法规则的内容细致严密，而非大而化之；准确应当指宪法规范的表达正确，没有误导效应；切实应当指宪法的风格，即恰到好处地反映我国国情，其规范针对实际因而有效规制社会关系。对新中国宪法而言，这样的主张如何不意味着一种革命呢？还不止于此，如果新中国宪法都要形成这四个特征，那么，新中国的民主制度法律是否也应当完备、周密、准确和切实呢？用这些特征衡量，我国民主制度法律一定要规制党委对人大的领导关系；其规范要总结、反映和引导党委领导人大的实践；其规则要细致严密地规定党委领导人大程序、人大接受党委领导程序等；其规范要准确表达党委支持人大成为有权威的国家权力机关的立法主题。

4、具有极大的权威。法治社会，法律的权威高于其他权威，各种法律中尤以宪法的权威最高。在我国，人治、党治传统顽固，领袖、党内文件甚至党内规矩极具权威，法律的权威不易确立，欲使领导党依法领导难度更大。然而，“文革”的惨痛教训终于使领导党转向法律的权威。就此而言，经典的论断至为明确、深刻和坚定。其一，民主制度法律的“权威”的确切含义。比较两段话，可以细微把握经典强调民主制度法律的权威所为何意。一为邓小平的名言“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领人的看法和注意力的改变而改变”。[31]二为十一届三中全会公报所说“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。[32]二者都讲民主制度法律的权威，不过，后者的“稳定性、连续性”属于一般公文用语，不知从何说起，其后“极大的权威”究竟对谁而发便不确定。前者接连两个“不因领导人……而改变”却以邓小平特有的一针见血风格，表明民主制度法律的权威着重指能约束领导人，领导人遵循民主制度法律。在领导党制度下，“领导人”无疑着重指领导党的领导人。显然，规定党委与人大关系的法律也必须有能约束党委及其领导人的权威。一旦如此，这种法律对其他群体的权威便毋庸置疑。

5、公开。党委领导人大制度的内容之必须公开，根本理由在于如前所述，这不是领导党的私事，而是关键性国事。甚至应当指出，一个政党一旦成为领导党，就行使领导权，此为其他政党不得分享的宪法上的特权。领导党的一言一行都与其领导行为息息相关，故而，都应当公之于众，接受社会监督，此为领导党独有的宪法上的义务。公开方式的选择应以最方便、最迅速、最低成本、最大范围和原原本本地使公众获得党委领导人大制度的内容为取舍标准。

总之，只要回归经典，就十分确定：理顺党委与人大关系是政治体制改革的任务之一，所谓理顺的根本标准是人大及其常委会成为有权威的国家权力机关；理顺这一关系还是政治体制改革的关键，并且处理该关键任务的时机和条件早已成熟；处理这个关键问题必须采用法治方式，即制定和执行宪法的相关内容，以及制定并执行相关普通法律。这些原本是领导党的政治论断，但它们与当代宪法学殊途同归，并且，由于理顺党委与人大关系属于完善民主集中制政体的内在要求，所以，经典的这些内容客观上构成中国特色社会主义宪法理论的特色部分。

二、“理顺”实施状况简析

经典理顺党委与人大关系的论断有待实施。这里，从学术角度对二十五年来实施经典论断的情况作几点分析。因为，既然经典客观上构成中国特色社会主义宪法理论的关键部分，那么，对其进行从文本到实践的统一研究，才能完整把握之。

（一）指导思想

1.领导党的权威表达。25年来，领导党几届全国代表大会通过的中央委员会报告都阐述社会主义民主政治以及政治体制, , 改革的重要性。具体到理顺党委与人大关系，十六大报告和十七大报告表达了如下指导思想。

十六大报告多次成对提“领导方式”与“执政方式”、“领导水平”与“执政水平”概念，表示十六届中央在理论上有意识区分中共的领导与执政，竭力做好改善党的领导与党的执政两大课题。在这个前提下，该报告承认“党的领导方式和执政方式与新形势新任务的要求还不完全适应”，并从两方面着手改善党的领导：一，将党的领导与民主、法治统一起来，提出“三者有机统一”论，“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。[33]“三者有机统一”论为怎样坚持和改善党的领导确定了根本标准，即实行人民当家作主。二，对如何理顺党委与人大关系确定原则：“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；……”[34]这个原则的前两点（党委总览全局协调各方，党委支持人大依法履行职能）一般不会引起分歧，但第三点（经过……成为……成为）却有可能导致不同理解。为正确理解经典产生以来中共各次代表大会报告的政治体制改革论述，应该采用这样的推论方式：各次代表大会报告都与经典一脉相承，都致力于实施经典。依据经典的建议论，上述第三点应该指人大将党委的正确主张确定为国家意志，使党委推荐的、得到人大信任的人选成为国家机关的领导人员，而不是说凡是党委的主张人大对都必须通过。

