一年一度的中国“两会”召开在即。“两会”是国人政治生活中的一件大事，也是民众参政议政的主要机制。但正如中央党校邓聿文所指出的，“不仅政府不太重视人大的监督，人大自身也不愿去、不敢去监督政府的工作，久而久之，就形成一种恶性循环，最后的结果便是人大在国家政治和经济生活中的边缘化，起不到自己本应起到的作用”。全国人大常委吴晓灵在中国经济50人论坛发言时表示：“应强化人民代表大会的职能。每次方案提出来了，工作到底做得怎么样，并没有人来问责。我们每一次其实都是在那儿学习报告”。

依据中国《宪法》规定，全国人大是最高国家权力机关。习近平在纪念宪法实施30周年大会上说：“宪法的生命力在于实施，宪法的权威在于实施”。而做实人大权力，应成为实施宪法的关键一步。

做实人大权力，是实现经济发展方式转型的关键。近年来此起彼伏的空气污染、水污染、食品安全问题警示我们：经济转型已经刻不容缓。

经济转型，简而言之，就是要实现两个转变：第一，从低水平的制造转向创新；第二，从投资驱动转向消费驱动。

这两个转变的核心障碍，都在于“大政府”。一方面，政府掌握了太多审批权、资源支配权，对微观经济活动的干预不断加强，甚至出现了地方政府公司化的现象。这无疑扭曲了企业的激励机制，导致企业热衷于寻租，“搞关系”成了很多企业的核心竞争力，极大地扼杀了企业家精神和企业的创新能力。

另一方面，政府部门无序膨胀、人员臃肿、三公消费惊人。一个社会由三个部分组成：个人、企业和政府。其中，只有企业和个人创造价值，政府部门不直接创造任何价值，它是为了维护社会秩序而不得不存在的“必要之恶”。因此，政府部门人员越少约好、权力越小越好。当下，“大政府”加大了公众负担，已经成为影响公众消费能力的重大包袱。 正如中纪委前副书记刘锡荣感慨的：中国人民再勤劳，也养不起这么多官啊！

实现“大政府”向“小政府”的转变，“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变，是推动经济发展方式转型的关键。但问题是政府部门不愿意自动放弃权力。结果出现了越改革，政府部门权力越大的尴尬局面。究其根本，不能指望政府部门“自觉放权”，而是要借助权力制衡的机制。而全国人大，正是现成的制衡机制。

人大权力虚置的原因

从理论上讲，全国人大拥有四项关键权力：立法权、重大事项决定权、选举任免权、监督权。但由于历史的原因，没有很好地得到落实。

1、立法权。在1980年代，由于改革开放进展比较快，修法来不及，人大把立法权力下放给国务院。这毕竟是特殊时期的安排，不宜常态化。而且，有些立法的目的就是要规制政府部门的权力（例如预算法、税法），因此不能让行政部门主导立法。

2、重大事项决定权。政府预算等重大事项需要全国人大批准。预算详细的披露，是进行审批的必要条件。但现在政府预算非常之粗。预算的科目：类、款、项、目。很多信息只披露到“款”，根本无法实行监督。阳光是最好的防腐剂，只有详尽披露预算，才能堵住三公消费的黑洞，遏制腐败。

3、选举任免权。既然人大任命了各个部的部长，部长就有义务接受人大的质询，并对那些失责的官员进行问责。目前这种一年一度的大会、读报告的形式，失去了质询和问责的本来意义。即便有官员被人大免职，也都属于官员因贪腐落马后的“事后追认”。

4、监督权。监督法律和预算的执行，监督官员的行为，都是宪法赋予人大的权力。虽然社会出现了严重的腐败、污染、食品安全、“三公”经费超标等问题，但从未有高层官员受到全国人大的问责。

正是由于上述原因，人大权力被虚置，难以发挥制约行政权力的应有作用。这进而导致政府部门在利益裹挟之下，不断以“改革”的名义扩权，使得中国经济陷入了“半市场半统治”的尴尬境地，经济转型难以取得实质性进展。

人大制度如何创新？

如今中国社会矛盾日趋激化，经济转型已刻不容缓，“做实人大权力”已经成为不容拖延的议题，成为落实宪法的关键着力点。

1、人大要理直气壮地“硬起来”。全国人大作为最高权力机关的权力，是宪法明确赋予的，人大代表依法行使权力，才能对得起民众的委托。 是中国唯一一位连任55年的人大代表申纪兰自豪地说：“自己55年来从来没投过反对票”。这样的观念，是对人大权力的羞辱。一个值得肯定的案例是：2010年广州市就实施了《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》，通过逐一列举的方式，将11条重大事项由原来的“政府决定”变为“人大常委会决定”，使之成为一种可操作性更强的权力，特别是对政府越权决定可撤销的规定，保障了人大决定权的落实。今后，凡是涉及民生的重大事项，如公交票价调整，修路、建桥、建垃圾焚烧厂等的决策等，都应向市人大常委会报告并由人大常委会讨论决定。人大，要有充分的自信去行使权力。

2、应强化程序性约束。一些关系国计民生的重大决策，应该经过充分的讨论后提交人大表决。1992年4月3日,七届全国人大五次会议表决通过关于兴建三峡工程的决议。这是第一次也是惟一一次由全国人大表决通过一个工程项目。其实，类似高铁、南水北调、四万亿这样的特别项目，都应该提交人大表决，以此来约束政府部门的投资冲动，确保科学决策。

3、常态化的听证和质询制度。在次贷金融危机、驻利比亚大使馆遇袭等一系列事件中，美国国会频繁举行听证会，接受听证的既有学者和专家，也有美联储主席、国务卿这样的官员。听证既是问责的过程，也是实现公众知情和参与的重要机制。面对污染、腐败、食品安全等触目惊心的现状，全国人大理应举行大量的听证和质询，推动政府部门的积极作为。

4、改革提案的产生机制。每年两会，人大代表的提案都成为社会关注热点。但是，大量提案其实都是人大代表的“个人作品”，科学性、代表性都存在不少问题。建议今后在选举产生人大代表的过程中，人大代表应该提出自己的提案，并以此来争取选民的投票支持。不然，选民投票时就会变得无所适从。这样产生的提案，才能真正代表民意。此外，应鼓励人大代表设立办公室，建立听取人民意见的常态机制。

全国人大常委吴晓灵曾说：“如果我们认真把人民代表大会做实，就可以进入到有序改革的轨道上来。”期待人大制度的创新，能够成为“习李新政”的体制性突破口，为后续的体制改革保驾护航。（金融时报）