十六大报告努力区分党的领导与执政，但又提出“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”。[35]这样定义的“执政”非常宽泛，致使刚刚与“领导”区分的“执政”旋即又与其并轨。然而重要的是，依照十六大报告，理顺党委与人大关系依然位列政治体制改革议程的显要位置。

十七大报告依然采用了“领导水平”、“领导方式”概念，不过其所承认的党的问题中没提领导方式的弊端，而只说党的“执政能力”同新形势新任务不完全适应。因此，其党的建设工程围绕探讨党的“执政规律”、提高党的“执政水平”展开。其政治体制改革方案没有涉及理顺党委与人大关系。概言之，就政治体制改革而言，十七大报告的注意力转向党的执政能力建设；党的领导水平不再是关注的焦点，这不能不影响理顺党委与人大关系的任务在政治体制改革议程中的地位。不过，十七大报告“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”[36]的基本论断和扩大人民民主，保证人民当家作主的一系列部署，完全可以用来支持理顺党委与人大关系的改革。

这里有必要从宪法学上辨识领导党与执政党。[37]所谓执政党，原本为英国宪法形成的一种政党，指执掌行政权并主导议会立法的政党，其一个显著特征是其领导集体直接组成政府，因而政府与执政党为一块硬币的两面。其他国家凡继受英国式熔权制政体的，其宪法都确认了执政党制度。领导党最早出现于苏联真实宪法，指对人民、社会和国家发挥全面领导作用的政党。不过，苏联一方面形成了领导党制度，另一方面又大而化之地借用“执政党”概念，而且将二者混合。新中国继受了苏联的领导党制度，也借用了执政党概念。中共既是领导党，又是执政党。那么，如何对待中共的这二重属性呢？一种认识是，尽可能区分二者，并重点解决中共如何领导的问题。经典体现了这种认识。当然，这种认识还不是十分清晰和确定。另一种认识为，“由于社会主义民主宪政的本质所要求，党的领导应当寓于国家政体的执政之中”，随着中共的十一届三中全会，中共从领导党逐步转变为执政党，“领导党的主要功能和目标，逐步融入了执政党的范畴，进而更多地、更主要地通过共产党执政的方式来加以实现”。[38]我认为，领导党和执政党是中共的双重属性：中共的领导党属性现指宪法确认的、中共对全国人民及其社会和国家的全面领导地位；其执政党属性指中共作为国家行政权执掌者的身份。其中，领导党属性对中共而言是根本，是它区别于苏联政党模式之外的政党的关键所在。民主集中制政体能否健康运行，与其说取决于作为执政党的中共与人大如何相处，不如说取决于作为领导党的中共与人大如何相处。民主宪政或法治要求于中共者，并非从领导党转变为执政党，而是以宪法等法律明确区分并分别规制二者。领导权的性质与执政权的性质、领导权主体与执政权主体、领导的职责与执政的职责、领导方式与执政方式、领导程序与执政程序等，都应当由宪法等法律严格界定。宪法等法律关于狭义政府的规定客观上可适用于执政权的性质、执政权主体、执政的职责、执政方式和执政程序；相比较而言，领导权的性质、领导权主体、领导的职责、领导方式、领导程序等在宪法等法律中还不见规定，而宪法等法律关于领导党的空白恰恰说明为什么需要理顺党委与人大关系，和这个任务的急迫和繁重。经典正是要求主攻这个任务。十七大报告的前述政治体制改革部署当然有其阶段性考虑，不过，其对党委与人大关系的淡化却可能产生多种效应。

2.人大的认识。在政治体制改革或政体建设问题上，人大与中共领导机关应当有适当分工：后者统揽全局，前者着重向后者提示党委与人大关系，和议决后者理顺这一关系的建议；后者平衡坚持党的领导与改善党的领导，前者在坚持党的领导前提下，着重探索改善之道。

25年来，人大方面对党委与人大关系问题力求统一认识，然而分歧却客观存在。分歧的焦点在于，究竟应该如何理解党对人大的领导，和如何把握这个时期党对人大的领导的工作重点。

自从经典问世以来，一届又一届人大都坚持党的领导的“两点”论，进而将党对人大的领导的工作重点放在探索改善领导方式上。其结果令人鼓舞：一方面，党领导人大的必要性在人大方面日益深入人心，日益坚定不移；另一方面，人大积极但又稳健地探索怎样改善党委对人大的领导。一如改善党委的人事推荐程序，以便人大选举、决定或任命最合适人选担任国家官职；二如改善党委的预算领导程序，以便人大可以实质性修改政府预算案；三如改善党委的其他重要事项建议方式，以便人大代表或人大常委会组成人员可以自由发表意见。这些改善探索产生了经典所期盼的效应，即人大及其常委会成为有权威的国家权力机关。这种效应又有效地激励人大坚信党的领导，从而证实了经典的预言，即改善党的领导将利于坚持党的领导。所以非常自然地，近十年人大内部弥漫着一种对几届人大留下的“改善”遗产发自肺腑的自豪情结、血亲情结和随之而来的守护意识。

另一种认识极言坚持和完善人大制度的核心是毫不动摇地坚持党的领导，党的领导只能加强不能削弱，但不思如何改善党委对人大的领导。相应地，它还主张“确保”，即人大要确保党的主张经过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家政权机关的领导人员。

后面这种认识意在维护坚持党对人大的领导的必要性，但显然淡化了改善党对人大的领导的必要性，乃至紧迫性。鉴于国情和党情，我国整个社会主义阶段在党对人大的领导问题上都要抱持“两点”论；如果忽视改善而单讲坚持，极易沉溺于强制论。现阶段，中共-人大关系问题上固然不能对否定党的领导的主张麻痹大意，但尤其不可轻视强制论的影响，所以，应当一手抓坚持党对人大的领导，一手抓改善党委对人大的领导，并且以后者为工作重点。至于“确保”论，党委可以对人大党组提这样的要求，然而，对人大提确保要求并不合乎经典。几年前，法学界对中共可否采用强制方式领导人民出现过争鸣：一种观点认为：“党的领导作为党和人民群众的一种关系状态，不是党强迫的，而是人民群众自愿地与党形成的。党的领导主要靠人民的信赖和认可，靠党的榜样示范、宣传、维护人民利益的奋斗实践,而不能靠强制、强迫。党的领导不可能通过党对人民群众的强迫而取得。”[39]另一种观点指出，“党对人民民主的领导不仅有非强制性的一面，更有强制性的一面，强制性与非强制性是党领导人民民主的双重属性”。不过，持该观点的学者提醒大家，“在现阶段，被我们党不断强调的强制性领导，完全是党在一定历史时期的领导策略，是党……所采取的不得已的选择，是下策”。“但从长远看，党对人民民主的非强制性领导是立党之本，治国之本，发展人民民主之本”。“在认识方面，对于党领导人民民主的非强制性和强制性的双重含义，我们必须辩证地统一地看待,而不可以失之偏颇，更不可以将二者割裂开来。片面地强调党的领导的非强制性，就可能脱离中国的历史和国情，对党的领导含沙射影,吹毛求疵，不原谅党所犯的错误，不允许党有一个探索实践、总结经验、发展党内民主的过程，甚至轻易否定党对人民民主的领导，就会直接和明确地否定宪法和法律对党的领导的规定。片面地强调党的领导的强制性，就可能使党在人民民主的实践中，脱离群众，不思进取，迷信强权, 以党代政，推行官僚主义和命令主义，甚至打击和压制人民民主，从而使党对人民民主的领导丧失进步的意义”。[40]两相比较，后一种观点反映现实并包含辩证的学理分析，不失为对上述人大方面第二种认识的中肯的法理回应。

（二）实际作法

就理顺党委与人大关系而言，人大应该肩负双重使命：在领导党高度重视理顺这一关系的时期，不失时机地实施领导党理顺这一关系的重大部署；在领导党的注意力有所转移的时期，依据经典，适应人民的民主诉求，遵循宪法等法律，建设性地探索理顺之道，为领导党日后总结经验作新的理论创新积累实践素材。

1.任免方面。中共的领导权与人大的国家权力中，相互关系最微妙和最需要理顺的当推党委的干部管理权和人大的选举-决定-任命-罢免-撤职-免职权（合称任免权）。二者都必须坚持，但人大如何对待二者才算合乎经典的理顺要求，似乎比仅仅从法理上分析更为棘手。人大作过两种选择。

其一，积极行使任免权。这里的“积极”指人大在指导思想上不提“确保”，而是积极运用法律、民意以及领导党的用人原则，审查党委推荐的人选，淘汰不合格者，或者监督现任官员，罢免或撤换不合格者。六届全国人大任内，人大方面开始积极行使任免权，但遇到领导党内的阻力。彭真委员长明确提出人大有不批准权。“用人得当，很重要。拿什么做标准?任人唯贤。大家反映，在用人问题上常常发生一些问题，谁提出来了，你没有通过，他非要通过不行，等等。我看，问题不在于是谁提的，而是用人以什么为标准，我们这个民族在用人上历来有两条方针:一条是任人唯亲，一条是任人唯贤。任人唯贤是我们党的方针，党章写了的。你有权提这个人，但大家认为他不够贤，缺点比较多，不赞成，怎么办?不赞成当然不通过，你能强迫我举手?所以，关键还是任人唯贤。这里有个是非问题，你说他贤，我看他不够贤。谁是谁非，实践是检验的标准。至于如何决定，那要依法办事，依法该由谁决定就由谁决定”。[41]彭真委员长的主张维护了宪法赋予人大的任免权，同时体现了经典对人大的重托，可谓理顺了党委干部管理权和人大的任免权。中共中央明确肯定彭真的主张，一九八四年四月二十六日，中共中央发布通知，批评有的地方党委在地方人大常委会对经党委审查同意任命的地方国家机关领导人员名单有不同意见后，仍坚持要保证通过，甚至批评人大常委会提出不同意见是“同党委唱对台戏”。通知说：“中央认为有必要指出：按照干部管理权限，经各级党委审查同意、须由各级人大选举产生或由人大常委会决定任免的人选，人大代表和人大常委会组成人员有权提出不同意见。对这些意见，有关的党委应该认真加以考虑。如果意见有道理，应该重新考虑人选；如果认为人选不宜改变，或者认为提的意见不全面或与事实有出入，应该耐心说明、解释；如果多数代表或委员不同意，不要勉强要求保证通过。”[42]其后几届全国人大任内，地方人大积极行使任免权的探索活跃起来。

其二，推行“确保”论。近十年，人大普遍采用“确保”论，因而，党组织推荐的人选经过法定程序都成为国家政权机关的领导人员。这种简单作法将党委的干部管理权演义为党委的人事强制权，虚化人大的任免权，未必符合经典的期待。

2.立法方面

如何改善党委对人大立法工作的领导，经典没有直接的论断。因此，需要遵循其改善党的领导这一基本要求，在实践中积极探索。十六大报告为这一探索树立了三个路标。其一，它将党的领导释义为主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，“提出立法建议”等实施党对国家和社会的领导。这就告诉我们，“提出立法建议”为党委领导人大立法工作的基本方式。其二，它揭示“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现”。这个论断为人大及其常委会如何改善党委对立法的领导提供了程序指南和评价标准，即在程序上要使立法成为党的主张和人民意志相统一的过程，这首先要求意识到立法要体现两个主体的意思，而不是一个主体的意思，其次，它指出了“统一”的方向。如果立法要达到两个主体的意思的统一，应该朝哪个方向统一呢？该报告对党委领导人大立法工作的价值要求是“保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”。[43]可见，使立法更好地体现人民的意志是人大及其常委会在立法方面改善党的领导的前进方向。人大应适应十六大报告的三个路标，积极探索如何改善党委领导人大立法工作的方式和程序，其中的关键是理顺党委立法审批制度、党委提出立法建议、人大自主立法三者的关系。

所谓党委立法审批制度，据有的专著介绍，结合中共中央在1991年《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》(中发〔1991〕8号)与立法实践，主要表现在以下几个方面：一是全国人大常委会立法规划，要报送中共中央审批后才能实施；二是中共中央直接向全国人大提出重大的立法建议，由全国人大审议通过，把党的意志或政策上升为国家法律或政策。三是政治方面的法律，在起草前，全国人大常委会党组应将立法的指导思想和原则报送中共中央审定；四是政治方面的法律草案及重大经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大常委会或全国人大审议前，由全国人大常委会党组报送中共中央，由中共中央讨论同意后，再按法定程序提请全国人大常委会或全国人大审议。对某些重大的政治方面的法律草案和特别重大的经济、行政方面的法律草案，还应提请中央全会讨论同意后，再提交全国人大审议。五是全国人大及其常委会在制定其他法律中，需要中共中央讨论的问题，可由全国人大常委会党组提请中共中央讨论决定。[44]

然而，十四大报告至十七大报告都没有提及党委立法审批制度。那么，这一制度与十六大报告要求的、作为党委领导人大立法工作的基本方式的“提出立法建议”是何关系？似乎可以这样理解：党委立法审批制度适用于党委与人大常委会党组，而提出立法建议方式适用于党委与人大及其常委会。这样的话，只有首先理顺党委立法审批制度与党委提出立法建议这两种领导方式之间的关系，人大在立法方面才可能成为有权威的国家权力机关。实践中，坚持了党委立法审批制度，但是，党委提出立法建议这种领导方式除了修宪外，鲜见运用。采用有的学者论述的强制性领导与非强制性领导的辩证关系，党委应当从着重依赖党委立法审批制度，转向着重运用提出立法建议。

然而归根结底，需要理顺党委立法审批制度、党委提出立法建议与人大自主立法三者的关系。 这里急待解决的问题是，人大方面对党委原则同意的法律案或提出的立法建议，可否予以原则性质的修改？可否不予通过？人大的立法活动客观上在探索上述问题的答案。

公务员法草案、审计法修正案草案、食品安全法草案、预算法修正案(草案)应该都属于领导党中央审批的法律草案。全国人大常委会对这四部法律草案都作出了原则性质的修改。公务员法草案第四十五条第三项规定，公务员不得“对抗上级决定和命令”。全国人大常委会修改该原则，规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，不得免责。”[45]这个重大修改赋予公务员提请上级改正或撤销其决定或命令的权利。关于审计法修正案草案，全国人大常委会增加如下重要规定：“必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”[46]这一修改赋予人大常委会对审计工作报告作出决议的权力。食品安全法草案确立了各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的体制，全国人大常委会增加一款规定：“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。”[47]该修改为国务院增加了食品安全的协调指导机关。预算法修正案(草案)第二十四条规定，国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案。全国人大常委会删去草案的这些规定，恢复现行预算法第二十八条的规定，即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”[48]这个修改否定了草案赋予地方政府的举债权。这些案例说明，这些年里，人大方面努力遵循保证立法更好地体现人民意志的要求，处理党委领导立法与人大自主立法的关系，增强人大在立法方面的权威。

人大方面可否不通过党委原则同意的法律草案呢？首先，人大方面不通过党委原则同意的法律草案，合乎经典由国家防止和制止领导党的错误决策的革命性论断，和十六大报告树立的三个路标。并且，宪法赋予人大及其常委会的国家权力机关地位也内在地支持人大或其常委会这么作。实践中，出现过不通过的实例。一如八届全国人大常委会第十次会议审议出版法草案，“委员们在审议中对该法提出了不同意见。国务院经研究认为，可以先颁布行政法规，待时机成熟时再制定法律。”[49]结果，国务院将关于出版法的议案撤回。二如国务院于1998年11月28日提请全国人大常委会审议《中华人民共和国著作权法修正案(草案)》的议案。该议案经同年12月下旬九届全国人大常委会第六次会议初步审议后，几经商量，仍一时难以达成一致，需要进一步研究、论证。国务院于1999年6月经全国人大常委会委员长会议同意，撤回了原议案。[50]三如九届全国人大常委会第九次会议审议关于修改公路法的决定草案，“委员们虽然对法律案本身没有异议，但对国务院提出的实施方案有意见，主要是担心会引起物价上涨，增加农民和用油者的负担”。[51]这一次，全国人大常委会将国务院法律案付诸表决，结果草案被否决。不过，近十年没再出现此类案例。

3.预算方面

新中国成立以来，领导党一直领导预算工作，然而，预算迟迟没有受到新中国政治理论的关注，经典中仍然没有关于预算的直接论述。领导党历史上，十三大报告第一次提到预算，即在关于政治体制改革部分之（三）改革政府工作机构处提出：为了避免重走过去精简――膨胀――再精简――再膨胀的老路，这次机构改革“要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制”。[52]这表明，预算的一个功能即内部行政管理进入了领导党的意识。十六大报告也提到预算，但这次改在其经济建设和经济体制改革部分之（五）健全现代市场体系，加强和完善宏观调控处提出“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管”。[53]可见，预算的另一个功能即政府对国民经济实施宏观调控为领导党注意。但是，预算的首要功能即代议机关迫使政府民主执政和依法执政迄今似乎尚未进入领导党的政治思维。

人大作为代议机关和国家权力机关，在预算方面当以发挥预算的首要功能为职司，而不可局限于预算的内部行政管理职能和宏观调控职能。鉴于领导党的预算认识现状，人大欲促使领导党改善其对预算工作的领导，需要建设性地提请领导党明了和发挥预算的首要功能，并以其创新性探索为领导党肯认预算的首要职能积累经验。

然而，人大议决预算草案和预算执行情况的报告，人大常委会议决预算调整方案以及决算，一般都流于走过场，除了通过，别无作为。《中国社会科学》近期发表的论文《中国地方人民代表大会预算监督研究》，其作者在问卷调查中采用17个指标来测量人大预算监督的强制维度，“统计分析发现，所有样本在强制维度上的预算监督均值仅为1.80，仅有2个指标有超过50％的地方人大自认为做得比较好或非常好，另外12个指标在这两项选择的累积百分比均未超过10％。这说明，地方人大在‘强制’方面普遍做得不甚理想”。[54]当人大消极顺从党委领导预算工作的常规时，情形恐怕只能如此。这一常规有观念、实体和程序三个方面：其观念即视预算为内部行政管理工具和政府宏观调控工具；其实体即预算文件由政府编制、党委审定、人大通过，但党委审定为一锤定音；其程序即政府预算草案先报党委审定，之后提交人大。由于将党委领导往往操作为强制性领导，所以，人大在这一程序中必须通过政府预算草案。

但是，这个常规本身是否合乎经典，值得反思。如果将经典的要义演绎到预算工作领域，应该改革这个常规：首先，观念上应承认预算的首要功能，党委支持人大借助于预算而迫使政府民主执政、依法执政。然后实体方面，应将党委的预算工作领导权确定为建议权，即党委建议人大接受或者拒绝政府预算草案，人大最后综合权衡政府主张、党委意见、民意、法律等作出自己的决定。以这种改革主张扫描有的地方人大作的预算改革探索，可将其划分为两类。

第一类，直接改变上述常规中的程序。河北省人大常委会从1998年起实行新的预算制定程序：政府编制→人大初审→省委决定→人大正式审批。这样，省人大方面可在省委表态之前，对省政府的预算草案自由提出初审意见。山西省人大常委会也作了类似改革。这类改革的切入点在程序，但其实蕴含着这些地方人大力图在预算工作中有较大作为，从而以预算促使政府民主执政和依法执政的新预算观。不过，它依然默认党委的预算决策为强制性的，只是希望党委认可人大的初步预算意见，再借党委的强制权迫令政府接受人大的初步预算意见。这恐怕没有理顺党委的预算工作领导权与人大的预算决定权的关系，不能解决人大可否修改、乃至不通过党委审定的预算草案这个基本问题。另外，人大以其财经委员会为初审主体，其初审意见未经人大常委会全体会议或人代会的全体会议，即直接报党委，恐有僭越之嫌。

第二类，由人大修正政府预算草案。这类改革接受既有的政府编制预算草案→党委审定→人大议决程序，但是，在人大议决阶段，由人大代表对党委已经审定的预算草案提出修正案。据前引最新问卷调查，“在过去五年（指２００６—２０１０年，下同）里，有４．７％的地方人大曾有人大代表提出预算修正案”。[55]只是不知道这些人大代表提出的预算修正案最终是否得到采纳。我本人亲眼观摩的浙江省温岭市新河镇人代会表决通过了人大代表的预算修正案。上海闵行区人大也着力实施《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》。这类改革并没有宣称要改变党委对政府预算草案的审定意见的性质和效力，然而，它们所作的客观上将其由强制性质改变为非强制性质。

上述第一类探索的可贵在于，它表现了这几个地方人大针对现有程序增强人大的预算作为的职责意识和改革艺术。第二类探索更具革命性质，它们提示，党委对预算工作的领导固然应该坚持，但更需要改革，而改革的方向似乎不在于改变人大初审与党委决定的先后顺序，而在于将党委的审定意见定性为对人大的建议，这样，人大在预算工作中才能当家作主。

4.“理顺”法治方面

前面对经典的分析说明，欲理顺党委与人大关系，必须采用法治方式，此即“理顺”法治。由于法治方式与迄今的“章法”方式相比所具有的显著优势，补充宪法的党委与人大关系规范，制定规制党委与人大关系的普通法律，不仅是进行“理顺”工作的必用方式，而且还是检验党委与人大关系是否理顺的直观标准。当我们的宪法等法律还欠缺这类规范的时候，就还不能说党委与人大关系已经理顺。

然而，在“理顺”法治方面，自经典问世以来，大幕迟迟未见拉开。

近十年，至少有两种契机呼唤“理顺”法治的启动。其一，2010年形成中国特色社会主义法律体系。与客观形成的法律体系不同，中国特色社会主义法律体系是有意识的主观谋划的结果。领导党和最高国家权力机关追求，在这一体系中涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定。领导党-人大关系显然是我国社会关系异常重要的一个方面，党委与人大关系法应该是宪法及宪法相关法中的一个基本的、主要的法律。既然如此，中国特色社会主义法律体系的形成应当包括党委与人大关系法的制定。因此，当到2010年形成中国特色社会主义法律体系的战略目标提出之后，应当确定党委与人大关系法在该体系中的地位，并为如期完成该法的制定而竭尽全力。其二，制定监督法和修改预算法。现实当中，党委的领导左右着人大常委会监督权的状况，所以，党委与人大常委会关系其实是监督关系的首要方面。根据经典的“两点”论，党委对人大常委会的领导一要坚持，二要改善。这说明，监督法要规制党委对人大常委会监督工作的领导关系，并且应从坚持和改善两个角度予以规制。预算法应实事求是地调整预算关系，我国现实的预算关系实际上包含政府-党委与人大三方主体，而不只是政府-人大两方主体。预算法完全忽视了党委与政府、与人大的预算关系，实为其重大缺失。预算法修正案需要修补这一缺失，从坚持和改善两方面规制党委、政府、人大三方的预算关系。然而，实际却是，在党委与人大关系法还缺位之时，已然宣布中国特色社会主义法律体系形成；监督法宣告了坚持党的领导，但对党委应当如何领导人大的监督工作未予规定；预算法修正案草案二次审议稿甚至连坚持党对预算工作的领导也未予宣告。

三、结语

重温经典，并回顾其实施情况，应该提出以下几点：

1、经典卓尔不群。新中国成立以来，中共作为领导党，其正统理论不留情面、系统、深刻地自我批评其错误和不足的，唯有经典。它的批评视角全面，但主攻党在如何领导方面的错误观念和体制。其勇于自我批评的气概，其对错误的理论分析之精准，其提出的改革理念、关键、方向和方式之正确，其改革的态度之坚决和急迫，前无古人。

经典的改革理念即改善党的领导。它扬弃了在党的领导问题上只思坚持的倾向，因为那种倾向在根本上造成党的领导与人民当家作主相互对立，致使民主集中制政体形同虚设，同时领导党自己也陷入以党治国的泥沼。

经典指出的改革关键乃理顺党委与人大关系。社会主义政体的根本特点和关键即领导党领导国家权力机关。在我国，一方面，领导党通过党委而行使领导权；另一方面人大作为代议机关而代表人民，作为国家权力机关又掌控其他国家机关。因此，只要理顺了党委与人大关系，领导党与人民及与整个国家的关系都可理顺。反之，则都不顺。而在经典产生之前，党委与人大关系中，党委的强制性领导导致人大仪仗队化，直至无立足之地。

经典指引的改革方向即把人大及其常委会建设成有权威的国家权力机关。实质上，这是要求领导党将其领导人大的含义由强制人大转变为建议人大。唯有如此，人大及其常委会才可以运用民意、法律，议决党委建议，使其决策实现党委主张与民意的有机统一。

经典所要求的改革方式是法律化，即以法律规制党委对人大及其常委会的领导关系，而党委及其领导人要与人大方面一样，严格遵守这些法律。依据经典期待的宪法规范特征，党委与人大关系立法更应当完备，周密，准确，切实。

2、现实距经典的目标仍很遥远，“理顺”工程亟待破土。经典作为政治理论，与纯学术理论不同，贵在实施，其生命力首先体现于变革政治观念，指导政治实践，改变政治行为，使经典的要求兑现为政治现实。现在，二十五年过去，盘点下来，我们离经典理顺党委与人大关系的目标还很遥远。从两方面说，应该启动理顺党委与人大关系工程。

第一，基础理论的约束力。一个政党，一旦产生基础理论，就要遵循之。党的基础理论对党有持久的约束力，即对党的各届组织及其行动纲领都有约束力。党的领导集体换届，但各届领导集体都负有贯彻基础理论的义务；党的各届组织的行动纲领应该分阶段实施基础理论。这种永续的义务关系体现和维系基础理论对党的约束力，而各个政党通过各自基础理论的持久约束力，形成各自稳固的理论定格和言必行的政治形象，因而平添政治力量。中共的成熟性在于，它有自己的基础理论。“中国共产党是非常重视理论指导的党。”[56]在毛泽东时代，中共以毛泽东思想为基础理论。邓小平带领全党进入改革开放时代，邓小平理论成为党新的基础理论。经典既是邓小平理论的首要部分，又构成改革开放时代党关于政治体制改革的基础理论。自改革开放初期以来，中共历次全国代表大会的报告、决议等都以邓小平理论为理论根源，都有贯彻邓小平理论的义务。“在社会主义改革开放和现代化建设的新时期，在跨越世纪的新征途上，一定要高举邓小平理论的伟大旗帜，用邓小平理论来指导我们整个事业和各项工作。这是党从历史和现实中得出的不可动摇的结论。”[57]在政治体制改革方面，经典对党的各届组织都有这种理论约束力。党的各届组织有义务贯彻经典，实施政治体制改革。

第二，经典仍切合实际。当然，随着实际形势的变化，政党应当进行理论创新，锻造新的基础理论，并对其形成新的贯彻义务。然而，就我国改革开放以来政治体制的实际形势看，经典所批评的党委与人大关系的问题并未理顺，其弊端依然存在。就中共在政治体制或政体中的地位、功能而言，根本问题依然是党如何领导。党如何执政对中共而言固然也是重大问题，但与如何领导并不属于同一层次。

注释:

[①]邓小平：《党和国家领导制度的改革》， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/04/content_2547080.htm. 2011年6月15日访问。

[②] 同上注。

[③]邓小平：《关于政治体制改革问题》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993版，第179页。

[④]中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议：《关于建国以来党的若干历史问题的决议》， http://njdj.longhoo.net/dj80/ca16695.htm，2008年12月22日访问。

[⑤] 同上注。

[⑥]赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526369.html，2011年6月6日访问。

[⑦]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-03/04/content_2384811.htm，2009年12月28日访问。

[⑧] SPANISH CONSTITUTION，http://www.senado.es/constitu_i/indices/consti_ing.pdf，2012年9月25日访问。

[⑨] CONSTITUTION  OF OCTOBER 4, 1958， http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/anglais/constiution_anglais_oct2009.pdf，2012年9月11日访问。

[⑩] THE CONSTITUTION OF GREECE，http://www.photius.com/countries/greece/government/syntagma.pdf，2012年9月29日访问。

[11] Constitution Of  The Kingdom Of  Thailand， http://www.isaanlawyers.com/constitution%20thailand%202007%20-%202550.pdf，2012年5月28日访问。

[12] Morocco Constitution， http://www.pogar.org/publications/other/constitutions/mrc-constitution-96-e.pdf，2012年4月25日访问。

[13] 同前注⑨，CONSTITUTION  OF OCTOBER 4, 1958。

[14] CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF SOUTH AFRICA， http://www.info.gov.za/documents/constitution/1996/a108-96.pdf，2009年11月12日访问。

[15] 同上注。

[16] Constitution of Grenada，http://www.unhcr.org/refworld/country,,NATLEGBOD,,GRD,,3ae6b53b8,0.html. 2012年5月29日访问。

[17] CONSTITUTION OF THE PORTUGUESE REPUBLIC SEVENTH REVISION [2005] ， http://app.parlamento.pt/site_antigo/ingles/cons_leg/Constitution_VII_revisao_definitive.pdf，2012年9月30日访问。

[18] 同前注①，邓小平文。

[19]杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》，中国人事出版社2001版，第237页。

[20] 同上注，第237-238页。

[21] Constitution (Fundamental law) of the Union of Soviet Socialist Republics（With Ammendments and Additions adopted by the First,Second, Third, Sixth, Seventh and Eighth Sessions of the Supreme Soviet of the U.S.S.R.Kremlin, Moscow, December 5, 1936），http://www.marxists.org/reference/archive/stalin/works/1936/12/05.htm，2013年1月4日访问。

[22]韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004版，第152～155页。

[23] 毛泽东反对中共强迫命令的论述，参见毛泽东：《抗日根据地的政权问题（1940年3月6日）》，载《毛泽东.毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991版，第742页；中央文献研究室编：《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999版，第56页；邓小平反对中共强迫命令的论述，参见邓小平：《关于修改党的章程的报告》， http://www.xtjdc.com/JDC/XXZC/zzll/12151231813_17.html，2011年7月7日访问；刘少奇的这类论述，参见刘少奇：《在扩大的中央工作会议上的报告》， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/26/content_2510853.htm，2013年1月6日访问。

[24]详见邓小平：《关于修改党的章程的报告》，http://www.xtjdc.com/JDC/XXZC/zzll/12151231813_17.html. 2011年7月7日访问。

[25] 同前注22，韩大元书，第126、353页。

[26] Grover Furr，Stalin and the Struggle for Democratic Reform，http://clogic.eserver.org/2005/furr.html，2013年1月4日访问。

[27]邓小平：《在全体人民中树立法制观念》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993版，第164页。

[28] 同前注①，邓小平文。

[29]同前注④，中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议文。

[30]同前注①，邓小平文。

[31]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-03/04/content_2550275.htm，2011年6月15日访问。

[32]中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议：《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/05/content_2550304.htm，2013年1月14日访问。

[33]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，http://dwxctzb.syty.edu.cn/lljy/wjjh/read.asp?id=16，2010年7月21日访问。

[34] 同上注。

[35] 同上注。

[36]《胡锦涛在党的十七大上的报告(全文)》，http://news.sina.com.cn/c/2007-10-24/205814157282.shtm，2008年12月27日访问。

[37] 国内对“执政党”概念往往望文生义地理解，而忽视了一点，即执政党制度有其特定来源，并已为当代宪法严格规制。

[38] 李林：《从领导党到执政党转变的宪政阐释》，http://page.renren.com/601548785/note/883040579，2013年1月26日访问。

[39]张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004第1期。

[40]刘松山：《党领导人民民主的双重属性》，《中国法学》2005年第3期。

[41]彭真：《加强民主与法制建设，加强人大常委会工作》，http://gmrd.gov.cn/works/wenxian/w27.htm，2011年8月3日访问。

[42]《中共中央组织部关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知（1983年9月8日）》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949-1990》，中国民主法制出版社1990版，第413页。

[43]同前注33，江泽民文。

[44]王仰文：《论中国共产党的领导对国家立法的影响》，http://lib.zjdx.gov.cn/zdnews/view.asp?id=1022，2012年11月22日访问。

[45]胡光宝.全国人大法律委员会关于《中华人民共和国公务员法（草案）》审议结果的报告》， http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-05/30/content_5341709.htm，2013年1月21日访问。

[46]蒋黔贵：《全国人大法律委员会关于《中华人民共和国审计法修正案（草案）》审议结果的报告》， http://www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/cwh/common/zw.jsp@label=wxzlk&id=350164.htm.，2013年1月22日访问。

[47]刘锡荣：《全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国食品安全法（草案）》审议结果的报告》， http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-06/09/content_1517198.htm2013年1月24日访问。

[48]预算法修正案（草案二次审议稿）汇报， http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2012-07/06/content_3688939.htm?node=38671，2013年1月27日访问。

[49]全国人大法律委员会关于八届四次会议代表提案审议结果的报告， http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=271847，2013年1月12日访问。

[50]石宗源：《关于《中华人民共和国著作权法修正案（草案）的说明》， http://www.legalinfo.gov.cn/zt/2005-01/19/content_180243.htm，2013年3月10日访问。

[51]李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》上卷，新华出版社、中国民主法制出版社2006版，第360-361页。

[52] 同前注⑥，赵紫阳文。

[53]同前注33，江泽民文。

[54]林慕华、马俊：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》2012年第6期。

[55] 同上注。

[56]江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告， http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526287.html，2011年4月29日访问。

[57]江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526287.html，2011年4月29日访问。

作者简介：中央财经大学法学院教授

文章来源：《法学》2013年第8期（引用请以发表版为准）